法定途径优先信访

法定途径优先信访（共2篇）

1.法定途径优先信访 篇一

附件1 信阳市环保领域信访问题法定途径清单

第一部分

环保业务类

群众举报企业污染环境、举报企业违反环保“三同时”制度、举报中介机构违反标准或规范、申请调解环境污染损害纠纷、申请环境保护部门(以下简称环保部门)公开政府信息等，环保部门应当依照环境保护、信息公开等法律法规处理。

一、举报违法排污行为

1.举报超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物。

2.举报不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。

3.举报擅自拆除或者闲置污染防治设施。

4.举报通过暗管、渗井、渗坑、灌注等方式排放污染物。5.举报不如实申报排污数据。6.举报篡改、伪造监测数据。

7.举报其他造成大气、水、土壤、声环境污染以及破坏自然保护区生态环境的行为。

8.法律法规等规定环保部门应查处的环境违法问题。以上事项，由当地环保部门调查核实，涉嫌环境违法的，导入环境行政处罚途径办理。

法律依据：《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》

《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《自然保护区条例》《放射性污染防治法》《电磁辐射环境保护管理办法》《行政处罚法》《环境行政处罚办法》《污染源自动监控设施现场监督检查办法》等。

二、举报未取得许可从事相关活动

1.举报企业未取得环保许可，项目擅自开工建设。

2.举报未取得许可，或者违反许可内容从事危险废物处理处置等活动。

3.举报未取得排污许可证排放污染物。4.举报其他未取得许可从事相关活动。

以上事项，由当地环保部门调查核实，涉嫌环境违法的，导入环境行政处罚途径，制止违法行为。对其中属于上级环保部门权限的内容，由当地环保部门逐级报告至有权限的环保部门，并监督企业落实上级环保部门处理意见。

法律依据：《行政许可法》《固体废物污染防治法》《放射性污染防治法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《危险废物经营许可证管理办法》《行政处罚法》《环境行政处罚办法》。

三、举报中介机构工作不规范

1.举报环境影响评价机构在评价工作中不负责任或者弄虚作假。

2.举报环境监测机构或监测设备运营机构在监测工作中弄虚作假。

3.举报环境治理第三方运营机构不负责任或者弄虚作假。4.举报环境污染损害鉴定机构在鉴定工作中不负责任或者弄

虚作假。

以上事项，由负责所涉项目行政许可、所涉案件调查处理，或者对中介机构实施监督检查的环保部门调查处理。其中，举报取得司法行政机关登记的鉴定机构违法行为的，建议举报人向司法行政机关反映。

法律依据：《环境保护法》《行政处罚法》《环境监测管理办法》《环境监测质量管理规定》《建设项目环境影响评价资质管理办法》《司法鉴定机构登记管理办法》。

四、举报非环保系统工作人员干扰环境执法 1.举报基层政府决策与环保法律法规相抵触。2.举报基层政府工作人员干预环境执法。

以上事项，根据干部管理权限转行政监察部门处理。法律依据：《行政监察法》。

五、申请调解污染损害民事纠纷

反映企业污染环境对自己造成损失，主张赔(补)偿的，由当地环保部门导入行政调解途径办理。其中，各方对争议事实难以认定的，引导当事人先委托技术鉴定，再进入调解程序。一方不同意调解，或者调解不成，或者达成协议后反悔的，主持调解的机构引导当事人提起民事诉讼。

其他行政部门、人民调解机构已经受理调解申请，或者人民法院已受理诉讼案件的，环保部门不再受理。劳动者在职业活动中因受污染损害发生的纠纷，其中的环境污染问题按照第一部分第一项处理；对其中的劳动争议问题，建议劳动者向劳动和社会保障部门反映。

法律依据：《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《人民调解法》《侵权责任法》《职业病防治法》《工伤保险条例》。

