检察职能的调整与完善

检察职能的调整与完善（共6篇）

1.检察职能的调整与完善 篇一

乡镇检察室建设

与职务犯罪预防职能和社会管理创新

梁建祥

茌平县人民检察院

科长

近年来，我国经济一直处在一种高速增长的态势上，经济的高速增长带来的首先就是社会的剧烈变化。然而，伴随剧烈的社会变化出现的不仅仅是社会的发展进步：由于社会步伐发展过快以及法律和相关政策本身的滞后性特征，使得我们面对一些社会问题时显得束手无策，不得不寻找一种现行法律之外的方法来解决所面临的问题，这种灵活变通的方法在目前提倡的基层人民检察院参与社会管理创新的问题上显得尤为合适。2004年6月党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，2007年党的十七大报告又提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”以来，社会管理被纳入更完备的体系性框架之中，社会管理创新也就成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一，作为法律监督机关,职务犯罪案件的查办是检察机关所要行使的基本职能之一，也是目前看来检察院行使法律监督职能最为重要的体现。但是查办是职务犯罪预防的延续,查办职务犯罪的目的就是为了预防职务犯罪,所以查办职务犯罪是预防职务犯罪的手段,而预防职务犯罪则是查办职务犯罪的目的,所以，检察院预防职务犯罪与其参与基层社会管理这两者之间的关系也是越来越紧密。

我国社会人口80%在农村,随着近几年新农村建设的不断推进,小 城镇建设不断深化, 由于基层合村建社政策的推行，以前大量属于农村的人口及区域逐渐划归为社区人口及城镇，人口也逐渐集中化，社会矛盾不断深化,这就为基层检察院的职务犯罪预防及社会管理提出了新的难题。

在我国社会发展初期，由于城镇化程度还比较低，农村人口较多，城镇范围小，检察院的职务犯罪预防主要集中于县乡政府公务人员及其他一些国家工作人员上，并且其参与的社会管理也仅仅局限于城镇范围内，至于农村自身的社会管理职能主要依靠村委会来执行，一般不需要检察院过多参与，并且在农村，基本上不存在严格意义上的国家工作人员，职务犯罪案件的办理一般不涉及农村层面。但是，社会经济的发展大大改变的这一社会形势，使得检察院必须扩充检力来面对当前的社会形势。对于这一问题，主要表现在一下几个方面：

首先，城镇化的高速发展使得行政机构进一步扩张，职务犯罪预防的力度需要随之增大。由于我国人口众多，传统的农村生活方式不利于社会的发展，因此国家大力推行合村政策，同时集中人口建立社区，并设立社区居委会来管理社区的日常管理活动。我国地方政府分为省县乡三级，不包括社区，但是由于社区管理较之之前村委会管理无论是人口还是事务上都大大增加，并且程序上也更为严格，所以，社区就目前来看已经拥有类似于一级政府的地位，或者准政府地位。对其日常管理也需要专业的政府公务人员来参与，其行为也渐渐具有政府执行公务的性质，除去这个层面的因素，为了管理日渐庞大的社区，乡镇及政府的正式公务人员也必然处于一种增长的态势，而公务 人员数量的增长及其职务的扩张必然将会加大基层检察院的职务犯罪预防的压力，这是我国社会合村建社过程中的一种必然结果。

其次，城镇化建设进程的加快导致了县检察院与基层乡镇联系的断层，束缚了检察院参与基层社会管理创新。以前，我国基层城镇范围小，县一级检察院完全可以满足参与社会管理所需要的检力。而城镇化导致了基层城镇范围的极速扩张，以前不属于城镇的农村现在已经属于城镇的范围，城镇化了的农村必然会出现大量的新的诉求，而单凭以往检察院的力量完全不能满足这些新出现的诉求，这就需要检察院进一步将检力下沉，弥补县院与基层乡镇联系的断层，从而也更为深入的参与到社会管理中去。

再次，将检察院的职务犯罪预防的职能与参与社会管理创新结合起来是我国司法检察领域的一种新的发展趋势。社会的发展，还有一个重要的表现就是人民群众素质的提高，因此，人民群众对于自己参与法律监督的要求也必然越来越强烈，要充分发挥人民群众的监督力量，最直接的方法就是邀请人民群众参与到职务犯罪预防中去，一方面，可以利用群众的力量来加大职务犯罪预防的力度，建设廉洁的政务环境，另一方面，这种方式也是检察院参与社会管理创的尝试。实际上，社会管理创新的核心首先应该就是服务群众，获得人民群众的信任，满足群众诉求，然后才是检察职能的进一步深入。

最后，职务犯罪也必将趋于多样化。随着经济的发展，可以预见各种经济的交往形式也一定会越来越多样化，由此引发的职务犯罪复杂化，并且很多职务犯罪发生在基层，具有相当的隐蔽性，不易察觉。因此，通过参与社会管理创新推进职务犯罪预防力度应该成为我国基层检察院工作的一种新的形式。通过这种工作方式可以大大增加发现基层职务犯罪的概率。

通过以上分析，我们可以得出以下结论：由于经济的发展、城镇化进度的加深，基层检察院面临的更大的职务犯罪预防的压力，同时，检察院与基层乡镇出现了越来越大的联系断层，不利于检察院参与基层社会管理创新工作；另外，加强基层检察院参与社会管理的力度可以有效的促进检察院的职务犯罪预防职能的实现。所以，就目前我国基层检察院的工作机制来看，如何加强检察院参与基层乡镇的社会管理成为其他工作的一个起点。

2011年8月26日，省院在枣庄召开了全省检察机关派出检察室工作座谈会。在座谈会上，时任省院副检察长的马永胜作了重要讲话，指出了在当前新形势下设置派出检察室的重要意义。其核心就是要做到检察院检力下沉，进一步延伸法律监督触角，使检察院的力量深入基层，改变以往被动办案的局面，从而能够真正参与到社会管理中。实际上，基层人民检察院乡镇检察室无论是对其参与社会管理创新以及加强基层职务犯罪预防都是一个很好的契机。

