试述如何进一步完善我国的应急管理体制

试述如何进一步完善我国的应急管理体制（3篇）

1.试述如何进一步完善我国的应急管理体制 篇一

福州市教育局文件

榕教办[2010] 306号

关于进一步完善防御台风应急预案的通知

各县（市）区教育局、市属学校：

根据《福建省气象灾害预警信号发布与传播办法》（闽政办〔2007〕228号）规定，出现台风橙色、红色预警信号时，学校停课。现将《福州市校园突发公共事件应急预案》中的“防御热带气旋(台风)工作简则”修订如下：

（一）台风蓝色预警信号，做好防风准备。

1、加强值班值守，向主管领导汇报情况，切实掌握情况，部署防风工作。

2、做好学校建筑物及设施的排查；做好对危房的加固工作和危房师生的转移工作。

（二）台风黄色预警信号，学校进入防风状态。

除继续做好蓝色警戒信号工作简则外，还应做好如下工作：

1、实行全员动员投入抗热带气旋工作。

2、市、县（市）区教育局、市属各校及市防御热带气旋、1

暴雨应急处理领导小组应亲临第一线，加强防热带气旋工作的领导。11个联络小组组长负责通知各自的联络单位，做好防抗工作。

3、停止露天集体活动和大型集会，立即疏散人员。

（三）橙色预警信号，学校进入紧急防风状态。

除继续做好黄色警戒信号工作简则外，还应做好如下工作：

1、各级各类学校停课（含幼儿园、托儿所）。寄宿幼儿园、小学的学生，家长应及时将孩子接回家，家长确有困难学生须留园、留校的，园方、校方应增加值班人员，加强安全防范。市、县（市）区教育局、市属学校负责人、市教育局防台风、暴雨应急处理领导小组要检查危险区师生撤离情况，确保师生生命安全。

2、如未接到上级教育部门和学校通知，学生可根据气象部门通过新闻媒体发布的橙色、红色预警信号，自行决定不到校上课。

4、留校师生切勿随意外出。

3、及时做好各项处置工作。

（四）台风红色预警信号，学校进入特别紧急防风状态。除继续做好橙色预警信号工作简则外，要特别加强防风措施。当台风中心经过学校时，风力减到最小或静止一段时间，切记强风将会转向突然吹袭，要继续留在安全处避风。

此外，根据《福建省气象灾害预警信号发布与传播办法》规定，出现暴雨蓝色预警信号时，“学校、幼儿园采取适当措施，保证学生和幼儿安全”； 出现暴雨橙色预警信号时，“处于危险

地带的单位应当停课、停业，采取专门措施保护已到校学生、幼儿和其他上班人员的安全”；出现暴雨红色预警信号时，“处于危险地带的单位应停课、停业，立即转移到安全的地方暂避”。今后，出现暴雨预警信号，如未接到上级教育部门的通知，学校可视情作出停课决定。

