快速城市化进程中广州城市生态安全的动态特征

快速城市化进程中广州城市生态安全的动态特征

1.快速城市化进程中广州城市生态安全的动态特征 篇一

社会保障政策实施与解读

快速城市化进程中的农民工住房保障问题研究

【摘要】：农民工是这一特殊历史时期的重大社会现象，他们包舍诸多的亟待解决的错综复杂的社会问题。尤其是农民工的住房问题是牵一发而动全身的关键所在。正确认识和高度重视解决农民工问题，是建设中国特色社会主义事业中的一个重大的历史性课题。近些年，党中央国务院高度重视农民工问题，已制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，但是农民工面临的问题仍十分突出，并在社会上造成一定的影响。一直以来，由于对农民工住房性质的定位和认识，以及相应配套和保障政策的缺乏，导致农民工住房问题无法根本解决，农民工住房问题已成为社会关注的焦点、热点，而且受到国家、政府的关注。我们也有必要加以研究和探讨，以期农民工住房问题能早日得到较圆满的解决。

【关键词】 城市化

农民工

住房保障

配套制度 前言

农民工问题是城市化进程中产生的突出问题。农民工是城市中外来人口的主要组成部分,农民工也逐渐成为城市劳动力大军的主体。然而,与农民工对城市发展的巨大的和不可或缺的贡献相比 ,他们在城市中的生活状况和居住条件已形成相当大的反差。这种状况不仅不利于农民工自身的生存和发展,也最终会影响到城市、乃至城乡社会经济的整体发展。随着农民工问题的日益严重,各级政府已经陆续出台了多项政策解决包括住房在内的各种问题,并取得一定成效。然而,由于对农民工问题的认识尚存在差异性和片面性 ,加上现行政策的种种缺陷和不足,使政策制定和政策作用效果均存在着局限性。对与农民工相关的住房问题的讨论和认识,对解决问题的结症进行深入探究,并对构建统一的住房保障政策体系进行理论分析是解决农民工住房保障问题的基础。

一．概述

住房是人类最基本的生存条件之一，正如马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“我们首先应该确立人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是人为了能创造历史，必须能够生活，但是为了生活，首先需要衣、食、住以及其他东西。”保证农民工的基本住房条件，是维护人的最基本的生存权，也是促使农民工真正融入城市社会，加快城市化进程的关键。我们必须让农民工在这个城市中拥有归属感，才能得到最大限度的互动。

2005年，建设部首次将农民工住房问题列入当年建设部工作重点,在2007年的工作部署中,建设部提出，要将住房公积金制度覆盖范围逐步扩大到包括在城市有固定工作的农民工在内的城镇各类就业群体。同时,建设部把如何解决流动人口的住房问题,提高和改善农民工的住房质量作为一项重要工作内容来抓,具体方案正在研究之中。这表明,政府已经开始关注农民工的城市住房问题。

二、关于我国农民工的几点基本认知

(一)农民工的定义

农民工，是指在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农业户口人员。农民工是我国特有的城乡二元体制的产物，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体。农民工有广义和狭义之分：广义的农民工包括两部分人，一部分是在本地乡镇企业就业的、离土不离乡的农村劳动力，另外一部分是外出进入城镇从事二、三产业的、离土又离乡的农村劳动力；狭义的农民工主要是指后一部分人。据有关部门的调查，我国狭义农民工的数量为1．2亿人左右，广义农民工的数量大约为2亿人。本文认为，农民工住房保障问题研究中的“农民工”，应有所特指，它基本是但又不完全是狭义上的农民工。具体可界定为：出乡到乡以外的地区务工、但户籍在农村、家庭户为常住户、其收入主要带回家中、其经济与家庭户连为一体。2006年国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》显示，农民工在我国第二产业从业人员中占58％，在第三产业从业人员中占52％，占二、三产业过半人数，已成为支撑我国工业化发展的重要力量。(二)农民工的特点 1．农民工的流动性比较强

我国农民工群体的强流动性与弱稳定性主要表现在：第一，部分农民工主要是利用农闲时间外出务工，按照农业生产规律呈季节性的穿梭于农村与城市之间；第二，部分农民工虽然长期在外务工，但对于目标打工城市的选择具有较大的不确定性，他们经常辗转于不同的城市之间；第三，部分农民工虽然能够相对的固定在某一个城市，但对于合适工作岗位的选择，却存在较大的被动性，他们往往在不同的行业和岗位之间疲于奔波。2．农民工的工资收入比较低