首先，我国基层检察院面临越来越大的职务犯罪预防的压力，而在基层设立检察室恰好将这部分压力首先经过一个基层化解，由此，更有利于县院掌握基层职务犯罪的动态，并有针对性的开展相关工作。基层职务犯罪具有更加隐蔽性的特点，不易察觉，并且由于基层人民群众的法律意识还不是很高，使得基层的职务犯罪案件的办理更 加困难。针对这一情况，检察室所要肩负的使命之一就是要加大基层法律宣传的力度，使群众能够知法懂法，并通过向检察室检举揭发基层职务犯罪案件线索，自觉履行起法律监督的义务，实现了群众外部监督的职能。

其次，基层检察院要利用检察室弥补起县院与基层乡镇联系的断层，使得县院能够掌握基层的第一手资料，针对社会现状开展工作，参与到基层社会管理的工作中。实际上，基层社会管理的核心并不是检察院对人民群众进行类似行政性质的管理，其核心价值应该在于服务。我国的社会性质决定了人民才是这个国家的主人，因此，任何工作的开展必须围绕人民群众展开。社会的快速发展，带来的不仅是人民群众生活质量的提高，也还有群众意识的觉醒。以前人们对于一些事情漠不关心，而在现在看来会觉得这些事情与自己生活息息相关，从而对这些事情的处理积极向政府部门反映情况或是提供建议。这在外部看来，主要表现为人民群众诉求的增多，人们自身参与社会管理的愿望增强。而在基层设立检察室一方面可以快速的接受群众对一些问题尤其是涉及法律问题的诉求，另一方面检察室自身在与群众互动的过程中真正参与到了日常的社会管理中。

但是，目前对于检察室的建设也存在不少困境，首先就是面临法律层面的难题，《人民检察院组织法》对派出检察室没有明确的规定，因此，这就导致了基层人民检察院在设置派出检察室时缺少法律上的指导,不能像设置派出法庭和公安派出所那样有详尽的法律作为参照，这是目前在基层建立派出检察室最大的障碍。其次，我国虽然经 济发展快，但是由于底子薄、基础差，乡镇基层的经济发展依然有很多地方比较弱后，如何在物质上保障检察室工作的进行成为一个问题。再次，在省院有关的座谈会报告中指出：矛盾纠纷80%发生在基层。因此，在基层检察室的人员配置上需要相当的高素质力量来满足基层纠纷的解决。基层检察室的建设由于没有派出法庭和公安派出所成熟，导致了在人员上也没有这两个派出机构充足，并且人员素质问题也不容忽视。这是制约派出检察室建立和完善的一个重要问题。工作人员的不足以及工作能力的欠缺是检察室工作开展最大的障碍。

针对以上问题，以及考虑到今后检察室将要担负起的参与基层社会管理的职责以及职务犯罪预防的职能，我提出一下建议：

第一，检察室所要覆盖的乡镇以二至四个为宜。设立乡镇检察室要对这几个乡镇情况进行深入的分析和考量，选取适合的乡镇作为检察室设立的地点，为便于今后参与社会管理打下基础。作为要设立检察室的乡镇，首先要具有对周边乡镇辐射能力强的特点，其应该处在一个中心的位置，交通便利，与其他乡镇能够做到互通有无，以最快的速度交换相关的信息。

第二，选取作为设立检察室的乡镇必须具有较强的经济实力。一方面可以为检察室的建设及工作的开展提供比较好的物质基础，另一方面，研究表明经济较强的地区，发生职务方面经济类犯罪的概率比较高，将检察室建在这样的地区，能够更好的开展职务犯罪预防，将职务犯罪尽可能的扼杀在初步阶段，更好的维护国家利益。

实际上，对于检察院来说，参与基层社会管理创新与基层职务犯 罪预防工作是一个问题的两个方面。在经济高速发展的形式下，各种社会矛盾处于一种高发的态势，尤其是当前群体性事件，而在这些事件中，干群矛盾成为一个其中更为突出的问题，很多人民群众反映在土地拆迁及其他一些补偿款问题上存在很多不公平的现象，一些人侵占这些款项，给人民群众的生活造成困难，而这其中往往就涉及到了属于检察院职权范围内的职务犯罪预防问题。检察院的职务犯罪预防工作，往往是一方面通过对相关工作人员进行教育，另一方面向人民群众宣传，鼓励群众检举揭发各种犯罪线索，而这又是检察院参与社会管理的主要方式，因此，社会管理创新与职务犯罪预防两者之间密不可分。而检察室的建设，就是要将两者更加紧密的结合起来。在可预见的未来，经济的高速发展依然会引起其他社会问题的出现，在这样的情形下，延伸法律监督触角，促进检力下沉是十分必要的。检察室在职务犯罪预防社会管理创新、维护和谐稳定方面必将发挥重要作用。

2.检察职能的调整与完善 篇二

一、“以审判为中心”诉讼制度的实质内涵

全会决定：“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。全面贯彻证据裁判规则，严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据，完善证人、鉴定人出庭制度，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。”这一段论述，明确了以审判为中心诉讼制度改革的方向、目的和措施。过去的刑事诉讼制度是以侦查为中心，过分强调侦查在诉讼中的地位，侦查阶段就决定了被告人的命运，侦查的结果决定着审判结果，严重违背了现代刑事法治原则。而这次改革的方向就是要实现从“以侦查为中心”到“以审判为中心”的根本转变，使刑事诉讼制度更加符合司法规律；目的是让案件事实证据经得起考验，最大限度地避免冤错案；措施是检察机关、被告人及其辩护人通过充分行使各自的诉讼权利，按照法定的程序，通过举证、质证，将证据置于法庭之上，并由法院根据控辩双方的意见以及案件的证据情况，最终做出有罪与否的判决。由此可见，“以审判为中心”是对宪法、刑事诉讼法规定的人民法院、检察院、公安机关“分工负责、互相配合、互相制约”原则的完善和发展，其中的“审判”，在公诉案件刑事诉讼程序中居于中心地位，并成为决定性环节，强调的是庭审的决定作用和法官的主体地位，使控辩双方的地位更加平等，对抗性更加强化，更好地发挥审判权最终判断功能。但是，“以审判为中心”并不是要忽视与公安机关、检察机关的相互协作与配合，庭审作用的发挥，还是要以侦查、起诉、辩护环节的成效为基础，不能只强调庭审的重要性而导致法官自由裁量权的滥用。

二、“以审判为中心”诉讼制度对检察工作的影响

以审判为中心诉讼制度改革对检察机关带来的影响主要是职务犯罪侦查、侦查监督和审查起诉这三项工作，因为以审判为中心要求侦查、起诉服务于“审判”这个中心，而这三项工作正是审判前的服务性工作。

