依法行政保障文件

依法行政保障文件（共8篇）

1.依法行政保障文件 篇一

常州市劳动保障局文件

常劳社就〔2006〕6号

关于职工转移工作单位有关事项的通知

各辖市、区（人事）劳动保障局，市有关委办局、公司、直属单位： 在全面实行劳动合同制度以后，职工调动、转移工作单位，均应通过与原用人单位终止劳动关系，再与新用人单位建立劳动关系来实现，同时根据劳动保障部〘劳动力市场管理规定〙（劳动和社会保障部令第10号）第十四条规定，转入单位招用人员后，应当自录用之日起30日内，到当地劳动就业管理机构办理录用登记备案手续。为加强劳动用工管理，规范职工转移工作单位行为，保护职工合法权益，现就有关事项通知如下：

一、职工在同一社会保险基金统筹地区转移工作单位

（一）职工转移工作单位需同时具备的条件

1．用人单位与职工双方订立书面劳动合同，且转移工作单位时劳动合同在有效期内；

2．转出单位在录用转出人员（含失业人员、外来劳动力）时已向所在地同级就业管理机构办理录用登记备案手续（指按管理权限应由劳动保障部门办理录用登记备案手续的人员）；

3．用人单位与职工已参加社会保险并正在履行缴费义务；

4．转入、转出单位和职工对转移工作单位事实的认可。

（二）职工转移工作单位流程

1．填写〘职工转移工作单位录用登记备案表〙（附件1）、〘职工转移工作单位录用登记备案花名册〙（附件2）。

2．转入、转出单位和职工对转移工作单位事实认可确认签章后，由转出单位出具解除终止劳动合同证明书并移交职工〘养老保险手册〙、〘就业登记证〙和职工档案等材料。

3．由转入单位到所在地同级就业管理机构办理职工转移工作单位录用登记备案手续，就业管理机构对持有〘就业登记证〙的人员应同时办理就业单位变更记载手续。录用登记备案手续应当自转入、转出单位和职工对转移工作单位事实认可确认签章之日起30日内办理。

4．转出、转入单位依次办理各项社会保险参保减、增手续。

（三）有关事项的处理

1．关于支付经济补偿问题，按以下原则处理。

（1）转出单位依据〘劳动法〙第二十四条向转出职工提出并经双方协商一致解除劳动合同而发生转移工作单位的，转出单位应当向劳动者支付经济补偿金。

（2）由转出职工本人提出解除劳动合同而发生转移工作单位的，转出单位可以不支付劳动者经济补偿金。

（3）职工因组织原因调动改变工作单位的，其在转出单位工作的年限与转入单位的工作年限合并视作转入单位计算经济补偿金或生活补助费的工作年限。

（4）职工由于成建制调动而改变工作单位的，其在原单位工作的年限应当作为计发经济补偿金或生活补助费的年限。如何计发，可由调出单位一次性计发；也可由调出单位和调入单位协商一致并签订书面协议后，作为调入单位计算经济补偿金或生活补助费的年限。此类问题要在重新签订的劳动合同中予以明确，如未明确，今后发生计算经济补偿金或生活补助费支付等问题争议的，由最后转入单位承担。

2．关于工伤处理问题。五至十级伤残的工伤职工本人提出解除劳动合同而发生转移工作单位的，转出单位应支付工伤职工一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。

二、职工在不同社会保险基金统筹地区转移工作单位

（一）职工在常州市不同社会保险基金统筹地区转移工作单位

1．不涉及户籍变动的职工转移工作单位。

转移职工与转出单位双方终止劳动关系后，由转入单位按市劳动保障局〘关于实行农村（外来）劳动力就业登记管理办法的通知〙(常劳社就管

[2005]6号)要求办理录用登记备案手续。转入单位凭录用登记备案手续办理职工档案、社会保险关系转移。

我市登记失业人员、农村劳动力在我市不同社会保险基金统筹地区就业的，用工登记备案、职工档案转移按上款精神执行。

2．涉及户籍变动的职工转移工作单位。

仍按省劳动保障厅〘关于印发〖江苏省劳动合同制职工异地调动有关规定(试行)〗的通知〙（苏劳社［2001］43号）、市劳动保障局〘常州市劳动

合同制职工异地转移工作单位程序规范〙（常劳社就[2002]85号）执行。市区需转入、转出人员的手续由市劳动保障局负责办理。

（二）职工跨省、市在不同社会保险基金统筹地区转移工作单位

按本通知第二条

（一）款执行。转入地劳动保障部门对职工转移手续有特殊要求的，为方便职工异地转移，在合法、合理、规范前提下，我市劳动保障部门可提供相应便利。

三、我市各级社会保险经办机构应明确并公布职工转移工作单位中有关社会保险关系转移的具体要求、办理流程，以方便用人单位和劳动者查询和办理有关手续。

四、各级劳动监察机构要加强对用人单位招用员工办理录用登记备案的检查力度，对用人单位未按期办理录用登记备案手续的，根据劳动保障部〘劳动力市场管理规定〙（劳动和社会保障部令第10号）第三十五条规定，由劳动保障行政部门责令限期改正；逾期不改正的，处以1000元以下罚款。

五、本通知所称的职工包括：各类企业、个体经济组织的职工；国家机关、事业组织、社会团体和与之形成劳动合同关系的劳动者。

六、本通知自发文之日起执行。原市劳动局〘关于印发〖常州市职工市内调转工作单位办法〗的通知〙(常劳计[1996]91号)同时废止。

附件1：职工转移工作单位录用登记备案表

附件2：职工转移工作单位录用登记备案花名册

二〇〇六年七月二十日

2.依法行政保障文件 篇二

一、建立整体性的安全保障体系

为了保证电子档案管理系统的安全运行, 应遵照国内外的防范标准和规范, 通过系统的技术防御措施和非技术防御措施, 建立安全保障体系, 为电子档案管理系统提供一个安全环境。网络安全是一个系统的、全局的问题, 网络上的任何一个漏洞, 都会导致全网的安全问题。我们应该用系统工程的观点、方法来分析电子档案管理系统的网络安全及具体措施。一个较好的安全措施往往是多种方法适当综合的应用结果。这些环节在网络中的地位和影响作用, 也只有从系统综合整体的角度去看待分析, 才能取得有效可行的措施。即计算机网络安全应遵循整体安全性原则, 根据规定的安全策略制定出合理的网络安全体系结构, 确保整个系统的安全。

二、防火墙访问防范

防火墙是内部网络与外部公共网络之间的第一道屏障, 是最受人们重视的网络安全产品。从理论上看, 防火墙位于网络安全的最底层, 负责网络间的安全认证与传输, 不仅要完成传统的过滤任务, 还要为各种网络应用提供相应的安全服务。目前, 防火墙产品正朝着数据安全与用户认证、防止病毒与黑客侵入等方向发展。在电子档案管理系统和外部网络的连接处安装防火墙设备, 能够根据会话信息、应用协议、访问用户、被访问者资源等进行访问控制规则设置, 保证通过网络边界的会话层得到一定的控制, 同时, 为了保证整体安全性, 防火墙设备自身也具备高度的安全性。另外, 在电子档案管理系统和各个地区服务点之间以及存在不同安全等级的系统之间的互联边界处也应采用防火墙和虚拟局域网划分等安全访问控制措施。

三、网络入侵检测防御

网络入侵防御设备在网络入侵行为进入被保护网络之前通过报警、阻断等措施为电子档案管理系统提供保护, 目的是对网络入侵行为进行阻截。在电子档案管理中的某些网段也需要采用网络入侵检测系统, 即针对网络入侵进行监测, 它可以自动识别各种入侵模式, 在对网络数据信息进行分析时与这种模式进行匹配, 一旦发现有黑客入侵的企图, 就会自动报警, 弥补防火墙等边界安全软件的不足, 及时发现网络中违反使命策略的行为和受到黑客攻击的迹象。网络入侵防御设备也可以对蠕虫木马病毒攻击进行识别, 并进行有效的拦截。在电子档案管理系统和Internet、POS的边界布置网络入侵防御设备, 也能够对进入电子档案管理系统的网络请求进行预警防御, 避免病毒或黑客入侵内部网络系统。为了简化布置, 节约资金, 笔者建议电子档案管理采用高端口密度的入侵防范设备, 实现入侵防范和入侵检测的功能, 即对关键链路实现串行接入, 对病毒或黑客的入侵实施防范和阻截, 同时采用同一台设备的别处端口对其他网络采用端口镜像方式接入, 进行实时入侵检测。

四、网关病毒防御

传统的病毒防御措施大多数都靠计算机终端杀毒软件在病毒已经感染到终端后才进行查找杀除, 是一种亡羊补牢的方法, 而且在查找杀除病毒时将会占用大量的系统资源。当今病毒主要依赖于Internet网络进行广泛传播, 因此需要将病毒防御体前移, 建立网关病毒防御体系。对出入网络的数据信息进行查找杀毒, 阻截来自Internet的文件病毒入侵网络内部, 同时阻截来自Internet的黑客对应用服务器群的入侵和破坏;阻截来自Internet的病毒对终端操作系统的侵入;阻截病毒的互相传播, 彻底将病毒阻隔在内部网络之外。

五、严格操作管理

3.对电子文件真实性保障的需求分析 篇三

1、电子文件法律效力保证的要求

电子文件的法律问题主要集中在电子文件的法律效力及证据力上。现在很多国家已经在法律上对电子文件的法律效力给予了一定的认可。

英国《民事证据法》规定，具备下列条件的计算机输出文件视作“第一手”传闻证据可以采纳：一是来自使用者正常使用的计算机；二是在数据输入时计算机运行良好；三是文件所包含的信息是表述或来自输入计算机的数据。此外还要求与业务活动和使用计算机有关的人向法院提供认定该项书面材料的证明书，说明制成方式与软件。作为最佳证据规则的例外，英国的证据法规定，当事人能证明他无从取得正本时可以使用抄本证明正本的内容。所以只要能证明电子文件的正本在正常的业务活动中已经销毁或者是直接输入，无从取得正本时，则可依此规定将电子文件采纳为证据。

在我国，《刑事诉讼法》规定“证明案件真实情况的一切事实，都是证据”，这一规定也为《民事诉讼法》、《行政·诉讼法》所默认，因此只有用于“证明案件事实或者与法律事务有关知识是存在与否的根据”才能称为证据。

从这些法律条文可以看出，电子文件的法律效力已经得到了认可，但是电子文件要作为证据必须满足一定的条件，即电子文件必须是在正常的业务活动中制作的，必须是文件信息的知情人制作的，同时必须是正常的电子文件系统生成的。这一切都是为了要保证电子文件在形成、使用等过程中的合法性，亦即要保证电子文件的真实性。

