乡镇内部监督机制

乡镇内部监督机制（共8篇）

1.乡镇内部监督机制 篇一

深化不立案审查机制，加强内部监督作用

内容提要：从举报工作现状出发，进一步明确不立案审查工作的定位依据，制定具体的程序要求，加强举报职能与侦查职能互相配合促进、协作制约，实现监督和保障的能动效果，推进不立案审查工作的深化完善。

关键词：不立案审查 举报线索利用 监督作用

近年来，秦皇岛市检察机关控申部门积极探索实践举报线索不立案审查工作，对自侦部门经初查作出不立案决定的举报线索，从初查内容、查办过程、不立案依据等方面严把审查关，充分挖掘线索利用价值，切实增强举报答复实效，在进一步提高举报线索成案率、减少违规执法办案，防止不立案信访矛盾发生等方面取得了积极的成效。通过几年来的工作实践，我们认为不立案审查机制尤如一把双刃剑，具有执行法律监督和权能保障的两重功效。若规范推进，促使其良性发展，能够充分发挥其应有的实际价值，反之则可能陷入理论与实践冲突的瓶颈，难以取得实效。

一、推进不立案审查机制是实现监督与保障功能的客观需求近年来，从举报线索的利用现状、自侦初查及内部监督机制的建设运行情况判析，我们认为深入推进不立案审查机制在当前尤显迫切与必要。

（一）举报线索存在利用率低的情况。由于举报中心、自侦部门对线索管理衔接实行多层面、多样化模式，信息资源“各自为政”，再加上受各部门业务局限、机制未能理顺及操作人员个体素质等因

素制约，举报中心对线索的反馈掌握、催办交办等管理职能在实践中无法有效发挥应有的制约作用。这已成为当前职务犯罪工作对举报线索需求高但利用率低、成案少的重要原因之一。

（二）举报初查缺乏实体制约。依法律规定，目前举报线索的初查工作由侦查部门独立承担，这一方面可能导致初查过程中发生违法违规行为难以即时有效地得到约束，成为引发违法办案或涉检信访矛盾的诱因；另一方面因举报中心对线索的初查情况缺乏了解、答复举报人缺乏说服力、息诉效果有限，导致重复举报率始终居高不下，难以消化，由此引发社会不稳定因素，给举报制度的健康发展带来了不利影响。

（三）自侦监督功能留有空白点。公检法三机关协作制约机制不适用于对检察机关自侦办案工作的监督，而由侦监部门负责的当事人不服自侦不立案决定的复议审查机制也仅限事后监督，对当事人未提出的有案不立、查案不力、违法违规办案，特别是处理涉及人身、财产问题的非规范、非常规行为时难以得到真正的监督制约。

（四）内部制约手段疲软且不足。按规定，自侦不立案线索应移送举报中心，但对未移送的线索没有给予相应的制约措施。举报中心认为处理不当需要更改的，要通过检察长和检察委员会决定方可实施，直接移送提出监督意见缺乏可行性和约束性，监督滞后且多停留于表象，无法体现实质效果。

因此，通过推进深化不立案审查机制，进一步实现与完善检察权自我监督和保障功能是当前紧迫而必然的选择。我们认为其优势

在于“四个有利于”：

一是有利于监督职能的优化配置。举报中心对当事人未提出诉求的不立案线索主动承担监督职能和侦监部门就举报复议案件行使监督职能，共同构建一套比较完整的自侦不立案监督机制，从而实现由事后监督向同步监督、兼职监督向专门监督、表象监督向内在监督的转变，做到全面监督与重点监督，形式监督与实质监督相结合。

二是有利于内部制约的规范运作。按照高检院《关于人民检察院办理直接受理立案侦查案件实行内部制约的若干规定》和《人民检察院举报工作规定》的要求，对举报线索经初查后决定不立案的，侦查部门应当回复举报中心，举报中心认为决定不当的，报经分管检察长同意，提请检察长或者检察委员会决定。不立案审查工作可充分运用这个制度平台，细化操作流程，保障举报内部监督工作合法、规范、有序的运行。

三是有利于促进职务犯罪的查办工作。通过在线索不立案环节建立主动审查制度，使举报中心及时分析、鉴别线索不立案的成因，针对线索查办的要求与重点，进一步改进并加强举报引导、线索初核研判工作，向自侦部门输送、提供有质量的举报线索，为提高职务犯罪查办效果做好基础保障工作。

四是有利于彰显举报权益的保障宗旨。开展不立案审查工作可在立案环节对举报线索情况进行跟踪了解，从诉讼程序第一道关口防范有案不立、违规执法、人情案等情况产生，从源头上保障举报

人的合法权益，保障举报机制自身价值的体现。

二、规范不立案审查机制是拓展监督与保障效果的重要渠道 不立案审查机制作为检察机关内部对自侦立案具有制约性质的监督制度，主要依靠举报中心对线索统一管理的职能特点开展审查监督，因此举报中心与自侦部门的关系，不能单纯仅以监督者与被监督者论，而应定位在举报职能与侦查职能互相配合、协作制约、推动促进的关系上，这样才更符合该制度的原义，同时也有助于更好地开展不立案审查工作，实现监督和保障的能动效果。因此，为规范不立案审查工作，我们应当细化《不立案审查暂行规定》，争取形成不立案线索审查、预警、督办、考评、答复一体化机制，努力做到范围明确、流程细致、方式得当，有章可循、规范严格。

（一）细化审查程序。一是明确核查条件。将自侦部门已审结并作出不立案决定的举报线索纳入审查范围。二是确定核查标准。将举报反映的主要问题是否已查处、被举报人的主体身份及基本情况是否查清、被举报人利用职务便利的情况存在与否、是否存在不具备查处条件的情形；侦查部门初查的事实是否不构成犯罪；侦查部门的初查过程是否存在违反法律、法规规定的情形等六8类问题作为核查依据。三是严格核查时限。规定举报中心审查不立案线索，应自收到侦查部门决定不予立案回复文书之日起一个月内办结；情况复杂，逾期不能办结的，经举报中心负责人批准，可延长二个月，以提高审查工作效率。四是规范重新初查要件。对经核查，原举报中涉及属于人民检察院管辖的犯罪线索未予以初查的，或有可查条

件而未予继续查处的。由举报中心提出重新初查意见，经院联合审查小组审核同意，报分管检察长或检委会决定并送达侦查部门。

（二）强化预警机制。一是加强催办。由举报中心对线索的初查进行催办，对退回自侦部门补充初查的线索，发现自侦部门在十五天内未展开补充初查且期限届满前未回复的，及时启动预警程序，督促自侦部门严格按照规定办理。二是推动整改。举报中心在不立案审查中发现侦查部门初查工作存在违反法律、法规规定的情形，经检察长批准，可以向侦查部门发出《整改建议书》，对涉及违反办案纪律的，同时报本院监察部门。侦查部门不予回复或未采取整改措施的，举报中心应及时向检察长报告情况。

（三）加大备案督办。各级院举报中心审查不立案线索，包括对经审查认为不立案处理不当，侦查部门又重新立案侦查的线索，应在审结后报上级院举报中心备案。对下级检察机关举报中心已审查后答复的不立案线索，举报人继续反复举报的，上级检察机关举报中心可视情开展线索审查，强化督办，防止线索积压和流失。

（四）推进考核激励。将审查不立案工作纳入举报工作绩效评比考核范围，以考评激励方式规范不立案审查工作，对线索审查做到慎重、严谨、规范，同时也进一步提高各级院推动此项工作的主动性和积极性。

（五）提升答复效果。做好不立案线索的善后答复工作，举报中心会同自侦部门搭建共同答复平台，特别是对重复信访的署名举报人以公开审查方式做好息诉工作，向举报人公开初查情况、审查

过程，就有关法律规定做好释法明理工作，从根本上预防和减少涉法类信访矛盾滋生。

三、优化不立案审查机制是破解监督与保障难题的有力推手 不立案审查工作涉及检察机关内部制约问题，强化自身监督是不断提高执法公信力的关键，也是检察机关开展三项重点工作。在实际工作中我们需要从加强制约、协调、服务、稳定等功能上进一步改进和完善不立案审查机制，使之真正发挥出活力与效果。

一是切实加强不立案审查机制的制约功能。积极拓展举报中心的线索管理职能，运用案件统一管理的网络平台，对自侦部门未按期回复处理情况和查办结果的，或决定重新初查而未及时初查的举报线索，实行期满自动预警功能，督促举报中心即时监督和自侦部门自觉纠正。通过动态制约机制，使举报中心对立案前的初查工作从实体和程序上实行有效的监督检验，对不立案线索进行实时管理与监督，形成权责明确、行为规范、监督有效的制约机制，促进“阳光办案”与公正执法，最大限度地减少执法过错、执法不公、执法瑕疵等问题产生。