六、申请公开环保部门政府信息

1.环境保护法律、法规、规章、标准和其他规范性文件。2.环境质量状况； 3.行政许可政府信息。4.行政处罚政府信息。5.环境污染投诉举报信息。

要求了解环保部门行政许可、行政处罚等政府信息的，由作出行政许可、行政处罚等具体行政行为的环保部门引导其申请公开政府信息。

法律依据：《政府信息公开条例》《环境信息公开办法(试行)》《环境信息公开目录（第一批）》等。

七、应环保部门邀请提出意见建议

1.在建设项目环评审批、验收、中介机构或专业人员资质审批工作中，环保部门在媒体上公示信息，邀请公众提供线索、发表意见建议、主张权利。

2.在国家环境保护模范城市、生态文明建设示范区、行政表彰、优秀人才评定等工作中，环保部门在媒体上公示，邀请公众提供线索、提出意见建议。

3.在制(修)订环境保护规章、标准、规划等工作中，环保部门在媒体上公开征求意见。

4.在环境治理项目评定、环境防治治理资金使用工作中，环保

部门在媒体上公示，邀请公众提供线索、提出意见建议。

5.在其他临时专项工作中，环保部门在媒体上公示信息，邀请公众提供线索、发表意见建议。

对公示期间提出的事项，由公示机构导入行政许可、资质管理、国家环境保护模范城市创建、生态文明建设示范区创建、规章制订、标准制订程序办理，或者按公示约定的方式办理。对主张权利且不服公示机构处理意见的，由公示机构引导其申请行政复议或者提起行政诉讼。对非公示期间提出的事项，作为建议转负责该项工作的机构参考。

法律依据：《环境影响评价法》《建设项目环境影响评价资质管理办法》《国家环境保护模范城市创建与管理工作办法》《国家生态建设示范区管理规程》《规章制定程序条例》《环境保护法规制订程序办法》。法律依据：《国家赔偿法》。

第二部分

复议诉讼类

对法律法规规定应当通过诉讼、行政复议途径处理的，引导当事人就引发争议的具体行政行为申请行政复议或者提起行政诉讼，或者就引发争议的民事行为提起民事诉讼。

一、不服环境行政许可、行政处罚决定

1.环保部门办理行政许可、行政处罚事项过程中已书面告知当事人对行政决定不服，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

2.环保部门在办理行政许可事项过程中在媒体上公示，提示公民、法人或者其他组织，如认为环保部门行政许可行为侵犯其合

法权益，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。

3.向行政许可、行政处罚机关反映问题后，对其处理意见不满意，坚持变更、撤销原行政许可、行政处罚决定。

以上事项，由作出行政许可、行政处罚等行政决定的环保部门引导信访人申请行政复议或者提起行政诉讼。

二、不服环保部门对举报投诉事项处理意见

1.对举报企事业单位环境违法行为的事项，环保部门经调查核实，作出处理决定并答复（告知）举报人后，举报人仍然认为环保部门未依法履职。

2.对环境污染损害赔偿民事纠纷，经当地基层政府、人民调解机构、环保或其他行政部门调解未达成协议或者达成协议后反悔，要求重新调解。

以上事项，由调查处理举报投诉、信访事项的环保部门引导信访人申请行政复议或者提起行政诉讼。对环境污染损害赔偿纠纷，引导其提起民事诉讼。

三、其他

1.已进入行政复议、诉讼、仲裁程序。

2.法律、行政法规规定应当通过诉讼、仲裁、行政复议途径处理。

以上事项，引导信访人通过行政复议、诉讼、仲裁途径提出请求或者申诉。

法律依据：《行政复议法》《行政诉讼法》《行政复议法实施条例》《行政许可法》《行政处罚法》《国家赔偿法》《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环