（一）对职务犯罪侦查工作的影响

“以审判为中心”的诉讼制度要求实现庭审的实质化，提高审判质量，使控辩双方在法庭上充分发表意见，最后判断证据的证明力。可见，庭审的核心就是对证据的进一步审查。现阶段，我国职务犯罪侦查，或者说取证方式适用的是“由供到证”的侦查模式来获取口供、证言等言词证据，以此带动全案侦破。这种侦查模式在“以审判为中心”的诉讼制度下，就暴露出明显的弊端，难以有效应对犯罪嫌疑人翻供和庭审严苛的质询。这将颠覆检察机关传统的侦查模式。

（二）对侦查监督工作的影响

以审判为中心的诉讼制度改革强调审判程序才是中心，调查和确认案件事实的重心在法庭审理阶段，这对侦查监督工作特别是批准逮捕的质量提出更高的要求。在以前的侦查监督工作中，审查逮捕的案件证据质量差、入罪门槛低，公安机关在“构罪即报捕”的思想影响下，将大量明显不符合逮捕标准的案件提请批准逮捕，检察机关证据审查方式偏重书面审查，仅关注“在卷证据”，对侦查机关移送的案卷材料和认定案件事实的证据，只是通过分析论证即作出批捕与否的决定，而不注重核实“在案证据”，不注重听取多方意见，不积极引导侦查取证。这种单纯书面阅卷审查的办案方式，忽视了对客观性证据和全部在案证据的审査，与“以审判为中心”的诉讼制度改革相背离。所以，以审判为中心的诉讼制度必将给侦查监督工作的理念和模式带来变化，要求从过去的封闭坐堂办案变为主动开放办案，从过去的事后监督变为更加重视事前监督和事中监督，从单纯的监督纠错变为防范诉讼风险。

（三）对审查起诉工作的影响

1.审查任务更加繁重。“以审判为中心”有利于实现程序正义，但其对诉讼资源和时间上的投入有很高的要求，为了更充分地实现程序正义，公诉部门要强化审前调节职能，要认真研究如何正确行使起诉裁量权，包括如何完善不起诉制度，对达不到起诉标准的案件在审前依法进行分流，完善多元化的案件处理机制，通过“司法漏斗效应”（对于进入刑事诉讼程序的案件，由于一些案件未能达到法定的证明标準，在起诉和审判阶段继续地被排除到刑事诉讼程序之外，这种过滤处理被称为“司法漏斗效应”）的处理，履行好对犯罪的追诉职能。这是“以审判为中心”的应有之义。

2.公诉质量要求更高。“以审判为中心”意味着庭审中控辩对抗的加强和证据规则的完善，庭审成为定罪量刑的主要和决定性阶段，审判者的一切心证（心证是指法官心证，是法官通过裁判文书公开法官被说服的过程，包括公开事实形成过程中各种影响法官心证的主、客观因素如常识、经验、演绎、推理等，表明法官在认定事实方面的自由裁量权受证据规则的约束，使裁判获得画龙点睛之用。）均应当来自公开进行的法庭审理活动。这必然要求公诉检察官更新刑事司法理念，进一步提高公诉质量。

3.侦诉关系将更加紧密。我国原有的刑事诉讼模式实际重心在侦查阶段，公诉的职能很大程度上从属或依附于侦查职能，这种侦诉关系不但不利于保障人权，也不利于在审前阶段形成合力。“以审判为中心”意味着审判阶段是诉讼活动的中心环节，控辩双方的对抗会更为激烈，承担追诉责任的侦查、起诉一方只有更为紧密地结合，才能形成合力，有效查明案情、打击犯罪。

三、以审判为中心带来的职能调整

（一）职务犯罪侦查工作的调整

1.侦查理念上的转变。以审判为中心，要求所有定案证据都要在审判中提交和质证，所有与定罪量刑有关的事项都要经过法庭辩论，法官的判决完全建立在法庭审理的基础之上，被告人的辩护权及其他诉讼权利必须得到充分保障。因此，自侦部门要摒弃职务犯罪侦查权力独大的本位思想，采取尊重权利的规范式的取证方式，从粗放型向精细化、规范化转变，从初查到侦结各个环节，都要严格遵守刑事诉讼法的各项规定，最大限度地克服违法收集证据、违反程序办案的现象，确保每一份证据都能在法庭上经得起控辩双方的质证。

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2.侦查模式上的转变。“以审判为中心”的诉讼制度改革，要求侦查、起诉和辩护等各个诉讼环节都需围绕审判展开，做到事实调查在法庭，定罪量刑辩论在法庭，判决结果形成在法庭。在今后的庭审过程中，所有的证人、鉴定人都应出庭作证。因此，检察机关应尽快提升职务犯罪侦查法治化水平，推进侦查方式转型升级。一是侦查模式由“由供到证”向“由证到供”转变。“由供到证”是检察机关职务犯罪传统的侦查模式，这种模式已经不适应改革后的诉讼制度，必须向 “由证到供”转变，侦查人员要重视获取口供以外的其他证据，如物证、书证、证人证言及电子证据等，通过口供以外的其他证据先行构建证明体系，再对口供进行突破，促使犯罪嫌疑人如实供述，固强证据锁链，确保案件质量；二是侦查方式由人力密集型向信息密集型转变。随着互联网特别是移动互联网的发展，一个以信息爆炸为特征的大数据时代正在到来。伴随大数据技术在各行各业的深度应用，职务犯罪侦查也与大数据技术紧密相连，人们大量的工作、生活、社交活动的线索或证据将不再以传统物证的方式而是以电子数据的形式存在，如犯罪嫌疑人的手机存有的通话记录、往来短信、社交软件的聊天记录、银行转账信息等这些电子数据，将补足证据链条的最关键部分，从而有效证明职务犯罪事实的发生。所以，检察机关要建立信息共享平台，通过对数据信息的收集整理和科学分析，发现职务犯罪规律， 确定侦査方向和重点，为职务犯罪侦査指挥决策提供专业和科学依据，保证侦査工作更加精准和隐蔽；三是审讯方式从疲劳战向专业化转变。审讯既是一门艺术，也是一门科学，要重视对干警审讯谋略意识的灌输和实践技能的培养，提高干警审讯工作艺术化水平，并通过对审讯工作中经验性、方法性内容的提炼、总结，揭示职务犯罪案件审讯的规律，提高干警审讯工作的科学化水平。