而对于这一点，具体案例体现得更为鲜明。

1985年4月，国家安全顾问John Poindexter在电子邮件系统上为Oliver North建立了一个秘密通讯渠道。两人通过这个渠道以电子邮件进行联系，秘密进行非法交易，这就是震惊中外的“伊朗门丑闻”事件。“伊朗门丑闻”曝光后，为摆脱他们与信息的干系，North和Poindexter开始销毁有关文件，其中包括电子邮件。为此North删除了736份文件，Poindexter删除了5012份文件。技术人员用特殊手段恢复了他们删除的信息。这些信息后来成为对丑闻进行调查及对二人进行刑事审讯的关键性证据。但是在它们成为证据之前，专家们除了依靠地址栏打印出姓名外，还采取了一些常规措施，如证明他们二人在本案中用来联系的电子邮件是通过邮件系统所要求的口令进行发送的。

在北京大学心理学系93级女研究生薛燕戈状告同窗张某一案中，原告指控被告以其名义向美国密执安大学教育学院发送了拒绝该校邀请的电子邮件，从而直接导致了原告方留学计划的流产。为此原告搜集了相关的证据，其中包括：两封从同一台电脑上发出的署名不同的，电子邮件和该电脑上的邮件收发记录。经技术测试证明：张某使用这台计算机时，别人没有时间盗用，从而确定了电子邮件和邮件记录是真实的、可靠的，在此前提下，该证据被法庭所采纳，并成为该案的关键证据。

由此可以看出，电子文件成为证据的前提条件就是要保证电子文件的真实性。电子文件真实性保障是文件合法性和证据力的必然要求。

2、信息提供利用对信息真实性的要求

电子文件真实性的法律问题不仅表现在证据性上，也表现在法律对信息真实性的要求上。《中华人民共和国行政许可法》规定“申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告”。《中华人民共和国档案法》规定“对擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的，涂改、伪造档案的追究法律责任”等等。

根据以上法律规定我们可以总结出：对伪造、虚拟、假冒等违背真实性的有关活动或行为会实施处罚，也就体现了不同主体(不论是个人、组织或政府)对相关信息的真实性都负有责任。因此保障电子文件真实性是个人、组织和社会全体的需要和责任。

二、管理需求

1、组织业务管理需求

文件作为组织或个人在履行其法定义务或业务活动过程中形成、收到并保管的作为证据和信息的记录，是有价值的信息资源和重要的组织资产。

为了支持业务活动的持续运作，满足现行的法律要求，担负必要的责任，机构必须形成并维护真实、可靠、可用的文件，并确保在保管期限内的完整性。文件的真实性成为组织业务正常开展的必要条件。

2、政府信息公开要求

2007年1月17日国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》。该条例规定：行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。

该条例不仅规定了政府必须向社会民众公开信息，而且必须保证所公开信息的真实性；同时，该条例也规定了行政机关如何公开和管理真实的政府信息。第一，行政机关不仅要保证自身公开信息的真实性，而且有义务澄清和纠正虚假或者不完整的信息；第二，行政机关之间要協调一致，保证信息的准确、真实。

所以说，政府在行政管理中必须要保证电子文件的真实性，不仅要保证自身信息的真实性，同时要对社会其他公开信息的真实性做出监督和回应。要实现这一点，政府部门必须要保障电子文件的真实性。

三、信息安全需求

电子环境下，文件信息容易被伪造、篡改或误改，并且可以做到不留痕迹。正是这些特点极易造成电子文件的不真实：可能是人为的，非法用户通过冒充合法用户、病毒入侵、黑客入侵等措施伪造或篡改文件，用户误操作也可能导致文件的改动；也可能是系统问题，包括系统差异性、机器故障、软件缺陷和故障等。而无论是人为的因素，还是系统的问题，都会对信息安全产生不利的影响。文件的真实性受到质疑，既是信息不安全的体现，也是保障信息安全必须解决的问题。

四、长期保存需求

电子文件不仅要满足当前的业务需求，而且有很多要作为历史记忆长期保存。要实现这一目标首要任务就是要保证电子文件的长期保存。而由于电子文件对信息技术、信息系统以及信息载体等的依赖性，电子文件的长期保存还存在很多问题。要保证电子文件长期保存，必须对多样化的文件环境、文件载体和数字技术的淘汰率所带来的后果，以及软件系统的专用性等做出预测和计划；否则后果不堪设想。

德国联邦档案馆的档案工作者正在试图抢救前东德产生的成千上万份电子文件和数据库。这些文件有前东德共产党政府的行政文件、农业文件、劳工统计资料、监狱登记册和党内官员的人事案卷等。然而，关于产生这些电子文件的数字系统的资料已经丢失，软件编码也不清楚，而文件的介质本身也已过时，情况相当不好。“在美国，100万份美国越战档案的计算机索引已无法读取；自1958年以来的美国国家宇航员的多数研究报告正由于不完善的数据存储而面临威胁。我国第一次人口普查资料的数据磁带大部分也已无法读出。这样的案例已经不再是个案。

4.山东省劳动和社会保障厅文件 篇四

鲁劳社[2002]43号

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关于劳动争议处理若干问题的意见

各市劳动和社会保障局：

为进一步做好劳动争议处理工作，切实维护劳动者和用人单位的合法权益，根据《中华人民共和国劳动法》和《山东省劳动合同条例》及有关法律、法规规定，结合我省审理劳动争议案件的实际，现就劳动争议案件审理中的有关问题提出如下意见，请遵照执行。

一、劳动争议的受理

（一）民办非企业单位与劳动者之间发生劳动争议，当事人向劳动争议仲裁委员会申诉，符合受理条件的，劳动争议仲裁委员会应当受理。

（二）劳动者与用人单位因业务收入提成发生争议，双方存在劳动关系，且该提成作为劳动者劳动报酬，当事人向劳动争议仲裁委员会申诉的，劳动争议仲裁委员会应当受理。

（三）劳动争议仲裁委员会受理劳动争议，应对双方是否存在劳动关系进行审查。劳动关系明确的，应依法立案受理；劳动关系不明确的，但双方签订了协议，协议内容涉及劳动权力义务，应依法受理，并依据有关劳动法律、法规和协议作出处理，否则不属于劳动争议，不予受理。

（四）劳动者与用人单位发生下列争议，当事人向劳动争议仲裁委员会申诉的，劳动争议仲裁委员会不应受理，并告知其向有关部门申请处理：

1、聘用人员与村民委员会、居民委员会之间因报酬待遇发生的争议；

2、通过政府行政指令安置的军队转业干部、转业士官、城镇退役士兵等人员，用人单位拒绝接收，双方未签订劳动合同，也未形成事实劳动关系发生的争议。

（五）劳动者和用人单位因工（公）伤认定问题发生争议，当事人向劳动争议仲裁委员会申诉的，劳动争议仲裁委员会应建议当事人先向有关部门申请工（公）伤认定。当事人坚持要求劳动争议仲裁委员会受理的，劳动仲裁委员会可以在收到申诉书后的7日内，先委托有关部门进行工（公）伤认定，仲裁程序予以中止。对于认定工（公）伤的，应依法立案审理；对于未认定工（公）伤的，劳动争议仲裁委员会不予受理。

（六）劳动者被认定工（公）伤后，因要求工（公）伤待遇与用人单位发生争议，向劳动争议仲裁委员会申诉的，劳动争议仲裁委员会应建议当事人先向有关部门申请工伤等级鉴定。当事人坚持要求劳动争议仲裁委员会受理的，劳动争议仲裁委员会可以在收到申诉书后的7日内，先委托有关部门进行工（公）伤等级鉴定，仲裁程序予以终止。工（公）伤等级鉴定结论作出后，应依法立案审理。

（七）劳动争议仲裁委员会受理案件后，依法作出仲裁裁决前，被诉人提起反诉的，如反诉请求与原申诉请求基于同一事实和理由，且与原争议的解决密切相关，劳动争议仲裁委员会应予受理，并与原申诉一并审理，审理期限从反诉受理之日起重新计算。审理过程中，申诉人申请撤诉的，不影响反诉的审理。

二、劳动争议仲裁申诉时效

（八）因用人单位拖欠、克扣工资或欠缴社会保险费引起的劳动争议，如上述行为具有连续性或不间断性，应视为连续侵权行为，劳动者可随时向劳动争议仲裁委员会申诉，劳动争议仲裁委员会应一并处理。侵权行为已终了的，劳动者应当在侵权行为终了之日起60日内申请仲裁。

（九）用人单位与劳动者因工伤补偿或其他争议自行达成和解协议后一方当事人反悔的，仲裁申诉时效应从和解协议签字之日起计算，超过60日的，视为超过仲裁申诉时效。

三、劳动争议仲裁主体

（十）依法设立并领取营业执照能够独立承担劳动法律责任的企业分支机构，可以视为用人单位。劳动争议仲裁委员会可以列其为劳动争议主体。但劳动者在企业分支机构中工作，与企业法人订立劳动合同的，应以企业法人作为劳动争议主体。

（十一）国家机关、企事业单位、社会团体的内部职能部门或没有领取营业执照的分支机构以其名义与劳动者订立劳动合同的，或者没有订立劳动合同但存在事实劳动关系的，双方发生争议，应以国家机关、企事业单位、社会团体为当事人。

（十二）用人单位被吊销营业执照或注销，劳动者因拖欠工资、欠缴社会保险费等与用人单位发生争议，用人单位成立清算组织的，应将企业或清算组织列为被诉人；没有清算组织的，应列负有清算义务的主体为被诉人。

（十三）企业法人领取《企业法人营业执照》后满6个月尚未开展经营活动或停止经营活动满1年，视同歇业。职工因拖欠工资、欠缴社会保险费等与用人单位发生争议，如果企业没有被注销，可以列企业法人为被诉人；如果该企业实际处于无人管理状态，且未组织清算，可以列企业和清算主体为共同被诉人；如果企业因歇业被注销，可以列负有清算义务的主体为被诉人。

（十四）劳动者在用人单位与其他平等主体签订承包经营合同期间与发包方或承包方发生劳动争议，应以劳动者是否与发包方或承包方存在劳动关系为依据确定用人单位主体。如果劳动者与发包方存在劳动关系，而承包方为实际用人单位和受益人，应确定发包方为用人单位主体，承包方应列为第三人；如果劳动者由承包方自行招用，承包方又是法人或依法设立的其他组织，应列承包方为用人单位主体；如果承包方不具备用人单位主体资格，应列承包方和发包方为共同当事人。