二是切实加强不立案审查机制的协调功能。举报中心与自侦部门要共同围绕提高举报线索利用价值的工作目标，建立沟通、协调的互动工作机制。包括定期召开联席会议，对审查中发现的问题及时汇总分析，研究解决方法，不断提高初查质量。同时建立联合审查机制，对不立案线索经审查后认为需重新初查的，要明确举报、自侦部门在重新初查中的具体职能分工，充分挖掘举报线索的潜在

价值，提高线索成案率。

三是切实加强不立案审查机制的服务功能。不立案审查机制不仅要发挥制约自侦立案工作的监督作用，更重要的还应体现保障侦查活动顺利进行和举报人合法权益的服务功能。通过审查机制一方面使举报中心参与线索初查环节的核查工作，及时整合举报资源，沟通反馈情况，有针对性为查办工作输送信息资源，为进一步挖掘线索中可能存在的新的可查项目，寻求突破点提供服务保障；另一方面积极营造正确举报、有效举报、规范举报的良性举报氛围，使举报人的合法权益得以维护，举报制度基本功能得以充分显现。

四是切实加强不立案审查机制的稳定功能。通过审查机制构筑维护社会稳定大局的工作防线。以不立案审查机制为切入点，在执法办案的源头上树立自我监督、规范执法和为民执法的理念，实现执法质量与执法效能并重，避免因执法不公、不廉等问题引发社会不稳定因素。同时，在线索立案环节做好举报答复工作，及时将线索处理情况和办理结果答复举报人，做到案结事了、平纷止争，降低涉检信访率，为促进社会和谐稳定发挥职能作用。

不立案审查机制作为举报工作的一项内部制约职能，不仅是检察机关加强自侦监督机制、促进公正廉洁执法的重要手段，更是从源头上防范社会矛盾、营造良好举报环境的保障机制。

2.乡镇内部监督机制 篇二

一、现代企业内部监督机制现状及评析

(一) 我国内部审计制度的现状

我国现行的内部审计主要是在行政干预的基础上建立起来的, 企业缺少行使内部审计的内在动力。主要缺陷为:

1. 企业内部审计职能定位不高

审计署明文规定内部审计机构在本单位主要负责人直接领导下, 独立行使内部审计监督权, 这表明内审无权监督单位负责人。企业内部审计的做法主要按照企业厂长 (经理) 的指令对本级各部门、下属各分支机构的财务收支及其有关经济活动进行监督, 内部审计工作一开始便以“查错纠弊”、“堵塞漏洞”等财务审计为主导, 很少以积极的方式提出问题、分析问题和解决问题, 起点和定位都不高, 与国际内审发展相比存在较大的差距。

2. 企业管理层缺乏现代管理理念和管理意识, 导致内部审计机构人员不稳定

有些企业虽然设立了审计机构, 但在实际工作中, 审计机构和审计人员的稳定性也得不到保障, 企业负责人随意撤并内审机构、精简内审人员, 影响内部审计工作, 至今还有相当一部分有规模的企业还没有设立审计机构, 甚至还没有专职审计人员。有的企业内部审计仅靠单一的监督职能且监督力度不大, 内审部门没有能够随着企业的发展而及时拓展, 审计作用得不到正常发挥, 一定程度上也影响了内审机构及人员的地位, 出现了“无为而无位”的不利局面。

3. 企业内部审计工作的审计手段落后, 审计方式过于传统、僵化

计算机会计信息系统的广泛应用和发展, 对审计人员、审计技术及审计理念的要求也就越来越高, 但企业审计人员大多对计算机还不太熟悉, 许多审计还停留在传统手工查账的基础上, 在新技术面前还有些无所适从。审计手段落后, 不但增加了审计难度, 而且效率低, 准确率差, 严重影响了审计作用的发挥。

(二) 监事会的缺陷

通过调查, 我国企业的监事会存在明显的问题, 具体可表现为: (1) 成员弱:据上市公司1997—1999三年数据, 从我国股份监事会成员组成看, 文化程度偏低, 大专以下的竟占72%, 本科以上文化程度的代表比重低;政工干部比重高, 专业人士不足;工程、经济干部比重低, 会计、法律干部比重更低。 (2) 地位低:监事会成员中大量的内部代表都是公司高层领导的属员, 乃是监事会权威性不高、监督作用不强的重要原因。 (3) 外部代表少:据统计, 我国监事会中, 内部代表竟占73.4%。这么多的内部人掌握着监事会, 对于其进退都由董事会尤其是董事长和与董事长关系密切的总经理控制的监事们, 在监督由董事会领导的企业时, 怎能没有后顾之忧? (4) 监事会被架空:我国的监事会只是事后监督, 掌握会计信息不够及时、不够深入, 与董事会、经理层信息不对称。监事会是会议制, 据调查, 监事会成员中, 专职监事仅占5%—8%, 而且没有办事机构, 成为空架子。 (5) 监督权威差:监督机构软弱无力, 甚至成为花架子。多数企业由内部人控制, 监督者在不同程度上受制于内部人, 不能充分发挥监督作用。

(三) 监督机构重复设置, 职能弱化

按照我国的传统和《公司法》规定, 公司设立以财务监督为核心的监事会。《上市公司治理准则》除规定加强监事会外, 还引进独立董事领导的审计委员会制度。从而造成内部审计、审计委员会、监事会职责的重复。

因此, 我国公司内部经济监督弱化的根源, 一是监督者权威性、独立性差, 二是多头监督。为了强化财务监督, 提高监督地位而试行财务总监委派制, 出发点很好, 问题在于原有的监督力量不去充分发挥, 却另起炉灶, 建立不够科学的制度, 加剧多头监督, 未能解决监事会弱化问题。这主要是因为我们片面引进英美法系国家的经验, 而忽视我国应当统一监督机制的现实。

二、构建统一的内部监督体系

内部经济监督职能发挥的好坏不在于机构的多少, 而在于机制是否完善。监督者的失职, 甚至与被监督者同流合污, 原因众多, 根源在于由被监督者拿钱, 聘请监督者监督自己的机制缺陷。党的十六大报告提出要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运作机制”。要按“精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调”的原则。对企业改革, 必须强调监督、决策、经营管理三权分设、相互协调, 通过监事会、董事会和经理层之间的相互配合、相互制约, 达到监督有效、运行流畅的操作机制。

(一) 内审部门改由监事会领导

内审部门由监事会领导, 对监事会负责, 为监事会服务而非经理层。只有这样监事会才能掌握并监控整个企业的财务状况。应规定经理不得干涉内审部门的人事变动, 其任免权归监事会。内审部门定期向监事会提交审计报告及审计意见书, 监事会还可以不定期要求内审部门对财务实行审计。该审计应包括经济责任审计、效益审计, 还有一些专项审计。另外在 (基本准则) 关于内审的定义中加入咨询活动方面的内容。这样, 既保证了其定义的完整性, 又与国际内部审计准则相一致。在监事会会议中, 监事会通过内审报告等资料或通过咨询来确定监事会提案, 并且该提案应列入股东大会审查范围。监事会在查看审计报告后, 认为有必要时, 可以提议召开股东大会。

(二) 强化监事会的构成

针对目前我国内部人控制严重、控股股东通过控制董事会和经理层牟取私利, 侵害中小股东和债权人的利益这一国情, 我们认为在监事会成员的构成中不应有控股股东的代表。在董事会中控股股东已占绝对优势, 其利益已有充分保障, 因此, 应明确监事会的监督主体是非股东 (主要指以银行为代表的债权人) 、中小股东、职工和其他监督机构。在监事会中, 每一种利益的代表人数都不得占绝对优势, 而通过各种利益所有者之间的相互制衡、相互监督, 使监督机制更加公开, 更加公平。

(三) 长期贷款人进入监事会

我国现行法律禁止商业银行向债券业和非金融业进行股权投资, 这些行业的企业董事会中不应有任何来自商业银行的代表。当企业陷于债务困难时, 一般并不改变企业的治理机制以更好地代表和保护债券人的利益。长期贷款人也是投资者, 在“内部人控制”严重的中国, 如果没有代表参加监事会, 其利益很难得到有力保障。控股股东在董事会占绝对优势, 并且在信息获取上也占优势。通过债权人派代表参加监事会, 并提高监事会的监督职能, 可保证利益共享, 保证债券人的利益。这一点类似于德国、日本等二元制国家。债权人监事由主要的债权人直接推荐即可, 最好是1—2名。

