苏州土地储备制度的实践与思考

苏州土地储备制度的实践与思考（精选7篇）

1.苏州土地储备制度的实践与思考 篇一

一、城市土地储备制度

建立城市土地储备制度是城市土地制度改革的一个创新，其基本思路是由城市政府的委托机构，如土地储备中心，通过征用、收购、置换等方式，将土地使用者手中分散的土地集中起来，进行土地整理和开发，在完成一系列前期开发整理工作后，变成可建设的“熟地”，根据城市土地年度计划，通过招标、拍卖有计划地将土地投入市场，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。它类似于欧美的“土地银行”制度。

建立城市土地储备制度的目的是为了解决城市存量土地供应不能垄断，造成城市土地供应总量失控，土地招标、拍卖制度难以推行，土地资产流失屡禁不止的状况。由于历史和制度的原因，城市存量土地几乎都掌握在土地使用者手中，无偿划拨以及规划、计划没有控制好，土地供应量过大，结构不合理，导致城市土地闲置或低效利用，以往推行过“退二进三”，鼓励困难企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发，在现行法律制度下，这些土地使用者可通过补办土地出让手续转让土地，成为土地供应者，形成存量土地多头供应的局面。

1999年新的《土地管理法》颁布实施，加大了保护耕地的力度，耕地转为建设用地的数量受到严格控制，新增建设用地的数量受到严格控制，用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央分成的措施不仅使新增建设用地的数量大为减少，而且占用耕地的成本有了较大提高，使城市存量土地的利用价值更加突出。同时新土地法将利用存量土地的权利和收益放在地方，这使得利用存量土地成为城市政府增加建设用地供给和财政收入的重要渠道。由于城市发展，城市区域的向外扩张，使一些原来地处城市边缘的工业、仓储用地逐渐进入城市的内部，占据了中心市区大量区位条件优越的土地，造成土地资源的浪费，同时也给居民生活及城市环境等带来了不同程度的影响，无论从城市更新还是从产业结构布局调整看，对存量土地的投资需求越来越强。此外，通过土地的收购、储备、供应的运营，政府财政支出在投资乘数效用下，有效地刺激了当地经济发展。

城市土地储备制度在杭州、上海、深圳、青岛等城市都取得了成功的经验，但作为一种制度创新，在发展的初期，无论在理论上还是实践上还有一些值得探讨的问题。

二、机构设置及法律制度

目前土地收购储备机构设置的模式有两种，一种是单一结构，土地储备机构隶属土地管理部门，如上海；另一种是双结构，即土地收购储备委员会和土地收购储备机构，土地收购储备委员会由政府设立，成员由土地、财政、计划、规划等部门组成，任务是协调收购-储备-出让政策，土地储备机构隶属于土地管理部门，接受收购储备委员会的领导和监督。比较已实施土地储备制度的城市的经验，双结构的运行比较顺利，但尚需工作运行的制度予以保证。要保证部门之间的协调、有效，减少运行环节，提高土地储备和土地资产运营效益，必须制订科学的土地收购、储备和供应计划，并与整个城市经济发展、用地计划、旧城改造计划、近期建设计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机的结合起来，把有关责任分解到各职能部门，协调行动。因此，土地收购储备机制是一个复杂的系统工程，需要规划、计划、建设、财政、土地等许多政府职能部门的紧密配合。如城市土地利用用途要受城市规划所制约。《城市规划法》第二十九条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”在城市中相同经济区位不同用途的土地其价值差别很大。土地储备制度的一个目的是要获得土地市场的垄断收益，而储备的土地的规划用途及规划指标的控制，是否与这个时期市场的土地需求结构相适应，是否能获得相应的投资收益，对土地储备机制的运作影响很大。从这一点讲，规划部门与土地管理部门的协作效率就非常重要。目前大多数城市政府机构设置中，规划和土地部门都是分设的，这种情况下，市长挂帅的土地收购储备委员会的作用就显得非常重要。

1999年实施的新《土地管理法》对城市政府如何建立土地储备机制，行使土地统一收购权并没有明确规定，因此需要从法制上对土地收购储备制度予以研究。《土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合约期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨的国有土地的；„„”；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权包括：①国家建设的需要；②实施城市规划和社会公益事业的需求；③土地使用期限届满，未批准续期使用的；④由于土地使用者的原因，如单位撤销、搬迁、破产，连续两年以上未使用土地或不按批准用途使用违反土地使用权出让合同约定的；⑤其他非法用地的。但收购与收回从概念的内涵上不同，收回土地是一种行政行为，补偿是对地上建筑物、附着物获利能力的支付，与土地价格无关。而收购土地是一种经济行为，必然涉及土地价格。特别是这种收购是一种“强制性买卖关系”（后面将分析），不是一种经济主体间的平等经济关系，而现行法律法规并没有相应的法律规范，所以建立城市土地储备制度首先要解决立法和制度建设问题。

三、土地收益分配及收购价格

以往，大多数城市政府往往将盘活原划拨给企业的存量土地的主动权交给企业，土地盘活所得大部分归企业或企业主管部门支配，政府只收土地出让时的级差地租。建立土地储备制度，其核心问题是权利和利益的重新分配。因此，如何准确界定土地收益构成，合理分配政府和原土地使用者之间的利益是土地储备机制顺利开展必须解决的问题。

科学界定土地使用权内涵是合理分配土地收益的基础，在此基础上明确对原土地所有者的补偿性质、补偿依据等。从目前我国土地产权体系分析，直接关系土地收购价格的有：土地所有权、使用权、处置权和发展权。

根据宪法和有关法律规定，我国“实行土地的社会主义公有制”，“城市市区的土地属于国家所有”，所以，土地收购价格中不应包括土地所有权价格。土地使用权是依法对一定的土地进行利用、管理并取得收益的权利，在土地所有权和使用权分离的情况下，土地所有者和使用者要按照一定的规范来确定双方的权利和义务。土地使用权含有土地占有权、狭义的土地使用权、部分收益权和不完全处置权。土地使用权有无偿（划拨）取得土地使用权和有偿（出让）取得土地使用权，土地收购价格中应包括土地使用权价格。土地处置权包括土地买卖、继承、转让、出租和抵押等权利。对划拨土地使用权，土地收购价格中不应包括处置收益，但对出让士地使用权，土地使用者拥有不完全处置权，土地收购价格中应包括相应的土地处置权收益。土地发展权是指土地规划调整而最优利用条件下的权利。从现行法律法规和土地增值机制来看，土地发展权收益应归政府所有，土地收购价格不应包含土地发展权收益。

土地增值收益的原因有：①经济发展致使土地利用效率提高及土地需求增加造成地价上涨；②人口增加导致土地利用需求量增大造成地价上涨；③对城市基础设施投资使各类城市用地更符合城市经济发展需要，土地开发利用能获得更高的开发收益，从而导致地价支付能力增强，地价上涨；④城市规划用途的调整使土地利用条件发生变化，在变化方向有利于土地高度化利用时，地价将上涨。如在相似经济区位下，土地价值与土地利用方式之间的关系是商业＞居住＞工业＞耕地＞农牧地＞荒地。可见以较低价格购进的工业用地，如能转换为居住或商业用途，其投资价值可能成倍增长，带来巨大的投资收益；⑤土地使用者对土地进行资金和劳动力投入，把物化劳动和活劳动凝结在土地中，增加土地效用的同时也使土地增值。从土地增值收益的原因进行分析，①、②属于自然增值，应为全社会公共所有，为国家或政府所有，③、④源自地方政府对土地的投资及规划条件改变，故其增值收益应为地方政府所有，⑤为士地使用者的贡献，收益应为土地使用者所有。

土地收购价格的内涵应是与原土地使用者对被收购土地拥有的权利和利益相一致的土地经营权或处置权价格，也即原土地用途的价格。以现用途作为依据进行收购储备，规定土地优化利用所带来的收益为土地所有者享有。从实际看土地收购不同于城市房屋拆迁补偿的做法，城市房屋拆迁补偿是以保证原土地使用者（居民）生活和居住水平不至于下降为主要目标的。土地收购价格内涵构成中不包括土地发展权价格及地上建筑物补偿费、职工或住户安置费、企业异地经营建设费。

然而，对当前在企业转制中需要通过盘活土地来解决困难的企业来讲，除了土地往往拿不出其它可以盘活的东西。因此如仅仅按照土地现用途为依据对企业进行补偿，企业就可能搬不走，更谈不上解困和发展，所以要考虑企业现有权利进行补偿。考虑补偿的实际问题，特别当收购价格不足以弥补原土地使用者因土地被收购而导致经济损失时，政府应建立一条合适渠道，给予企业价格以外的补偿。但补偿与收购价格无关，是体现一种“恩恤补偿”，确定收购价格不能将价格以外的安置补偿混同考虑。目前被收购土地主要是占据中心地区的经营亏损或濒临倒闭的企业用地，对于这些企业的职工，即使其土地不被政府收购，政府仍需对其安置。另外，也可由政府将土地发展权益以国有资本金注入的方式返回给企业，这样既有利于当前国有企业改革的顺利进行，同时也能加快土地盘活进程。