（十五）劳动者在用人单位内部承包经营期间与发包方或承包方发生劳动争议的，应列用人单位为当事人。

四、劳动争议审理中的有关问题

（十六）用人单位经职工大会、职工代表大会通过或由股东会、股东大会、董事会等权利机构依相应民主程序制定的劳动规章制度，如不违反国家法律、法规及有关政策规定，并公开告知职工，可以作为审理劳动争议案件的依据，否则不应作为劳动争议处理的依据。

（十七）依法签订的劳动合同是处理劳动争议的依据。劳动争议仲裁委员会对劳动合同效力应当从订立劳动合同的主体、内容、程序、形式等方面进行审查，不符合法律、法规规定的，不具有法律约束力。

在劳动合同履行过程中，劳动者与用人单位就劳动权利义务依法达成的协议，视为对原劳动合同的变更，可作为处理劳动争议的依据。

（十八）劳动者提前30日以书面形式通知用人单位解除劳动合同，用人单位应当予以办理解除劳动合同手续。用人单位因要求劳动者支付违约金、承担赔偿责任发生争议，向劳动争议仲裁委员会申诉的，劳动争议仲裁委员会应依据《山东省劳动合同条例》第三十一条的规定作出处理。

（十九）劳动者与用人单位因一方擅自解除劳动合同另一方要求支付违约金发生争议，当事人一方要求支付违约金不当的，劳动争议仲裁委员会可以根据一方违约给对方造成的实际损失予以变更。

（二十）用人单位主体资格改变后，劳动者被安置在主体资格改变后的单位工作，在解除或终止劳动合同时，因经济补偿期限与主体资格改变后的单位发生争议，向劳动争议仲裁委员会申诉的，劳动争议仲裁委员会可以向用人单位主体资格改变时签订的安置职工协议为依据作出处理；没有协议或协议规定不明确的，由主体资格改变后的单位承担。

山东省劳动和社会保障厅（章）

5.义乌市人事劳动社会保障局文件 篇五

义人劳保[2008] 113号

关于公布2007劳动保障信用A级单位的通知

各相关用人单位：

为积极引导用人单位依法规范劳动用工管理行为，充分发挥劳动保障信用A级单位的示范作用，现将我市2007劳动保障信用A级单位予以公布。希望各A级单位能再接再厉，发挥典型示范作用，积极宣传法律法规，构建和谐劳动关系。

附件：2007劳动保障信用A级单位名单

义乌市人事劳动社会保障局二O O八年九月十六日

抄送：省劳动和社会保障厅、金华市劳动和社会保障局，市府办，各镇政府、街道办事处，市工商局、经济发展局、总工会吴森民副市长

义乌市2007劳动保障信用A级单位

6.依法合规文件学习集团公司 篇六

——学习记 录

时间:2017年5月16日

地点:绍兴胜利东路1号地块B区块工程项目部 学习记录:

一、项目部全体人员学习集团公司“2017年上半年依法合规管理工作会议”文件 会议主要议题：

一、通报建工集团2016年下半年依法合规管理工作检查评比情况

二、传达建工集团2017年工作要求

三、行业依法合规监管工作新政及影响

四、我司2017上半年依法合规管理工作的主要进展情况

五、下一步工作部署和要求 会议具体内容：

一、通报建工集团2016年下半年依法合规管理工作检查评比情况

1、建工集团2016年下半年依法合规管理面上抽检总体情况通报

2016年12月13日-20日，建工集团成立四个检查组，由集团四位分管领导任组长，分别对集团总承包部、海外部、各总包集团、各专业集团、市政总院、市政建设公司、材料公司、房产公司，共16家单位进行了检查，我司以97.5分位居第二（第一名98.5分）。

2、我司此次受检中存在的主要问题和须整改的内容

2017年3月7日建工集团向我集团下发了“2016年下半依法合规规范分发包和采购管理工作专项检查整改通知书”和“依法合规规范分发包和采购管理工作2016年下半专项检查情况报告”，围绕六大类42项内容对我司703嘉会国际医院项目和崇明体育训练基地两个工程项目检查情况和工作建议作了书面反馈，主要存在以下5方面的问题：

1、合同签约日期与中标日期、评审日期不符合时间逻辑 上海嘉会国际医院总承包项目，地下工程总承包合同备案信息中显示合同签订日期为2015年2月18日，合同评审日期为2015年2月23日，签约日期早于合同评审日期，合同签订与评审日期倒置。

2、分包商招标比价程序不规范

嘉会医院防水专业工程的招投标过程中，上海文天防水工程有限公司以289.36万元中标，在评标汇总记录中未中标的两家单位所报价格与其投标文件中价格不一致，存在弄虚作假的嫌疑。

3、中标通知书发放不规范

崇明体育中心项目和嘉会国际医院项目的中标通知书签发人均不是工程公司总经理，但内部专业分包管理实施细则注明须工程公司总经理签发，存在未按本单位相关制度开展评标活动，确定中标单位的情况。

4、部分租赁商招标手续不规范

崇明体育训练基地一期塔吊租赁的招投标过程中，评标小组参与人数为双数共6人。在评标过程中，对各投标单位进行打分，但无具体评分标准。

5、资金支付手续不规范，存在三流不一致的情况

嘉会医院项目与分包结账无工程量确认单，付款仅凭自制“专业分包合同申请表”。与钢筋供应商“上海泉饶物资有限公司”钢材采购，运费另有物流单位开具发票，资金付给“泉饶物资”，存在三流不一致的情况。

二、传达建工集团2017年工作要求

2017年3月7日的建工依法合规专题管理工作会议由卞总亲自主持召开，会上明确提出了集团2017年开展“全覆盖、全方位”依法经营合规管理专项检查的工作方案，检查考评方式、时间、组织机构也相应作了调整。

1、全覆盖：板块全覆盖，专项查范围覆盖集团五大事业群和除电商公司外的全部二层次单位，由原16家扩展到23家。地域全覆盖，以集团总承包部为例强调须加强市外工程的监管。

2、全方位：专项检查的主要内容坚持做到“五个结合”：

一是与落实2014年市委巡视整改和“一个不准、七个严禁”的建工铁律相结合； 二是与2015、2016年专项检查中发现的突出问题相结合；

三是与“国办发[2016]63号文”确定的十个方面54项责任追究范围相结合； 四是与执行集团及各单位修订的新版企业管理制度相结合； 五是与不同产业板块、不同类型企业的业务、专业特点及其风险管控的重点环节相结合。

2017年新版专项检查的内容（针对不同类型企业），计划于5月下旬发布，由各部门在“五个结合”的基础上，参照2015、2016年专项检查和2016年对建工设计院专项检查的格式，提出本部门、本条线拟列入的重点内容，对应我司管理的条线及部门具体如下：

（一）集团管控方面。比如，所属子企业及分支机构是否发生重

大违纪违法问题，造成重大资产损失，影响其持续经营能力或造成严重不良后果？所属子企业及分支机构存在因管理不善或违法违规经营发生较大资产损失，对生产经营、财务状况产生重大影响？是否对所属子企业及分支机构建立了内部责任考核制度并严格执行？是否对所属子企业及分支机构依法经营合规管理情况开展了自查自纠，对集团专项检查、监察审计中发现的问题是否已完成整改？对所属子企业及分支机构的重大风险隐患、内控缺陷等问题是否存在失察，或虽发现但没有及时报告、处理，造成重大风险等。责任部门：审计监察部

相关部门：企业管理部

（二）重大事项决策与执行方面。比如，是否按规定制定了规范“三重一大”事项（重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金使用）决策和执行的制度、程序；是否制定了党委会、董事会、行政班子议事制度？党委会、董事会、行政班子研究、决策“三重一大”的记录、纪要是否齐全、规范？在公司股权投资、固定资产投资、改组改制等过程中是否按集团和本单位规定履行决策和审批程序？是否存在未按规定履行决策和审批程序擅自投资的情况？对外投资是否按规定开展尽职调查、财务审计、资产评估，是否存在应重大疏漏导致的投资风险或损失？是否按规定办理了资产、股权等产权转让手续，并将处理结果报集团备案？是否存在未经集团批准擅自对外担保等。

责任部门：审计监察部、总裁事务部（固定资产投资）、企业管理部

相关部门：资产财务部、商务管理部（法务）

（三）工程承发包方面。（参照2016年依法合规规范分发包及采购管理检查表中重点内容）比如，是否存在未经授权或超越授权投标、规定擅自签订或变更工程承包（包括施工、设计，下同）合同？工程承发包合同是否按规定的程序和权限进行了审查？应当进行备案的承发包合同是否按规定办理了合同备案？是否存在违反规定转包、违法分包等情况？是否按规定建立了分包商管理制度（名录管理、准入评价、选择、考评等）？是否按规定的方式、程序和权限严格执行分包商选择的要求（招标、比价等）？项目关键岗位人员的配备、任职资格是否符合规定？施工现场作业人员实名制管理是否相符？是否存在违反合同约定超计价、超进度付款？是否按规定执行了分包商履约担保制度？ 责任部门：商务管理部、施工生产部、工程设计研究院 相关部门：人力资源部、资产财务部

（四）购销与服务外包方面。（参照2016年依法合规规范分发包及采购管理检查表中重点内容）比如，是否按规定建立了物资供应商（租赁商）、外包服务商管理制度（名录管理、准入评价、选择、考评等）？是否按规定的方式、程序和权限严格执行供应商、服务商选择的要求（招标、比价等）？物资购销（租赁）合同、外包服务合同是否按规定的程序和权限进行了审查？是否存在违反合同约定超计价、超进度付款等。责任部门：施工生产部、工程设计研究院 相关部门：资产财务部、商务管理部

（五）财务、资产与资金管理方面。比如，是否存在违反决策和审批程序或超越权限批准资金支出？是否设立“小金库”或违规以个人名义留存资金、收支结算、开立银行账户？是否存在违反规定、担保、委托理财、拆借资金或开立信用证、办理银行票据、捐赠等？资金支付审批手续、付款控制是否按规定的程序要求执行？收入、成本确认及核算是否符合企业财务制度的规定？固定资产、低值易耗品等资产的购置、入账、盘点、摊销是否符合规定？费用报销是否符合企业财务制度？是否严格执行集团有关业务招待费、礼品费及会议费用的规定？各项费用开支严格按照全面预算管理办法，纳入预算管理？是否存在违规超发、滥发职工薪酬福利？是否存在编制虚假财务报告，企业账实严重不符？是否存在违反中央“八项规定”的其他情况等。责任部门：资产财务部