(四) 加强监事会中职工代表的作用

在当代, 职工逐渐成为人力资本, 其作用越来越大。提高和扩大职工监事的作用, 符合时代的要求, 也符合我国的社会主义制度。德国《企业章程法》规定:监事会成员16—20人, 股东和雇员代表各占一半, 并分任正副主席。从正面看, 德国监事会强大, 职工参加监督好, 值得借鉴。我国是社会主义国家, 应体现工人阶级的主人公地位, 发挥职工的积极作用。职工监事应由工会推荐改为公开竞选, 因为在公开竞选中, 职工对自己的能力有更清楚的认识, 而且职工更有内在主动性。除此之外, 《公司法》应保护职工监事不受董事、经理控制。职工监事在位期间和卸任后一年以内, 原来的职位不得有太大的变更。这既消除了董事的报复行为, 也遏止了董事和职工监事同谋的可能性。

(五) 设置独立监事

建立独立监事制度, 独立监事比独立董事更有超然性和独立性。应确保独立监事有足够的时间和精力有效地履行职责。为了解决目前符合条件人员不足的问题, 可以聘请符合条件的身体较好的离退休专业人士出任。独立监事和长期贷款人代表的介入, 能够增强监事会的独立性和权威性, 削弱内部人控制。董事会是控股股东利益代表, 主要行使决策权, 监事会是债权人、中小股东和职工的利益代表, 主要行使监督权, 监事会内部三者相互制衡、相互监督, 保证公开性、合法性。

(六) 独立监事数人和内部审计负责人组成审计委员会, 独立发布审计报告

建议由独立监事数人和内部审计负责人组成审计委员会, 审计委员会有权独立发布审计报告。独立监事领导并掌握审计委员会的控制权, 能够削弱内部人控制。美国公司审计委员会全由独立董事组成, 我们认为应当吸收内部审计负责人参加, 使能充分发挥内部审计掌握本企业信息充分的特点, 解决信息不对称问题, 增强审计委员会的能力。审计委员会的隶属有董事会和监事会 (如荷兰) 两种模式。为建立统一的、坚强的监督体系, 强化审计监督的独立性, 显然以隶属于监事会为宜。审计委员会和内部审计与监事会结合, 形成统一、独立的多层次的监督系统, 形成新的有特色的公司治理结构, 推动内部监督的加强和公司治理结构的完善。内部经济监督系统与外部监督系统协同实现监督职能。

三、完善内部监督机制的措施

(一) 法律方面的建设

当今中国实行的法律法规在规范公司会 (下转200页) (上接180页) 计行为以及信息发布方面存在着很多漏洞, 对各类会计造假行为的监督力度不强。企业改革应当打破过去的做法, 从源头上发挥监控作用, 修改现有的法规和制度。一是要制定会计法的实施细则, 保证会计法实施的有效性。二是要借鉴国外先进的公司法规制度, 赋予我国公司监事会的业务状况调查权、代表公司权、人事监督权、股东大会提案权。三是要明确监督责任、完善激励机制。

(二) 公司内部的监督机构手段、方法的建设

在任命机制方面, 也该强调其独立性, 监事会成员独立于董事会和经理对保护国有资产的安全和增值方面具有决定意义。因此, 应该在监事的提名上做出明确规定, 以避免由董事会或经理提名监事的情形出现。职工监事的提名和选举自当归于职工代表大会, 而股东监事的提名则应归于单独或合并持有一定股权的股东或一定人数的股东集合。同时, 监事会也应承担起部分保护中小股东利益的责任, 因此, 在投票方法上可以采用累加表决制。

在资格认定制度方面, 为保证监事能胜任主要内容为财务监督和经营管理人员行为合法性监督的监事会工作, 至少应当要求监事必须具备法律、财务、会计或宏观经济等某一方面专业知识, 其中至少得有一人具有公认的会计师或审计师资格。

(三) 加强内部审计与监事会结合

将多个职能部门合并成一个部门, 由监事会统一领导, 在保证企业内部控制目标和目的的前提下, 对企业管理和业务流程进行科学的、合理的重组, 确定科学的控制点, 以尽可能减少控制环节, 简化控制程序, 提高控制效率, 降低控制成本。

参考文献

[1]陈汉文, 等.帕蚂拉特财务舞弊事件分析及其启示[J].财会通讯, 2004, (3) .

[2]杨宗儒, 李延振.完善我国上市公司制衡机制的探讨[J].南方经济, 2004, (3) .

[3]李维安, 张亚双.如何构造适合国情的公司治理监督机制[J].当代经济科学, 2002, (3) .

[4]李耀.我国上市公司监事会制度研究[J].财经研究, 2002, (4) .

3.我国公司内部监督机制的协调 篇三

一、“内部控制人”问题下监督机制的设置目的

1.域外经验：“所有”与“经营”分离所致的内部控制人问题。公司治理产生的基础是公司所有与公司经营的分离。传统的公司理论是奉行股东利益最大化的，股东选择董事，董事作为股东的代理人或受托人，聘任并监督公司的高级管理人员，公司的高级管理人员代表股东经营公司。在股权较为集中、经营专业化程度较低的公司中，这种运行模式尚可以保障股东利益的最大化。①然而，随着公司规模的扩大、资金来源渠道的拓宽，导致公司股权渐渐分散，此外经营管理的专业化分工要求加强，公司所有与公司经营便趋于分离。处于公司所有地位的股东，或是由于股权的分散而难以独立对公司经营产生实质影响；或是由于经营管理的专业化而导致信息不对称，亦难以对公司经营产生作用。相对而言，传统的处于代理人或受托人地位的董事以及公司高级管理人员实质上掌握了公司的控制权。因此，总体而言，西方国家的股东会呈现衰微态势，公司治理结构由传统的“股东会中心主义”过渡为“董事会中心主义”，甚至“管理人中心主义”。而基于此，产生了所谓“内部人控制问题”。

现代公司理论所称的内部人控制,是指在公司所有与公司经营两权分离的现代企业里,经营管理人员事实上或法律上掌握了公司控制权,他们的利益在公司的战略决策中得到了充分体现。②例如：在美国公司中，董事虽然由股东选举产生,但公司的高层管理人员和内部董事均能对董事提名产生影响，这就使得以高层管理人员为核心的利益集团可以长期掌握董事會控制权，从而使董事会在确定公司目标及战略政策等方面无所作为，丧失了监督经营者的能力。相对而言，德日等国家，虽然股权分散化远不及美、英，然而，股权分散的趋势是存在的，且其股权结构中，企业相互持股、银行持股导致的法人股占很大比例，而除特殊情况外，法人股东一般不会干预公司的经营活动，由此，股东权利相对缩减，经营者权利扩张，亦会导致内部人控制问题。

尽管近年来有诸多不同学说③，但笔者认为公司的主要目的是为了实现股东利益最大化的。基于上述背景，公司制度的先行各国采取了“独立董事制度”以及“监事会制度”等监督机制，目的在于制约内部人控制，一定程度上回归股东控制权，保障股东利益。

2.本土资源：股权集中所致的“内部控制人问题”。探寻了西方国家公司内部监督机制的产生原旨，再来对比我国是否存在相似的制度产生背景或现实需要。从表面来看，从上世纪70年代末80年代初国家推行扩大企业自主权改革试点政策以来，所有权与经营权相分离就成为我国企业改革的重要理念。而随着近三十年来的发展，公司制企业更多地显现出其人格、财产及责任的独立性，两权分离成为国内企业现代化改革的重要口号和普遍实践。在此基础上，国内的公司是否也出现了“内部人控制”的问题呢？

我国的上市公司大多由国有企业改制而来，因而，原处于管理层的厂长、经理等在改制后往往对公司具有很大的控制权，貌似也存在“内部人控制”的问题。但此仅为表象，细寻根源，此种现象并不符合公司法理论中西方国家的“内部人控制”的产生前提。西方国家的内部控制源于公司所有与公司经营相分离，而我国所表现出的“内部人控制”却是以公司股权高度集中为前提，这与我国上市公司多系国企改制所来不无关系，国家持股占很大比例，公司从董事到管理层的选任，受行政干预相当严重。而从民营资本发展而来的上市公司又多系家族企业，加之我国的资本市场远未发达，因此公司的创始股东往往居于控制人地位，对公司的经营管理能够施加很大影响。

3.我国内部监督机制的制度价值。因而，与西方国家希望通过引入内部监督机制来回复股东会控制权比较而言，我国并不存在相对应的问题。从我国的内部控制人的特殊性可以得出我国尚不具备西方国家公司所有与公司经营相分离的充分前提。我国现有的独立董事与监事会制度价值何在呢？