境噪声污染防治法》《侵权责任法》《人民调解法》《民事诉讼法》《劳动争议调解仲裁法》《事业单位人事管理条例》《劳动人事争议仲裁办案规则》《人事争议处理规定》。

第三部分

信访类

对环保部门(含直属单位)及其工作人员的职务行为反映情况，提出建议、意见的，由有权处理的环保部门按《信访条例》规定办理。

一、反映环保部门及其工作人员不作为、乱作为 1.反映环保部门对企业违法排污行为未履行监管职责。2.反映环保部门对群众举报的属于本部门职责问题未及时调查处理。

3.反映环保部门未调解污染损害民事纠纷。4.反映环保部门未履行依申请公开信息职责。

5.反映环保部门工作人员向被举报企业透露举报人信息，导致举报人受到打击报复。

6.反映环保部门工作人员滥用职权。7.反映环保部门工作人员违反党纪政纪。

以上事项，由有权处理的环保部门调查核实。其中，反映工作人员违纪线索的，按干部管理权限转行政监察部门办理。

法律依据：《信访条例》《政府信息公开条例》《行政监察法》。

二、对行政管理工作的意见建议

1.对环保部门职责范围内的行政管理工作提出意见建议。

2.对环保部门及直属单位工作人员职务行为提出意见建议。以上事项，由有权处理的环保部门调查核实。法律依据：《信访条例》。

三、咨询

1.咨询环保部门机构设置、职能分工或者行政许可条件、办事程序的，导入业务工作或信息公开途径办理。

2.咨询环保法律、法规、规章、规范性文件含义的，向信访人说明法律、法规、规章及规范性文件的解释权限、条件和程序。经法规部门审查，符合法定条件的，启动解释程序。不符合法定条件的，环保部门可以向信访人提供咨询意见供其参考，但此类咨询意见不具备法律、法规、规章及规范性文件解释的效力。

3.认为当地环保部门对法律、法规、规章及规范性文件含义理解有误，在履行行政许可、行政处罚等职责过程中损害本人合法权益，要求上级环保部门对法律、法规、规章及规范性文件含义作出解释，然后用“解释”内容作为变更、撤销原行政行为的法律依据的，向信访人说明法律、法规、规章及规范性文件的解释权限和程序，引导其通过行政复议、行政诉讼主张权利。

4.认为当地复议机关、司法机关对法律、法规、规章及规范性文件理解有误，在履职过程中损害本人合法权益，要求上级环保部门对法律、法规、规章及规范性文件含义作出解释，然后用“解释”内容作为变更、撤销行政复议决定、司法判决(裁定)的法律依据的，向信访人说明法律、法规、规章及规范性文件的解释权限和程序，引导其通过行政诉讼、上诉等途径申诉。

法律依据：《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程

序条例》《环境保护法规解释管理办法》《行政复议法》《行政诉讼法》《环境信息公开办法(试行)》。

第四部分

非环保部门职能类

前述三部分以外，与保护环境有关，但不属于环保部门职能的问题，根据有关法律法规和《环境保护法》第五十七条的规定，群众应当向其他负有环境保护监督管理职责的部门反映。各地环保部门接到此类事项后，引导群众向当地有管辖权的部门反映，或按本级政府规定程序转送同级主管部门。下面列举群众反映频率较高且易混淆主管部门的事项。

一、市容环境

1.反映市容“脏乱差”。如不按规定时间、地点、方式倾倒生活垃圾、粪便、建筑垃圾等。

2.对生活垃圾(粪便)分类收集、处理、利用，对生活污水处理、回用，对城市绿化工作提出建议。

此类问题，引导群众向当地市政(市容环卫、排水)、水利(务)、城管、园林绿化等部门反映。

法律依据：《城市市容环境卫生管理条例》《城市生活垃圾管理办法》《城市建筑垃圾管理规定》《城镇排水与污水处理条例》《城市绿化条例》《信阳市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》。

二、城乡规划

1.反映生活垃圾、粪便、生活污水收集、中转、处理设施，火车站、机场、轻轨、地铁、铁路、公路，输电线路及变电站，医

疗机构、火葬场、公墓、供热站等公共基础设施选址(选线)规划不合理。

2.反映规划功能冲突的。如在居住区、重要文物保护设施、风景名胜区等环境敏感区域邻近，批准工业企业建设项目选址，或者在已批准工业企业建设项目邻近，批准新建居民住宅区、学校的选址等；产生油烟、废气的饮食服务项目选址等。