四、土地收购资金筹措

建立土地储备制度，政府由出让“生地”为主转为出让“熟地”为主，除要支付土地收购费用，一般还要在出让前经过拆除地上建筑物、平整土地直至“七通一平”等前期开发整理，为此需要支付相当大的成本，需要大量资金。目前建立土地储备制度的城市采取资本金由市财政拨款，运作资金通过土地抵押贷款等方式筹措。土地收购费、前期开发整理和储备期间的管理费由土地储备中心支付，并从土地受让单位支付的土地开发整理费中补偿。

资金和土地是土地储备制度的两大基本要素，土地储备过程是土地流转过程，也是资金循环过程。目前无论是政府财政拨款或是银行贷款，都未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的的风险，特别是统一收购制度实施后，客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购，资金需求量很大。笔者曾就利率对土地储备运营资金收益的影响做过分析，表明土地收购资金运作受利率变化的影响较敏感，在储备土地较长时间不能卖出的情况下，土地收益将低于土地储备成本，出现入不敷出的局面。

因此，要改变单凭银行贷款来筹措资金的做法分散风险。可通过设立土地基金、实施土地债券化、推行换地权益书等做法吸纳社会资金实施土地储备。这样，既保证政府在土地盘活中取得合理的收益，又能有效地调动社会资金，共享利益，分担风险，保证政府对城市土地资产的有效经营。

由于运营中需要大量资金，对经济不发达或经济实力较差的城市，政府无法承受如此大的经济负担，影响该制度在全国范围内的推广。

五、土地储备的范围、数量和利用

调整存量土地，关键是按城市规划调整不合理的用地结构，对城市规划中确定的更新改造地块，原则均可列入储备范围，使政府在实施土地收购时可以编制切实可行的计划和留有选择的余地。规划用途决定土地使用价值，因此要择优收购开发潜力大、价格较低、规划用途与市场需求一致的地块。收购要进行效益评价。

通过储备土地，一个重要的目的是对土地供应总量进行控制，而只有土地储备积累到一定数量，才能使政府在市场土地供应短缺，地价暴涨时具备调控能力。但土地储备过多，会造成资金占用过多，而资金不足，储备量过小，就达不到调控土地市场的目的，如何科学地确定土地储备数量是一个重要课题。土地储备数量的确定要根据土地市场供求关系来确定，而土地供求取决于社会、经济、政策等若干因素，可通过对相关历史数据进行统计分析，设计需求预测模型，进而得到最佳土地储备数量。

通过土地储备制度有利于实现城市规划，实现城市规划指导下的土地最优利用。例如可根据“法定图则”出让土地，即以法的形式明确土地开发范围、用途、容积率等要求，使土地供给与城市规划相一致，使“弹性”过大的城市规划增加“刚性”，也为根除“土地寻租”创造条件。

六、土地收购原则

建立土地储备制度，需要对土地收购原则进行研究，它是土地储备制度的基础。考察国外“土地银行”制度以及杭州、上海等城市建立土地储备制度的实践经验，实施土地收购的主客体双方可能存在三种关系：一是市场条件下的“自由买卖”关系，在这种关系下，政府或其授权机构在实施土地收购时，与被收购土地的单位或个人是两个平等的经济主体，是否收购和收购价格应根据市场状况自由协商制定。那么实施土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司，它仅能实现其效益最大化的微观目标，而土地储备制度的宏观的社会、经济目标就无法实现；二是一种“权利和义务”关系，即土地收购是政府的权利，对被收购方讲是对国家的义务，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿的原则，这不符合建立社会主义市场经济体制的要求；三是国家对土地收购的“强制性买卖”关系，承认土地收购双方存在“买卖关系”，但这种“买卖关系”是强制性的，表现在收购与否由政府决定，收购价格由地价评估机构评估并由土地行政部门确认，而不由原土地使用者自由要价。“强制性买卖”关系有如下性质：①土地统一收购属于政府的特有权力；②土地统一收购权力是用于公共目的；③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。

综上所述，土地收购要坚持强制性原则、合理性原则：

1、所谓强制性原则是指政府收回土地无需征得土地使用者的同意。首先，当根据城市发展规划调整土地使用时，土地使用者只能服从社会整体利益的需要；其次，对土地处分权是所有权的权能，受法律的保护。至于对非法占用土地的处理理应依法办事，该收回的坚决收回，如香港特别行政区的“官地收回”，其性质是完全一样的。

2、合理定价原则：是充分考虑到市场经济条件下的利益分配问题，除土地使用权价格以外，还应适当补偿地上物和搬迁费用以及付给一定的地段差价。

七、土地收购造成地价上扬

建立土地储备制度，垄断土地一级市场，控制了土地供给总量，随着土地需求增加可能造成土地价格上涨。同时政府以招标、拍卖出让土地，是追求土地效益最大化，也会带来地价上扬。

有一种观点认为采取招标、拍卖引起土地价格上扬，开发商势必将这部分费用转移给消费者，有引起投资和消费需求趋缓的可能，进而抑制经济增长。但若采取协议方式又会助长“土地寻租”行为，使土地低价出让有失市场公正、公平、公开的原则。实际上，土地价格适当上涨但不是暴涨，反而有刺激房地产投资的作用，拉动经济增长。另一方面，建立土地储备制度，有了土地供应的“蓄水池”，政府完全可以通过对市场的监控，适时、适量地增加土地的供应量，以调节土地供求关系及土地价格，防止地价上扬过快造成的混乱。

受价格变动影响较大的可能是低收入家庭，因此需要政府部门在安居、危改用地方面制定相应政策，如此类用地可按协议方式出让。由于安居住宅一般位于城市边缘，大部分是通过新征集体土地进行建设的，农地与居住用地的差价很大，政府有条件限制此类土地的出让价格，因此土地储备制度对广大低收入者来讲冲击不大。

2.苏州土地储备制度的实践与思考 篇二

土地储备, 是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内, 对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地, 进行储存或前期开发整理, 并向社会提供各类建设用地的行为。

土地储备制度的设立有利于完善土地储备制度、加强土地调控、规范土地市场运行、促进土地节约集约利用、提高建设用地保障能力等作用。从价值分析的角度上来看, 土地储备制度主要有三大价值:

其一是土地储备制度凸显出效率价值。通过对土地的集中管理和统一使用, 实现土地的价值, 并可以避免国有资产的流失和浪费。同时, 随着土地储备制度的发展, 能够更加有效地推动社会经济的发展, 对于城市化的发展具有重要的引导作用, 实现全社会各类资源的高效运用。

其二是土地储备体现了公平价值。土地作为一项重要的市场资料, 在土地所用权人和使用权人之间不断进行着利益的分配。土地储备制度作为一项国家参与的制度, 将土地的收购、储备、交易以制度化, 并且通过一级市场垄断收储, 二级市场竞争化交易的形式为土地的流转提供支付保障, 最大限度的避免了市场失灵和信息不对称的弊端, 以杜绝市场主体恶意进行囤地的现象。 (1)

其三是土地储备制度具备着秩序价值。土地流转过程中牵涉到方方面面的权利主体, 政府在土地储备制度中, 利用一系列制度创设, 在土地所有者、使用者和受益者之间建立了合理化的利益平衡机制, 保证了交易安全和土地权能的顺利实现。此外, 由于国家掌握了土地交易的一级市场, 也能够对于土地征收过程中公民的合法权益进行合理的规范, 实现公权力与私权利的共赢。

当前我国正在大力推行城乡一体化建设, 这势必要涉及到大量土地的流转和使用。我国的具体实践也说明, 建立土地储备制度, 能够有效的培育土地市场, 提高政府在土地流程过程中的宏观调控能力, 优化土地资源的合理配置, 理顺市场主体在土地流转环节中的经济利益关系, 有效地促进了我国城市化的进程, 对于旧城改造和城乡一体化建设起到了重要的作用。

二、我国现行的土地储备制度分析

当前, 我国尚未建立全国统一的土地储备制度, 各地纷纷探索符合本地实际需求的形式, 综合说来, 主要可以分为以下三种模式: 一是以上海为代表的市场主导模式, 政府在实施土地收储时并不采用强力推行, 主要是依靠土地发展中心与用地单位的协商情况, 关键在自身与用地者的谈判协商能力、信誉和实力。二是以杭州为代表的政府主导模式, 政府明文规定市区范围内的土地均纳入土地储备体系之中, 由政府单方进行收储, 并经由土地储备中心统一向市场投放, 其他市场主体不能直接收储土地。三是以武汉为代表的市场与政府并重模式, 政府既按照市场经济规律收储土地, 但不实行强制回收, 同时也允许其他土地使用者经政府许可后在公开的土地市场上进行土地使用权交易。 (2)