上文有述，我国企业中的大股东控制现象较为严重，在此现实下，企业法人的独立性受到很大威胁，上市公司往往成为大股东的圈钱机器，股东大会渐渐沦为了“大股东会”，因此导致的公司的董事会以及高级管理人员等经济问题较为严重，公司治理状况堪忧，更重要的是，处于无权地位的广大中小股东的利益被任意左右。至此，我国公司治理结构中内部监管机制的制度价值也渐渐浮出，即限制大股东对公司人格独立性的干预，切实保障中小股东的利益，达成对股东利益的实质公平保护。

二、两种监督机制的关系与协调

独立董事制度监督具有的事前监督、内部监督以及决策过程监督的特点；而监事会制度所具有的经常性监督、事后监督、外部监督的特点。④因而，两者从理论上而言，可以相互配合，并行实行的。而有关两种监督机制的功能整合问题，以切实发挥上述的监督机制之设置目的，系下文所述主要问题。

1.独立董事与监事会的相对地位。二者的相对地位，需从我国公司内部监督机制的设置目的并结合两种监督机制的各自功能特点来考虑。如前所述，我国公司内部监督机制的设置目的应基于监督控股股东的行为，保障中小股东的利益⑤。因此，对比独立董事制度与监事会制度，前者相对而言，可以对决策的过程施加影响，更利于保障公司决策的妥当性和公平性。故而，尽管监事会制度系我国传统采用的监督形式，但从当前我国筮需解决的主要问题而言，独立董事制度在控制大股东行为上更能发挥作用。

二者主导地位决定于其功能的发挥，而功能的发挥需要监督机制的独立性保障。针对我国独特的内部控制人——控股股东独大的现状，需要监督机构不仅独立于董事会，更应独立于控股股东。有学者提出的扩大利益关系股东表决权回避范围为可考虑的路径。对于保护中小股东利益，促进我国公司股权分散化、减少控股股东的存在具有重要意义。

2.监督机制的功能分配。鉴于我国监督机制设置的特殊目的，我国在设计独立董事功能时,不能简单照搬西方的做法,而应考虑我国公司控股股东与董事、 经理人员混为一体的现实,依据所有股东利益尤其是中小股东的利益, 将对控股股东的行为的监督定位为主要功能。根据独立董事制度所具有的的特点，独立董事的功能应定位于：以监督董事会所有重大决策的公正性与科学性为主;向董事会提供专门化支持,并通过参与董事会决策提高决策的科学性,为公司带来多样化的思维;在内部董事和经理人员的薪酬、董事的提名、自我交易和关联交易等问题上享有决定权, 并有权检查、约束内部人的职权行为和评价其经营业绩, 期望在易受内部人控制的重大事项上, 以相对超脱的地位进行独立裁断。⑥

根据监事会制度所具有的特点,监事会的功能应定位于：以财务监督为主、业务监督为辅；以合法性监督为主、妥当性监督为辅。从整个公司利益，监督董事会是否规范运作、遵守信息披露原则，监督内部执行董事、独立董事、经理的经营决策和业务行为是否合法与妥当，并以相应地代表公司向违反董事和经营义务、侵害公司利益的董事和经理提起诉讼的权利为保障。也就是说，财务监督和合法性监督是其基本职能和工作重点。⑦

注释：

①郭富青：《论上市公司独立董事运作的法律机制》，载《甘肃政法学院学报》，2003年第2期。

②彭真明等：《美国独立董事制度与德国监事会制度之比较》，载《法学评论》，2003年第1期。

③参见王保树、崔勤之：《中国公司法原理》，社会科学文献出版社，2006年9月第3版，第52页。

④ 张运所：《独立董事与监事会并存的协调性研究》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》，2007年第5期。

⑤ 参见李建伟：《论我国上市公司监事会制度的完善——兼及独立董事与监事会的关系》，载《法学》，2004年第2期。

⑥ 伍坚：《完善独立董事制度的若干法律思考》，载顾功耘：《公司法评论》，上海人民出版社2002年版，第51 页。

⑦ 伍坚：《完善独立董事制度的若干法律思考》，载顾功耘：《公司法评论》，上海人民出版社2002年版，第53页。

4.乡镇内部监督机制 篇四

我国经济正处于和世界接轨的阶段，高质量的会计信息对经济发展和维护市场经济秩序尤为重要。然而，部分企业会计信息失真，存在各种违法乱纪现象，严重扰乱了社会主义市场经济秩序。造成这些问题的重要原因之一就是内部控制制度不健全，管理和控制弱化。内部控制不健全是各种违法乱纪现象出现的温床。要加强企业内部控制就必须加强内企业内部控制的监督检查。内部监督检查机制主要指内部控制机制和内部审计机制，内部监督通过企业自身的制度建设和组织机构来防范和控制财务风险，是监督检查的主要形式。企业外部监督检查机制包括政府部门的检查监督和社会监督。政府监督主要包括各行政职能部门的监督，如财政、审计、税务、工商等部门，社会监督主要指社会中介机构的监督，如会计师事务所依法受托对企业进行的监督。

目前，县级供电企业的财务监督检查机制还不完善，无论是制度上还是机构设置上都存在着一些薄弱环节，本文就如何完善监督检查机制，加强内部控制谈以下几点看法。

一、财务监督检查机制中的现状和问题

1、内部控制环节薄弱

多数县级供电企业已经制定了内部控制制度，但这些制度还不健全或者不完善，没有将各项规定予以细化和具体化，不适合企业自身的特点，不能完全达到堵塞漏洞，消除隐患的目的，不能防止并及时发现、纠正错误和舞弊行为。企业的控制环境、会计系统和控制程序存在着一些薄弱环节，存在内部管理松弛、控制弱化的现象。资金控制方面，现金支出超出限额，空白支票没有按照顺序编号，作废支票没有加盖作废戳记；采购与付款控制方面，采购与付款授权制度执行不严格，部分单位存在越权审批的现象，相关单据、文件保管不健全；销售与收款控制方面没有按照规定的结算纪律和结算办法进行结算，坏账计提不准确，销售退回和折让会计处理不正确等。会计电算化的发展给内部控制提出了新的要求，而目前多数电力企业还仅仅停留在应用的水平上，在数据维护和安全保证上还有一些缺陷。

2、内部审计不到位

企业对内部审计的重要作用认识不足，没有建立健全内审机构，设置上往往隶属于财务部，或者与监察部门混岗，独立性和权威性较弱，内部审计职能的充分履行和内部审计目标的实现都受到了严重影响。审计方法陈旧，基本上靠手工的方法进行相关信息的汇总和比较鉴别，审计报告质量不高。审计内容不全面，偏重于服务职能而忽略了内部控制的监督和评价，审计人员素质有待提高，专业知识和工作经验上有所欠缺，心理上、技能上的行为未能达到实施内部控制的基本要求，对内部控制的程序或措施理解不到位，真正科班出身的审计专家很少，不熟悉经营管理，也缺乏监督意识，不能为控制财务风险提供正确的信息依据，内部控制制度很难充分发挥作用。

3、政府监督的指导性不强、缺乏协调

政府各监督部门依据自己的需要，进行某一方面的监督检查，没有向日常全方位的监督检查转变。只重检查、不重管理整改和提高，只重事后监督、不重事前预防。监督检查与管理服务相脱节，没有把监督检查与和企业的建章立制和堵塞漏洞结合起来，不能为企业控制财务风险服务。各职能部门随时随地就能派员检查，导致政出多门、功能交叉、多头监督、标准不一，缺乏横向信息沟通，既加重了被检查单位的负担，又影响了监督效果的提高。

4、社会监督的作用没能充分发挥

不规范的执业环境和不正当的业务竞争，使社会监督的作用远远没有发挥出来。目前改制完成的会计师事务，首先面临的是生存问题，在执业的过程中，往往把经济效益放在首要的位置，在不出现大问题的情况下，注册会计师往往会屈从管理当局的意见，普遍存在着消极监督的现象，对于企业内部控制和财务管理上存在的问题和漏洞视而不见,没有在防范财务风险上发挥重要作用。

二、完善监督检查机制的建议和对策

针对以上几个方面，要完善企业的监督检查机制，加强企业内部控制，笔者认为应当从以下几个方面入手：

一、强化制度建设，建立健全内部控制体系

内部控制制度的重点是严格会计管理，设计合理有效的组织机构和职务分工，实施岗位责任分明的标准化业务处理程序。

县级供电企业应该结合内部控制的原则，根据企业自身的特点，来制定各项规章制度，如财产清查盘点制度、现金收付复核制度、物资收发复核制度等，使各项制度具体化、明细化、合理化，使内部会计控制的资金管理、会计流程等方面都有章可循，特别是职务分工和岗位设置，保证岗位、职权的合理设置及划分，做到互相制约、互相监督，从源头上加强对财务风险的控制。要制定严格的岗位工作标准和交接手续，划清责任。