相关部门：审计监察部、总裁事务部

（六）技术、质量管控方面。包括是否建立了企业质量管控体系？执行技术、质量管理文件、审批程序的情况；是否发生较大的技术质量问题或事故？技术质量文件的归档是否规范等。

责任部门：科研技术部、施工生产部、工程设计研究院

（七）人力资源管理方面。包括劳动关系管理、薪酬管理、社保及公积金管理等；员工工资、奖金、福利等是否符合规定，发放形式和渠道是否合法合规？员工社会保险费及公积金缴纳是否符合法律

法规和政策规定等；是否存在违规超发、滥发职工薪酬福利？是否严格执行集团有关领导干部履职待遇、业务支出管理的规定？干部任免的程序；项目管理机构、人员管理的情况等。责任部门：人力资源部 相关部门：审计监察部

（八）内控与风险管理方面。比如，是否建立了较为完善的企业管理制度和内控制度体系？内控及风险管理制度是否存在缺失？企业管理制度和内控体系是否涵盖了本单位的主要业务和主要风险管控环节？内控流程是否存在重大缺陷或内部控制执行不力的情况？是否按要求开展内控自评和内部监督检查？是否按照集团要求定期开展企业管理制度修订和内控体系升级？对企业经营、投资中的重大风险是否进行了及时的分析、识别、评估、预警和应对？对企业规章制度、经济合同和重要决策是否按要求进行了法律审核？合同管理的情况（包括合同授权、合同评审、合同签约、合同备案等）？是否存在瞒报、漏报重大风险及风险损失事件，是否瞒报、漏报法律纠纷案件？ 责任部门：企业管理部、审计监察部、商务管理部

（九）安全、消防与保卫方面。比如，是否按规定制定了安全、消防、保卫等方面的管理制度和管控体系？执行安全、消防、保卫管理制度、程序的情况；是否发生一般以上生产安全事故或消防安全事故？是否发生影响企业声誉或日常经营管理的治安事件或不稳定事件？安全、消防、保卫等工作资料的归档是否规范等。

责任部门：安全质量部 相关部门：总裁事务部

（十）集团领导层、纪检监察部门和相关职能部门认为需要列入检查范围的其他重点内容。

3、检查方式和检查时间

拟采用专项检查与专业条线日常检查、半内控自评、审计相结合的方式进行，具体做法是：

（1）专项检查每年开展一次，将23家单位分为两组，上半年检查11家单位（6月底前完成），下半年检查12家单位（12月25日前完成），检查结果作为该单位当依法经营合规管理考核的结果。

（2）技术、质量、安全、消防和保卫等条线可根据确定的检查内容和标准，在专业条线日常工作检查中进行，不再专门参加集中的专项检查，只需按照分组考核时点提交本部门（条线）的检查情况和考核结果。

（3）相关部门可结合内控自评、专项审计等工作对各单位依法经营合规管理的情况进行详细记录，对系统性问题可计入专项检查结果，对具体问题可结合专项检查对整改情况进行回访复查。

4、组织机构 领导小组：建工集团成立依法经营合规管理工作领导小组，由集团公司总裁卞家骏同志任组长，集团各分管领导为副组长，集团各职能部门主要负责人为组员。（与之对应，我司的依法经营合规管理工作领

导小组调整为由集团公司总裁费跃忠任组长，集团各分管领导为副组长，集团各职能部门主要负责人为组员。）

集团下属各单位相应成立本单位依法经营合规管理工作领导小组，明确分管领导。工作小组：

（1)建工集团依法经营合规管理工作拟确定四个牵头协调部门，即法务部、审计处、监察室、企业管理部，其中法务部为总牵头部门。（根据我司目前实际，考虑部门及检查人员配置，依法经营合规管理工作拟确定三个牵头协调部门，施工生产部、企业管理部和商务管理部，分为ABC三组，总牵头部门目前为企业管理部）

(2)各方面检查内容中，对应责任部门负责本部门职能条线的检查工作。(3)各基层单位也须建立本单位依法经营合规管理工作小组，明确牵头协调部门。

三、行业依法合规监管工作新政及影响

1、国务院办公厅《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》国办发〔2016〕63号文于2016年8月下发，对国有企业经营管理有关人员违反国家法律法规和企业内部管理规定，未履行或未正确履行职责致使发生下列情形造成国有资产损失以及其他严重不良后果的明确追究责任，主要涉及十方面内容。此次建工集团2017年的改版主要就是对应这十方面内容展开的，本身也是加强企业内控管理的重要内容。（链接）

2、《建筑工程、公路与市政工程施工现场专业人员配备标准》目前已纳入上海市工程建设规范(DG/TJ08-2225-2017),并将于2017年6月1日实施，对总承包项目、专业分包项目、劳务分包等的管理机构的岗位设置和专业人员配备都做出了明确的规定，并要求本市各级安质监管理部门做好现场巡查和执法。（链接图表，配置要求）。

3、《上海市建设工程招标投标管理办法》已经2017年1月3日市政府第138次常务会议通过，自2017年3月1日起施行。其中第十五条（投标人筛选）明确采用资格后审方式招标的，招标人可以选择是否采用投标人筛选方式进行招标。投标筛选条件限于投标人的信用、行政处罚、行贿犯罪记录以及投标人在招标人之前的工程中的履约评价。这是现场与市场联动的重要举措，加强依法合规管理的重要性和紧迫性也随之凸现。

四、我司2017上半年依法合规管理工作的主要进展情况 1、2017年3月7日接到建工集团下发的“2016年下半依法合规规范分发包和采购管理工作专项检查整改通知书”后，由集团分管领导、管理条线、工程公司和项目部经讨论研究，及时形成整改和防范措施，企业管理部牵头拟定整改计划，并按要求于3月20日前书面上报建工审计处，法务处。2、2017年4月15日前，各责任部门已全面落实整改措施（防范措施），完成整改封闭，企业管理部收集相关见证性资料并拟定专项整改报告于4月17日书面上报建工审计处，法务处。3、4月12-4月21日，集团三位分管领导，梅新文、钱芸、胡林章，分三组带队抽检了701中海运大厦、702张润置业、703软X射线自由电子激光装置工程、704星港国际、前滩37-01等6个项目，705桥东二期、新建生产及辅助用房，707浦东机场卫星厅、漕河泾现代服务集聚区二期，合计13个项目（暂未覆盖外省市项目）。4、4月28日前，集团企业管理部收集汇总了三组的项目检查情况,按规范分发包和采购管理基础工作，合同管理合规性，分包行为合规性，物资采购、租赁行为合规性，关键岗位人员配备合规性，资金收支关系合规性六类分析反馈如下：

（一）分发包和采购管理基础工作

工程公司对项目依法合规工作全面的自查自纠，整改封闭痕迹不全。各工程公司检查资料虽有，但各条线的检查资料未有专人负责

综合归并、分析，整体综合性管理较差，有些检查覆盖面不全，已查问题的整改封闭痕迹不全。由于701－703已接受过建工面上检查，经历多轮整改有所提高，目前704，705，707相较，704的问题比较突出。

（二）合同管理合规性

合同审批、签订、备案等出现逻辑顺序等问题。

如704交大密西根项目总包合同，备案表上合同签订日期、工期与合同文本签订日期、工期不一致。704华师大理科实验楼项目总包合同备案表上合同签订日期与合同文本签订日期不一致。

总包管理相关资料缺失。如704浦东机场下穿通道项目部未见施工许可证及总包合同信息报送资料，开工报告未填写业主的签发日期。

分包合同签订存在缺陷。如705新建生产辅助用房项目目前处于结构施工阶段，但工程凿截桩、埋件、套筒、止水带等相关分包合同未见，会被认定存在转包嫌疑。

（三）分包行为合规性 分包单位合同内容与分包单位资质等级许可范围不匹配。如704星港国际项目达汇（土方开挖）资质等级为三级，分两个合同签订，合并金额超资质范围。704交大密西根学院项目与华师大理科实验楼项目达汇（设备）相关资质资料、施工生产许可证等涉及可使用期限及授权委托书相关内容需要完善。分包单位资质证书、安全生产许可证书等资料收集不齐或过期 未更新。

如701中海运项目分包资质资料未及时更新，专业分包项目经理执业证书不齐。703软X射线项目专业分包管理人员相关资料未装订成册，未及时动态更新。704前滩37-01项目中茂（劳务）资质资料中法人A证过期未更新。洁翔（防水）诚信手册内企业承诺书缺企业公章、法人签章。交大密西根学院项目个别劳务分包单位诚信缺失，提供资料存疑。高新（支撑拆除）、威界（格构柱）诚信手册内企业承诺书缺法人签章；象阳（桩基）未见诚信手册；文天（防水）诚信手册内缺企业承诺书。华师大理科实验楼项目个别劳务分包单位诚信缺失，提供资料存疑。品矗（土方）诚信手册内企业承诺书缺法人签章。静安花园项目专业分包单位部分不在合格名录内且缺少资质评定表及中途业绩评定表。

705新建生产及辅助用房项目劳务分包业绩资料缺2017年一季度的项目部业绩评价表；大部分专业分包单位资质资料复印件未加盖红章； PHC管桩（建工建华、汤始建华）缺业绩评定；哲安防水、众幸人防门缺中间评定。桥东二期项目防水海盛未见诚信手册且未及时备案，土方闵彬项目经理与安全员无任命书。专业分包单位的项目经理未见建造师执业资格证书。

707浦东机场卫星厅工程部分劳务分包单位的诚信手册未更新；围护分包单位（上海天的建设（集团）有限公司）安全生产许可证、项目经理B证、安全员C证过期；围护分包单位（上海大博市政工程有限公司）项目经理B证过期。漕河泾集聚区A标段工程部分专业分

包单位资质资料复印件未加盖红章；业绩评定未达到要求上报工程公司及集团。项目部向监理机构报审分包单位资质资料等手续不齐或未确认。704星港国际、前滩37-01、交大密西根学院、华师大理科实验楼等4个项目均存在资质资料报监滞后情况。705新建生产及辅助用房项目PHC管桩（建工建华、汤始建华）、哲安防水、众幸人防门等无报监材料。

合同审批、签订、备案等不规范，与现场施工日志对比出现逻辑顺序等问题。如704星港国际项目达汇（一～三道支撑土方开挖）无备案；东南模板：备案表上合同签订日期是2016.2.1，工期是2016.2.1～2017.1.5，而合同文本上签订日期是2015.11.23，工期是2016.1.5～2017.1.5，时间不一致。704前滩37-01项目上海进发建筑（粗装饰）无备案，其他分包备案滞后；所记录的施工日记均未反映专业分包工作内容。704交大密西根学院项目中也（机电安装）、凯玲（消防）分包合同均已到期多时，但工期补充合同均未见；还存在分包合同备案滞后情况。704华师大理科实验楼项目有分包合同备案滞后情况。704静安花园项目专业分包合同中有部分合同签订日期与合同备案日期不一致。