接此通知后，学校要进一步组织修订防御台风应急预案，组织学生学习熟悉预案内容，并及时将有关防御气象灾害的规定告知家长。

特此通知。

福 州 市 教 育 局二〇一〇年九月十四日

2.试述如何进一步完善我国的应急管理体制 篇二

当前, 国际国内重特大突发事件频发, 应急工作形势严峻。从国际看, 美国 “9·11”事件后, 各国反恐力度不断加大, 并取得了积极的成效, 但天下并未因此而太平, 由于各种复杂的历史原因, 恐怖主义、极端宗教主义与极端民族主义仍然不断制造各种事端; 极端灾害天气不断出现, 地震、飓风等自然灾害时有发生, 造成的损失和影响非常巨大。 从国内看, 2003年 “非典”事件在一定程度上改变了中国经济社会发展的理念和方式, 也强化了中国政府公共管理的意识, 就是在经济发展的过程中一定要重视预防和应对突发事件, 注重人民群众的生命财产安全。 “非典” 以后, 国务院、各部委及各省区市着手建立健全了应急管理体系, 但由于我国幅员辽阔, 应急预防基础薄弱, 重特大生产安全、 食品安全等事故依然频发, 应对多发的自然灾害仍然没有更好的办法, 东突等恐怖势力的破坏活动没有停止, 安全形势不容乐观。另外, 随着经济社会发展, 突发事件造成的影响和破坏程度也发生了新的变化, 城市灾害已不再是传统意义上静止的、孤立的, 而是越来越呈现出突发性、并发性、多样性、 复合性、连锁性, 以及受灾对象的集中性、后果的严重性和放大性等特点。从近期国际国内发生的重特大突发事件的特点看, 往往是多个突发事件同时发生, 在应对上很难分清主次, 事件造成的人员伤亡、经济损失和社会影响呈现日益加重的趋势。比如, 日本地震造成的核电事故, 其破坏程度不亚于地震本身造成的损失, 其处置的紧迫程度甚至超过地震本身。2008年我国南方的冰雪灾害造成交通瘫痪、电网瘫痪、人员伤亡、房屋倒塌等多种灾害事故, 直接经济损失超过1 500亿元。突发事件应对工作面临新的挑战。

从北京的情况看, “十二五”时期, 北京市进入了 “加快经济发展方式转变, 全面实施 ‘人文北京、科技北京、绿色北京’战略, 建设中国特色世界城市”的重要战略机遇期。经济社会的快速发展也伴随着社会转型的加剧, 原本在时间序列上属于不同发展阶段所面对的问题, 现在被压缩到同一个时空状态, 各类问题、矛盾和危机相互混合, 逐步积累, 呈现出前所未有的一体化态势, 形成了并发性灾害及综合风险, 首都城市安全面临的挑战和考验更加严峻, 安全需求和压力不断加大。尽管北京市应急管理工作全国领先, 且近年来突发事件形势总体平稳, 没有重大突发事件发生, 但是, 面对新形势和新挑战, 北京必须早作打算, 深入思考北京市应急管理工作进一步改进与完善的问题。

2应急管理体制的内涵

2003年之后, 我国应急管理体系的大致轮廓开始清晰, 它是由应急管理的 “一案三制” 构成。 “一案三制” 分别指应急预案与应急管理体制、机制和法制, 这四者是一个国家或地区应急管理体系的核心内容。总的来看, 体制是基础, 机制是关键, 法制是保障, 预案是前提。在现阶段, 我国应急管理体系建设应当遵循体制优先的基本思路, 在理顺应急管理体制的基础, 完善相关工作流程和制度规范。

目前, 不论是理论界还是实务部门, 对上述概念, 特别是体制、机制、法制这三个关键概念还存在模糊甚至分歧之处, 致使在研究和实践中往往将之混为一谈, 在很多场合不予区分地替换使用, 给我国应急管理体系建设的理论研究和实务操作都带来很大的困难, 因此, 本文在开展研究之前将明确界定应急管理体制的基本含义。

体制属于宏观层次的战略决策, 有时也称为 “领导体制”、“组织体制”, 是以权力为核心、以组织结构为主要内容, 解决的是组织结构、权限划分和隶属关系问题。应急管理体制 ( 或称应急体制) 也可称为行政应急管理体制, 是行政管理体制的重要组成部分, 通常是指应急管理机构的组织形式, 也就是综合性应急管理机构、各专项应急管理机构, 以及各地区、各部门的应急管理机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统, 包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构以及日常办事机构等不同层次。应急管理体制决定了应急管理体系的静态结构, 规定了应急管理体系的潜在功能[1]。