同时兼顾与会计相关环节的控制，比如采购与付款，销售与收款、工程预算等关键环节，切实加强内部控制，降低财务风险。另外，可以聘请中介机构或相关专业人员对本单位的内部控制体系进行评价，并根据评价报告对企业的内部控制体系进行整改，不断地完善企业的内部控制体系。加强会计电算化条件下的内部控制，加强系统安全控制和程序操作控制，增强企业的抗风险能力。

二、完善内审组织机构和职能

健全内审机构，在企业内部建立独立于财务部门和其他部门的内部审计机构，避免同级监督，使其直接对总经理负责，以增强其独立性和权威性。同时制定严密的内部审计制度，详细规定内部审计机构的职能和职责，在目前服务职能的基础上，强化对内部控制和风险的监督和评价的职能，注重发现风险、控制风险、化解风险，发现问题及时向管理层提出建议，全面监督检查企业的财务和经营管理活动。引进国内外先进的审计方法，强化审计手段，规范审计程序，健全评价体系，提高审计水平，提升审计建议的层次。注重事前、事中的审核控制与事后的检查评价，同时对整改措施的执行情况进行监督，对于内审报告中提出的整改意见和处置建议，管理层应及时研究并给予反馈,确保发现问题能够及时解决。着力于审计人才的引进和培养，除从院校引进专业人才外，加强现有审计人员的培训教育，把掌握现代化审计知识的人作为考核聘用财会人员的首要条件，把精兵强将选配到内审岗位上来。

三、政府监督应加强指导性和协调性

政府监督要从突击监督到日常全方位监督转变，把检查监督与管理服务结合起来，寓服务与监督之中，通过监督检查来发现财务管理和制度上存在的问题，及时发现违法、违章的苗头，强化建章立制和堵塞漏洞，防微杜渐，使企业的财务和经营管理工作不断完善，来降低各种财务风险。同时各政府职能部门应加强协调，加强横向信息沟通，在检查监督的时间、内容和方式方法上进行交流沟通，杜绝功能交叉、多头监督、标准不一的现象，减轻被检查单位的负担，以促进监督效果的提高。

5.乡镇内部监督机制 篇五

论文摘要 检察权是指宪法和法律赋予检察机关的权力，是检察机关依法通过履行诉讼职能来行使的法律监督权力。检察机关在行使检察职能的过程中，存在着严格的监督与制约机制，但这种监督制约机制并不完善。为了防止检察权滥用，必须健全和完善相关的内部监督制约机制，才能依法独立行使检察权，才能确保司法公信力，才能满足公众对司法的要求和希望。

论文关键词 检察权运行 内部监督现状 完善监督机制

一、检察权的含义

检察权，是指依据宪法、检察院组织法、各类诉讼法以及其他法律中对检察权限的规定，检察机关在法律上及实际生活中所享有的权利。这种权利由宪法和法律授予，司法实践中可划分为三个层次：一是宏观层面的检察权，即法律监督权。体现在《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》关于人民检察院实行法律监督的规定上。二是具体的检察权能：如侦查权、批准逮捕权、侦查活动监督权、公诉权、审判活动监督权、对法院判决、裁定抗诉权、司法解释权等。三是为保证第二个层次的权能得以实现而设定的权能。如《刑事诉讼法》关于人民检察院调取证据材料权，决定使用强制措施权，询问、讯问权，扣p从目前看，检察权运行内部监督主要有四种方式：一是各级检察院党组的监督制约；二是系统内部业务流程的监督，如职务犯罪案件“双报批、双报备”，控告申诉、职务犯罪侦查、侦查监督和公诉等部门存在的制约监督；三是检察委员会对执法办案活动的监督；四是纪检组和监察机构的监督。

（二）检察权运行内部监督制约机制存在的问题

从实践来看，我国检察权运行内部监督制约机制主要存在以下问题：

1.职务犯罪侦查权重配合、轻监督，制约机制不规范

职务犯罪侦查权监督与制约，主要有两个方面：一是检察机关内部的分工与制约。从1988年自侦案件的侦捕、侦诉实行相分离和“双报备、双报批”工作机制，到2010年实行批捕案件上提一级审查，再到目前讯问犯罪嫌疑人实行“全面、全部、全程”同步录音录像和案件集中统一管理等一系列工作机制，其目的就是为了加强对职务犯罪侦查权的内部监督与制约。二是人民监督员制度。2004年最高人民检察院启动试行的人民监督员制度，已经在检察机关自侦案件的逮捕、起诉、撤案等三个重要环节上发挥了较有力的监督作用。但上述监督机制，在监督力度与刚性上尚有不足。对自侦活动的内部监督，往往注重的是事后监督，而相对轻视同步监督。

2.审查逮捕决定权行政化、难监督，制约机制不健全

现行的审查批捕工作是一种行政化的审批程序。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第304条规定的办案人员审阅案卷材料和证据，依法讯问犯罪嫌疑人、询问证人，听取辩护律师意见，制作审查逮捕意见书，提出批准或者决定逮捕、不批准或者不予逮捕的意见，部门负责人审核，检察长批准或者决定，重大案件应当经检察委员会讨论决定的工作模式，完全是一种内部行政式的审批程序，而

不是诉讼程序。其后果是责任难以分清，因为从这一模式看，审者不定，定者不审，定审分离，行政化色彩深厚。由于检察机关对加强自身内部监督与制约制度建设的认识不足，忽视了对侦查监督权的监督，致使内部监督制约机制缺失。

3.公诉权重打击、轻保护，内部制约机制不完善

为了实现公诉权的诉讼价值，保证其公正运行，我们不得不面对一个现实问题——公诉权的制约。公诉权行使有两种形态，一是积极公诉权包括提起公诉和变更公诉，二是消极公诉权，主要是指不起诉权。目前，我国积极公诉权的内部制约主要是检察机关上下级的监督。对消极公诉权的制约，我国现行刑事诉讼法和相关司法解释规定的比较全面。具体到检察系统内部制约：一是本级检察院的制约。移送起诉的案件符合法律规定的不需要判处刑罚或者免除刑罚的情形时，须经检委会讨论决定后方可作出不起诉决定。发现已经作出的不起诉决定存在错误时，应撤销不起诉决定，行使其公诉权。二是上级检察院的制约。最高人民检察院发现地主各级人民检察院的不起诉决定存在错误时，上级人民检察院发现下级人民检察院的不起诉决定存在错误时，应当予以撤销或者指令其改正。

4.检委会及纪检组的监督形式化，制约机制不到位

检察委员会作为检察机关的决策机构，对有效地防止检察长个人决定问题可能发生的偏差，比其他监督制约方式具有无法相提并论的地位和作用。然而，我国检察委员会决策机制行政化程度严重，“检察委员会委员的选任机制不健全，委员资格偏重行政资历，人员素质参差不齐。”“检察委员会议而未决的案件可能通过请示方式报上级审批，将司法断案演变为行政决策。”影响了检察委员会在检察权行使上的内部监督作用。

检察机关纪检监察部门通过案件回访、调查和专项检查等方法，对检察权的行使同样实施着监督。但是，纪检监察机构未能在组织架构上进行相应的改革，现有的组织架构和固有的在本级院党组的领导下的运行模式已经制约甚至妨碍了纪检监察工作的有效开展，难以对本级院领导层发挥监督作用；如果过分强调和重视检察业务工作的改革和创新，极易导致纪检监察监督形式化，难以真正展开监督工作。

四、完善我国检察权运行内部监督机制的对策

（一）树立理性的法律监督观

孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验”、“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。检察机关在国家权力体系中的地位和法律监督权的属性，要求检察机关在行使法律监督权的过程中必须树立理性的法律监督观。一是树立自觉接受人大监督的观念。接受人大及其常委会的监督，是检察机关的法定义务。二是树立实体监督与程序监督相结合的观念。三是树立有限法律监督权的观念。在国家权力监督体系中，检察机关的法律监督仅仅是一个方面，其监督的对象、范围、效力、行使法律监督权的程序受国家法律限制。四是树立有效行使法律监督权的观念。检察机关必须正确处理法律监督的法律效果与社会效果、打击犯罪与保护人权，事后监督与主动监督的关系，有效运用法律监督权。五是树立与其他权力监督、社会监督、舆论监督形式资源共享，协调联动的观念。