通过现有的土地储备制度, 一方面政府能够将投入的储备资金转化为更多的土地增值收益, 保障了政府投资的安全和收益; 另一方面政府也通过收储制度, 完成了土地资源的集约化开发, 增加土地的附加值。很大程度上促进了小城镇和城乡结合部地区的发展, 实现了城乡一体化的制度目的。

但是这三种模式虽然在一定程度上符合了城乡一体化的发展, 为土地的顺利流转提供了制度性保障, 但是在实践中土地储备制度仍然存在些许不足乃至异化的问题, 主要包括以下几个方面:

一是政府角色定位不清晰。在现行的三种模式之中, 政府在土地收储中发挥着巨大的作用, 可以说其既是土地收储规则的制定者, 又是土地收储市场行为的参与者, 存在着监管主体与交易主体混淆的双重身份, 管理者的维护交易公平职能与市场主体的逐利性难免发生冲突, 有可能人为的造成市场供求失衡。

二是土地收购补偿制度有失公允。现行的土地储备补偿制度中, 收储的双方是政府和公民个人, 两者之间的地位并不对等, 尤其是农村集体土地收储过程中, 农民基本上没有流转自己土地的自主权, 无法自行决定将土地使用权出让给他人而获得收入。且在收储过程中的分级补偿制, 难以体现不同土地之间的差异性, 无法在价格上予以区分。

三是土地收储机构权利义务关系不明确。现存的土地储备中心多为事业单位, 其既承担宏观调控的职能, 又作为市场主体直接参与交易活动, 拥有者庞大的资金实力和土地资源, 具有较大的影响力, 但是对于该部门的监管不论是从监管机构还是从监管法律都有所缺失, 无法承担完整的监管工作。 (3)

四是土地储备融资渠道狭窄。土地储备中心在收储过程中的资金来源, 除了部分来自于财政拨款之外, 大部分来源于银行的贷款, 其比例一般高达百分之八十以上, 甚至超过百分之九十, (4) 这样带来的后果就是融资成本较高、融资风险较大, 对于市场的风险承受能力较低。

三、完善我国土地储备制度的路径选择

( 一) 转变政府角色, 确定土地储备的公益属性

要注意转变政府的角色定位, 其作为公共服务的提供者, 应当凸显土地储备行为的公益性。政府进行土地收储的目的只应当是为了土地资源的合理利用, 而不能掺杂入市场经营化的成分, 利用土地的收储与在一级市场中的交易差价进行牟利, 避免“土地财政”的出现。在土地储备过程中, 应当注重保障公民的合法土地权益, 尊重相对人的市场主体地位, 强制行为应限制在为了实现公共利益而“应当”及“必须”的范畴之内, 划清公私权利的行为边界, 实现土地权益在各个利益主体之间的平衡。 (5)

( 二) 搭建农村土地流转平台

随着城市化进程的加快, 农村土地日益并入城市之中, 这也就带来了农村土地的流转问题, 为了保证广大农民的土地权益, 有必要设立农村土地流转平台。在该平台上完成农业生产用地、农村宅基地等农村集体土地的交易, 当然在交易过程中要注意对基本农田的保护, 守住耕地红线不越界。对于国家允许进行流转的农村土地承包经营权, 在该平台内也可以实现自由的交易, 农民通过农村土地交易平台, 将闲置的土地出让, 加快农村土地的利用效率, 促进农业产业化经营。此外, 今后对于农村土地的征收、征用也可以通过交易平台协商补偿标准, 保证交易过程的透明化和公平性, 避免出现损害农民的利益的行为。 (6)

( 三) 实现土地储备资金来源的多元化

土地储备过程中所需要的资金量十分巨大, 单纯依靠政府财政拨款无力完成城市化进程中对土地的需求, 因此需要建立主体多元化、形式多样化的融资体系。除了传统的依靠政府拨款和银行贷款之外, 还可以允许国家管理的公共资金例如社保基金、保险基金等进入土地收储领域, 既解决了土地收储资金的来源问题也有助于实现公共基金的保值增值。同时, 在土地储备形成规模化效应后, 可以通过发行土地债权、股票等方式募集社会上的闲置资金开辟新的融资渠道, 实现风险共担和利益共享, 减轻巨额银行贷款的风险和利息压力, 保障土地储备工作的顺利进行。

( 四) 制定合理的储备土地补偿制度

在土地收储过程中应当遵循的保障土地权利人的现有利益, 建立市场化的价格评估机制合理确定土地价格, 维护交易双方的合法权益。实现土地权利补偿与安置补偿相分离的制度, 在考虑土地权利补偿时要根据土地权利人所实际享有的土地权利, 通过市场化的途径确定补偿价格, 偏重于市场性; 在确定安置补偿费用时要根据土地权利人的实际生产、生活情况, 偏重于公益性和福利性。尤其值得注意的是, 在对农村土地进行收储时, 应当注意失地农民的生计问题, 做好相关农民的就业培训和社会保障工作, 确保其不因失地致贫。

摘要：实行土地储备的制度目的是为了加强一级市场内土地的管理, 我国现行的土地储备制度在促进城乡一体化发展的同时也凸显出一些弊端, 需要从明确政府定位、改良补偿标准、拓宽融资渠道等方面予以改善, 以更好的适应社会经济的发展。

关键词：土地,储备,补偿

注释

11吴东仙, 罗思荣.完善土地储备制度的法律思考[J].杭州商学院学报, 2002 (5) :32.

22 冯庆福.土地储备法律制度研究[D].厦门大学, 2006:32-34.

33 韩晓霏.我国城市土地储备制度存在问题及策略分析[J].经济论坛, 2009 (10) :25.

44 李蕊.城乡一体化进程中我国法律储备法律制度的重构[J].东吴学术, 2011 (1) :100.

55 卢新海.中国城市土地储备制度研究[M].北京:科学出版社, 2008.1.

3.土地储备制度与“土地财政” 篇三

关键词：宏观调控；“土地财政”；土地储备制度

当前，中央将遏制房价持续快速上涨上升到了政治高度，中央政府及各部委陆续出台各项房地产调控政策。政策内容特征是：（1）从金融政策入手控制房地产银根——紧缩房地产信贷，特别是住房贷款，提高利率，提高首付比例；（2）控制居民购房数量，限制外地居民购房，限制本地居民购买多套住宅；（3）增加保障性住房供给，平抑过高的需求。

通过一系列的政策措施出台，调控效果初现，大城市房地产价格持续快速上涨初步得到遏制。但在一线城市房价未见明显回落的情况下，二三线城市的房价涨幅依然，房价的涨跌陷入拉锯状态。笔者认为目前房价难以实现合理回归的真正原因在于调控政策没有触及根本，其源头应该是现行的土地储备制度的不健全和地方政府的“土地财政”现象。下面对这两个主要原因进行分析思考。

1 土地财政

“土地财政”是政府部门以推高土地价格而获得最大化土地收入，并且成为地方政府财政的一个主要收入来源。全国各地的地方政府最核心的做法就是实施土地储备制度。出现“土地财政”的一个根本原因在于现行分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。分税制改革后的土地出让金收入主要归地方所有，可以弥补地方财政收入缺口，于是地方政府依靠土地储备制度推高土地价格从而获得最大化的土地收入。最为关键的是地方官员政绩考核的标准是GDP，所以为了政绩工程肆意挥霍本来有限的地方财力，“缺钱”和 “政绩压力”使得地方官员把目光转向了预算外的卖地收入。土地储备制度使得地价飙升，高地价推升高房价，高房价又掏空了百姓的钱包，与此同时房地产业的繁荣又拉高了GDP,苦的是中低收入的老百姓。

地方政府对土地财政的依赖促使政府在经营管理城市土地上的目标变成获取土地出让收入最大化。在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下，实施土地储备制度导致了土地价格的高涨。而土地价格上涨成为房地产价格飙升的主要因素。

2 现行土地储备制度

我国各地实行的土地储备制度，职能范围基本上是依照法定程序运用市场机制，将通过收回、收购、置换和征用的方式取得的国有土地所有权予以储备，并对储备的土地进行前期开发后以招拍挂的方式出让，促进土地资源优化配置。

土地储备制度的特征：1、政府垄断城市土地供给，由土地储备中心行使政府职能控制土地一级市场；2、对已储备的土地采用“招、拍、挂”市场化运作方式供应土地；3、一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”；4、土地出让金是地方财政收入的主要来源；5、土地收储出让时间短、收益高、效率快。

3 如何妥善解决“土地财政”