3北京市现行应急管理体制基本情况及存在的主要问题

3. 1基本情况

2005年4月, 北京市在全国率先成立了突发事件应急委员会, 作为议事协调机构统一领导全市突发事件应对工作, 市长担任应急委主任; 市应急办作为市应急委的常设办事机构, 同时加挂市应急指挥中心的牌子, 为副局级单位, 设在市政府办公厅。 之后, 北京地区16个区县全部成立应急管理机构 ( 副处级) , 整合组建了市属14个专项应急指挥部, 街道、乡镇和社区、村基本建立应急责任体系和工作机制。北京市应急管理体制基本框架为 “3 + 2” 模式: “3”即市级应急管理机构、市属14个专项应急指挥部和16个区县应急管理机构, “2”即以110为龙头的市紧急报警服务中心和以市信访办12345为统一号码的非紧急救助服务中心[2]。

经过7年多的努力, 北京市现已初步形成了一套比较健全的综合应急管理体制 ( 如图1) , 并在实际工作中发挥了重要作用, 全市应对突发事件的能力明显增强, 各级各类突发事件数量和造成的损失总体呈下降趋势, 重大和特别重大突发事件有所减少 ( 见表1) 。

注: 数据来源于 《北京市 “十二五”时期应急体系发展规划》

3. 2存在的主要问题

北京市现行应急管理体制建设虽然取得了显著成效, 但在实践过程中也暴露出一些问题, 尚未达到 “体制顺、职责明、行动快” 的程度。存在的主要问题包括以下几个方面:

( 1) 对应急工作重要性认识有所削弱, 应急机构履职能力有待进一步发挥。一是应急意识有所减弱。随着预防预警能力的不断增强及应急处置及时得当, 多年来, 北京市没有发生过重大突发事件, 也使得从事应急工作的人员在思想意识上有所松懈, 对突发事件的警惕性认识有所淡化; 一些单位应急部门编制不到位, 内部人员不稳定, 反复调配, 流动出去后人员得不到及时补充。二是应急机构履职能力有待进一步提高。2005年北京市成立应急委以后, 实现了对市内应急各相关机构和部门的统一领导、统一指挥, 但在协调中央在京单位和驻京部队时力度明显不够, 区县应急办在协调级别相对较高的委办局时往往感到底气不足, 需要采取 “请求”、 “协商”的方式解决, 综合统筹协调难度较大。三是应急机构职责定位有待进一步明确。应急办和各相关委办局应急处置的主要职责是综合协调、统筹管理, 但在实际工作中, 和其他业务部门的分工、 职责并不是十分明确, 存在职责交叉、业务重叠等现象, 影响了应急综合协调职责的履行, 特别是区县应急管理部门应急本职工作以外的工作摊派多, 应急工作反而成了 “打杂”, 本末倒置, 影响履行基本职责。

( 2) 管理层次多, 部门协同不足。目前, 应急体制还存在部门分割、条块分治、整合不够等不足。 首先, 在制度上, 市政、消防、质量监督、水利、 地震、气象、交通、安全生产监管等委办局的专业应急力量和自愿者应急队伍已经统一纳入到整个应急指挥管理体系, 但在实际应急工作中, 这些部门的应急力量还是各自为政、分散建设, 缺乏整合性, 从某种意义上说导致应急物质储备工作为适应这种制度而一直处于分散无序状态。其次, 相关应急管理机构存在着部门化倾向, 各部门的垂直管理较为完备, 但各部门之间的互联互通、数据共享不足, 协同力度不够, 资源整合力度有待加强[3 - 4]。再次, 突发事件往往需要动用公安、消防、交通、卫生、 环保等政府部门和企事业单位、社会团体、驻军部队等诸多力量联合处置, 在这一过程中, 除了上下级之间的隶属关系外, 更多的是部门与部门、单位与单位甚至军队与地方之间的平行协作关系。而目前, 各部门协同关系的强制性较弱, 造成管理层次多、环节多的现象, 由于缺乏有效的管理约束, 一旦发生突发事件, 很难将各方面力量和资源迅速整合到统一的制度性框架体系之内, 条块行动衔接配合不够, 以至于无法形成整体合力, 不能适应复合型灾害的处置需要。为此, 实现组织领导的一体化势在必行。