3.反映违法征地，改变土地使用性质。

此类问题，引导群众向当地城乡规划、市政(市容环卫、排水)、交通运输、卫生计生、民政等部门反映。

法律依据：《城乡规划法》《村庄和集镇规划建设条例》《城市市容环境卫生管理条例》《铁路法》《民用航空法》《公路法》《电力法》《医疗机构管理条例》《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》《殡葬管理条例》以及各城市总体规划和专项规划等。

三、城市综合管理

1.反映社会生活、交通、航空、市政施工噪声等。如广场、公园等公共场所宣传庆典、广场舞音乐(锣鼓声)，抽打陀螺、甩响鞭、夜市、家庭装修、家用电器及燃放烟花爆竹等噪声。

2.反映房屋建设、市政基础设施、道路、建筑拆除、河道整治等施工扬尘、运输、控制料堆和渣土堆放、建筑垃圾未及时清运导致的扬尘污染，对保持道路清洁，扩大绿地、水面、湿地和地面铺装面积提出意见建议。

3.反映露天烧烤食品烟尘、气味污染及在禁止的时段和区域内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地的问题。

4.反映在城市人民政府禁止的时段和区域内燃放烟花爆竹的

问题，对烟花爆竹限产、限放，对机动车限购、限行等提出建议。

5.反映运输煤炭、垃圾、渣土、砂石、土方、灰浆等散装、流体物料的车辆，未采取密闭或者其他措施防止物料遗撒问题及非道路移动机械（工程装载机、挖掘机等）等废气污染。

6.反映排放油烟的餐饮服务业大气污染及在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目问题。

7.反映在人口集中地区对树木、花草喷洒剧毒、高毒农药，或者露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的问题；反映在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的问题。

8.反映低于豁免水平的射线装置、放射源或者少量非密封放射性物质。

此类问题，引导群众向当地市容环境卫生、国土、公安、城管、住建、水利、交通运输等法律法规规定或县级以上地方人民政府确定的监督管理部门反映。

法律依据：《治安管理处罚法》《环境噪声污染防治法》《大气污染防治法》《道路交通安全法》《烟花爆竹安全管理条例》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《信阳市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》。

四、农产品安全

举报违法生产、销售、使用高污染、高残留农药、兽药，建

议指导农民合理使用农药、兽药、饲料、水产饵料，建议发展绿色农业。非道路移动机械（农用收割机、播种机等）废气污染。

此类问题，引导群众向当地农业(渔业、畜牧)部门反映。法律依据：《环保法》《大气污染防治法》《农业法》《农产品质量安全法》《动物防疫法》《农药管理条例》。

五、野生动植物保护

举报乱砍滥伐、捕杀野生动物、破坏森林、草原植被、湿地等行为。提出保护野生动植物、草原、湿地、治理沙漠等建议。

此类问题，引导群众向当地林业、农业(渔业、草原)部门反映。法律依据：《森林法》《野生动物保护法》《渔业法》《野生植物保护条例》《防沙治沙法》《草原法》《湿地保护管理规定》。