虽然，近年来我国农民工的工资收入得到了较大的提升，但由于现行的农民工用工制度和工资分配机制还不健全，以及农民工群体自身的知识水平和技术能力的不足，所以相对于城镇职工而言，其整体工资收入水平还是普遍偏低。3．农民工的就业分布相对集中

农民工广泛分布在城镇各行各业之中，与城镇居民相比虽已不存在就业层次门槛障碍，但我国大多数农民工就业还是相对于集中在工业制造业、建筑业和餐饮服务等行业领域。调查数据表明，按从事工作的行业分，在制造业，建筑业，居民服务和其他服务业中工作的农民工分别占19．53％、15．12％和14．84％；在住宿和餐饮业，批发和零售业，交通运输、仓储和邮政业中工作的农民工分别占13．88％、9．75％、8．22％和1．26％。

三、我国农民工城市住房的居住现状

目前，我国农民工城市住房的居住总体情况比较复杂多样，居住质量亟待提高。宏观看来，城市农民工的居住状况主要呈现如下特点。(一)居住分布复杂

城市农民工居住广泛分布在城市的各个角落。大型成熟社区、城中村或城乡结合部、企业(公司)内部的职工宿舍以及建筑工地的工棚等都居住着大量的农民工。近年来，特别是大中城市廉租住房租金已不再“低廉”，农民工租房已不能按照就近原则进行租住，对租房的区位选择只能越来越向城乡结合部和城市边缘区转移。

(二)居住类型多样

城市农民工居住类型多种多样，有的散居在宾馆旅店或市民家中，有的由企业统一安置于单位内部(宿舍、闲置房)或施工现场。而随着外来人口“常住化”的发展，已有越来越多的人选择以“租赁房屋”居住和寄住“宿舍、工棚”为主。此两类居住类型，是目前我国大中城市农民工住房的主要类型。

(三)居住质量低下

大量的城市农民工居住在现代化城市的“角落”，这些角落往往是处于旧城改造中的“城中村”、“棚户区”，或者是地处城乡结合部甚至近郊区的边缘地带。这些“角落”的公共基础设施、交通出行、环境卫生等外部条件一般较差。由于工资收入比较低，大量的农民工只能选择便宜廉租住房，这些房屋的生活配套设施一般很不到位。他们往往几个人或全家人居住在20～30平方米的房子内，生活空间狭小。近40％的农民工居住在工棚或集体宿舍里，地方狭窄拥挤，室内肮脏零乱，除了被褥衣物，几无他物。

四、现有解决农民工住房问题的政策特点及缺陷

涉及农民工住房的政策规定 ,一方面是一些地方陆续出台的针对农民工住房的有关政策 ,这类政策目前并不多;另一方面是关于农民工问题、和关于住房规定涉及的农民工住房问题的政策。从整体情况来看 ,关于农民工住房的相关政策具有以下几个特点和不足: 1.1 地方政府规定多 ,中央政府规定少 ,总体重视不够

至今为止 ,中央政府只是在经济政策中强调解决农民工的问题 ,但尚未出台关于农民工住房的专门政策规定。相反 ,由于农民工问题在城市发展建设中已经成为突出问题 ,近年来各地方政府陆续出台了一系列相关政策试图解决这一问题。如 ,2005年 《杭州市委市政府关于做好外来务工人员就业生活工作的若干意见》(市委[2005 ]23 号),2005 年 《重庆市国土房管局关于进城务工农民住房服务管理有关问题的通知》(渝国土房管发[2005 ]482号)等。尽管政府 ,特别是地方政府出台了针对农民工的住房解决办法 ,但是与实际对政策需求相比 ,还相差甚远。