从中央与地方财政划分层面而言，分税制使得中央把桌面上的阳光收入（即税收收入）的大部分拿走，而地方政府则只能另辟蹊径大搞“土地财政”。虽说中央会通过税收返还等形式把相当一部分财政收入返还给地方，但这种随机性可想而知。财权大幅上收，事权层层下放，造成地方政府财权、事权不匹配的矛盾日益严重，导致目前大部分市县政府的财力极度依赖土地财政。就深层原因来说，中央政府对地方政府官员的考核机制一直是“以GDP为纲”，而房地产业可以在短时间内拉高GDP，因此地方政府积极实施土地储备制度，既可以增加土地财政收入，又可以拉高GDP。所以要解决土地财政，首先是要把地方官员的政绩考核标准从只看GDP转向“重民生”！重点就是聚焦就业、社会保障、医疗卫生、住房、交通、文化和社会公共安全等方面的投入与改善；第二是根据财政部的统计，地方政府土地收入的支出大头是城市建设，建议中央财权下放或增加地方城市建设的资金投放；第三是将地方土地出让金收入交由中央统筹安排使用，或者将土地出让金收入大比例上缴中央；第四是借鉴外國政府的做法，通过对存量土地征收物业税、房产税，这样既能确保政府有相对稳定的财政收入，也能体现一定范围的公平性；第五是健全和完善现有的土地储备制度。

4 如何完善土地储备制度

（1）适应我国加快城镇化的发展战略，依法加快供地进度，在保护耕地的同时，通过各种增减挂钩方式，推动农村集体建设用地的入市，扩大城市土地供给。

（2）改革土地出让方式，不以土地价格的高低作为竞争标的，由价格主导向双向定价转变。如限定土地价格，竞价商品房销售价格。

（3）将土地批租制转换为年租制，区分土地使用权人，并与房产税、物业税合并征收。彻底解决开发商的“捂地惜售”和企业的商业用地、工业用地 “闲置”现象。

（4）采取相应的财政税收政策措施，迫使目前规模庞大的存量空置房尽快投放市场，扩大被人为收缩的住房供应。借鉴台湾地区的做法，对房地产转让的增值收益通过税收政策调节，以购买和出售的差价为计税基数，涨价幅度越大税率越高

（5）增加保障性住房供给。商品房建设配建一定比例的经济适用房，每个城市每年按其经济发展水平承建一定数量的廉租房。

（6）建立多元化的土地储备资金支持体系。 目前我国大多数地方政府土地储备资金来源主要为初期启动资金、商业银行贷款和土地出让金提成三部分，其中银行贷款占65%~80%。一旦宏观调控政策再行趋紧，房地产价格随即大幅回落，由此可能产生一定的金融风险。应该建立多元化的土地储备资金支持体系，包括财政拨款、发行债券、收益提成、保险基金等。

（7）建立健全土地储备的法律体系。目前我国土地储备制度尚未立法，必须加快土地储备立法的进程，制定和颁布全国性的土地储备的专门法规，将土地储备纳入法制化、规范化、程序化的轨道。

4.土地储备联席会议制度 篇四

会 议 制 度

为了进一步加强我县土地宏观调控，优化土地资源配置，加大土地储备力度，强化土地资产管理，规范土地市场运营，合理高效利用土地，结合我县实际，特制定**县土地储备工作领导小组联席会议制度（以下简称联席会议）。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，全面落实统一管理、统一规划、统一征收、统一储备、统一出让的“五统一”制度，强化政府对土地资源的管理，调控土地市场、调整用地结构、合理配置资源、盘活土地资产，增强财政收入，优化投资环境、促进城市建设，不断提高土地资源对我县社会、经济可持续发展的保障能力。

二、联席会议主要职责

研究审定土地储备规划和计划；协调处理土地征收、储备、开发工作涉及的重大问题；协调处理所有涉及重大项目用地、土地政策、用地功能调整等事项；解决土地征收、储备的资金等问题；监控国有土地资产的运作；监督检查县各有关部门承办联席会议交办的工作落实情况。

三、成员单位职责

1、县国土资源局、县土地储备中心负责向联席会议报

告疏附县城乡规划区范围内土地征收、储备工作的开展情况，提出土地征收、储备过程中需解决的问题和建议。

2、县财政局负责统筹解决土地征收、储备和开发资金。

3、县发改委负责做好储备土地的立项工作。

4、县城建局负责储备地块的规划工作，负责做好已储备宗地的基础设施配套建设，包括道路、上下水、电、采暖等配套工作，负责城乡规划区居民房屋的征收工作。

5、县民政局、社保局负责做好被征地农民社会保障工作。

6、县环保局负责办理项目用地环评报告。

7、县农业局负责办理项目用地涉及耕地质量评定报告。

8、县林业局负责办理项目用地涉及林业的审批手续。

9、县水利局负责办理项目用地涉及水利建设管理的审批手续。

四、议事规则

（一）联席会议由县土地储备工作领导小组组长或组长委托的副组长召集并主持，根据需要可邀请县委县政府相关领导和县有关部门、乡镇负责人等有关人员列席会议。会议原则上每个季度召开一次，因特殊情况需临时召开的，由召集人确定。

（二）联席会议的召开由县政府办公室负责通知，联席会议办公室负责记录、整理，并起草会议纪要，经联席会议主 2

持人审定后印发。联席会议与会人员应按时到会，如不能到会，须提前向会议主持人请假。

（三）联席会议采用民主集中制原则下的组长负责制，坚持充分发扬民主、集体讨论、会议决定的决策原则。

（四）会议审议事项，采取集体研究，个人签发。

（五）对会议决定的重大事项和审批事项，以县人民政府名义发文。

5.苏州土地储备制度的实践与思考 篇五

南通市土地储备中心

顾旭雯

土地是经济社会发展的重要物质基础，不可或缺的重要资源。随着工业化、城镇化进程的加快，建设用地刚性需求持续上升，土地供需矛盾日益凸显。因粗放用地造成的矛盾和问题，已经成为影响我国经济社会持续平稳运行的现实问题。当前节约集约利用土地已成为发展循环经济和建设节约型社会的重要内容之一。土地储备作为政府实现土地市场宏观调控，促进土地资源合理利用的有力工具，应充分发挥其在促进节约集约用地方面的作用。

一、当前土地储备在促进节约集约中发挥的作用

土地储备的发展，从1996年第一家土地储备机构的成立至今已有16年；从2001年国发15号文件的“试行收购储备制度”至今已有11年；从2007年《土地储备管理办法》出台至今已有5年。经过长时间的摸索实践，土地储备制度日趋完善，其在盘活城市存量土地，保障城市建设用地需求，促进节约集约用地等方面发挥着重要作用。

（一）优储闲置空闲土地，促进节约集约用地

2007年发布的《土地储备管理办法》是以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目标制定的，办法特别指出要求优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。通过旧城改造、企业退二进三等土地收储，实现在城市统一规划下对存量土地资源的有效整合，大大改善了人文居住环境，有力推动了国有企业改革改制和结构调整，促进了土地资源的节约集约利用。

（二）明晰土地权属界址，避免新增闲置土地

土地储备机构是执行经营性用地招拍挂出让制度的重要载体，通过完成土地报批、征收、整理、配套等达到权属清晰、场地平整、配套到位的净地标准。制定地块出让前期工作进展时间表，明确各节点时限，有助于缩短整理周期，防止由于拆迁、产权纠纷、界址不清、基础设施配套不到位等原因而出现新的闲置土地的问题。净地出让将倒逼开发商加快开发节奏，避免土地闲置或开发不充分，有助于形成对房地产市场的有效供应。

（三）统筹城乡建设用地，实现资源有效聚集

为化解城镇建设用地供应短缺问题，统筹城乡协调发展，国家大力推进实施城乡建设用地增减挂钩制度。江苏全省范围内启动的“万顷良田建设工程”是对该项制度的深化和创新。土地储备机构以保护资源、保障发展为出发点，参与推进城乡建设用地增减挂钩制度的实施，通过土地开发整理，建设用地空间整合，优化用地结构，节约集约用地，实现了农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显的目标。

（四）参与价格杠杆调节，保障土地高效利用

自土地有偿使用制度实施以来，土地储备制度作为土地招拍挂出让制度的重要前提，通过价格杠杆协调各类经营性主体的用地需求，使土地价格真实反映土地市场供求和土地价值，提高了房地产开发企业的拿地成本，倒逼企业占用尽可能少的土地获得尽可能大的经济效益，促进经济发展方式的转变，实现土地资源的高效利用。

（五）加大储备融资力度，保证前期开发资金

土地储备资金专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，为净地储备奠定了基础，是土地储备事业发展的命脉。有力的资金保障，高效的资金运作，可控的资金风险，有助于缩短储备土地开发周期，为顺利开展闲置、空闲和低效利用等