六、河道湖库管理

1.举报河道湖库取水、采砂、采石、洗沙、选铁、种植等造成环境污染，向河道、水库倾倒土石方及垃圾等，影响下游灌溉、人畜用水，妨碍行洪。

2.举报未取得养殖证，在水库、湖泊、河道内非法从事水产养殖活动。

此类问题，引导群众向当地水利（水务）、农业(渔业)等部门反映。

法律依据：《水法》《防洪法》《水库大坝安全管理条例》《河道管理条例》《渔业法》《取水许可和水资源费征收管理条例》。

七、矿山秩序

1.反映无证采矿或者无证开山采石，或者在采矿、采石过程中破坏森林植被，爆破作业威胁周边居民人身、房屋安全，要求取

缔无证采矿行为、规范采矿秩序。

2.反映堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废物压占土地等。

3.反映尾矿库超期、超容量服役。

此类问题，引导群众向当地国土资源、安全生产、林业等部门反映。

法律依据：《矿产资源法》《矿山安全法》《森林法》。

八、健康损害、财产损失鉴定

1.患病或当地某病种高发，怀疑因周边企业排放污染物导致，要求赔偿或补偿的，提示其立即向当地医疗鉴定机构申请鉴定，为后续调查、调解、诉讼提供基础材料。

2.农作物、林木(果树、花卉、药材)、养殖物(含水产品)出现减产、死亡，种植(养殖)户怀疑因周边企业排放污染物所致，要求赔偿的，提示其立即向当地农林牧渔部门反映，申请鉴定评估损失种类、数额、原因，为后续调查、调解、诉讼提供基础材料。

3.反映个人擅自使用污水灌溉造成损失。4.反映饮用水水质异常的。

在当事人取得书面鉴定评估结论，并经排查确定致害范围后，由当地环保或其他部门引导当事人通过人民调解、行政调解或民事诉讼等途径处理。

法律依据：《农业法》《森林法》《植物检疫条例》《动物防疫法》《执业兽医管理办法》《渔业法》《渔业污染事故调查处理程序规定》《侵权责任法》。

九、产业政策

1.淘汰落后、过剩产能，对淘汰落后、过剩产能者给予补偿。2.未按要求时限淘汰落后生产工艺、设备，仍擅自使用或运行的。

3.发展节水节能节材技术设备，取缔粘土砖，发展新能源。4.限制商品过度包装，对包装容器生产、销售单位征收后期处理费、建立押金制度，对一次性制品征税等。

5.完善应对气候变化政策和经济机制、控制温室气体排放。此类问题，建议群众向发改、工信、能源、水利、住建、国土、商务等部门反映。

法律依据：《水法》《节约能源法》《循环经济促进法》《产业结构调整指导目录》《城市节约用水管理规定》《关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见的通知》《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》《国务院办公厅关于治理商品过度包装工作的通知》《国务院关于印发中国应对气候变化国家方案的通知》《国务院关于国家应对气候变化规划(2014--2020)的批复》。

十、技术推广及公益性倡议

1.提出治理污染的新思路新工艺，撰写环境保护方面的论文、书籍，发明治理污染的技术或设备专利。

2.提出保护环境倡议(如少开车、不用一次性制品、收集废旧电池、使用可降解塑料制品等)。

此类问题，提出者可自行在媒体上发表、讨论、发布广告，专利权人可通过技术交易市场等商业渠道，与需求方平等自愿开展合作，通过投标参与公共环境治理工程。环保部门不干预排污

单位自主选择治理污染的技术和设备，不干预公共环境治理工程项目的招投标活动，不干预企业或个人开展污染治理技术设备开发、工程试验、市场交易活动。

法律依据：《专利法》《招标投标法》《政府采购法》。

十一、农村环境综合整治问题 1.农村垃圾随意倾倒。2.自然坑水质恶化等。

3.规模化以下畜禽养殖、畜禽放养污染。

4.农业经营主体露天焚烧秸秆及树叶、荒草等情节严重的。此类问题，引导群众向当地农牧部门、公安部门、乡镇政府或当地政府指定的部门反映。

法律依据：《环境保护法》《大气污染防治法》《畜牧法》《畜禽规模养殖污染防治条例》。

注：1.本清单仅列举群众反映频率较高的信访问题。

2.本清单依据国家法律法规、国务院部门规章及我省地方法规、规章和我市“三定方案”职能划分梳理而成。各县(区)某些信访问题的主管部门可能与本清单不一致。也可能出现同一类信访问题在不同县(区)，由不同部门主管的情况。