分包合同信息报送不及时，现场资料用印不规范。如707浦东机场卫星厅围护工程分包合同信息报送不及时，合同信息报送日期要晚于签订日期2个月；招标比价相关资料用印用的是项目部章，而未使用事业部印章。选用公司合格分包商、供应商名录以外的单位参与招投标，未

按规定进行分包商准入评价。704被查多个项目出现部分专业分包未中标单位的资质资料缺失且不在名录内的情况，需重新梳理。

对分包商开展中途评定和履约考评不及时。704被查多个项目均存在专业分包的中途评定及业绩评定资料及考评不及时的情况。如浦东机场下穿通道工程资质评定表未经集团施工生产部门签字、盖章；业绩评定表未经工程公司评定并签字。分包商招标、投标文件、比价资料、评审标准、评审意见及中标通知书等文件缺项或其他不规范情况。

如701中海运项目投标邀请函、人员的审核签署及对应的日期需重新复核完善，702张润置业项目未按商务部门提供的比价范本签署，日期顺序逻辑上有误，703软X射线项目招标文件未描述工作内容、施工工期、招标日期、截止日期等要素，缺投标邀请函，评审表、中标通知书的签署也不完整，附件评定表仍未按5、7单数，用章也不规范，未使用工程公司公章等，704星港国际项目地下室劳务分包招标文件与分包投标文件须相匹配；分包报价单缺落款日期；招标比价资料中的表格需完善。前滩37-01项目业主暂定价除室外景观专业公开招投标外，其他专业均未办理；分包招标比价：表格缺审批意见、签字及日期；招标文件及分包报价单缺落款日期及盖章；完善中标通知书。交大密西根学院项目与华师大理科实验楼项目劳务分包招标文件缺计价原则及清单子母

缺项；招标比价资料中的表格、投标函及分包报价单、中标通知书等内容均需完善。如浦东机场下穿通道工程临时用电取电工程（上海浦东电力设备安装公司）目前无分包合同，招标文件未盖章，中标通知书缺总承包单位章；道路交通设施（深圳中业）无招投标文件；汽车吊招标比价缺合同审批；消防管线投标报价与中标通知书上中标金额不一致。静安花园项目审批表签署不完整，中标通知书格式未统一规范，签发不完整，缺投标邀请函。

705桥东二期项目基坑围护工程招标文件应区分单价招标和费率招，报价单应有暂定工程量，报单价，人员审批签署需补充。707浦东机场卫星厅工程招标文件评审表上缺部门会签，缺超权限会签；招标文件领取时间未填写；分包审批表上无工程公司审批；活动房分包合同、比价资料、中标通知书上未盖章。漕河泾集聚区A标段工程分包招标比价超权限集团审批均无，包括分包单位评审、投标评审及中标确定；投标邀请书无单位落款名称及盖章；桩基围护招标检测管、注浆管均为甲供，但无相应甲方采购合同；缺桩基围护、土方的中标通知书；降水工程招标文件要求包含水电费报价，中标单位报价未响应招标要求进行报价。

（四）物资采购、租赁行为合规性

参与投标的物资供应单位非本单位《合格供应商名录》内单位，且未做准入评价及评定。如704前滩37-01项目工程公司采购材料供应商评定手续不完善，未送公司审批；施工升降机、塔机租赁投标单位内均有非集团合格名录内单位，需调换；交大密西根项目地磅合同

供应商及比价单位均不在公司名录内。华师大理科实验楼项目砼添加剂比价单位评定表有误。如浦东机场下穿通道工程部分参与招标比价的供应商不在集团发布的合格供应商名录内，有关合格供应商评定表及供方资料未及时向工程公司索取并备案。705新建生产及辅助用房项目涉及集团集中采购部分的供应商资料未见，须及时收集并备案。

707漕河泾集聚区A标段工程部分参与招标比价的单位资料未见，须及时收集并备案。

合同审批、签订、备案等不规范、与现场施工日志对比出现逻辑顺序等问题。如701中海运项目部分材料合同附件廉洁协议等未标注签署日期，703软X射线项目塔吊使用前的验收（2017.2.22）早于塔吊检测日期（2017.2.27），合同审批滞后，网上未进行合同备案。704星港国际项目五金辅料合同及相关资料未见；施工升降机租赁合同审批流转应至事业部，目前至工程公司，且备案滞后。塔机租赁合同（总包与达汇）原合同至2016年2月，补充合同至2016年12月31日，实际拆卸为2017年2月，需补充合同，A证、C证均至2016年11月28日过期，需更新。大型机械装拆（重大危险源）未在施工日记内反映。704前滩37-01项目缺模板、安全网合同；施工升降机合同审批表出现不同2种版本，合同备案滞后。塔机租赁合同备案滞后；施工日记内未记录相关大型机械内容。704交大密西根项目塔式起重机合同内日期有涂改，与安全协议内日期及相关旁证资料内容不符，备案滞后；施工升降机合同附件均无日期；施工日记未记录机械进退场日期。704华师大理科实验楼项目塔式起重机宁鑫施工、质量、技术授权委托书无签字、无授权日期，合同附件均无签订日期。

如704浦东机场下穿通道工程部分材料合同缺法定代表人章、廉洁协议；704静安花园项目塔吊备案日期与合同签订日期不一致。707漕河泾集聚区A标段工程部分材料合同缺法定代表人章。

供应商招标、投标文件、比价资料、评审标准、评审意见及中标通知书等文件缺项或其他不规范情况。如703软X射线工程采购招标、比价、中标通知书、合同签订等多处未注明有效日期，缺钢管、扣件、安全网的合同，招标书、比价版本未严格按照集团要求；704星港国际项目砼外渗剂未见比价资料；要求模板、木料、钢管扣件比价文件增加数量，定标通知增加数量及合价。前滩37-01项目部分材料采购招标比价资料不规范；施工升降机招标时间为2015.10.26～2016.11.12，宁鑫2015.11.25，塔林无日期，超富2015.11.23，中标通知书内签发人未签字；塔机租赁投标资料报价单出现2套不同资料，中标通知书内签发人未签字。交大密西根项目部分招标比价资料存在缺陷，多品种招标比价未体现总价最低原则中标（木料夹板、砌块）；塔式起重机招标资料中，中标通知书内签发人未签字，日期为2015.9.15，但合同流转日期为2015.9.7～2015.9.22，未中标已签订合同。华师大理科实验楼项目部分招标比价文件存在缺陷（木料夹板）；塔式起重机及人货梯招标资料中，报价单无报价日期，中标通知签发人未签字，需完善。如浦东机场下穿通道工程项目材料采购合同涉及的招标比价资料收集不齐，缺招标比价资料、中标确定表、中标通知书，须及时向工程公司材料管理部门索取，装订进台账。

705新建生产及辅助用房项目部分报价单过于简单，只注明了材料名称、单价，未注明对应工程项目、质量要求等方面内容。705桥

东二期工程中，钢筋采购未见比价相关资料，材料资料台帐不规范；707漕河泾集聚区A标段工程同样部分报价单过于简单，浦东机场卫星厅工程营改增后的供方报价、招标文件的发放应按照不含税价、税率、含税价、含税合价等分别注明报价。

（五）关键岗位人员配备合规性

项目管理机构关键岗位人员任命文件不规范或人员变更手续不齐全。如701中海运项目未按规定配置高工，部分管理人员证书未及时换新证；702张润置业项目除施工员、标准员，其余均为老证，未按规定配置高工，报监名单上技术负责人的变更缺书面认定资料；703软X射线项目安全C证及取样员证过期，部分人员未换新证；704前滩37-01项目缺项目设立文件，重点岗位人员聘书（项目经理、技术、安全、质量负责人），已后补。交大密西根学院项目关键岗位人员工资、社保证明未及时更新。华师大理科实验楼项目关键岗位人员（储林章）变更任命文件信息有误；关键岗位人员工资、社保证明未及时更新。静安花园项目人员任命书不规范，部分资料甚至未装订，未按规定配置高工；705桥东二期项目无项目部报监名单，管理人员未更新新证，任命文件不规范，未按规定配置高工。新建生产及辅助用房项目缺项目管理机构设立文件、关键岗位任命文件；新增关键岗位人员证书、劳动合同须补齐。

关键岗位所持证照不齐或证照过期情况时有发生。对专业分包、劳务分包关键岗位的管理人员的管理不到位。劳动合同、工资支付证明，社保证明材料等更新不及时。如704星港国际项目恒禄（劳务）管理人员台账不完整。前滩37-01项目洁翔（防水）的关键岗位人员

证书资料缺复审页；中茂（劳务）安全员证书过期，未更新。交大密西根学院项目与华师大理科实验楼项目象阳（桩基）关键岗位人员任命书后补痕迹明显，错漏百出；文天（防水）关键岗位人员任命书无任命日期。个人劳动合同过期，社保资料未更新；备案项目经理和合同文本项目经理不符。如705新建生产及辅助用房项目缺项目管理机构设立文件、关键岗位任命文件；新增关键岗位人员证书、劳动合同须补齐。

*在项目抽查的基础上，对项目经理，项目技术负责人的配置情况，由人力资源部进行了面上在建工程的普查和数据统计：

由我司自行总承包并报建项目共115个（未含建工总承包项目11个及内部目前未报建项目4个），其中报建项目经理与现场一致的为72个（63%），不一的43个（37%），在项目现场的为7个，不在现场的为36个。

项目技术负责人的配置情况，按目前实施的管理标准，130个项目中未达标，主要是未配置高工的项目有55个（42%）。按6月1日即将实施的新标准（降低高工要求，细分助工、工程师），130个项目中未达标的有11个（8%），其中未配置高工的项目有2个，未配置工程师的有9个。（链接对应数据），对应项目要积极落实整改。

（六）资金收支关系合规性

分包付款存在超付情况。如704交大密西根学院项目与华师大理科实验楼项目均存在部分分包单位按照合同付款比率超付的情况；付

款台账中的付款比率应按照暂估数来推算，不应该按照合同数。如707浦东机场卫星厅与漕河泾集聚区A标段工程均存在部分分包合同未按合同约定支付，存在超付的情况。

分包商履约保函/保证金管理不规范。如701中海运项目、703软X射线项目、705桥东二期项目帐务处理均不够规范，未作分包履约保证金扣除处理。704浦东机场下穿通道工程分包商履约保函扣除率低于合同约定的比例。705新建生产及辅助用房项目，707浦东机场卫星厅、漕河泾集聚区A标段工程分包履约保函情况账上未反映，只做账外台账；部分分包单位未提供履约保函或履约保证金，只在付款时抵扣10%。