1.2 专门的住房规定少 ,一般政策规定多 ,政策作用有限

现行住房政策中与农民工住房有关的政策规定主要涉及:经济适用住房、廉租房和住房公积金政策等。我国经济实用住房的政策始于 1994 年。为了解决进城务工农民的住房问题 ,一些地方政府已经出台将农民工纳入城市经济适用住房保障体系的规定。2006年河南省政府 《关于解决农民工问题的实施意见》(2006),第二十四条规定:多渠道改善农民工居住条件。加强监管 ,保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件。逐步把农民工纳入城镇住 房保障体系 ,符合有关规定的 ,可申请购买经济适用住房。2005年 《重庆市国土房管局关于进城务工农民住房服务管理有关问题的通知》(渝国土房管发[2005 ]482 号)明确:对持有 《重庆市流动人口居住证》 且在主城区居住 5 年以上的农民工家庭可纳入经济适用住房供应对象。我国廉租房政策始于上世纪经济体制改革以后 ,正式提出是 1998 年国务院 《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。目前 ,这一制度已成为城市低收入家庭住房的基本保障。但是 ,从目前中央和各地的规定来看 ,是否将农民工纳入廉租房保障对象还没有明确的规定。从以上分析可见 ,由于现行政策本身及执行存在的不足 ,加上农民工群体的特殊性 ,导致政策对解决农民工住房问题的作用受到限制。1.3 以往出台的政策少 ,新近出台的政策多 ,尚不形成体系

从以上的分析可见 ,除了国家一般性住房保障政策出台于1990年代中后期以外 ,有关农民工住房的专门规定基本是近几年颁布的 ,包括 2007 年出台的国务院 《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。分析其原因 ,一是政府对农民工住房问题的认识不够 ,还没有将其纳入城市整体发展的高度考虑;二是随着城市化的快速发展 ,农民工在城市中的住房问题和生活问题日渐突出 ,逐渐引起各级政府的重视 ,相继纷纷出台相关的解决措施和办法。进城农民工的问题已经不仅仅是农民工自身的问题 ,是涉及城市居民和城市发展的重要问题 ,探讨建立农民工住房保障政策体系 ,实现 “以居管人”、“以居定人” 将是解决农民工问题的一个重要途径。制约农民工住房问题解决的症结和要害

农民工住房问题是城市化发展过程中必然出现的问题 ,其直接表现出的是住房问题 ,但反映出的是农民工与城市、农民工与城市居民之间利益协调等深层次问题。所以 ,解决农民工的住房问题 ,首要的是要解决农民工的城市定位、及其与既得利益者的关系问题。2.1 农民工在城市中的定位和认识问题

农民工现象是城市化发展过程中由于区域差异带来的外来人口(包括农村人口)大量涌入城市的一种表象 ,也是由于城市发展建设中对劳动力集中需求形成的巨大引力产生的结果之一。农民工的产生是一种必然现象 ,但是对于农民工以及随之而产生问题的认识却有不同观点 ,特别是对农民工的定位问题 ,成为解决相关问题的关键和根本点。就农民工住房问题 ,涉及到政府是否应承担责任 ,政府究竟应当承担多大责任 ,是否可以纳入城市住房体系 ,如 何统一、统筹解决城乡住房等一系列问题。随着城市的发展 ,农民工大量涌入城市已经势 不可挡。2005年南京市户籍人口 58316 万 ,农民工约有113万(含所辖市县),相当于南京市户籍劳动力的1P 2 ,相当于南京市户籍人口的1P 5;截止到2005年5月长沙市区人口约 180万 ,其中来自农村的外来务工人员约 40 万 ,大约占市区总人口的 2212 %;2005年重庆市主城区人口600万 ,农民工约 150 万 ,农民工约占总人口的四分之一。

2.2 农民工住房与城市低收入居民住房保障的冲突问题

尽管住房保障是中央和地方政府的中心任务之一 ,但是至今城市低收入居民的住房问题在很多城市并没有得到完全解决。农民工移民进入城市 ,不论政府主观上是否将其纳入城市住房保障 ,都直接或间接扩大了住房的需求 ,增加了城市政府的负担 ,处理不好也会降低城市居民的福利。可以从两种可能结果来看这个问题:第一 ,将农民工纳入统一的城市住房保障 ,无疑直接增加了住房保障的需求数量 ,对城市产生压力;第二 ,不纳入统一住房保障 ,任其在城乡交接地带、城中村地带、甚至城市一些露天形成集中居住地 ,这种状况无疑形成了城市新的贫民区 ,也会对城市发展产生巨大负面影响。