3.随着法律法规制(修)订、政府机构改革、行政审批制度改革，信访问题分类、处理途径、职能归属等可能发生变化。

2.法定途径优先信访 篇二

1优先权的缘起与发展

优先权渊源于罗马法,创设主旨主要是打破债权平等原则,即以实质正义代替形式正义。 在18-19 世纪的西方资产阶级革命后, 优先权制度因其所具有的社会公平正义的价值理念及其赖以存在的社会现实基础,各国基于社会的、历史的以及立法方式等方面的原因,在各自的法典或实践中予以继承和发展。 优先权的发展具体表现为:第一,优先权的类型日益扩大化;②优先权制度日趋完善;③规定优先权制度的国家范围不断扩大。 意大利、葡萄牙、西班牙、比利时、荷兰、日本等国承袭了罗马法中有关优先权的大部分规定并有所发展的法国民法典, 都在不同程度上规定了优先权制度,成为各国优先权立法效仿的榜样。

目前,关于优先权为何种性质的问题,一直是民法理论中存在较大争议的问题。 根据是否承认优先权是一种独立的权利,可以分为肯定说与否定说两种观点。 一是肯定说,认为优先权是一项独立的民事权利,即担保物权说。 二是否定说,认为优先权不是一项独立的民事权利,而只是一种特殊的效力或清偿顺序,具体分为清偿顺序说和特殊效力说。

2工资优先权立法概述

工资优先权是一般优先权的一个下位概念, 而一般优先权又是优先权的一个下位概念, 因此要清楚全面地了解工资优先权制度,必须追根溯源,从优先权的历史演进来把握优先权的社会基础、种类以及功能,只有这样才能更好地了解工资优先权制度。 关于工资优先权方面的论述越来越多,尤其是在论证工资优先权与担保物权之间的关系方面更成为相关论述研究的一个焦点问题。而且相关研究应该说也取得了一些成果,主要表现:一是工资优先权的性质。 二是工资债权与担保物权之间的冲突与协调。三是工资内涵、工资权与工资债权、工资债权与劳动债权等相关问题的厘定。

民法或劳动法学理论面对新破产法中工资优先权制度的立法设计,在解释力方面已显现出较明显的理论局限性。 本文将以目前经济法学理论中已存在的基本共识为基础并结合本人所赞同的“增量利益关系说”的相应理论,对新破产法中工资优先权制度设计的法理基础等问题加以解释,并在对其评价的基础上提出相应的完善建议。

3工资优先权立法概况

工资,是人类社会发展到资本主义工业化时期出现的一种新的经济现象,工资优先权则是从法律层面对这一经济现象的回应与确认。 因此有必要先从各国有关工资优先权的立法入手,探寻其背后的立法基础。

工资优先权是指根据法律的直接规定,劳动者因从事劳动而获得相应的报酬请求权,并就债务人的一般财产享有优先受偿的权利。工资优先权设立的直接原因源于19 世纪末20 世纪初在西方资本主义国家发生的诸如尖锐的阶级对立、 自由权的极度膨胀、市场失灵等严重的社会危机。 各国在福利经济学和国家干预思想的指导下, 纷纷采取包括设立工资优先权在内的一系列措施,旨在消除伴随资本主义的高度化发展而产生的贫困和失业等社会弊端。工资优先权立法概述,各国有关工资优先权的规定,根据不同标准可以化分为不同的立法模式。

3.1 相对工资优先权与绝对工资优先权

根据优先权效力的不同,工资优先权分为相对工资优先权与绝对工资优先权。所谓“相对工资优先权”是指工资债权与担保债权发生冲突时,担保债权被排除于破产财产之外先于工资债权受偿。如:《日本破产法》第92 条规定:“拥有在属于破产财团的财产上的特别先取特权,质权或者抵押权者,对于其标的财产拥有别除权”。我国《破产法(试行)》第三十二条规定:破产宣告前成立的有财产担保的债权,债权人享有就该担保物优先受偿的权利。 有财产担保的债权,其数额超过担保物的价款的,未受清偿的部分,作为破产债权,依照破产程序受偿。 所谓“绝对工资优先权”是指工资债权与担保债权发生冲突时,工资债权先于担保债权受偿或先作为“相对工资优先权”在破产财产中优先受偿,当破产财产不足时再从有担保债权的财产中优先受偿,亦称为“超级工资优先权”。