（二）侦查监督工作的调整

1.树立捕诉一体化工作理念。侦查监督工作与审查起诉是一脉相承的，要改变过去各自为战的做法，增强捕诉一体化意识，积极探索监、诉协同办案机制，要结合以审判为中心诉讼制度改革的新要求，扭转习惯上审判、起诉、逮捕、立案证明标准依次降低的错误认识，坚持法律判断上的统一标准，即以审判活动中内心确信为标准，（内心确信，是指法官在诉讼中，通过听取当事人的举证、质证、辩论、审阅卷宗、查找法律规范依据等活动，按照一定的诉讼规则，对争议的证据采信、法律适用、裁判调整等问题，在内心形成某种确定且坚信的结论性意见，产生成竹在胸的感觉。）将审查逮捕工作的重心从以犯罪嫌疑人的口供等言辞证据为中心转移到以客观证据为中心，积极引导侦查机关把侦查的重心从突破口供转变到全面收集固定、挖掘运用客观证据上。对已经获取的证据，要严格坚守法律底线，按照审判的要求对证据进行审查，使所有提请审查逮捕的案件，都达到事实清楚、证据确实充分，对非法证据坚决予以排除，杜绝证据不足、证据瑕疵案件进入审查逮捕环节，为公诉部门提起公诉奠定良好的证据基础。

2.构建和谐的检律关系。新的刑事诉讼法第36条规定，律师在侦查阶段就可以向侦查机关提出意见。不管是过去的侦查主义还是现在的审判主义，检察院和律师都有对立的一面，但律师对犯罪嫌疑人无罪或罪轻的意见，是检察机关重新认识案件的一个重要窗口，是检察机关防范冤假错案最低成本、最具效率的途径和方法。北京大学陈永生教授抽取20起刑事错案研究发现，85%的案件中辩护律师都提出了强有力的辩护意见，但由于办案人員置之不理，最终导致了错案的发生。[张红：《从检察应对的视角谈以审判为中心的诉讼制度改革》，载《法制与社会》2015年第4期（下）。]因此，检察机关在审查批准逮捕阶段，对辩护律师提出的意见，要消除对立情绪，认真听取，多角度思考案件的定性，为下一步的工作提供方向。

3.推进逮捕必要性听证审查实践。按照以审判为中心的要求，检察机关在审查批捕中，不能仅凭侦查机关移送的案卷材料和证据就作出批捕决定，要在审査中注重听取多方情况和意见，积极推进逮捕必要性听证审査实践。人民检察院在办理公安机关提请批准逮捕的案件中，针对部分符合条件的案件，就犯罪嫌疑人是否有逮捕之必要，当面听取公安机关、犯罪嫌疑人、辩护律师、被害人及其法定代理人、近亲属意见后作出决定的工作方式。近年来，北京、上海、河北等地的部分基层检察机关对逮捕阶段建立听证审查制度进行了初步探索和实践，在认真审阅侦查机关移送的案件材料和证据的基础上，仔细听取犯罪嫌疑人及其辩护律师的意见，核实重点证据、关键性证据，从而提高批捕案件质量。

（三）审查公诉工作的调整

1.强化审前调节职能。以审判为中心凸显了庭审地位，大量的证据都要在法庭上直接查明，比如直接言词原则的贯彻、证人的出庭、法庭盘问程序的精细化等，都需要花费大量的人力、物力和时间，在法院案多人少的压力下，更增加了审判人员的负担。因此，审前程序调节就显得十分必要。审前程序也就是审查起诉程序，它在刑事诉讼中处于承前（侦查）启后（审判）阶段，在此环节容许检察机关扩大起诉裁量权，发挥审查起诉的调节器作用，做好审前程序分流。即通过案件审查，防止事实不清、证据不足或者违反法定程序的案件“带病”进入审判程序，把那些不该起诉、不必要起诉的案件在本阶段以不同的方式消化掉；对有争议的案件，可以召开“诉前会议”（所谓诉前会议，是指检察机关在对刑事案件审查起诉过程中在决定提起公诉之前，针对证据合法性、全面性等特定事项，召集侦查人员、当事人以及辩护人、诉讼代理人平等地进行交流沟通、解惑释疑，就相关问题的认识和处理达成意见的一种审查起诉机制。）的方法予以解决。另外，新刑事诉讼法还赋予了检察机关更多的审前分流手段，如未成年人特别案件中附条件不起诉、刑事和解的酌定不起诉等，这都是对以审判为中心诉讼制度改革的有力保证。

2.重新构建侦诉关系。侦查与起诉之间的基本关系就是协作与监督关系，构建新型侦诉关系也应该在这个基本框架上作进一步改良，构建新型的侦诉协作和监督关系。一是调整侦诉协作方式。当前侦诉协作方式，一般都是公安机关主动邀请检察机关派员介入，或者通报初步案情和案件讨论，是一种间接地介入，接触到的具体案情不多，这就限制了公诉的引导作用。而以审判为中心的诉讼制度，对追诉犯罪提出了更严格的要求，对侦查与起诉双方加强协作产生了倒逼作用。所以，公安机关应当对检察机关持更加开放的态度，让检察人员能够实质性地接触办案过程，有针对性地对公安机关的侦查取证行为进行引导，保证案件质量；二是调整诉讼风险责任。根据现行《刑事诉讼法》的规定，刑事案件在提起公诉之后，指控犯罪的证明责任以及相应的后果完全由检察机关承担，而公安机关的证明责任只体现在侦查与审查起诉期间，对最后的诉讼风险不承担任何责任。这种不公平诉讼风险的分配，在以审判为中心的诉讼制度框架下应得到改观，审判中涉及证明被告人有罪的证据应当由检察机关和公安机关共同承担，并由立法予以明确。只有这样才能有效整合侦诉力量，增强打击犯罪的合力；三是调整监督方式。目前检察机关对公安机关的监督还处于警主检辅[樊崇义《论以审判为中心的诉讼制度改革》，载《中州学刊》2015年第1期]的状态，检察权对侦查权的控制仍显不足，检察监督的实际状况同立法的预期还有一定的差距。因此，要逐步改变检察机关对侦查行为监督滞后的问题。检察机关要直接、主动地对侦查行为进行监督和约束，而不是接到举报才监督。同时应建立公安、检察专网，将公安机关线索受理到侦查终结处理横向运行情况，直接置于检察机关监督之下，使事后监督转变为同步监督。另外，还要赋予检察机关的实体处分权。目前检察机关对侦查的监督，只有建议权没有处分权，难以达到监督效果。经验告诉我们，只有以实体处分权取代建议权，才可能从根本上强化法律监督效果。法律应赋予检察机关建议纠正、撤销、责令改正、建议上级追责等处分权力，从而达到立法的预期目的。