对于上述发现的问题，各检查组都及时以书面整改单形式告知了受检项目及工程公司，并要求：一是限期整改，并将整改情况报工程公司；二是对于查出的问题，工程公司要举一反三，切实制定有效措施，加强项目指导和基础管理，注重薄弱环节和关键环节监督检查力度，不断提高项目依法合规经营水平。

五、下一步工作部署和要求

1、继续加强外省市项目的抽查。

初步计划5月10－12日由分管领导梅新文带队，对海花岛市政工程（一、二标段），海花岛1#岛F区海洋世界建设工程，万宁市神州半岛君悦酒店总承包工程进行专项检查，请二、四工程公司及对应项目部做好迎检准备。5月16－19日由分管领导钱芸、胡林章带队，对京津冀地区工程进行专项检查，请京津冀事业部、第一、三、七工程公司及对应项 目部做好迎检准备。

2、继续加强面上项目依法合规巡查中发现问题的整改封闭，特别是第四工程公司在建项目的指导和准备。

在4月项目抽查的基础上，针对薄弱环节，5月底前各条线对相关整改情况进行复查，及时落实整改，有些发生频率较高的问题要举一反三地进行管理总结和改善、封闭。如工程公司巡查记录和整改封闭的分类完善，分包资质管理、招标比价管理、项目主要人员的配置及管理人员的新证更新等。

3、及时贯彻建工2017依法合规检查的新标准

建工2017依法合规检查新版标准预计于5月下旬出台，届时企管办将牵头及时分解相关条线的管理责任并组织集团部门、工程公司分管领导进行专题培训。条线在掌握标准后及时完善和调整相关工作要求并传递工程公司及项目部。

4、积极做好相关监管部门检查的准备工作

为迎接建设部的抽查，预计5、6月间将迎来本市及各地政府监管部门半合规专项整治的高峰。项目部、工程公司在接到此类通知后要及时传递信息至上级分管领导，及时做好项目一线的迎检准备，如遇特殊情况和发生较大违规的，要及时通报工程公司总经理出面协调，如需集团出面协调的，由工程公司总经理向集团公司分管领导汇报。对处置不力，影响企业声誉被上网扣分和行政处罚的项目部、工程公司，工程公司、集团公司必须予以追责并在季度考核中挂钩。

二、学习体会

蒋华：集团公司“2017年上半年依法合规管理工作会议”文件是对建工集团和我们七建集团2017年上半年的依法合规各项工作进行了阶段性的小结,找出了问题,分析了原因,提出了整改措施以及整改结果.近年来,随着法律法规的日益完善,我们建筑施工企业在日常工作中也必须加强学习和熟悉相关法律法规规定,力争在工作中少犯错误,少走弯路,把各项工作走上正轨.高建新:作为集团与上海纺织集团合作的第一个项目，董事长把这个项目定义为里程碑项目，这既是我们全体项目部员工的骄傲，但同时也要意识到自己肩上的责任重大，在整个项目的建设过程中，必须严格执行国家法律法规和企业规章制度，加强前期策划，做好过程控制与管理，起点要高，标准要严，确保工程项目达到合同约定目标。

倪良良：在绍兴项目工作，一定要坚持标准，加强管理，保证工程顺利进行。

曹信南：作为项目质量员，要不断学习和熟悉各类规范规定.在加强学习贯彻公司规定的同时,也要学习和熟悉浙江当地的规定，不能还是老思想，老套路。在工程管理过程中，必须坚决执行公司规章制度，特别是施工令的管理和执行，切实做到有章可依，有章必依。

7.依法行政保障文件 篇七

关键词：行政决策,行政规范性文件,绩效评估

一、引言

行政决策, 从行政学和公共管理学的视角来定义, 一般是指国家行政机关为履行行政职能, 就面临所要解决的问题所作的目标确定、行动设计和方案抉择的过程。[1]行政决策一般包括行政规范性文件为外观的决策, 还包括行政复议、行政诉讼等所承载的决策。重大行政决策绩效评估, 其本质是对政府公共政策制定的过程和实践效果的评价。但由于依法行政的程序正当原则制约, 大多数行政决策主要由行政规范性文件承载。[2]欧内斯特·盖尔霍恩说过:“在过去的20年里, 行政法最重要的发展之一是行政机关日益依赖于规则 (RULES) 制定——将其作为制定政策的一种手段。”[3]综上所述, 本文主要对行政决策范围内的行政规范性文件的绩效评估展开讨论。

二、行政规范性文件绩效评估的制度功能分析

(一) 行政规范性文件备案审查制度——“出口前规范”

随着我国依法治国进程的深入推进, 依法行政的理念日渐深入人心。但在实践中, 在一定程度上仍然存在行政规范性文件杂、乱、多等问题。比如2010年湖南省株洲市为创建国家卫生城市, 出台的《株洲市人民政府关于禁止乱倒垃圾乱贴乱画乱停乱放乱穿马路等行为的通知》, 将行政处罚权赋予身穿黄马甲的市容环卫监督员, 且允许罚款者从所罚没款项中提成50%。虽然当前在制定行政规范性文件的出口导流环节, 已嵌入了行政规范性文件备案审查制度。但从推进依法行政更高程度上讲, 行政规范性文件还承载着确保行政决策科学性、民主性水平等重大职能。因此, 与备案审查制度相衔接, 仍然需要进一步完善解决重大行政决策绩效。

(二) 行政规范性文件绩效评估制度——“出口后规范”

从一些地方政府对行政规范性文件绩效评估制度功能的预设与定位来看, 主要有利于检验政府重大行政决策的效果效益效率、有利于提高决策的科学化和民主化水平、有利于实现决策资源的有效配置、有利于决定决策的循环使用四重综合性目的。[3]对于采用何种方面评价, 也有学者提出, “参与式”绩效评价导致政策评价的运动化和理性匮乏, “技术理性”模型则存在导致公共政策中“公共性”丧失的危险。因此, 提出绩效评估的第三条道路——“复合型”绩效评价模式, 其核心是试图在不同层次上合理运用公众知识和专家知识, 从而促进公共政策中公共精神与技术理性统一。[4]通过绩效评估制度, 对行政规范性文件进行再审视, 从而不断健全科学、民主、依法决策机制, 提高行政质量和效益。

三、行政规范性文件绩效评估启动

一些地方规定了三种启动行政规范性文件绩效评估程序的路径, 包括:公民、法人或者其他组织对行政规范性文件提出较多意见的;市、县 (市、区) 人民政府办公室或同级人民政府法制机构认为有必要进行行政规范性文件后评估的;行政规范性文件在有效期届满前6个月, 制定机关或实施机关认为需要继续实施的。可以说, 行政规范性文件绩效评估可通过社会的推动、政府内部决定、法定三种方式启动。

对于“提出较多意见的”、“有必要进行的”、“需要继续实施的”三种情形, 从制度经济学的角度来讲, 由于我国地方官员存在“晋升锦标赛治理模式”, [5]大多数地方官员都会以上级政府的考核目标来推进相关工作, 通常对“有必要进行的”和“需要继续实施的”予以绩效评估。而对于公民、法人或者其他组织对行政规范性文件提出较多意见的启动路径, 则很可能被合法地排斥。因为大多数地方政府行政规范性文件绩效评估实施机关为政府办公室 (厅) , 但其属于综合协调办事机构, 更多地承担协调政府各职能部门沟通、协调等职能, 并不过多地面向社会公众。而“提出较多意见”是动态的, 而非静态的过程。公民、法人或其他组织可能在制定行政规范性文件绩效评估计划时没有提出意见或者意见没有反馈到制定评估计划机关处, 抑或反馈到制定评估计划机关处而被搁置。比如公民、法人或者其他组织的意见应当向制定机关还是实施机关提出?接受意见的机关所认为的“较多意见”以什么标准来衡量?

因此, 本文认为, 做好行政规范性文件绩效评估工作中, 要把公民、法人或其他组织对于是否启动行政规范性文件绩效评估工作作为一项重要的制度来设计。还要具体明确公民、法人或其他组织的意见应向哪个机关提出?达到多少意见可以认定为“较多意见”, 并据此展开行政规范性文件的绩效评估工作。

四、行政规范性文件绩效评估主体

绝大多数地方政府均严格按照《全面推进依法行政实施纲要》之规定, 明确了市、县 (市、区) 人民政府办公室是后评估工作的组织实施机构, 决策建议、执行部门或市县人民政府指定的相关部门具体负责后评估工作。有的地方政府还赋予了同级人民政府法制机构应当履行政府重大行政决策后评估报告的合法性审查职责。同时, 大多数地方政府规定了在明确行政规范性文件绩效评估主体后, 其具体评估工作由评估小组来承担。评估小组由评估机关的相关人员组成, 可以邀请人大代表、政协委员、有关法律专家、行业管理专家等参加。这样的制度设计体现了行政规范性文件绩效评估的参与性、专业性。

笔者认为, 对于行政规范性文件绩效评估主体的设计较为符合我国实际情况, 但其也存在着一定的弊端。由制定机关或实施机关进行的评估是一种典型的系统内部的自上而下的监督方式, 是一种“自己作自己案件的法官”、“既是运动员、又是裁判员”的活动, 其实质正义有待考究, 取信于民的难度也颇大。因此, 要使评估活动达至预期目的, 评估主体应更多地由一个中立的第三方机构来充任。评估主体的中立性是保证评估结果客观公正的必要前提, 只有保证评估机构的独立、客观的地位, 才能有效避免评估工作不受当地政府的干扰, 实现纯净评估工作的客观、公正。从世界各国的经验看, 有些国家设立了专门的监督机构, 如德国的法规评估委员会、执行成本评估委员会等。根据我国的现状, 对行政规范性文件的绩效评估最好由地方国家权力机关来组织, 其成员应当从立法机关、司法机关、专家、人民群众中具有行政管理经验和较强法律意识的人员中产生。同时, 充实公众参与的内涵, 完善程序性规则, 加大其对形成绩效评估及其结果的影响因素, 是公共政策过程民主正当性的关键之处。

五、行政规范性文件绩效评估的原则

有地方把行政规范性文件绩效评估归纳为独立、客观、公正、科学原则, 也有学者认为行政规范性文件绩效评估应当注重公众参与原则、公开原则、客观公正原则。[6]笔者认为, 开展行政规范性文件绩效评估, 要基于其本身的逻辑形成过程“制定—实施—评估”, 在目标上表现为公共政策效果的观察, 以及通过这种观察的评价, 反思政策的妥当性和效果, 并对政策进行相应调整的“政策学习”[7], 应当主要遵循公众参与原则与专业化原则。