（二）完善我国检察权运行内部监督机制

1.完善以案管中心为主导的案件流程内部监督制约机制

目前，检察系统自上而下，建立了“统一受案、全程管理、动态监督、综合考评”的执法办案管理监督机制，成立了以管理案件程序为主，兼管部分实体监督，具体履行“八大职能”的案件集中管理中心。为了更好地发挥案件集中管理中心的功能，应当健全和完善以诉讼程序监督为主要内容、全程动态监督为主要方式、信息化管理为主要手段的办案流程管理工作机制，来加强对告知、内部审批、退查、强制措施变更等重点环节的监控力度，以增强检察权运行内部监督的动态性和即时性，切实提高执法质量和规范化水平。一是对办案流程信息化管理，实现数据分析自动化。二是对办案活动动态监督。办案流程管理将刑事、民事行政案件从受理、立案、审查、移送、决定、结案等均纳入内部监控及督促检查的范围，便于实时掌握全院办案情况的动态信息。三是对诉讼程序全过程监督，实现对法律规定的期限、办案节点的管控和提前预警，既符合法律规定，又贴近办案实际。

2.完善以制度支撑为核心的自侦案件内部监督制约机制

检察机关侦查权何去何从，一度成了司法权改革的热点问题。但检察机关作为专门的法律监督机关，如果取消了职务犯罪侦查权，其他监督形式如检察建议、纠正违法通知书、检察意见等，也将因失去最后的保障程序而与普通公民的建议权、控告权毫无二致。

检察机关如何健全和完善对自侦案件的内部监督制约，是目前所要考虑的主要问题。一是要健全制度。河南省检察机关“三分离”制度值得借鉴，“2013年6月，河南省院制定了《河南省检察院关于在查办职务犯罪案件中实行侦捕诉监技警一体化工作机制的规定》，明确各部门在查办职务犯罪案件中的配合制约责任，实行对反贪办案工作区管理和使用分离，看守和审讯分离，审讯和同步录音录像分离”。二是要完善机制，除了上述监督制度外，还应在自侦部门内部建立证据审查机制，把审查证据合法性作为侦查终结前的必经程序，发现非法证据及时排除、瑕疵证据及时补正，切实把职务犯罪侦查权置于各方面的监督制约之下，防止其权力滥用，导致冤假错案发生。三是要进一步推进人民监督员制度法律化。

3.完善以检委会为保障的规范化执法内部监督制约机制

检委会是检察机关的最高业务决策机构，设置它很重要的一个目的就是对疑难复杂案件以及重要事项进行决策把关。可以说，检委会是确保案件质量和重要事项决策质量的有力保障。

因此，必须健全完善检委会制度。一是完善检委会议事制度。从制度上避免检委会上以检察长个人意见取代检委会集体意见现象的发生，检委会就可以充分发挥对案件的集体决策作用。二是健全完善检委会办事机构工作机制。在健全检委会办公室运行机制、规范其工作程序和职责的同时，充分发挥其设置作用，为提高检委会工作的专业性、决策的权威性和科学性提供服务。三是要增强检委会的透明度。首先从培养锻炼干部着手，将检察委员会委员的任免和补充与检察人员的行政职务变动、调动和任免挂起钩来，选拔政治素质好、议事决策能力强、学历素养高、理论功底深的优秀或资深检察官充实到检察会中，以增强检委会的能力建设。其次，根据需要，针对性地增加检委会的透明度。再次，建立检委会案例发布制度。四是要完善检委会决定执行的督办和反馈制度，以增强各部门和干警执行、反馈检委会决定的责任心。

4.完善以检务督查为重点的执法过错内部监督制约机制

完善检务督察机制建设，一是要建立健全与纪检监察部门相配合的工作制度，确保督察执法工作落到实处。二是定期组织开展执法办案内部监督检查活动。从重点岗位、重点部门、重点环节抓起，开展专项执法大检查活动，有针对性地解决执法办案中存在的问题。三是对重点案件、有影响案件、群众关注和上级督办案件，适时加大现场跟踪监督，网络监督和评议监督的有效机制。四是严格落实执法办案过程责任追究制，受理核查、处理在执法办案内部监督中发现的执法过错和违法违纪案件。五要进一步形成齐抓共管的监督合力。

五、结语

6.乡镇内部监督机制 篇六

为了深化绩效预算改革,深入了解财政专项资金使用情况和绩效目标实现情况,提高财政预算管理水平和资金使用效益,加强对专项资金的管理和监督,加快财政支出进度,按照财政局工作安排制定本内部检查方案。

一、财政重点资金检查内容

(一检查是否做到规范财政资金银行账户的管理。各股室开设的账户管理情况;是否每月及时与银行核对财政资金账户余额。

(二检查是否完善财政资金审批拨付程序。财政资金拨款批签手续是否齐全;资金拨付相关手续是否完整;是否存在错拨、多拨现象;是否延误拨款进度;是否存在手续齐全未支付情况。

(三检查各股室的内部控制制度建立与执行情况。

(四检查各股室是否开展重点资金的绩效考核及开展的情况。

(五检查审计机关、上级财政部门等监督检查和内部监督检查查出问题的整改落实情况以及其他需要监督检查的事项。

二、检查方法

此次检查采取自查与抽查相结合的方式,自查由各业务股室开展,抽查由财监、会计股进行。

三、检查时间

每月5日至10日对各股室进行督查。

四、检查通报

将对此次检查中存在问题的股室,在全局范围内通报相关股室具体负责人及股室长,并上报局领导。

7.试论我国公司内部监督机制的完善 篇七

20世纪以来,随着公司尤其是股份公司的迅速兴起,世界范围内也掀起了一场以监控为主要内容的建立和完善公司治理结构运动,其目的不言而喻,就是为了调整公司、股东、董事会、高级管理人员等的权利义务分配,并通过对权力的监督和制衡确保股东利益和公司利润的最大化。由于经济、社会和历史文化等方面的原因,不同国家和地区形成了特征各异的公司治理结构,归结起来有三种基本模式,即以美国为代表的英美法系单层制的独立董事制度内部监督机制、以德国为代表的大陆法系双层制的监事会制度内部监督机制和以日本、法国等为代表的两种制度兼存的监督机制。良好的公司内部监控机制是现代公司制度的组成部分,是保证公司正常运转的重要条件。

我国现行《公司法》受大陆法系国家影响,在治理结构上采用了双层制治理模式,即以监事会制度为主的监督制度体系。为加强监督的效率,完善公司治理结构,2001年8月中国证监会正式颁布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》(以下简称指导意见)。至此,单层制治理模式的独立董事制度正式引入我国。然而,多年的实践证明,无论是监事会制度还是独立董事制度在我国公司的治理结构中均没有发挥理想的监督效果。因此,我国该如何借鉴他国的成功经验构建适合我国公司现状,促进公司健康发展的,行之有效的监控机制就现实的摆在了我们的面前。

1 我国公司内部监督机制的现状分析

我国的传统企业制度是大陆法系的双层公司治理模式,在引入独立董事制度后,并未废弃监事会制度,这表明我国在法律的层面上确认了上市公司采用两种监督模式并存的做法。可见,我国法律法规已初步确立了包括股东的监督、监事会的监督、独立董事的监督、职工监督的公司内部监督机制的基本法律架构。公司的内部监督是基于公司的所有权与经营权相分离,为维护公司和所有者的根本利益而产生的,是公司法制化运作的一个重要制约机制,只有合理的分配各监督主体的权力,明确各自的职责,形成既相互促进又相互制约的监督机制,才能实现有效的监督效果。

1.1 股东和股东大会的监督

股东是公司的投资人,是公司经营后果的最终承担着,因此必然成为公司监督的主体之一。我国公司法坚持股东中心主义,规定股东通过参加股东大会的形式行使权力,其中包括对董事、监事的选任或解聘,公司的利润分配和对外转投资、担保及与股东之间关联交易等重大事项等,并通过上述的决策行为实施对公司的监督。然而,由于所有权与经营权的分离及股东的分散化,公司的支配权则更多、更集中地掌握在公司的经营者手中,随着公司的社会化、公众化程度的不断提高,股东之间的沟通变得愈加十分困难,加之信息不对称,监督成本过高等因素,股东和股东大会对公司尤其是大公司的权力监督收效甚微。而中小股东及其他利益相关者更因为缺乏足够的能力和制度的支持来对公司的经营和管理层进行监督;由于我国上市公司多为国有企业改制而建,国有股“一股独大”,而国有股股东则由政府或国有资产管理部门委派,这些股东实际上是代表政府或国有资产管理部门来行使股东权利的,他们自身与企业的利益关系不大,所以他们缺少监督的内在动力。同时,在目前我国国有资产管理法规极不健全的情况下,国有股东们是很难代表国家掌控好国有资产的。相反,还可能利用职权牟取私利,甚至贪污受贿。另一方面,经营者作为股东的代理人却在利益和目标上与股东不尽一致,效用函数不同,他们利用对公司的实际控制权谋取利益,甚至以牺牲股东的利益来追求自身利益的最大化。所有这些,都使得股东和股东大会的监督作用难以发挥。