3.公诉技能不断更新。构建以公诉为主导的刑事指控体系，做强刑事指控大控方。公诉人要有对案件整体把握的能力，对案件的事实、情节、定罪量刑等问题能作出客观、正确的判断。对证据的审查要全面，对证据的客观真实性、与案件的关联性、取得证据的合法性进行全面、细致、严格审查，充分考虑证人出庭作证可能引起的证据变化和对案件定罪量刑产生的影响，围绕案件焦点作好出庭应对准备。最重要的是具备控制庭审主动性的能力。在举证阶段合理安排举证顺序，突出举证重点，并充分运用多媒体示证系统直观展示证据；在质证阶段，针对被告人的狡辩、翻供要一针见血，有礼有节。同时采用换位思考和反向思维的方式，从辩方的可能观点审视指控证据的瑕疵，指控证据可能产生的动态变化，新证人出庭的影响，犯罪嫌疑人翻供等情况，主动预测辩方可能提出的新证据，有针对性地采取防范措施，调动自己所掌握的事实、证据材料和自身积累的知识，迅速地形成应变对策的思路和方式方法，通过扎实的证据和严密的论辩，给对方以有力的反击，牢牢把握住庭审的主动权，履行好追诉犯罪的职能。

4.审判监督更需加强。在推进以审判为中心的诉讼制度改革中，要求强化合议庭、主审法官作用，强调办案责任制，实现让审理者裁判、由裁判者负责，这无疑扩大了主审法官的自由裁量权。所以公诉部门的审判监督工作要及时跟进，加强监督，使改革的顶层设计达到理想的预期效果。在对刑事审判活动的监督中，不仅要监督法庭组成是否合法、法庭审理是否依法、审判结果是否公正，还应当进一步拓展监督内容，强化对合议庭和主审法官对事实认定判断的依据和标准、量刑标准的监督。条件成熟的地方可建立自由裁量权司法审查制度，督促法官对认定事实和作出法律判断的依据及时公开，标准必须明确化和外在化，反映行使自由裁量权的思维过程并提供法学理论、社会价值判断乃至比较法上的依据，防止滥用自由裁量权。

（凌忆光，安徽省五河县人民检察院监察科科长，四级高级检察官。）

3.检察职能的调整与完善 篇三

关键词: 刑事立案/检察监督

在我国司法实践中，“犯罪立案数只占实际发案数40%左右，存在大量的犯罪黑数。” [1]刑事立案中存在的“当立不立”和“不当立而立”的问题较为严重，这一问题已经引起了社会各界的强烈反响。司法机关要保障在全社会实现公平和正义，就必须解决刑事立案中存在的问题，加强人民检察院对刑事立案的检察监督。然而，从司法实践看，公安机关对检察机关在立案监督中的立案通知不予执行，检察机关该如何继续行使检察监督权(注：公安机关对检察机关的刑事立案监督置之不理的情况经常发生，这里举一例为证：被告人阮某于某日晚利用看麦场的机会，以暴力手段将前去麦场取农具的同村女青年林某强奸。林某被害后当即到乡政府告发。但乡政府个别干部却认为两家同住一村，原来又没有什么矛盾，没有强奸的因素，而且一个人对一个人，如女方不同意，进行反抗，男方也不能达到目的，遂以通奸作结论，责成被告人作出检讨而了结此案。被害人及其父母不服，向县公安局告发。公安局则认为乡政府已作处理而不予受理。被害人又告到县人民检察院。检察院按照案件立案管辖的规定又转到公安局，并建议公安局对此案及时查处。公安局派人前往调查，经讯问被告人，被告人不承认;故未立案。尔后，被害人又告到检察院，检察院经详细询问被害人并到乡政府了解情况后认为，被害人告发情态自然;乡政府调查时见到被害人衣服撕破，手皮擦破以及裤子上附有精斑等;两家无矛盾，被害人与被告人平日来往不多，不存在诬陷的可能。因此认为，乡政府的原处理是错误的。据此，检察院再次通知公安机关，要求立案侦查，但公安机关认为已经调查过，拒绝受理。该案例参见徐静村主编：《刑事诉讼法学》，法律出版社，1997年7月第1版。)，法律并无明确规定。事实证明，在目前情况下，“人民检察院的立案监督缺乏足够 1 的权威性和独立性，缺乏科学的运行机制和强制性的约束手段，” [2]因而未能对刑事立案开展有力的监督、制约。如何加强刑事立案的检察监督是摆在法学理论工作者和法律实践工作者面前的一个急需解决的问题。

一、刑事立案的性质

刑事立案是独立的刑事诉讼程序还是刑事诉讼程序中侦查程序的一个环节，理论界存在争议。有人认为，“立案是一个独立的诉讼程序，也是一种重要的诉讼活动。” [3]但笔者认为，无论是从刑事诉讼立法规定来看，还是从刑事诉讼的过程来看，立案都只能是一种具有明显程序性的启动诉讼活动的一个环节，其本身隶属于侦查程序，并不具有一个独立诉讼程序的实质属性。

从我国立法的规定看，无法表明立案程序在立法上的独立程序地位。刑事诉讼法第八十三条规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”这一法条把立案与侦查看成是不可分割的两个环节，视为一个程序。因此把立案认定为一个独立的诉讼程序，法律依据并不充分。所以，笔者认为，加强对刑事立案的检察监督是加强对刑事侦查的检察监督的重要组成部分，加强对刑事立案这一环节的检察监督，可以实现对立案侦查程序的检察监督的完整性。

二、刑事立案检察监督的立法和实践

我国现行法律对刑事立案检察监督的规定很不完善。对刑事立案“当立不立”的检察监督只有刑事诉讼法第八十七条的规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当 2