(一) 公众参与原则

公众参与, 即“公民、法人和其他组织有目的的参与和政府管理相关的一系列活动”。一般来说, 公众参与有着两个层面的含义:首先是表面性、功能性、制度性层面的, 也就是公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的参与;其次是本质性、价值性和宪政层面的, 也就是对行政权力的约束、控制和对整个宪政权力的再分配。[8]现代行政不同于传统的专制行政、极权行政, 传统行政注重行政效力的至上, 而现代行政必须是一个开放的、非武断的政治体系。[9]在现代行政法中, 行政相对人不再只是行政权作用的客体, 而应当是行政哺序的主体和积极参与者。[10]因此, 公众参与到行政规范性文件的评估过程之中是正当行政程序的体现, 也是社会正义的必须要求。[11]但是, 公众参与应当主要评价价值和利益偏好问题, 而对于事实问题评价, 应主要借助专家论证。

(二) 专业化原则

当代社会中专业化决策问题交错复杂, 各种决策主体日益倾向于诉诸专业知识、技术理性来制定策略。[12]在公共政策领域主要表现为对行政部门的专业知识、技术理性抱以较大的信任, 由此将公共决策的正当性问题转换为理性化问题, 甚至还将“行政精英”以外的学术专家引入决策过程, 进行技术性的论证。因此, 对行政规范性文件评估的专业化要求日益重要。

六、行政规范性文件绩效评估结果及其使用

大多数地方政府规定了继续实施、调整实施、终结实施三种绩效评估结果。有的地方政府也明确, 经审议通过的规范性文件后评估报告应当作为修改或者废止政府规范性文件、完善配套制度和改进行政执法、行政管理工作的重要依据;经审议通过的规范性文件后评估报告建议规范性文件进行修改的, 有关行政机关应当按照法定程序组织修改;经审议通过的规范性文件后评估报告建议废止同级政府规范性文件的, 应当按照法定程序提请制定机关废止;经审议通过的决策后评估报告建议完善有关配套制度的, 有关行政机关应当在法定权限内及时办理;经审议通过的决策后评估报告提出改进行政执法或行政管理建议的, 有关行政机关应当及时采取措施予以落实。

笔者认为, 行政规范性文件绩效评估的核心在于提高决策的科学化民主化水平和顺应社会期待。在“公众、专家和政府”相结合的公共政策体制结构中, 公众参与、专家论证后, 在政府决策的过程中基于绩效评估结果应当采取相应的行动, 比如政策调整或修改, 或者承担相应的法律和政治责任等, 才能构成一个民主、有效和具有公共精神的公共政策形成和评价机制。

参考文献

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[7]Peter.J.May.Policy Learning and Failure[J].Journal of Public Policy, 1992:342-343.

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8.依法行政保障文件 篇八

关 键 词：行政规范性文件；绩效评估；技术性标准

中图分类号：Ｄ９２２．１１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０９－００８１－０４

收稿日期：２０１２－０５－２９

作者简介：胡峻（１９６９—），男，湖南隆回人，衡阳师范学院经济与法律系副教授，法学博士，研究方向为行政法。

基金项目：本文系教育部人文社科规划项目“行政规范性文件绩效评估研究”的阶段性成果，项目编号：１０ＹＪＡ８２００３２；衡阳师范学院博士启动项目“行政规范性文件绩效评估标准研究”的阶段性成果。

行政规范性文件绩效评估是政府绩效评估中的重要内容，其评估的实效性是对政府进行绩效评价的一个核心指标。近年来，许多地方试探性地开展了行政规范性文件绩效评估工作，但因为没有国家层面的、统一的操作制度，在实践中常常是地方政府机关“各自为政”。为保证对行政规范性文件绩效评估的规范操作，使评估活动收到应有的实效，应当明确其评估的几个基本内容，如评估主体、评估标准、评估程序、评估效力等。评估标准是任何评估活动首先应当予以明确的，只有明确了評估的基本标准，评估活动才不会偏离基本的方向，同时也会在评估活动中对所评估的对象确定一个评价的基本指标。根据行政规范性文件的特性，其评估不同于对其他具体行政行为的绩效评估，因为制定行政规范性文件的行为是一种“准立法”行为，所以其评估的基本标准主要有合法性、合理性、效益性和技术性标准。技术性标准是行政规范性文件绩效评估应当明确的一个基本标准，是从形式上对所评估的行政规范性文件进行良莠判断的标准。一部良好的行政规范性文件，不仅在内容上应当是良性的，而且在形式上也应当是良好的。因此，对行政规范性文件进行技术性评价的目的在于以一个统一的技术性标准来评价所评估文件，同时使行政规范性文件趋于统一化和规范化。

一、行政规范性文件绩效评估技术性标准的基本内容

“欲成法治，必用二术。一曰立法之术，二曰行法之术。”［１］（ｐ１３３）行政规范性文件在行政管理活动中起着非常重要的作用，其反复适用性不仅是行政机关进行行政管理的重要手段，而且事关公民法律权利的保障与实现。因而要求行政规范性文件在技术性方面必须符合基本形式上的技术性要求，这是保证行政规范性文件正当性的必然要求。“规则制定的正当性问题，其实是人类公共生活中一个久远的、永恒的问题。”［２］（ｐ１６７）形式的正当性不仅是在外部形式上影响行政规范性文件的质量，而且会影响到行政规范性文件在实践中的实施效果。正如立法学学者所言：“立法者的法律构思要素、法律构思方法、法律起草方式以及法律内容的表述方式的不同技术线路和处理，都会产生截然不同的效果。”［３］（ｐ２）

行政规范性文件绩效评估的技术性标准是对行政规范性文件进行外部形式的系统性评价，既要从宏观上对其进行评价，也要从微观上进行评价。其技术性本身是在制定与实施行政规范性文件过程中所积累起来的，关于制定行政规范性文件的知识、方法、技巧、经验等一系列的规则。根据行政规范性文件制定技术的要求，对行政规范性文件的技术性评价主要表现为结构技术和语言表述技术两个方面。其技术性标准主要表现为：

（一）结构技术的评价

规范性文件的结构技术是该文件的框架技术，其直接影响规范性文件的外形。正如有学者所言：一部结构不完整的法案很难从其调整对象明白其实体内容，一部法律的结构越清晰，越具有逻辑性，其也就越具有可及性，从而也就越能发挥作用。［４］（ｐ２６４）行政规范性文件作为“准法律文件”，其结构技术包括形式结构和内容结构两个方面，因此在具体的评估实践中应当从这两个方面对评估活动进行具体指标的构设，同时也应当按照形式结构和内容结构对所评估的文件进行考核。

⒈形式结构技术。行政规范性文件的形式结构技术是指对行政规范性文件外在的各个组成部分的排列、组合以及所采取的外部形式等，主要包括文件名称、文件的制定时间与制定机关、正文部分内容的设置与排列、附件、文件的发布形式等内容。规范性文件的名称是给予其的冠名，是其对外的一个标志。确定好其名称能够便于文件精神的贯彻和执行，同时也能确定文件的效力等级。规范性文件的体例结构也是保障规范性文件规范化的基本要求，要将文件的各条款和具体内容有序地编于一部文件之中，就不能缺少合理而规范的体例编排。行政规范性文件作为具体施行性的文件，其体例编排具有不同于法律文件的特殊要求，因此在对其进行体例编排时应当根据其特殊性进行架构。

⒉内容结构技术。内容结构技术又称为内部结构技术，是指规范性文件内部各个组成部分的具体搭配与排列。其通常表现为行政规范的逻辑结构的安排、行政规范与具体条款的关系、各种类型的条款（如阐述性条款、义务性条款、授权性条款、技术性条款等）的具体运用等各个方面。内容结构技术要求我们对规范性文件构成要素进行科学合理的编排，使行政规范性文件达至内在的“善”。内容结构技术主要表现在：目的条款的表述技术、原则条款的编排、文件施行技术、专门术语的解释技术、引文或援引技术、逻辑结构技术、最后条款与过渡条款技术、权利与权力的规定技术、责任条款技术等。

（二）语言表述技术的评价

行政规范性文件所包括的行政规范都要通过具体的语言来表现，其使用的语言是行政机关或公务员在长期的工作实践中归纳总结出来的，这种语言不同于文学语言，其只是一种工作语言，因此，不得带有任何感情色彩或采取夸张的方法来组织语言文字。作为一种“准法律性”文件，其语言使用应当符合基本标准的要求，绝不能对其进行太多文字化的处理。根据《规章制定程序条例》对规章使用语言的规定：“规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性”。因此行政规范性文件也应当按照规章规定的要求准确地使用语言技术。国内立法学研究的著名学者周旺生教授也指出立法性语言文字应当具有以下特征：准确、肯定；通俗、简洁；规范、严整；庄重、严肃。［５］（ｐ５９０）

二、目前行政规范性文件在技术性标准方面存在的主要问题

目前，关于行政规范性文件没有一个专门的规范性文件对其做出标准化的要求，因而在制定行政规范性文件时仅以２０００年颁布的《国家行政机关公文处理办法》作为其技术性的规范。行政规范性文件的起草、制定及实施大都由行政机关各自为之，所以行政规范性文件在技术化要求方面呈现出“五彩斑斓”的景象。其主要表现为：

（一）名称不规范

《国家行政机关公文处理办法》规定，行政规范性文件的名称表现为命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等。而在制定行政规范性文件的实践中，各行政机关往往不根据《国家行政机关公文处理办法》所确定的名称予以冠名，而是行政机关想当然地予以确定。主要存在的问题有：名称太多，除了《国家行政机关公文处理办法》所规定的十三种名称外，还有冠以行政法规、行政规章所特有的名称的，如使用“条例”、“规定”、“办法”等；有的名称太长，而有的则太短，不符合名称的规范化要求；有的名称不能反映文件所要规定的核心内容，同时也不能分清其效力等级；有的名称不符合简洁的要求，且不包括基本的要素等。

（二）结构不规范

行政规范性文件在当前主要是作为行政机关进行行政管理的一种手段，因而其所颁发的规范性文件在结构编排上只考虑是否包含基本内容，而忽视了基本框架的设置与编排。主要表现为在内容上不能体现基本的四部分结构：“总则”、“分则”、“罚则”、“附则”，大部分规范性文件不包含这四部分，且在顺序编排上不能根据四部分的先后顺序进行依次编排；在结构层次上，许多行政规范性文件是套用国家法律法规文件的结构，例如有的是以分章、节形式颁发的，有的是以具体的条文依次进行表述的，这都不符合《国家行政机关公文处理办法》所规定的结构层次序数的规范要求。