五、解决农民工城市住房保障问题的策略

(一)建立健全公共住房制度和相关配套制度 切实解决农民工城市住房保障问题，将农民工纳入城市公共住房保障体系，关键是要建立健全城市公共住房制度，并积极完善相关配套制度。现有的公共住房体系中廉租房、经济租赁住房、政府统租房等保障房，由于主要是针对城镇居民而制定的，针对农民工而言还存在着巨大的户籍门槛壁垒。为此，需要建立城乡统筹的农民工城镇住房体制，打破城市国有房地产制度对农民工的制度壁垒；建立健全公共住房制度，扩大农民工住房保障范围，逐步扩大廉租房的保障范围，适当放宽廉租住房申请的户籍限制，政府同时给予一定比例的租金补贴；建立良好的退出机制，当农民工的经济状况达到一定条件时，应该退出公共廉租住房，鼓励其进行市场租赁；健全与农民工城市住房相关的户籍制度、子女入学制度、公共医疗卫生保障制度和社区公共服务管理制度，让农民工能够融入

城市社会生活，享受“市民待遇”，这在很大程度上影响着农民工的积极性与认可度。(二)应坚持“分层次、多渠道、按步骤”的原则

就全国各城市的发展实际而言，不宜追求整齐划一、一步到位的农民工住房解决行为模式。由于各城市间的财力水平、外来农民工数量和农民工就业去向等都不尽一致，所以城市政府不能因为简单机械地响应上级政府政策而不顾实际去大力修建农民工公寓，城市政府间更不能在解决农民工城市住房问题上盲目攀比。欠发达城市、农民工数量聚集不多的城市解决本城市户籍中低收入市民的保障性住房就存在较大困难，如果只是简单而机械地去响应上级政府政策，其结果只能是力不从心的办事，令整个城市的公共住房保障问题更加复杂化、矛盾更加尖锐化。因此，我国政府解决农民工城市住房保障问题，应坚持“分层次、多渠道、按步骤”的原则，先发达省份城市、东部沿海城市、大中城市，后欠发达省份城市、中西部城市、小城镇。政府、企业、社会等各方面力量积极参与农民工住房保障，在房源的筹措上应拓宽渠道；城市政府应该根据实际情况，逐步推进农民工住房保障工作，从简便易行且能切实保障农民工住房权益的工作做起，等政策时机和财力条件成熟后再向完全市民化住房保障体系过渡。

(三)实行政府引导、行业自律、企业参与、民工自强相结合

有效解决农民工城市住房保障问题，应该走政府引导、行业自律、企业参与、民工自强相结合之路。仅仅依靠城市政府一己之力，显然背负不起沉重的经济压力。因此，加强行业自律、企业参与、民工自强就成为必须。尤其是农民工就业分布集中的制造业、建筑业、餐饮行业更需要加强行业自律与参与精神。制造业企业可以在政府的引导下，在企业集中区利用支持性土地政策为企业员工建设集体公寓，出租给企业的农民工；对于建筑行业农民工的居住问题，重点是通过制定行业标准，对工棚的质量、配套设施等基本居住条件进行硬性规定，推广使用标准化的活动工房；对于餐饮行业农民工的住房问题，重点是对集体宿舍的条件进行规范，制定集体宿舍的条件和标准，明确安全、居住面积等指标。对于自主租赁住房的农民工，可由用工单位发放住房补贴；而对于从事经商贸易的农民工，相对而言他们是经济条件好、未来潜力大的农民工群体，城市政府可以出台优惠政策，引导他们租房或购房置业。

六、结论

第一，解决农民工住房问题意义深远，关系到我国的城市化进程以及“三农问题”，国家应高度重视，争取早日解决问题。

第二，解决农民工住房问题，应充分考虑农民工自身的特点，以免造成房屋闲置、资源浪费。

第三，我们从政府、企业、农民工个人三个角度分析农民工住房问题，提出合理化建议，并期望达到一种“金字塔”式和谐局面。农民工是经济社会转型期一种过渡群体，随着城乡一体化的基本实现，农民工将融入工人或者市民队伍中去。农民工这一具有时代特色的群体。最终将退出历史的舞台。

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