通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”这一法律规定在实际执行中存在两个问题：一是对公安机关在接到检察机关立案通知后没有按照法律规定执行立案如何处理无明确规定;二是如果公安机关在很不情愿的情况下进行了立案，但立而不侦或者怠慢侦查怎么办?侦查工作不是机械的作业，需要充分发挥侦查人员的主观能动性才能解决实际问题，形式上的立案，实质上的久拖不办不能体现监督的效果。

对刑事立案“不当立而立”的检察监督我国现行法律没有明文规定，因而在实践中出现了许多问题，产生了不良社会后果。如公安机关干预民事纠纷时有发生，有的以合同诈骗犯罪立案来帮助民事案件当事人追债;又如人民法院为执行生效民事判决而扣押被执行人财产时，公安机关以被执行人报案而以抢劫立案为由出面干预执行。产生问题的主要原因并不是刑事立案的条件不明确，而是缺少有效的监督。

考察国外一些国家对刑事立案的监督可以发现，尽管由于各国法律制度各不相同，检察机关与侦查机关的关系也不尽一致，但是，大多数国家对刑事立案的监督与控制仍然是十分有力的。

在意大利，检察院的首项职能就是主导刑事侦查，警察必须接受检察官的指令，由检察官决定刑事侦查的进程，整个刑事立案的控制权在检察官手中。在法国，检察官兼具有司法警察的所有职权，有权指挥司法警察的一切侦查活动，可以要求司法警察就一切犯罪提供报告及移送案件，并可受理告发与告诉。法国检察官对侦查人员的刑事立案的监督是全方位的，每一个案件的立案都要受到检察官的监督，而且检察官可以自行立案侦查。

英美法系国家的刑事诉讼立法对此也有所体现。在美国，检察官的主要职责是在刑事案件中代表国家提起公诉，可他们也有权参与侦查工作。有些检察机关有自己的专门侦查人员，有些检察机构则经常从当地警察局抽调侦探组成侦查队伍。特别是当警察人员因受不公正之利害关系牵制不能

公正进行侦查工作的时候，检察官往往亲自主持开展侦查工作。由此说明英美国家刑事立案侦查的权力也主要是由检察机关掌握的。

在日本，诉讼模式是以当事人主义为主，职权主义为辅的一种诉讼构造。一般认为，侦查是警察的责任，警察具有较大的独立性，但也受到了检察官的制约。日本检察官对警察的刑事立案检察监督，主要有两种形式，一是罢免不服从指挥的警察;二是决定自行侦查。司法警察在对犯罪案件进行侦查时，需要检察官从公诉的角度对司法警察的侦查行为进行制约，故日本刑事诉讼法赋予了检察官一定的指示、指挥权。[4]日本刑事诉讼法第二百四十二条规定，司法警察在接受告诉或告发时，应当迅速将与之有关的文书及物证送交检察官，检察官认为有必要时可自行侦查;检察官为了保证公诉的提起，有权对警察的侦查活动进行一般性指示及一般性指挥。为确立检察官对司法警察的优势地位，日本刑事诉讼法第一百九十四条规定了警察拒不执行检察机关指示、指挥行为的惩戒。在司法警察职员没有正当性理由而不服从检察官的指示或指挥的情况下，认为有必要时，检察总长、高等检察厅长或地方检察厅长，对于警察署的司法警察职员，可以向国家公安委员会或都道公安委员会提出惩戒或罢免追诉，对于警察署以外的司法警察职员，可以向对他有惩戒或罢免权限的机关分别提出惩戒或罢免追诉。

可见，无论是以英、美为代表的当事人主义，还是以法、德为代表的职权主义，抑或是以日本为代表的混合主义，虽然各国检察监督模式在表现形式上各有差异，但检察官对包括刑事立案在内的侦查活动进行监督和制约是无可争议的。这种检察监督的强化发展，是现代刑事诉讼制度的内在要求，也是诉讼程序规律的体现。

在现代社会，诉讼程序存在的一个重要理由是规制权力以保证其合目的地运作。为了规制公安机关对刑事立案权力的行使，应该用诉讼程序理论来说明刑事立案检察监督的合理性和正当性。在 4

诉讼程序理论中，公安机关在立案、侦查中与检察机关关系，在西方国家采用“侦检一体理论”，(注：学界有一种观点认为，侦检关系模式只有一种即侦检一体化模式，大陆法系的侦检一体化模式可称之为紧密型，英美法系的侦检一体化模式可称之为松散型。(编者注))我国强调“侦检分工制约理论”，即公安机关和检察机关“分工负责、互相配合、互相制约”。“侦检分工制约理论”是我国构建刑事立案检察监督制度的理论基础。根据“侦检分工制约理论”，检察机关对公安机关具有检察监督的制约权，而这种制约权应该既包括对“作为”行为的制约权，又包括对“不作为”行为的制约权。权力也是职责和责任，不依法行使权力是一种失职行为，必须有明确的监督。对公安机关立案侦查的“作为”的行为，检察机关应当通过审查批准、审查起诉等环节进行检察监督，而对于公安机关“当立不立”的不作为行为，如果检察机关没有有效的监督手段，那么“侦检分工理论”也是不完善和不全面的。加强检察机关对公安机关刑事立案中“当立不立”和“不当立而立”现象的检察监督是全面落实“侦检分工制约理论”的要求。因此，尽管我国不采用“侦检一体理论”，但应借鉴“侦检一体理论”中符合我国国情的要素，加强对侦查工作的检察监督，[5]并将立案和侦查作为一个整体进行检察监督，使“侦检分工制约理论”更加丰富和完善。

三、刑事立案检察监督的制度完善

从刑事立案检察监督的实施情况来看，如果不辅之以检察监督制度的深入改革，诉讼程序的公正必然难以实现。根据司法实践及他国的立法经验，笔者就完善检察机关对公安机关刑事立案的检察监督程序，提出二项改革的建议：一是对公安机关“当立不立”的案件，检察机关不仅可以指令公安机关立案侦查，而且公安机关不按照指令办理时，检察机关可以自行立案侦查;二是对公安机关“不当立而立”的案件，检察机关可以指令公安机关撤销案件。