（三）条款安排上不符合技术规范的要求

行政规范性文件的内容结构技术主要表现为对其具体条款的科学合理设置与编排，而目前行政规范性文件对具体条款的编排上普遍存在着无序且条款内容不全面的缺陷。主要表现在：第一，缺失目的条款或目的条款含糊不清。正如博登海默所言：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机”。［６］（ｐ１０４）目的条款是行政规范性文件制定的基本宗旨，是贯穿于整部行政规范性文件的精髓所在。而许多行政规范性文件则将目的条款予以“遗忘”，而是“开门见山”地对行政规范的具体内容进行规定。部分行政规范性文件则效仿国家法律法规的立法模式，其对目的条款的规定，采取笼统性的规定，而不是针对该行政规范性文件本身所做出的，这显然是一种不负责的行政行为。第二，原则条款不具有概括性。原则与规则都是规范性文件的基本组成部分，并且二者能够做到互相补充、互相配合。原則是从行政规范中抽象和概括出来的，是贯穿于行政规范性文件始终的，是行政规范的“灵魂”所在。制定一部行政规范性文件首先应当明确基本原则，只有这样在构设行政规范性文件的具体规范和制度时才不会偏离基本的方向。而行政规范性文件对原则条款的规定一般是采取一些普适性的法律原则进行的，如人权保障原则、法律保留原则、公开原则、比例原则、权力制约原则等，没有针对具体的行政规范性文件规定适合本文件的特有原则，从而导致原则条款与具体制度、规范条款脱节。第三，不能正确处理好权力条款与权利条款的关系。行政规范性文件是行政机关用以进行行政管理的一种手段，其承担着为行政管理服务的职能，但这仅是其职能的一个方面，行政规范性文件也是保障公民合法权益的基本手段，为建设服务型政府和法治政府，行政规范性文件发挥着非常重要的作用。如果仅是为提高行政效率而制定行政规范性文件，则制定行政规范性文件的行为只能限定在一种内部行政行为上。但制定行政规范性文件的根本目的在于实施国家的法律法规、保障公民合法权益。而当前行政规范性文件普遍存在着过于注重保障行政权力的行使，以致忽视了保障公民权利的现象。甚至部分行政规范性文件通篇不提公民权利保障，而全部是对国家行政权力的如何行使进行的规定。第四，责任条款阙如。责任条款是一部规范性文件不可缺少的组成部分，而行政规范性文件通常只是规定行政权力的行使与保障，因而对行政权力的不当行使或者违法行使都没有相应的责任条款予以惩戒。尽管责任条款是对人的行为进行不利处分的条款，其条款的规定应当遵循法律保留和法律优先原则，如刑事责任、行政处罚必须遵循国家法律的规定。但并不是说行政规范性文件对违反文件所规定的内容就不能进行任何责任的界定，在符合上位法的前提下，行政规范性文件也应当对部分不当行为作出相应的责任规定。

三、以技术性标准要求规制行政规范性文件的制定

评估不应当只是为评估进行的，评估只是一种改进与完善工作的手段，评估的最终目的在于促使我们将工作臻于至善。对行政规范性文件的绩效评估在于发现行政规范性文件所存在的问题与不足，从而为完善该文件提供参考。行政规范性文件是一种适用面极广的文件，在行政管理活动中发挥着非常重要的作用，较之于法律文件，其在便于提高行政效率的同时也具有更强的操作性。“优先适用低位阶行政规范至少可以在相当程度上缓解行政公正与效率的紧张关系”。［７］（ｐ８）因而提高行政规范性文件的质量是有效规制行政权力和提高行政效率的内在需要。技术性标准虽然只是一个技术层面的、对行政规范性文件进行绩效评价的评估标准，但对行政规范性文件而言，有效运用该标准直接关系到行政规范性文件的质量。

（一）文件名称的规范

行政规范性文件的名称是否科学，是衡量文件制定是否成功的标志。对于一部规范性文件的名称，应当严格按照规范标准的要求确定，而不能由各行政机关想当然地予以冠名，否则其名称则会无序化，也不利于行政规范性文件的施行。正如西方学者所言，对于一个法律文件的标题有必要是简单的而且要避免包含不必要的一些信息，引导性的标题应当尽量使读者一眼就看到对自己有用的信息。［８］（ｐ３３６）因此，行政规范性文件的名称应当遵循以下基本规则：第一，名称要合法适当，其名称不能超出法律的界限，即不能使用法律法规所专用的名称，如不能冠以“法”、“条例”、“规定”等名称；第二，要严格遵守《国家行政机关公文处理办法》所规定的名称，只能以其规定的十三种名称作为行政规范性文件的冠名，同时这十三种名称中的“命令（令）”、“决定”是针对一些重大事项所做出的，因而一般只能是国务院所颁发的行政规范性文件所专用的名称；第三，一部行政规范性文件的名称一般应当具备三要素：文件的效力范围、文件所约束的事项、文件的效力等级。实际上只要所有的行政规范性文件在名称上均按照该三要素来取名，那么，行政规范性文件体系就会因整齐划一、名称简洁而便于公民理解与适用。

（二）体例结构的完善

要将行政规范性文件的各个条款和具体内容有序地编于一部规范性文件之中，自然不能缺少合理而规范的体例安排。行政规范性文件作为具体的施行性文件，其内容一般较少且针对的事项较单一，因而文件的体例结构不会遵从法律文件的结构，按照我国《立法法》的规定，法律文件一般包括“编、章、节、条、款、项、目”等，但考虑到行政规范性文件的特殊性，其一般只是分“条、款、项、目”四部分即可。而对于部分内容较少的文件则可以直接以中文数字依次表述即可。行政规范性文件在总体结构上也应当包括“总则”、“分则”、“罚则”、“附则”，但行政规范性文件在对四部分进行表述时一般是采取隐性的立法表述方式，而不在行政规范性文件中明确标明该四部分内容，如总则一般通过一至五条款表述，分则则是文件的主体内容，罚则部分通过准用性或委任性条款予以表述，附件则置于文件的最后。

（三）条款设计结构的完善

条款设计结构属于行政规范性文件的内部结构技术，要求对行政规范性文件的内部构成要素进行科学合理的编排。当前许多地方政府机关已认识到对文件内部结构科学编排的重要意义，如《深圳市法制局规范性文件审查工作细则》就明确规定了对行政规范性文件进行技术审查的内容，其中包括语言表述、条文设计结构、文字技术审查等六个方面的内容。一部行政规范性文件一般应当包括以下条款：目的条款、原则条款、适用范围条款、生效与施行条款、解释条款、准用条款、责任条款等。目的条款一般置于文件的第一条，应当作为文件的“导航仪”而确定，其一般包括目的内容、上位法的依据、制定本文件三部分。目的条款的表达方法通常采取从具体到抽象、从微观到宏观的表述方式，即先规定具体权益的保障或纷争的解决，然后再规定行政管理目的或其他目的的实现。原则条款规定一般置于总则部分，并且行政规范性文件所规定的原则应当具有针对性，不能是基本法律原则的重复，也不能是一些普适性的原则，而应当是针对该文件的具体内容所确定的基本原则。技术条款是对一些专业性较强的术语的说明与阐析，因此对于专门术语应当在文件中做出相应的解释，这样，既便于普通民众的理解与接受，也便于执法过程中执法者对其正确理解与适用。责任条款一般与准用条款相结合。而生效、施行、适用范围等条款只需遵循中性化的表述即可。

（四）语言表述技术

行政规范性文件的基本要素都要通过语言得以表述，因而其语言表述的好坏直接影响文件的质量与具体实效。对于一部行政规范性文件而言，在语言表述上应当做到：准确，要求行政规范性文件能够准确表达其内在含义，力避模棱两可、含糊不清，因此在文件中應尽量使用单一的语句，不要使用含义不固定、不确切的语词，以免在适用中产生歧义，尽量使用简单的句子结构，并且一个句子一般表达一个意思；简洁，要求行政规范性文件做到简洁明了、平实质朴、通俗易懂，避免在语言使用上的冗长繁锁、重复累赘、力求做到简明扼要；明确，要求尽量使用通俗化的语言，避免使用一些不易为人们所理解和接受的语言（如地方语、古语等）；具体，要使文件清楚、明确，就必须做到规范、具体，作为具体施行性的文件，具体是其生命力所在。对于行政规范性文件而言，其具体要求做到：对行政权力的权限规定应当具体，使行政机关及其公务人员能够明确自己行为的边界；对公民的权利具体化规定也要具体，明确告知权利的保障与救济方法；对公权力违法或不当行使的责任规定要具体，能够做到权与责的统一；对行政程序规定要具体，使公权力能够按照预定的程序运行。

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（责任编辑：牟春野）

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ｏｆ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｎｏｒｍｔｉｖｅ Ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ

Ｈｕ Ｊｕｎ

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｔｅｃｈｎｉｃａｌ ｓｔａｎｄａｒｄ ａｂｏｕｔ ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ ｅｖａｌｕｔｉｏｎ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｎｏｒｍｔｉｖｅ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ ｉｓ ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｃｏｎｔｅｎｔ，ａｎｄ ｉｔ ｉｎｃｌｕｄｅ ｔｅｃｈｎｉｑｕｅ ｏｆ ｆｏｒｍ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ，ｃｏｎｔｅｎｔ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ａｎｄ ｅｘｐｒｅｓｓｉｎｇ ｌａｎｇｕａｇｅ．Ａｎｄ ｔｈｅｒｅ ｉｓ ｍａｎｙ ｑｕｅｓｔｉｏｎ ａｂｏｕｔ ｅｎａｃｔｉｎｇ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｎｏｒｍｔｉｖｅ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ，ｅ．ｇ．ｎａｍｅ ｉｓ ｎｏｔ ｎｏｒｍａｌ，ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｉｓ ｃｏｎｆｕｓｉｏｎ ａｎｄ ｃｌａｕｓｅ ｉｓ ｎｏｔ ｎｏｍａｌ ａｎｄ ｓｏ ｏｎ．ｗｅ ｍｕｓｔ ｐｅｒｆｅｃｔ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｎｏｒｍｔｉｖｅ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ ａｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｉｔ＇ｓ ｔｅｃｈｉｃａｌ ｓｔａｎｄａｒｄ ｓｏ ｔｈａｔ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｎｏｒｍｔｉｖｅ ｄｏｃｕｍｅｎｔｓ ｉｓ ｕｎｉｔｅ ａｎｄ ｈａｒｍｏｎｉｚｅ．