3.2 实体法上的工资优先权和程序法上的工资优先权

根据法律规定的内容的不同, 可分为实体法上的工资优先权和程序法上的工资优先权。 各国立法既有在实体法上规定工资优先权,也有在程序法上规定的,尤其是在民法典中未规定优先权制度的国家, 由于其他担保物权制度往往不能涵盖优先权制度的内容, 只得在程序法中规定特种债权的清偿顺序来弥补实体法中未设立优先权制度的不足。 还有的国家,为了更好的保护职工等弱势群体的地位, 既在民法典中规定优先权相互之间的关系,也在破产法中明确规定破产债权的受偿顺序。 如法国,除在民法典中存在工资优先权的规定外,亦在《法国破产法》中规定了破产财产的分配顺序, 第一个就是劳动法典所规定的有关劳动债权受到优先保护,债权数额确定之前,应当预先支付雇员的工资。

3.3 成文法上的工资优先权与判例法上的工资优先权

根据优先权立法形式不同, 可分为成文法上的工资优先权与判例法上的工资优先权。 大陆法系国家受罗马法的影响,一般将工资优先权以成文法典的立法形式加以规定。 而以判例法为传统特色的英美法系, 对罗马法优先权的继受没有体现在成文法中对优先权的规定,而是采取了功能化的继受。 它们没有定型化的优先权制度, 却出于现实的需求采取了一些与优先权功能相似的制度。 例如英美法上的“lien制度”及英美国家遗产管理和破产清算中,某些特殊的债权人如雇员等享有的“优先给付权”。综上,各国关于工资优先权的立法模式之所以呈现诸多差异,除了政治、经济、历史、人文等因素存在差异以外,各国对工资优先权性质的不同认识, 是导致工资优先权立法模式多样性的一个重要原因。 因此,在了解相关工资优先权立法的基础上,进一步分析工资优先权制度的法理基础,定性工资优先权的性质,也就成为正确理解我国新破产法中工资优先权制度设计的必然。

4工资优先权性质的法理分析

各国有关工资优先权的立法例,主要存在两种立法模式:一种以法国、 日本民法典为代表, 将工资优先权设定为一般优先权,视为独立的实体权利,即认为工资优先权属于一种法定担保物权;另一种以德国民法典为代表,将工资优先权视为特殊债权的效力,即否认工资优先权是独立的实体权利。 那么,孰优孰劣,在前已有所论述, 而工资优先权除了具有优先权的一般特征之外,还具有一些特有属性,以下将在工资优先权的经济法理论基础方面做以下论述。

4.1 劳动力权的概念及权利基础

劳动力权不同于劳动权, 劳动力权是市场经济中发展的一种新生的权利。 劳动力权是指劳动者与企业缔结合约后,在国家法律制度限制条件下, 由于使用其拥有的劳动力而引起的收益的权利, 其本质上亦是劳动者通过劳动力使用权商品化后进入企业所形成的以获取增量利益为目的, 就企业重劳动力权理论是陈乃新教授提出的“增量利益关系理论”的重要组成部分。 增量利益关系说作为经济法学诸种学说之一,将经济法定位为“经济法是调整增量利益关系之法”。 本文从经济法学角度对工资优先权性质的分析, 即是以增量利益关系说对经济法的界定与理解为基础。 增量利益亦可称为发展利益,按着马克思主义政治经济学的观点, 是指人们对劳动产品超出劳动的费用形成的剩余而产生的利益,这种剩余对人们而言就是一种利益的物化形态。尚未实现的收益(如产品利益)相对成本来说往往表现为一种可期待的增量,因为收益在投入经济成本之始,直至收益创造出来并实现这一阶段,总表现为可期待的、潜在的、不确定的增量(变量)。 从这种意义上来说,既得利益因其总表现为一定的存量,是一种存量利益,而期待利益表现为一种可期待的、潜在的、不确定的增量,是一种增量利益。可见,增量利益是指潜在收益中可期待的增加部分。把它概括为增量利益是为了更确切地表明它是一种协调管理生产与分配增量利益的经济发展权。劳动力权虽然在宪法上还没有明确规定,但一些国内法规对其内涵已有不同程度的解释。