( 3) 监测预警机构不健全, 缺少综合研判。目前, 监测和分析环节分散且薄弱, 缺乏专门的机构和完善的体系。北京市现有的突发事件监测管理工作主要由政府现有的相关部门分散开展, 且没有形成一套从监测、分析、研判到上报、发布等完整的机制和程序, 因而对监测信息难以进行科学的综合分析, 不能为领导指挥决策提供有效支撑。完善的监测体系尚未形成, 运行机制也不健全, 难以给领导决策提供及时有效的综合信息、真正起到参谋助手作用。市政市容委下属的 “北京市城市运行监测平台”在2008年北京奥运会和新中国成立60周年庆典活动期间, 在城市运行的监测预警方面曾经发挥过积极的作用, 有人员、有经验、有成效, 但目前因体制问题, 该平台一直游离于市应急体系之外, 尚未在全市应急工作中发挥作用。

( 4) 基层应急管理体制不顺且有弱化的倾向。 一是重心下移缺乏具体规定。古语云: 欲流之远, 必先浚其源; 欲树之高, 必先固其根。应急管理关口前移、重心下移, 基层单位是基础, 但目前尚缺乏自上而下的刚性规定, 街道、乡镇的应急工作更是五花八门: 有的将应急职能放在行政办公室, 有的放在安全生产办公室或社会治安综合管理办公室; 社区、村的应急工作由居委会或村委会负责, 体制不一, 人员不整, 力量薄弱, 缺少专职人员。“机构不对口, 职责似无有, 平时无指导, 出事难脱逃” 就是目前街道 ( 乡镇) 、社区 ( 村) 应急工作的现状。二是 “四进入”基本停留在口号上。“四进入” 即进企业、进农村、进社区、进学校, 这是应急工作深化的方向。但实际情况是基层管应急、懂应急、 干应急的人廖廖无几, 缺乏培训、宣传与教育; 社区、村没有建立网络和技术支持体系, 缺少与上级应急部门的衔接, 神经末稍的信息向上反馈的渠道不畅通, 制约了应急管理工作向基层的延伸。三是突发事件处置权力过于集中。区县应急机构, 特别是中心城区的应急管理机构实际上更多的是具有报告权而无处置权, 突发事件处置都由市里直接处置, 这也在一定程度上影响了区县应急管理机构工作人员自主开展工作的主动性和积极性。

4进一步改革完善北京市现行应急管理体制的对策建议

4. 1增强市统一领导能力和市应急办综合协调能力

可以借鉴首规委、首医委等模式, 适时建立 “首都应急管理委员会”, 形成应急管理首都体制, 真正实现北京地区应急指挥的统一领导。进一步加强同中央国家部委应急部门的联系, 及时交换和掌握地震、疾病、气象、环保、食品卫生等信息。建立中央国家部委应急部门的定期会商制度以及季度形势分析会。理顺市应急办与其它部门的关系, 按照突发事件处置的需要, 将有关部门部分指挥人员和指挥职能集中到市应急指挥平台, 形成综合应急处置的新业务流程, 提升应急综合指挥能力。提高全市应急组织机构行政级别和权威性, 强化应急办综合协调能力。强化区县应急办应急相关职能, 尽可能摆脱与应急无关的日常事务, 使应急办从职守应急转化为常态化的政府应急管理部门, 真正履行应急管理各项职责。

4. 2建立综合研判机构, 并从组织架构上进一步解决应急管理与城市日常监测一体化问题

建立专门的综合研判机构, 充实人员, 加强对突发事件监测预警的基础科学研究、巨灾应对研究, 以及对各类突发事件发生、发展及衍生规律的研究, 提高综合监测和预警水平, 完善城市应对突发事件监测预警体系, 切实将应对突发事件的关口前移。

深化市应急办预防、预测职能。将 “城市运行监测中心”纳入市应急体系并由市应急办统一管理, 增人增编, 明确职责, 增强城市运行管理和风险评估能力, 从组织架构上进一步解决应急管理与城市日常监测一体化问题, 真正实现从预防与应急准备、 监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建的全过程管理。