在公安机关不按照检察机关立案指令办理时，保留检察机关自行立案侦查的选择权力是实现有效监督的重要手段。一方面，从“侦检分工制约理论”的要求上看，自行立案侦查是有效制约、打击犯罪的监督手段。当一个人被迫做不愿意做的事情的时候，这个人就会对这件事情应付了事，而立案侦查是需要积极去做才能有成效的，与其让公安机关消极立案侦查还不如改变立案侦查的主管机关更有效果。另一方面，从“侦检一体理论”和“侦检分工制约理论”相互借鉴的角度看，我国应该在坚持“侦检分工制约理论”的同时，适当借鉴“侦检一体理论”的某些精神，吸收国际上的一些通常做法，强化检察机关对公安机关的监督和制约作用。

检察机关对公安机关“不当立而立”的刑事案件行使立案撤销权，可以使刑事立案工作更加规范化，建议刑事诉讼法第八十七条增加一款作为第二款，规定：“犯罪嫌疑人向人民检察院申诉认为公安机关不应当立案侦查而立案侦查的，人民检察院可以要求公安机关报送有关材料，并进行审查，经审查认为确实不应当立案的，人民检察院可以指令公安机关撤销案件。”

本文原载于《人民检察》2005年第4期上

注释:

【参考文献】

4.民事行政检察职能 篇四

根据《中华人民共和国宪法》第134条的规定，检察院是国家的法律监督机关。《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，《中华人民共和国行政诉讼法》第11条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”检察机关的民事行政诉讼监督职责就是对人民法院民事诉讼活动和行政诉讼活动的监督。

民事行政诉讼监督包括什么内容？

民事行政诉讼监督包括三个方面的内容：一是对民事行政生效判决、裁定、调解书的监督，二是对民事行政审判程序的监督，三是对民事行政执行活动的监督。总的来看，检察机关对民事行政诉讼活动的监督，涵盖了从受理、审判到执行的全过程。

什么是民事行政非诉执行监督？

民事行政非诉执行是指人民法院对仲裁、公证债权文书和行政行为等非由法院出具的文书的执行，包括民事非诉执行和行政非诉执行。它与民事行政诉讼执行的主要区别在于，在进行民事行政非诉执行时，人民法院须对执行依据进行审查，在进行民事行政诉讼执行时，人民法院无需对执行依据进行审查。民事行政非诉执行监督就是检察机关对人民法院民事行政非诉执行活动的监督。

检察机关对民事行政诉讼进行监督的方式是什么？分别有什么样的效力？ 不同类型诉讼监督案件的监督方式是不同的，效力也有所区别。一般而言，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书进行监督的方式是抗诉，抗诉后人民法院必须启动再审程序。同级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书进行监督的方式是提出再审检察建议，再审检察建议不必然引起再审程序，人民法院会进行审查，如果其认为符合再审条件，则会启动再审程序。

检察机关对审判程序和执行活动进行监督的方式是提出检察建议，这一监督方式不必然启动纠正程序，人民法院会进行审查，如果认为存在违法行为则会纠正。

当事人向检察机关申请民事行政诉讼监督需要符合什么条件？

当事人如果不服生效判决、裁定、调解书申请监督必须符合下列三个条件之一：一是人民法院驳回再审申请；二是人民法院逾期未对再审申请作出裁定；三是再审判决、裁定有明显错误。也就是说当事人向检察机关申请监督必须先向法院申请再审。

当事人申请审判程序监督和执行监督也需要先向法院寻求权利救济，在权利仍得不到保障的情况下才能申请检察监督。

检察机关作出处理决定后，当事人不能再次向检察机关申请监督。当事人申请民事行政诉讼监督向哪一级检察机关哪个部门提出？

当事人申请民事行政诉讼监督统一向检察机关控告申诉部门提出，由控告申诉部门受理。

对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书申请监督，由作出该生效法律文书的人民法院所在地的同级人民检察院受理。

对审判程序申请监督，由审理案件的人民法院所在地的同级人民检察院受理。

对执行活动申请监督，由执行法院所在地的同级人民检察院受理。

当事人向检察机关申请民事行政诉讼监督需要提交什么材料？

当事人申请监督需要提交监督申请书、身份证明、相关法律文书及证据材料。如果材料不齐全，检察机关会告知应补齐的全部材料，并限期补齐。如果申请人逾期未补齐，视为撤回监督申请。

检察机关承担的提起公益诉讼的职责是指什么？

检察公益诉讼是指检察机关对法律规定的损害公益的行为，经诉前程序公益仍得不到保护，依法向法院提起诉讼，保护公共利益。包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，民事公益诉讼针对的是公民、法人或者其他组织等社会公众损害公益的行为，行政公益诉讼针对的是行政机关违法行使职权或者不作为损害公益的行为。

公益诉讼的案件范围包括哪些？

民事公益诉讼的案件范围包括破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，目前民事公益诉讼案件范围限定在这两个领域之内。

行政公益诉讼的案件范围包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域损害公益的行为，目前行政公益诉讼案件范围限定在这四个领域之内。

检察公益诉讼需要经过什么样的诉前程序？

检察机关提起民事公益诉讼前需先进行公告，在法律没有授权起诉机关和组织或者法律授权的机关和组织不起诉的情况下，检察机关才能提起诉讼。

检察机关提起行政公益诉讼前需先向行政机关提出检察建议，督促其履职，在行政机关不履职的情况下，检察机关才能提起诉讼。

检察公益诉讼的案件来源是什么？人民群众可以申请检察机关提起公益诉讼吗？

5.民事行政检察职能知识 篇五

（一）人民检察院民行检察部门的主要职能：抗诉

抗诉，是指对人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定，发现确有错误、违反法定程序或审判人员存在贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的，依法提起抗诉：

（二）人民检察院民行检察部们的其他职能：

1、执行监督：对人民法院执行活动违法或不当，依法进行监督：

2、支持（督促）起诉：督促受损害的国有集体单位行使诉权；支持弱势群体提起诉讼；

3、公益诉讼：对侵害国家利益、社会公共利益的行为，以原告身份提起公益拆讼；

4、刑事附带民事诉讼：因犯罪行为导致国家集体利益损失，依法提起诉讼；

5、初查、侦查：对审判人员、执行人员贪污、受贿、徇私枉法等职务行为进行初查、侦查；

6、调解监督：对法院调解结案的案件，当事人恶意串通以达成调解协议的方式侵害他人合法权益的，依法进行监督。

（三）人民法院已经生效的判决裁定，具有下列情形之一的可申请检察院提起抗诉：

1、有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

2、原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；

3、原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；

4、原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；

5、对审理案件需要的证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；

6、原判决、裁定适用法律确有错误的；

7、违反法律规定，管辖错误的；

8、审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；

9、无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；

10、违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；

11、未经传票传唤，缺席判决的；

12、原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的；

13、据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的。

14、对违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形，或者审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。