4.2 工资优先权与劳动力权的内在联系

工资优先权与劳动力权之间的内在联系,可以从劳动力权与劳动权之间的关系方面考察。 劳动力权是从更深层面、更广泛意义上地体现对劳动者的保护。具体表现为,从权利主体方面,劳动力权人的范围并不局限于企业中的工人, 即狭义上的劳动者,还包括投入的决策劳动与管理劳动的企业投资者与管理者。从权利的内容方面,劳动力权是一个权利体系,它包括:①劳动者维护其劳动力再生产的权利。 ②劳动者自主支配劳动力的权利。 ③对企业财产的剩余分享权。劳动权与劳动力权中的劳动者维护其劳动力再生产的权利相竞合。 从权利的功能方面,劳动权只能保障劳动力权人取回劳动力商品的价值,至于劳动力权人创造的剩余价值却被别人占有。 根据这种分析,可以认为劳动权是劳动力权的主要表现形式或主要权项。 而保障劳动权就需保障工资权(工资权又是劳动权最基本的一项权利)及工资债权,这不仅仅对劳动力所有者的生存有意义,而且劳动力的存在也是剩余价值源泉的存在,即是财产权人的财产保值和增值的必备条件,无论财产的保值还是增值都需要人的劳动力通过劳动来使它得以实现。 因此,它比担保债权的保障更重要。 有担保的债权可优先于无担保的债权受偿,但如果不优先保障工资债权,没有了所有劳动力的人,一切都将结束。综上,工资优先权应为工资债权效力的法定化形式,它既不是一项独立的实体权利,也不是完全超然于实体权利之外的顺序安排,而是工资债权内在效力与外在法律之合力。

5完善相关制度

对劳动者工资的保障与其说是一项制度不如说是一项系统工程。它需要社会各个方面、部门给予关注,而不只是劳动部门或司法部门的事。只有加强社会各部门之间的相互协调、密切配合,才能从根本上解决在我国已成为较为常见的拖欠工资现象,才能真正实现维护劳动者权益及提高社会劳动生产率, 经济发展、社会和谐的目的。

5.1 对工资优先权的保障程度还应该进一步加强

鉴于目前我国社会保障制度还不够完善,相关制度尚未健全的情况下,应给予在新破产法公布后享有相对工资优先权的破产职工以一定的倾斜性保护。 可以享有在一定期限内有限度的“绝对优先权”,例如可以参照《德国破产法》第61 条规定:“雇主破产时,破产前1 年到期之工资、红利、退休金及基于劳工关系而生之损害赔偿请求权,优先于一切债权及抵押权等受偿”。

5.2 加强劳动监察队伍建设

目前我国的劳动监察力度不够也是欠薪普遍存在的一个重要原因。 而这又与劳动监察人员的不足有直接关系。 以广东省为例全省专职劳动监察人员配备严重不足。根据国家和省的有关要求, 劳动保障监察人员与从业人员的配置比例应为1∶10 000,但在我国各省份大多都未达到这个比例。

5.3 建立企业诚信档案监控欠薪隐患企业

针对工资支付过程中存在的种种问题,必须强化对用人单位劳动合同、工资台账和考勤档案的综合监管,积极改进和完善劳动合同标准文本,把工资支付的相关实现作为重要内容纳入劳动合同,努力提高劳动合同签订率。建立企业诚信档案,对存在欠薪隐患的企业进行重点监控,从源头上遏制拖欠、克扣工资案件的发生。 建立企业工资支付信息公开制度,制止欠薪逃匿企业转移到其他地方新办企业。

5.4 修改相关法律规范工资支付