1.2 监事会的专门监督

监事会作为公司内部法定的专门行使监督权的机构,是大陆法系国家公司法的核心内容。监事会职能的本质就是监督权,而监督权的有效行使是制衡董事权力、确保公司合法经营、保护股东投资权益和公司债权人利益的重要保证。我国《公司法》对监事会的职权做出了规定,但多年实践证明,这一监督模式运行的并不理想。由于政策和历史的原因,我国国有股“一股独大”现象普遍存在,导致上市公司遴选经营者、监督者时的政府行为,这种干预造成了“内部人控制”现象,使监事会名不副实,形同虚设,也严重的侵害了中小股东的利益。同时,监事会与董事会和高级管理人员信息的严重不对称,使监督不能及时有效地进行或无法监督,监事会成员的自身素质不高,也是监督不尽人意的原因之一。

1.3 独立董事的监督

由于监事会监督的乏力,借鉴美英等国的经验,2001年我国证监会发布了《指导意见》,强制性的要求上市公司设立独立董事制度,从而形成了独立董事与监事会在上市公司并存的局面。《指导意见》赋予了独立董事一定的职权,主要是对一些重要事项独立发表意见的权力,如按规定对董事的提名与任免、高管人员的聘任与解聘、董事及高管人员的薪酬、关联交易的审查认可等。独立董事制度的引入的积极作用不可否认,但作为产生于不同治理结构模式的独立董事和监事会,在职能上却不可避免的存在着冲突,即现行法律法规对独立董事的职能、作用的界定与《公司法》对监事会职能的规定存有明显的交叉与重叠。实践中常因此出现监督的相互推诿情况。同时,在现有公司体制下,独立董事很难做到真正独立,“结构性偏见”往往导致独立董事不自觉的偏向管理层。

1.4 职工和工会的监督

随着公司社会化、公众化的不断深入,公司除必须满足股东的最大利益外,还必须兼顾公司其他相关利益群体的利益,这已经成为公司生存发展的客观内在要求,正因为如此,注重发挥职工参与公司管理的积极性,保障职工对公司的监督权就成为必然。我国2005年修订的《公司法》就明确规定了公司必须保护职工的合法权益;公司研究决定改制及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时,应通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议;在两个以上国有企业或两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司以及国有独资公司的董事会成员中要有公司职工代表;在监事会中职工代表的比例不得低于三分之一等。但在实践中,由于公司职工和公司之间只是一种劳动合同关系,职工在与公司签订劳动合同的同时,两者的民事性平等关系便演变为行政性的管理与被管理关系,尤其在职工并非股东的情况下,其与管理者之间不存在信托义务和委托--代理关系,因此职工对公司的监督,也就仅限于对自身利益或基本权利的保护上,不要说对公司的重大事项的决策的监督,甚至对公司日常的经营活动的监督都无从谈起。

2 我国公司内部监督机制的完善

我国公司治理结构采用的是“二元制”的监事会制度,随后又引入了“一元制”的独立董事制度。但在公司立法上并没有像有些国家那样允许上市公司根据自己的实际情况和需要在两种制度中做出选择,因此事实上同一公司兼存两种监督制度就成为我们完善公司内部监督机制的现实基础,既要完善监事会制度和独立董事制度的缺陷与弊端,又要规范两者的相互关系,更重要的是在两者有机融合的基础上,探索更合理、更科学、更有效的我国公司内部权力制衡的新机制。

2.1 股东大会监督机制的完善

股东大会是公司的最高权力机构,是公司投资者利益的集中代表和权责关系的核心,股东大会的监督是公司治理结构的根本目的。因此,必须加强股东大会的监督。

首先,应实行主银行制。改变股东由政府或国有资产管理部门委派的做法,当公司中国有股份的比例占50%以上时,可将股权以资产形式抵押给银行,而银行作为主要投资者便成为公司的大股东,为了维护自身的利益,银行可以也完全能够通过公司的账目和资金流动情况审查对公司实施监督。如此,既解决了国有股股东不作为的问题,又使银行因其特殊的地位和专业性而监督更有效。

其次,应建立行之有效的股东大会监控机制。如规定公司每年至少要召开一次股东大会,听取审议董事会、监事会工作报告和董事、监事的述职,研究决定公司经营管理重大事项,选举、调整董事会和监事会成员等。要建立和完善股东大会表决制,通过强制性的累积投票制办法,给予中小股东更多的发言权。应建立代理投票制和股东投票协议等制度,增强股东大会的监督效能。

再次,应强化股东个人的监督权。在分散的中小股东没有将表现在股票上的表决权委托银行来行使时,除应赋予他们采取“用手投票”的方式进行监督外,更应该允许他们采取“用脚投票”的方式来表达自己的意志。同时,法律应赋予股东个人通过诉讼的方式来维护公司及投资者的权益。

2.2 监事会监督制度的完善

监事会制度是公司治理结构的重要组成部分,为从根本上解决我国监事会虚设问题,就必须从立法上进行规范。

首先,应赋予监事会独立的法律地位,这是监事会有效行使监督权的保障。我国公司法虽然就监事任职的消极资格做了规定,但并不详尽,应该在监事与公司董事及其他高级管理人员的人身及业务的关联上加大限制,如不仅公司的董事、经理和财务负责人不得兼任监事,他们的近亲属或与其有重大利害关系的人也不能任监事一职;在监事的选任制度上,公司法规定了监事会的股东代表由股东大会选举产生,但这并没能从根本上解决大股东、董事会对监事选任的影响。因此,要变监事候选人产生方式由股东大会或上级主管部门推荐,为监事会及拥有一定比例公司表决权股份的股东或股东联合提名,应规定监事解任的法定理由和程序,防止监事被随意解职;应尽快将以实践多年且发挥了一定积极作用的独立监事制度纳入法律范畴并予以规范,以更好的维护公司的整体利益及中小股东的利益;为增强监督的效率,监事会可采取集体议事与监事个人行权相结合的方式进行监督,除对于监事会年报、独立董事提名、代表公司诉讼、对公司高管评价和提议罢免、临时股东大会特别召集等重大事项的权力应当以监事会的名义决议外,一般的监督权都应当允许监事单独行使,尤其是对公司财务的检查和对董事违法行为的监督;监事会开展工作的经费应该独立,以避免公司经营者对监督的干涉和制约。

其次,要强化监事会的职权。虽然我国公司法规定了监事会的财务和业务监督权,但没有规定具体的监督手段,缺乏可操作性。因此,法律应规定执行的具体方式,如监事会可随时检查或调查公司业务及财务状况,有权对相关事项提出质询,有权要求经营管理者提交业务报告,对中期报告、年度报告及重大交易和投资项目等财务报告,必须经监事会审查并签署意见,否则不得执行;应赋予监事会业务拘束权,防止董事会业务执行的随意性;为了真正实现监事会的股东大会特别召集权,应在立法上予以条件和程序等方面的保障;应进一步细化明确监事会的义务和责任,使其能更忠诚、更勤勉的行使职权。

再次,要保障职工监事和工会的监督权。职工参与监事会,是现代社会经济民主化的体现。我国《公司法》规定了公司监事会中应有职工代表,但并没有职工监事监督的保障规定。由于职工监事在行政上从属于董事和高级管理人员,使其在行使监督权时心存余悸。因此,应从立法上对职工监事行使监督权予以保障。如职工监事在任职期间,非经其选举产生的职工民主机构(工会或职工代表大会)同意,不得被开除、辞退或解除劳动合同,工作岗位不得变换,非个人原因其劳动报酬不得降低,其监事届满离任三年内不得被解聘等。同时,应扩大工会或职工代表大会的权限,涉及公司经营方针和战略的重大问题、重要规章制度的出台,在董事会决议后,必须经工会或职工代表大会通过方可执行。

2.3 独立董事监督制度的完善

独立董事制度的引入,对于增强我国公司董事会的职能、保护中小股东的利益、规范公司的法制化运作等方面发挥了很好的积极作用,但也暴露出一定的缺陷和局限性问题,还需在法律和制度上进一步完善。

首先,要明晰独立董事的职权。独立董事制度在我国已经实践近10年了,但目前仍没有关于独立董事制度问题的全面、完整的法律规定,致使独立董事的监督作用难以发挥,甚至出现了“花瓶董事”、“人情董事”。因此,应尽快在立法上进行完善,保证独立董事在行使职权时有法可依。同时,要合理界定其与监事会的职权,防止两者职权的交叉和重叠。