（四）人民法院在执行活动中，有下列情形之一的，当事人可以向检察院申请进行执行监督：

1、法院启动民事、行政执行程序违法，据以执行的法律文书不符合法院受理执行案件的规定；

2、有证据证明执行裁定认定事实的主要证据不足，适用法律确有错误，严重违反法定程序，可能影响案件正确裁定的；

3、擅自解除查封、扣押、冻结被执行人财产给当事人造成一定损失的；

4、超标查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人财产给当事人造成一定损失的；

5、故意违法执行第三人或案外人财产的；

6、鉴定、评估、拍卖被执行人财产时为谋私利或者一方当事人利益，指使、暗示有关部门和人员违反规定故意压低或者抬高价格损害当事人利益的；

7、采取诉前财产保全和诉讼中的财产保全违法；

8、作出的不予执行、中止执行和终结执行等裁定违法；

9、擅自使用、截留、挪用、侵吞、私分案件执行款及其孳息或者其他财产的；

10、执行人员消极执行的；

11、执行人员存在贪污、受贿、玩忽职守、滥用职权等违法违纪行为的；

12、其他需要进行执行监督的案件。

（五）人民检察院执行监督的方式有：检察建议、纠正违法通知书、暂缓执行建议书等。

（六）向人民检察院申诉时需要提供的材料；

1、申诉状，申诉状内容包括：申诉书名称、申诉人和被申诉人基本情况、申诉请求事项、案件事实与申诉理由、申诉人签名或盖章、申诉时间；

2、人民法院生效的裁判文书或据以执行的文书；

3、证明申诉主张的证据材料；

4身份证明（法人或者其他组织的，应当提交营业执照及法定代表人的身份证明），当事人也可以委托他人代理申诉，如委托律师、法律服务所或司法所的工作人员以及其他自己信任的人；委托申诉的，要有委托书。

（七）审查期限

对于申请抗诉的案件，人民检察院在立案后调（借）阅人民法院审判案卷，并在调（借）阅审判案卷后3个月内审查终结。

（八）受理费

6.规划修改与调整完善个人总结 篇六

一、基本农田

1、原则上不调整基本农田范围。确需调整的，优先通过调整多划基本农田方式解决。确需调整基本农田保护任务的，可通过全省统筹平衡解决，确保全省基本农田保护面积不减少、质量不降低。

2、基本农田布局调整幅度不宜太大，5%比例。

严禁以调入零星分散低效耕地方式调出基本农田保护区中的连片优质耕地； 严禁调出已立项实施的高标准基本农田；

对用于宅基地建设，且非已立项实施的高标准基本农田、地块现状又非水田的基本农田，可予以调出；

认真开展补充耕地能力评估工作，查清可用于补充耕地的后备耕地资源，科学评估补充耕地能力，实行“以补定占”；

城镇周边、交通沿线优质耕地、成片水田优先划为基本农田；

调整前已划入土地利用总体规划允许建设区和有条件建设区的，原则上应当予以调出；

严格落实国家关于永久基本农田划定要求，凡是本次规划调整完善涉及的基本农田划入、划出，必须按要求做好核实举证、论证核定等工作，确保程序依法依规，调整有据可查；

新划入基本农田需在规划调整完善方案报批前完成市县两级验收工作。

二、建设用地

1、交通水利建设用地规模

已办理建设用地审批手续的交通水利项目用地必须安排交通水利用地规模，因此导致突破建设用地总规模的，必须予以说明，并在文本中列明这类项目名称及用地面积；

在交通水利建设用地规模已用完的情况下，尚未报批用地的交通水利项目，不应安排交通水利规模，可示意表达；

已批交通水利项目用地红线内安排的城乡建设用地规模不能调出，另行安排交通规模。建设用地结构调整说明，土地利用现状（2014年）为城乡建设用地的不到调整为交通水利及其他建设用地，应对此作出说明。

2、未上图入库的城乡建设用地规模

优先安排上轮规划中办理审批且无法复垦的建设用地地块；

可从未上图入库的城乡建设用地规模中预留部分规模专项用于农村宅基地、留用地建设，建设用地规模落实方案经省厅批准后，按符合规划办理建设用地审批手续。

3、开发园区

自贸区、自主创新区以及各类园区应全部划入允许建设区。

可调出各类开发园区内具有生态功能、不可建设的山体、水面等地块上的建设用地规模；

除穿越开发园区的国道、省道、县道等外，开发园区内的其他道路需安排城乡建设用地规模。

4、允许建设区

允许建设区面积按照城乡建设用地规模进行控制；

允许建设区不要划成星星点点、零零碎碎，可以将农村居民点放在允许建设区外，允许建设区内可以有不符合规划的地块；

自贸区、自主创新区以及各类园区应全部划入允许建设区；

原则上不得将水田调入允许建设区和有条件建设区，确需调入的，要确保调整后的允许建设区和有条件建设区中的水田数量不增加。

5、有条件建设区

县（区）规划划定的有条件建设区面积不得超过规划划定的允许建设区面积的20%(允许建设区面积按照上级下达的城乡建设用地规模把握)。

6、建设用地复垦区

建设用地复垦面积、比例不得增加； 已批用地不得调整为建设用地复垦区；

新调入的建设用地复垦地块应比调出地块更有利于复垦，且必须纳入城乡建设用地增减挂钩项目区的拆旧区，需优先安排复垦；

建设用地复垦区调整范围不宜太大。

7、禁止建设区

不得减少禁止建设区面积；

禁止建设区涉及调整范围的，需与主体功能区规划确定的禁止开发区和环境保护规划划定的严格控制区衔接。

8、建设用地布局调整的一般要求

严禁借规划调整完善之机对正在查处、不符合土地利用总体规划的违法用地进行调整，严禁“规划跟着项目走”。

9、规划调整的15项指标（总量、增量、效率指标）（约束性、预期性指标）

1)耕地保有量 2)基本农田保护面积 3)城乡建设用地规模 4)新增建设占用耕地规模 5)整理复垦开发补充耕地义务量 6)人均城镇工矿用地规模 7)建设用地总规模 8)城镇工矿用地规模