土地的收储提供了有力保障。

二、土地储备促进节约集约用地的几点思考

尽管土地储备制度在促进节约集约用地方面已经起到了一定的助力作用，但仍有突破的空间，还存在着土地储备规划的引导作用不强等问题。为进一步挖掘土地储备潜力，促进节约集约用地，现提出以下几点建议：

（一）科学编制土地储备规划等规划计划

应从节约集约利用的视角出发，严格控制建设用地总规模，严格保护耕地资源，科学编制土地储备中长期规划及相应的普通商品房用地专项规划、拆迁安置房用地专项规划、城中村改造规划、危旧房改造规划等子规划，合理确定各类用地的规划储备量。土地储备规划及相应的子规划应实现与土地利用总体规划、城市总体规划的高度衔接匹配，兼顾土地储备、房地产开发周期，结合现有存量和可新增土地面积，明确不同发展阶段对住房的保障水平和保障措施，对房地产用地需求进行提前预测。科学编制土地储备规划有助于提高土地收储和出让计划的针对性，可以对收储、整理、储备、出让四个环节进行合理的控制，有效统筹各阶段工作，缩短土地储备周期，形成“规划控制一批，超前研究一批，净地储备一批，推进出让一批”的土地储备新格局。

（二）及时公开土地储备规划等规划计划

应加强土地储备规划、城建规划等信息的公开，运用规划理性预期引导的开发模式经营城市，激发、引导市场力量进行先期的相关投入，尽快形成与规划目标相一致的外围环境，以便在最为适合的时机，以较小的投入即可实现原先的规划建设意图，实现区域土地的节约集约利用。近期，很多城市相继出现土地流拍流挂现象。流拍流挂不仅直接影响土地的有序供应，还引发社会对土地招拍挂出让制度的一些争论。对此，可以参照香

港的“勾地制度”，在公布土地储备规划等相关规划计划后，意向人可以提出用地申请并承诺愿意支付的土地价格，承诺价不低于评估价的，应当及时以招标、拍卖、挂牌方式出让该宗地，意向人应当参加该宗地的竞买，且报价不得低于其承诺的土地价格。

（三）激发库存储备土地活力

应提升土地储备集约化、精细化水平，对库存批而未供土地进行摸排清理，建立批而未供土地信息库，在深入剖析批而未供原因的基础上结合实际情况采取推进拆迁，加大周边配套建设，加大招商推介力度等方式分类处理，防止盲目草率供地，避免造成新的闲置浪费和低效利用。此外，还应制定库存土地临时利用计划，对尚未列入出让计划的库存地块（尤其是中心城区土地）结合实际情况采取出租、临时利用等方式充分使用；应及时梳理出让剩余地块并建立零星地块数据库，采取整合出让或临时利用等方式进行处置。对库存地块的充分利用，不但能激发存量土地活力，扩充土地储备资金，也可以提升城市形象。

（四）探讨工业用地储备机制

长期实行的较为便宜的工业用地定价机制助长了企业宽打宽用意识，造成部分工业土地占多用少甚至闲置的现象。应注重探讨工业用地储备机制，从节约集约用地的角度拟定工业用地收储、出让计划，控制出让规模。实行工业用地差别定价机制，除新兴产业外其他工业用地底价均由地价评估机构按基准地价标准评估确定，充分利用价格杠杆促产业用地结构调整。此外，还可以通过扩大招商引资项目，提高工业用地准入门槛，严格按标准审查建设用地，保障标准厂房建设，积极引导开发地上地下空间等多种方式提高工业用地的利用效率。

（五）建立存量土地信息系统

应强化建设用地批后监管，全面摸排存量土地利用现状，建立存量土地信息系统，积极开展闲置空闲土地清理处置。针对过去项目门槛低、投入小、土地利用方式粗放的客观实际，对各类闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地逐宗登记造册，运用法律、行政和经济手段采取征收、收购、收回、置换等方式盘活利用，将城市建设用地集中进行统一储备、统一开发和统一供应，以增加房地产用地的供应，提高土地利用效率，促进存量土地资源的节约集约利用。

（六）探索空闲房屋回购制度

近年来，国家加大对房地产行业的宏观调控，调控政策效应持续释放，从“量跌价升”到“量跌价跌”，房地产市场持续低迷，开发企业房屋库存陡增、销售困难，房屋空闲现象严重，间接反映了土地的利用不充分。针对这种情况，可以探索通过土地储备平台从房地产开发企业回购部分空闲房屋以增加保障性住房供应的制度，这既能减少房屋空闲，节约用地，又能确保保障性住房质量，同时支持房地产企业的发展，有利于促进房地产开发企业从逐利高端房产向中小房型开发转变。

6.城市经营、土地储备与土地金融 篇六

【专题名称】城市经济、区域经济 【专 题 号】F107 【复印期号】2002年01期 【原文出处】《中国房地产金融》(京)2001年10期第6～11页 【作者简介】刘维新 中国社会科学院研究员，北京 100053 张红 清华大学房地产研究所讲师，经济学博士。北京 100084 【内容提要】 随着城市化进程的日益加速，“经营城市”作为一种全新的城市建设理念，为突破建设资金瓶颈，实现城市建设事业的持续快速健康发展指明了方向。同时，为了合理调控土地市场供求关系，加强对土地一级市场的垄断、建立土地储备制度是城市经营的主要内容。论述了经营城市的概念与内涵，探讨了经营城市与实施土地储备制度的关系，并从土地金融的角度对经营城市与土地储备的运行机制等进行了研究、分析，提出了相关发展建议。

【关 键 词】经营城市/土地储备/土地金融

中图分类号：F293.2 文章编号：1006-7388(2001)10-0006-05 文献标识码：A

城市经营，有的称“经营城市”，其核心是以土地资本、基础设施为经营对象。两种称谓，本质是一致的。随着城市化进程的日益加速，“经营城市”作为一种全新的城市建设理念，正在纳入人们的视野并逐步成为大家的共识。即要把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，全面归集和盘活资产，促使城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金来源。经营城市的核心是运营城市空间资源，尤其是土地资本，因此，建立与完善土地储备制度、合理调控与配置土地资源是经营城市的重要环节。因为，城市的一切活动都要依赖于土地。土地供给具有稀缺性，其外延式供给是有限的。只有相当数量的土地资源、资产集中在政府的储备库里，进行土地优化配置，才能形成土地利用布局适当、效果合理及综合效率最高的模式。

近年来，有许多城市从经营城市的角度出发，通过建立和实施土地储备制度，从整体上提高城市土地资本的利用效率和地域空间的生态环境效益及经济效益，积极进行经济运行机制创新，依靠市场运作增加基本建设投资，加快城市基础设施建设，使城市经济发展进入了新阶段。经营城市的概念与内涵

树立政府经营城市的新理念，是在市场经济条件下城市政府职能转换的客观要求，也就是说，城市政府要从行政指令的管理方式转变为以法律法规为基础的经营管理，任何工程项目的建设，都要讲究效益，包括经济、社会和环境三个方面的效益。经营城市就是对构成城市空间资源、功能载体的自然资本、人力资本及其相关延伸资本（如道路、广场冠名权）等进行集聚、重组与运营，从而获得收益。

政府要充分利用公共设施建设、经济调控政策和社会保障职能，不断提高城市土地资本及地域空间作用的效益，在完善经济功能、创造发展环境的过程中发展城市经济。经营城市的目标是降低投资成本，广泛吸纳生产要素，发展市场主体，以城市的发展带动整体区域经济发展与社会进步。随着市场机制的建立和完善，城市经济的运行，主要不应该依靠行政手段，而要依靠价值和政策法规的规范性，依靠城市的聚集性、开放性和信息的广泛性。这“四性”的存在，为城市政府经营城市提供了前提条件，城市的地域空间资源使城市政府经营城市成为可能。因此，树立城市政府经营城市的新理念，是跨入新世纪后，城市政府领导必须具备的一种战略观念和基本素质（注：刘维新，《经济日报》，2000年10月12日。）。

经营城市的对象是土地资本和地域空间，要素是经济功能、经济容量、城市形象和投资环境。要经营好城市，必须在坚持经济效益、社会效益、环境效益三者和谐统一的基础上，把经营城市的思路贯穿到城市规划、发展、建设、管理的全过程，从整体上推动城市经济持续快速健康发展。

要以企业为中心经营城市。企业是城市经济的细胞，是城市财政收入和就业机会的创造者，因而是经营城市的中心。为此，必须把为企业创造最佳的发展环境作为经营城市的出发点，努力改变计划经济时期多元分割的城市经济运行格局，打破所有制界限，促进多种经济成分相融合；打破隶属关系界限，为中央企业、省属企业、外来企业和市属企业营造同样的发展环境；打破产业界限，鼓励城市中心的企业从第二产业向第三产业转移，调整城市产业布局；打破城乡界限，促进城区工业企业向城郊转移，开辟新兴工业园区，推进城乡一体化建设。