其次,要确保独立董事的独立。独立性是独立董事能否真正行使监督职能的关键,而切断独立董事与公司的利益关联则是实现独立的关键。为此,法律应明确规定独立董事及其亲属和与其有重大利益关系的人,不仅形式上不能在公司任职,而且在实际上与公司的经营机构也没有任何利害关系;在选拔推荐的程序办法上,要摒弃由董事会提名的弊端,最大限度的保证独立董事的独立性,应调整董事会的人员构成比例,使独立董事在董事会中的比例达到50%以上。应建立独立董事独立意思表示机制,确保其在不受干扰和胁迫的情况下,自主地发挥监督作用。要变独立董事的报酬由董事会支付为独立董事协会或第三方支付,使独立董事在经济上摆脱对大股东的依附;应建立完善的独立董事激励约束机制,除了支付独立董事应得酬劳外,可以尝试给他们一定的股票期权,把他们的个人利益与公司的业绩挂钩。这样,拥有少量股票的独立董事就自然成为公司中小股东的一员,在自身利益的驱动下,他们就会为维护中小股东的利益而恪尽职守。同时,法律应对独立董事行为约束做出明确规定,以防止独立董事以权谋私或滥用权力行为的发生。如独立董事应对自己参与决策的决议向因此受到损害的公司或股东承担相应的法律责任,独立董事不积极履行职责或履行职务严重失误、独立董事与执行董事相勾结或受命于控股股东而故意实施损害公司和中小股东的利益,也应承担相应的法律责任。应成立独立董事事务所等自律性组织,负责对独立董事进行考核、评价、聘任和推荐等。

2.4 独立董事制度与监事会制度的融合

我国引入了独立董事制度后,形成了两种监督机制兼存并共同作用于同一实体的公司治理基本形态。然而在实践中,由于立法和制度等方面的原因,两种监督制度存在着明显的矛盾和冲突,主要表现在独立董事和监事会的职权界定和相互关系上。如相关法律法规规定两者都具有公司业务检查权和财务检查权,都有股东大会的特别召集权等。但又没有细化,没有具体的操作程序和方法,使公司机关构造关系紊乱,增加了监督成本,阻碍了公司经营效率的提高,甚至抵消了监督效果。可见,在现有法律框架下实现监事会制度与独立董事会制度的有机融合才是我国公司治理结构完善的主要任务。

首先,应准确定位独立董事和监事会的职能。两者的职能不能重合,也不能相互排斥,既然共存同一治理结构中,就应各有侧重,相辅相成,相得益彰。根据独立董事职能所具有的内部性、事前性、决策性、妥当性等特点,其定位应是对控股股东和经营决策的监督,根据监事会职能所具有的外部型、事后性、日常性、合法性等特点,其定位应是对公司财务和高管人员行为合法性的监督。

其次,要合理划分独立董事与监事会的职权。只有权力界限清楚,才能明确责任,降低制度运作成本,减少外部效应。鉴于对独立董事任职资格的要求,可以赋予独立董事重大关联交易认可权、对公司重大决策发表独立意见权、向股东征集投票权、对公司的董事、高级管理人员在薪酬和提名上的决定权、财务监督权等。而对于监事会则是要强化其独立性,其职权更具体、更细化,主要是对公司财务的全面监督权、特定条件下的公司代表权、对董事和经营管理人员业务行为合法性的监督权及对他们损害公司利益行为提出的纠正权。

再次,建立约束协调机制防止“监督权落空”。明确监事会和独立董事的职权是为了避免两者权力行使上的冲突,同时我们还必须建立两个监督机制的约束和协调机制,以实现更有效的内部监督。如建立独立董事与监事会磋商合作制度,可定期召开独立董事和监事会联席会议,互相交换信息,通报情况,加强沟通联系,协调工作,防止监督权落空;针对某些特定问题,独立董事与监事会可以联合调查,合力监督,发挥两者最大效力;建立责任机制,防止监督权在发生重叠时出现相互推诿和扯皮现象。

总之,在我国监事会制度和独立董事制度兼存的公司内部监督模式框架下,从法律和制度上规范两者的关系,完善两者的监督机制,无疑对加强公司内部监督、提高公司的法制化运作水平有着十分重要的意义。然而,借鉴他国的经验,结合我国的实际,探索监事会制度与独立董事制度两者的有机融合,并构建一种更合理、更科学、更有效的公司内部监督模式,才是我国公司治理结构完善的主要任务和方向。

参考文献

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8.乡镇内部监督机制 篇八

一、强化内部分工配合。使法律监督更加专业化

笔者认为，检察机关应当以实行检察官办案责任制为契机，将法律监督单独抽出，设立诉讼监督局，或者成立诉讼监督组，专门从事刑事、民行诉讼环节的法律监督，变副业为主业，变被动为主动。同时，独立出来的法律监督部门或办案组应与院内其他业务部门紧密合作，信息共享，形成工作合力。一是与案管部门合作，强化对案件的入口进行有效监督；二是与批捕、起诉等刑检部门合作，刑检部门在审查案件中发现侦查机关存在违法行为，应当及时和诉讼监督部门或办案组联系，避免监督部门的二次阅卷和重复劳动，既提供了监督案源，又确保了进一步查清案件事实、完善证据链条、促进公正审判，为刑检部门扫清障碍；三是与自侦部门合作，对于在诉讼监督中发现侦查人员或者审判人员有贪赃枉法、刑讯逼供、渎职失职等涉嫌违法犯罪行为的，可以与反贪、反渎部门配合，既强化了法律监督手段，提高了法律监督效果，又为反贪反渎部门提供了案源；四是与监所检察部门合作，强化对羁押必要性的审查和监督，以及对侦查人员是否存在暴力取证等进行监督调查，更好地保障在押人员的合法权益。

二、创新完善工作机制。使法律监督更加扎实有效

一是应完善执法考核机制，促进法律监督。在工作实践中，有时候出现的监督难、难监督现象，与执法考核有关。比如立案监督，在检察机关这边有考核指标，而且上不封顶、多多益善，但在公安那边，受迫于破案率，往往采取不破不立的做法，被立案监督还有扣分项，所以不愿意配合，即使不积极、不主动。有的检察院甚至为了完成考核指标与公安沟通协调，做假监督、纸面监督和数字监督，只为应付上级考核。个别基层院甚至出现批捕100件，立案监督80件的造假现象。所以，应当树立正确的思想，理清工作和考核的关系，考核是为了工作，而非工作是为了考核。因此，考核宜粗，抓大放小，尽量不要设指标；监督宜细，要规范明确，尽量具体。

二是应完善公检法配合与制约机制。做好法律监督，需要公检法三家单位的配合协作，减少分歧，特别在统一执法尺度方面。应在立案标准、羁押必要性认识、批捕、起诉标准和法院审理标准上做到相统一、相一致。同时，重点还要相互制约。从实践看，相互配合有利于案件进展，相互制约才有利于公平公正。检察机关更要在案件事实、证据方面严把关、把好关，做到事实证据统一、程序实体兼顾，以法为是、秉公监督。

三是应探索政法机关案件通报和信息共享机制。公开和共享是强化法律监督的有效手段。如果能够实现信息共享，就可以从报案、受案开始进行监督，也可以扩展到对治安管理案件的监督，防止刑事案件的“降格处理”，真正做到“源头监督”。同时，信息共享也有利于加强对法院的审判监督。

三、加强自我监督和检务公开。使法律监督更具公信力

法律监督是对整个诉讼程序的监督，当然也包括对检察机关自侦、捕诉部门的监督。因此，还要将监督触角向内延伸，结合案管部门，对本院受理的批捕、起诉案件的进行程序监督和反馈调查，杜绝错案和执法瑕疵，确保每一起案件都能公正办理；结合纪检监察部门，加强对办案人的监督，杜绝执法过错和违法办案，确保每一名干警都能公正、廉洁执法。在强化内部监督的同时，还应加强检务公开，通过多种方式，搭建阳光检务平台，提升法律监督公信力。通过整合“检察开放日”、举报宣传周、涉农检察宣传、设立乡镇检察室等多种传统的检务公开方式，向人大代表、政协委员、人民监督员、社会公众集中汇报和宣传检察机关履职尽责情况；通过升级检务大厅，设置律师会见、律师阅卷、综合查询、案件受理等功能区，开展法律咨询、案件查询、律师接待和阅卷、行贿档案查询等多项业务，实现“一站式”公开；通过纸质媒体、电视、广告大屏等媒介，定期公开相关职能部门的职责，办案规程、立案范围、立案标准等内容，定期更新一些检察动态和有较大社会影响案件的处理结果；通过借力微博、微信、网络展馆等新兴媒体和方式，介绍检察职能，公开案件信息，接受社会各界的监督，提高检察机关法律监督工作的公信力。

四、抓好队伍建设，提高法律监督能力