要以经营手段建设城市。城市建设是城市社会经济发展的基础。要遵循市场经济规律，用经营手段运作城市建设：一是盘活土地资本存量和国有资产存量，利用前人积累的物化资本建设城市；二是积极进行开源节流和资本运作，推进股份制改造，通过证券市场筹集当代资金，使之转换成为城市建设和工业发展的投入；三是努力争取银行信贷资金，通过建设项目的有偿使用和以经营收入抵押等方式，把未来的资金转换成为现实投入。

要以经营方式管理城市。经营城市的重点是城市空间要素和环境要素。应坚持以人为本，努力营造良好的生活环境。对旧住宅小区、小街道进行全面改造，加大绿化美化的力度，建设标志性工程，把城市形象提高到一个新的层次。同时，为了吸引中外投资者，还应着力营造有利于投资创业和经济运行的政策环境、法制环境和政府服务环境，不断提高城市的吸引力、凝聚力。

要以经营眼光规划城市。经营城市的关键是特色和规模。应按经营城市的思路规划城市发展，努力塑造独特的城市形象，争取以特色创名牌城市。在规模上，要结合城市发展进程，有计划地全面改造城区基础设施，对建成区域进行功能改造和升级；争取适时调整行政区划，使城市规划适应经营城市的要求，体现城市功能分区特点，优化城市生活环境和经济布局，形成土地资本利用效率最大化的城市规模。

经营城市与土地储备的关系

土地储备制度是政府为提高对市场变化的敏感度，运用市场机制收购、征购闲置或低效使用的土地，以满足各类建设用地需求，合理调控土地市场供求关系的管理制度。面对城市功能发生深刻变化的新情况，要使城市经济得到快速发展，就必须按照市场经济规律，综合运用城市土地资本、地域空间及其他经济要素，从总体上运作城市经济，在整个城市范围实现资源配置容量和效率的最大化、最优化。经营城市与土地储备的关系体现在以下方面：

2.1 运营与基础的关系

在传统习惯思维中，城市只是给人们提供生产、生活条件的无偿服务型、共享型的公共产品，政府对它只投入、不收益，只建设、不经营。在市场经济条件下，必须用市场的眼光重新认识和审视城市。应当看到，城市是国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，实际上就是政府最大的一笔有形国有资产。因此，运营与土地储备的关系，就是运营与基础的关系，其实质是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地）与人力作用资本（如路、桥）及其相关延伸资本（如路、桥冠名权）等进行集聚、重组和营运，最大限度地盘活存量，吸引增量，走出一条以城建城、以城兴城的城建市场化之路，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值。为此，我们要强化经营城市理念，努力完成从把城市资产作为公共财产到可经营性资产的转变，从把城市建设作为社会公益事业到资本经营的转变，从把政府部门作为出资者到经营者的转变。

2.2 运营与增值的关系

随着城市规模的扩大和功能的完善，城市建设所需资金越来越巨大，依靠财政搞城市建设的路子已越来越举足维艰。要摆脱传统城市建设的困境，必须走经营城市之路。只要符合政府所追求的“社会公益事业总量不断增加”的目标，城市建设就应该放开市场。我们要彻底改变城市建设政府投入、无偿使用的旧模式，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，努力开辟城建资金来源。运营与土地储备的关系，实质是运营与增值的关系。

近年来，经营城市的思想已经在各地城市建设中得到实践并受益匪浅。以长沙市为例，作为中南地区最大的广场五岭广场的建设耗资8000多万元，但是政府没有投入1分钱。广场建设开工伊始，政府储备的原来只有不到10万元1亩的周边地价便节节攀升。还在动工阶段，第一批20余亩土地以每亩45万元的价格协议出让；其后又分别以每亩50万元和68万元的地价出让了两宗土地，成功地筹集了2000多万元启动和周转资金；广场竣工后，周边土地每亩定价70万元，也成了抢手货（注：李大为，《我国近年的城市建设回顾》，中宏网，2001年4月。）。由此可见，庞大的土地资产本身就是一座金矿，迫切需要开采、经营，以更多地转化成价值形态和货币形态。

2.3 运营与聚财的关系

经营城市包括盘活存量资本和搞活增量资本。在具体操作中，要把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设，把凡是可以投入市场营运的城市基础设施推向市场，全面归集和盘活资产，促使城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金来源。运营与土地储备的关系，是运营与聚财的关系。

在社会主义市场经济条件下，土地是城市最大的存量资产，是政府最大的财富。经营城市，就是要最大限度地盘活土地资产，把自然资源变成滚滚财源。要在确保耕地总量平衡和严格控制人均建设用地标准的基础上，尽可能地满足城市建设用地。对城市建设用地，要实行政府统一规划、统一征用、统一管理、统一聚财，除国家有明文规定外，企事业单位建设用地一律实行使用权转让，强化经营城市理念，广辟城建资金来源。

在市场经济条件下土地储备的意义和作用

3.1 宏观调控与储水池作用

实行土地有偿使用制度改革后，土地的资产效益得到了广泛的认同。但同时应该看到，我国城市范围内大量的存量土地是在计划经济体制下通过行政手段划拨给使用者的。因此，作为重要生产要素的土地得不到合理配置，发挥不出最大的经济效益。从这个角度上讲，“城市土地使用还远没有纳入商品经济的轨道，更谈不上利用市场机制在土地使用者之间调剂余缺”（注：刘维新，《我国城市土地及其使用结构》，城镇经济，1988年。）。面对这样的情况，在没有雄厚的土地储备作后盾的背景下，政府的宏观调控措施就不可能发挥作用。在市场经济条件下，从经营城市的角度出发，土地储备具有重大的理论意义和实际作用。

建立土地储备制度，可以使城市各类闲置、分散土地全部入库，由土地储备机构统一管理。依据土地储备状况，政府可以根据城市规划和土地利用开发计划，定时定量地将储备土地投入市场，使土地总量得到严格控制，避免土地市场价格的大幅波动，引导市场健康有序发展。

3.2 调整城市用地结构，强化耕地保护的作用

人多地少、人地之间矛盾突出，是我国的基本国情。近年来，我国耕地锐减的局面一直未得到根本性好转，其重要原因是城市发展、房地产开发占地与耕地保护之间的矛盾没有得到有效的解决。从根本上说，我国目前保护耕地的经济机制尚未真正建立起来。从地方政府、用地企业到开发商，甚至农民自身都只是从自己的眼前利益出发来看问题，并没有真正地关心和支持保护耕地的国策。

要在市场经济体制下，处理好城市发展与耕地保护之间的关系，就必须从现实出发，走城市建设和土地使用集约化的道路。为此，必须发挥城市政府的调控作用，对城市和农村的用地做出详细而完整的规划和计划；同时，从根本上建立和完善土地储备机制，运用市场机制满足各种建设用地的需求。这样，既使得每一块土地得到最合理、最有效的利用，又在宏观上达到城市用地结构的平衡，保证土地利用的可持续发展。

3.3 推动企业更新改造、维护社会稳定的作用

由于历史的原因，我国有相当一部分国有企业长期处于亏损或经营不善的状态。要搞活这些企业，就必须实施技术更新、实行现代企业制度、转换经营机制。但从实际操作来看，由于缺乏足够的启动资金，当产业结构调整、产品更新换代的机会来临时，企业自身却无能为力，丧失了宝贵的机会；同时，企业职工生活无法保障，产生了许多社会问题。

政府在实施土地储备制度后，可以将处于较好地段的企业用地统一收回，进行整理和适当开发后，推向土地市场。土地出让金的一定比例返还给企业，由企业重新定点选址，同时激活企业的技术改造和产业结构调整。如浙江嵊州市电机厂通过土地储备，对位于黄金地段的老厂区土地实行招标出让，收取土地出让金1470万元，大部分返还给企业技改，增强了企业的活力（注：浙江省嵊州市土地管理局，《为了七山一水三分田》，中国国土资源报，2001年2月6日。），也解决了职工生活方面的各类遗留问题，起到了很好的稳定社会的作用。

由此可见，政府对城市进行收购储备和统一管理，不仅可以有效地垄断土地一级市场，真正实现其宏观调控职能，更好地为经济建设服务，还可以为经营城市创造良好的基础。

土地储备、土地金融与经营城市的战略思考

土地储备是经营城市的基础（或重要环节），而土地储备又需要金融的支持，运营、储备与金融之间，如何形成良性的循环机制，并逐步建立与完善循环体系，是需要研究的重大问题。在市场经济条件下，多渠道筹集资金是大势所趋。为此，需要政府和金融机构携手，创建土地储备基金或借鉴台湾的土地银行运作经验，以土地金融的方式调动多方面的资源和资金优势，为城市经营的顺利进行奠定基础。

4.1 构建城市建设资金的良性循环机制

从建立与完善城市建设的投融资机制角度出发，研究探索经营城市、土地储备，以土地储备基金（或土地银行）的金融连接的循环机制的可能性与必要性，对经营城市的推动具有重大的理论意义和实践价值。

经营城市与土地储备，是不少城市政府正在运作的两项实际工作，碰到的共同难点是资金问题。因为经营城市要以土地资本为其核心，土地储备是经营城市的基础和动力，而土地储备又需要有资金支持，进行土地收购，由此可见，金融的介入，是构建三者良性循环机制不可缺少的。其设想见图：

从图上不难看出，这种良性循环机制是：1.城市政府从经营的收益中，一部分资金可投入新的城市建设，一部分返还土地银行，形成专业土地银行的资本金。2.城市土地储备的收购土地资金，主要来源于土地专业银行，通过政府经营获取土地收益，一部分做为城市建设资金的积累，一部分返还专业土地银行，进行循环。3.专业土地银行的业务，主要是土地储备的资金往来，以利息差维持，同时，可吸纳社会存款，增加资金来源，维系银行整体运行。这样既有利于城市土地储备池作用的发挥，推动政府经营城市，也有利于专业土地银行的发展。

4.2 优化投资环境，重组城市资源

运用新型的运营、储备和金融的连接机制，对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本和人力作用资本及相关的延伸资本进行集聚、重组和营运，把城市建设由事业向产业过渡，改革城市建设过分依赖政府，忽视市场作用的现状，探索出一条以城养城，以城建城的新路子。从某种程度上讲，政府的一切努力，各种政策的制定也就主要围绕解决资金问题而展开。由于认识上的偏差，现实的紧迫任务及压力，对筹资缺乏长远考虑，所进行的投资体制改革难免落入为筹资而筹资的误区上。因此，当前通过经营城市和土地储备进行城市建设的主攻方向是：理顺关系。理顺政府、城市、市民、开发投资商的关系；理顺公用事业、公共事业、公益事业的关系；理顺社会效益、环境效益、经济效益的关系；建立起与市场接轨的体制与机制。

4.3 创建土地金融，建立土地储备资金

蒋介石到台湾后，所实施的“土地改革”是以政府赎买政策来实现农民的土地均衡，在这一过程中，土地银行起到了至关重要的作用。我国在推行“经营城市”和“土地储备”过程中，不妨可考虑两种方案：其一，借鉴台湾土地银行的运作经验，由政府出资成立专业性的土地银行，以金融运作的方式，参与土地储备和经营城市，在城市政府统一领导和规划下，逐步形成：土地储备→经营城市→土地金融的良性循环机制；其二，由政府适度拨款，并运用土地出让的收益积累及经营城市收益，建立土地储备资金，由土地储备中心进行管理。

这两种方案，虽然各有利弊，但前者更加符合市场经济运作，也便于我国加入WTO以后与国际接轨。后者在运作中难以摆脱行政指令，不容易发挥资金效益。所以，在我国推行“经营城市”和“土地储备”过程中，创建土地金融新品种是一种可行的思路。

4.4 加大城市基础设施有偿使用力度

城市交通、城市园林、城市公用设施以及城市可以利用的空间都是价值可观的资源。长期以来，我们只是把它当作一种公益设施而没有用市场规则去建设、管理和运营，致使投资主体单一，政企不分，政府的包袱越来越沉重。因此要拓宽思路，把这些特殊的资源推向市场，用市场经济观念建设和管理城市。

一是盘活有形资产。把凡是可以投入市场营运的城市基础设施如垃圾场、候车厅、供水厂等使用权和经营权推向市场，把实物形态转化成价值形态，把死钱变成活钱。

二是经营无形资产。对城市的户外广告标牌经营权、公共汽车线路经营权以及公路、桥梁、雕塑冠名权等，可以通过转让、拍卖、租赁等形式，筹集城市建设资金。如郴州侨能达房地产公司出资100多万元，买下了桔井路延伸段的冠名权，将此路段命名为“合众路”（注：李大力，《我国近年的城市建设问题》，中宏网，2001年4月。）。

三是城市管理事业的企业化经营。将城市公用事业管理权与经营权、具体作业权进行有效剥离，对占道经营权、垃圾清运权、街道场地保洁经营权等投入市场化营运，也是充分发挥城建资金效益的重要途径。五岭广场的管理，原打算设立专门机构，财政每年安排200多万元，通过招标承包给企业后，不仅不要设立机构，而且财政负担的承包费每年只需要80万元（注：李大力，《我国近年的城市建设问题》，中宏网，2001年4月。）。

4.5 加大城市建设投融资机制改革力度

要转变政府职能，实行政企分开。政府要从具体的项目经营中退出来，转变为城市建设的总设计师和投资、管理实施的监管者。城市建设和经营要以企业运作为主，政府为企业竞争创造优良环境。对国有存量这部分，通过所有权与经营权的分离，组建新的市场主体。如可以兴建城市建设发展有限公司，接受政府委托对城市基础设施进行资本营运，将所有可以拿出来经营发展的资本予以归集，代表政府行使经营、管理的权力，同时相应承担盈亏责任和市场竞争风险。有了这样的公司，加之土地金融与土地储备中心，财政资金今后只需管维护和人头费，政府不再直接投资，新建基础设施需要政府投入的部分，将通过新公司运作。这样，既明确了举债主体和担保主体，也突破了财政单一包揽的模式，打破了一个项目成立一个指挥部而对整个运作环节负不了责的模式，使新公司自我举债、自我还贷、自负盈亏、自我发展，成为市场竞争者。只有建立这样的机制，才能够有效地吸引符合条件的不同经济成分的其他投资主体平等地参与城市建设和管理。

结论

在市场经济条件下，以经营城市的理念为指导建立的土地储备制度，必须以经济建设为中心，以金融配套为出发点，以稳定社会为大局。只有这样，才能真正发挥土地的价值作用，才能促进社会经济及各项事业的持续发展。从试点城市的实践来看，在经营城市大思路下的土地储备对政府调控土地市场、切实实施城市规划和土地利用总体规划，保证国有土地资产的保值、增值，促进社会经济发展发挥了重要作用。可以预见，经营城市观念的深化和土地储备制度的进一步推进，将对我国城市经济和土地市场的健康有序发展产生至关重要的影响作用。

收稿日期：2001-06-08

【参考文献】

7.苏州土地储备制度的实践与思考 篇七

作者：不详 更新时间：2012-6-10 11:57:15-摘 要：我国的土地储备制度目前尚处于起步和摸索阶段，土地储备中的一些基本问题如土地储备机构的设臵、土地收购的性质、土地储备的范围等，在理论和实践中尚存重大分歧。本文结合目前现状，从法律角度分析做好土地储备工作需要把握或解决的问题。关键词：土地储备；原则；方法

一、引言

土地储备是指储备机构将收购后的土地纳入储备管理体系，并在出让给新的用地单位前，由土地收购储备机构组织前期开发和经营管理的过程。土地储备工作是国土资源工作的重要组成部分，做好土地储备工作具有十分重要的意义，对增强政府宏观调控土地市场起到了重要作用。土地储备作为一种新型的城市土地管理制度，目前已在我国各地试行。它的实施，实现了政府对土地的集约化统一管理，保障了国家作为城市土地所有者的权益，也为国有企业脱困以及净化土地市场创造了良好条件。

二、做好土地储备工作应把握的五个原则

由于我国的土地储备制度目前尚处于起步和摸索阶段，土地储备中的一些基本问题如土地储备机构的设臵、土地收购的性质、土地储备的范围等，在理论和实践中尚存重大分 歧。本文将结合目前现状，从法律角度进行分析，要做好这项工作需要把握或解决的问题很多，重点应把握好以下五个方面的原则：

1、要理清思路，抓住重点，把握规律，提高土地储备工作的针对性和实效性

抓住任何工作首先要理清思路。思路不清，重点不清，难点不明，想起什么干什么，眉毛胡子一把抓，工作就会事倍功半，甚至完不成任务。理清工作思路，首先，要吃透上 情，熟悉下情，善于结合。吃透上情就是要全面深刻地领会上级意图，并和下面的实际情况结合起来。重点有了，难点清了，薄弱环节就找到了，采取的方法和对策也就有的放矢 了。其次，必须按照土地储备工作的特点和规律办事。土地储备工作的特点是工作面宽、责任重，保障困难、工作标准高。土地储备工作是国土资源工作的基础，保障跟不上，储 备工作就搞不好，责任非常重大。第三，要围绕重点确定抓落实的措施。重点通常是指上级的要求和下级工作的结合点。比如土地收储较困难，这是土地储备工作的弱项，也是工

作重点。所以，理清工作思路，要着眼于新情况、新问题的解决。对国土资源的储备前沿来讲，大量地、经常性地工作是抓落实的工作。要使这些工作有所突破，有所发展，必需 注重研究新情况、解决新问题，否则，土地储备工作不可能有创新和发展。

2、要熟悉制度，按章办事，依法管理，做好信息策划、规范土地储备工作秩序

土地储备是一个复杂的过程，从申请收购、权属调查、征询规划意见、收购费用测算到方案报批、签订合同、支付补偿费用、注销登记、交付土地，每个环节不但要求操作人 员具有理论、政策水平，还要有实践经验，才能降低收储成本，避免收储风险。法规就是依据，无规矩不成方圆。部领导在国土资源工作中一贯强调依法施管，土地储备管理在中 心已建立了一套比较完善的、行之有效的规章制度，有力地促进了国土资源土地储备管理工作的落实。但是也应该看到，有些单位有法不依、执法不严格，有的动用制度不落实等等，严重影响了土地储备工作的工作秩序。解决这些问题，根本的一条就是落实制度。一是要严格按章办事。领导、机关要在严格管理、按章办事等方面为土地储备基层人员作表 率，做到懂法、守法，依法管理，不能在制度面前搞变通。二是要在抓落实上狠下功夫。要经常抓、抓经常，做到一项一项地检查督促，一项一项地抓落实，并形成习惯。三是要 敢于唱“黑脸”。要用铁的纪律来维护法规制度的严肃性和权威性。对违反国土资源土地储备管理制度的单位和个人要给予严肃处理，情节特别严重的要依法追究单位领导和当事 人的责任。

土地储备中心的土地主要来自于政府对原出让使用权的国有土地收回、收购、臵换以及对集体所有土地的征收，这些方式中，除法律明确规定收回、臵换、拆迁、收购的具体

依据外，几乎都还有一条概括性条款，即公共利益条款。公共利益的保护成为土地储备机构代表政府部门行使土地储备权的核心目的，也是判断其行为合法性的主要标志。然“公 共利益”是一个抽象含糊，难以明确的概念，因而实践中极易导致权力的滥用。为了防止政府滥用职权，各国大都将公共目的解释为公共的使用和具有公共利益的用途，并通过立 法加以细化。所谓公益事业是指(1)有关国防、军事建设事业；(2)铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业；(3)国家或地方公共团体

设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；(4)国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设或住宅用地开发事业；(5)其他根据法律可以征用或使

用土地的事业。香港《官地回收条例》规定，公共用途，是指一切有关对公共大众有利益的规划及建设，如公路建设、公共屋村、街道、市场、公共休息场所等。台湾的《土地法 》将公共事业限为：①国防设施；②交通事业；③公共事业；④水利事业；⑤公共卫生；⑥政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；⑦教育、学术及慈善事业；⑧国营事业；⑨ 其他由政府兴办以公共利益为目的事业。

我国现行法律对于“公共利益”问题未作具体解释，完全凭政府自由裁量，以致造成我国耕地流失的首要原因来自于各地政府乱建开发区而征用耕地，从而造成耕地的非农化。因此，笔者认为，在土地储备立法时应摒弃“一般性的抽象委托”的立法，对“公共利益”应在法律上作出具体界定。

建立先买权制度，扩大储备土地的来源。土地先买权是指土地使用者在转让土地使用权时，政府(或其指定的机构)具有先行与之交易的权利。土地先买权制度在市场经济发达 的一些西方国家也有其踪影，如日本的土地先买制度包括根据公扩法(日本促进公有地扩大的有关法律)建立的协议先买制度和根据城市规划法建立的形成权先买制度。法国规定，在指定的规划发展区内(这种区域主要是为发展住宅、开发旅游地、控制土地投机、设立保留地而建立)，国家、地方公共团体、公营公司等都可以行使土地先买权；我国实行的是 土地公有制，宪法严禁土地所有权的买卖，但允许国有土地使用权进入流通市场，因此，我国的土地交易实质上是使用权的交易，我国要设定的土地先买权制度，只能是政府在土 地使用权转让市场的先买制度。

土地先买制度与征用、征收、强制购买等有相似之处，即都有一定的政府强制色彩，都对土地私权进行了一定限制。但性质上完全不同：(一)征用、征收、强制性购买产生的基础是政府的行政权，而先买权产生的基础则是所有权，政府是国有土地的所有者代表，所有权人在其所有物的交易中应当具有优先权。(二)征用、征收、强制性购买表现为政府与相对人的行政关系，政府与征用、征收、收购对象之间的关系是命令与服从关系，而先买制度实质则表现为买卖关系，买卖双方表现为平等的主体关系。政府只是作为所有者比

其它主体具有优先交易的权利。

3、要培养人才，保留人才，建好队伍，抓住做好土地储备工作的关键环节

首先，土地储备部门要强化参与管理意识。建设好一支队伍，有许多环节要抓好，包括人员使用、进入、培养、调出等都要把好关，形成良性循环。主动地向有关部门提出土 地储备人才的好的管理办法。其次，要在加强人才培养，提高人员素质上下功夫。要有人才意识，积极主动地发现人才和培养人才。努力培养大批政治觉悟高、思想作风好、专业 技术精的高素质人才。第三，要制定和完善保留技术骨干的措施。土地储备人才分为干部、专业技术工作人员，对于这两个层次的技术人才要采取不同的方法予以保留。

4、要讲政治懂业务，善谋划尽职责，抓好自身建设，充分发挥中心服务作用

抓好土地储备自身建设，首先要“讲政治”，这是国土资源的性质所决定的。从事土地储备工作的同志一定要坚持用政治观点、政治立场观察事物，处理问题，统揽国土资源 工作全局，指导土地储备工作实践。二是要懂业务。土地储备部门是业务部门，要以业务工作和提高服务保障能力为中心，不懂业务的人是不能胜任本职工作的。提高业务能力基 本的途径是学习、教育和联系实际。因此，必须大力提倡努力学习的风气，尤其是现在许多新的土地储备工作的行家里手，土地储备干部的谋划能力是指为领导和决策机关提出土 地储备保障建议的能力，是判断一个干部综合素质的重要方面。提高谋划能力既要靠学习和思考，也要靠实践。博学才能多智，智深才能谋远。四是要尽职则，做表率。土地储备 部门的每一个人都要以主人翁的态度尽心尽职，积极主动地把自己分担的业务工作做好。要做好表率当样板，要努力加强自身建设，切实履行工作职能。

5、热爱本职，提高认识，树立信心，增强做好土地储备工作的使命感和责任感

爱岗敬业是国土人尤其是国土资源工作人员职业道德的基本要求，是做好本职工作的前提。热爱本职，才能自觉钻研业务，才能想方设法克服困难，做好工作。土地储备工作的内涵就是“服务”两个字。作为土地储备干部，热爱本职，就必须树立甘当无名英雄的思想，甘做默默无闻的工作。要淡泊名利，“不为名所牵累，不为物所役使”。土地储备 工作的发展，说到底要靠从事土地储备工作的同志热爱本职，扎实工作，无私奉献。土地储备工作的好与坏，直接关系到国土资源的持续、再生和稳定。因此，要充分认识土地储备工作的地位和作用，真正把它摆上位臵。不能认为土地储备工作只是收储土地而妄自菲薄，不思进取，无所作为。从今后土地改革的发展形势看，也应该坚定信心，树立热爱本职工作，在本职工作岗位上建功立业的思想。作为新世纪的土地储备工作者，要坚定信心，肩负起历史赋予的使命，爱岗敬业，在土地储备工作战线上开拓进取，谋长远，使长劲，出长效。

三、做好土地储备工作的方法

乌鲁木齐市土地储备发展中心始终坚持“一个渠道进(政府统一征用、收购和回收土地)、一个池子储（政府统一储备土地）、一个口子出（政府统一供应土地）”的土地储备 管理机制，不断加大土地储备力度，取得了良好成效，标志我市土地储备和拍卖工作步入新的轨道。我中心在实施土地储备方面主要抓了以下几个方面：

1、加强组织领导。成立了以局领导为组长，中心领导为副组长，储备科工作人员为成员的土地储备工作小组，构成了比较完备的工作体系。

2、转移工作重点。实现了土地储备管理工作重心向集征地、储地、供地三位一体的方向转移，把土地储备工作摆在了“重中之重”的位臵，从组织领导、工作措施、经费保证

等方面向土地储备工作倾斜。

3、完善制度建设。市政府出台并下发了《乌鲁木齐市土地储备办法》，使土地储备有章可循，有法可依。

4、拓宽筹资渠道。市政府建立了土地储备基金，专项用于乌鲁木齐市的土地储备。同时，利用政策倾斜的有利时机，向银行贷款，以保证土地储备经费。

5、创新工作思路。我中心采用项目换土地、土地换土地、开发换土地、收回闲臵土地等四种办法，加大土地收购储备，确保土地招拍挂的顺利实施，既加快了市场化配臵土地