4. 3按不同区域调整北京地区各区县突发事件预防处置权限

地理位置不同、区域任务不同, 对应急工作的要求也不一样。北京地区的16个区县可分为三个层次: 城市核心区、城市发展区、城市边远区, 针对各个区域不同的特点区别对待, 建立更科学、更合理的突发事件预防处置体制与职责。

( 1) 对城市核心区 ( 东城区、西城区) 实行 “扁平化”管理, 即区级以防范为主, 处置以市应急办和专项指挥部直接处置为主, 区配合为辅。事实上, 这些年在实际工作中一直是这么做的。因为东城区、西城区是城市核心区, 地位重要, 领导重视, 即便是发生一般性突发事件, 市领导也不会掉以轻心, 常常由市领导直接指挥处置或由市级应急机构直接处置。

( 2) 对城市发展区 ( 朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区、通州区、大兴区、昌平区、顺义区) 重点管理。这些区大部分区域处于城乡结合部, 经济社会正处于快速发展时期和功能转型时期, 且区域面积大, 外来人口多, 情况复杂, 安全隐患较多, 仅靠其一区之力不足以预防和处置突发事件, 需要市级应急机构将其列入重点管理的范围, 加强对区域突发事件的密切关注与具体指导。

( 3) 对城市边远区 ( 房山、平谷、怀柔、门头沟、密云、延庆) 强化管理。近几年北京市道路交通虽有了巨大改善, 拉近了城市核心区与远郊区的距离, 但远郊区必竟是远郊区, 距离市中心较远, 且水火无情, 生命可贵, 时间决定一切, 因此对处于远郊区的6个区县的应急管理应以培养和提高其独立预防和处置突发事件的能力为主, 应适度放权, 增加应急编制, 改进应急装备, 使他们具备先期独立处置重大突发事件的能力。

4. 4研究制定街道 ( 乡镇) 和社区 ( 村) 一级的应急体制, 增强基层应急能力

在我国, 街 ( 乡镇) 和社区 ( 村) 是突发事件应对的最基层组织, 也是应急管理工作的 “最前沿”, 重视发挥基层组织在突发事件预防和处置中的作用是减少突发事件极其重要的环节。目前这个环节还十分薄弱。要改变目前 “机构不对口, 职责似无有, 平时无指导, 出事难脱逃” 的现状, 需加强街 ( 乡镇) 和社区 ( 村) 级的应急工作。 “上面千条线、下面一根针”是基层工作的真实反映, 也是基层工作的现实要求, 因此, 越到基层越综合, 基层应急管理工作也应适应这种要求, 把工作重点放在整合各部门、各单位的力量上。

目前, 很多街道、乡镇都实行网格化管理, 整合了公安等部门和社区的资源, 建立了专门的信息系统, 设立了专门的巡视队伍, 对维护辖区安全起到了重要作用。网格化管理是加强和改进基层社会管理的重要创新, 各区在深入推进的过程中不断丰富其内容, 如东城区和朝阳区都建立了辖区集人、 地、事、物、组织等各种信息采集与各种事件处理处置于一体的综合性管理中心, 这是基层应急工作的重要依托[5]。应明确将应急管理相关工作作为网格化管理的重要内容, 充分利用基层现有网格化管理的信息系统和人员队伍, 实现应急管理与日常管理的紧密结合, 切实提高基层应急水平和能力[6]。

当前, 北京市应急管理体系建设首先要解决的是应急管理体制进一步完善的问题, 在此基础上完善应急管理工作流程, 制定相关工作制度, 推动应急管理工作循序渐进地稳步向前发展。这需要从更基础、更根本的层面人手, 进一步充分整合各级各类应急管理组织机构以及其它应急资源, 理顺不同部门、不同地区之间以及政府与社会之间在应急管理方面各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等, 明确不同部门的责、权、利, 在此基础上健全应急管理组织领导体制、指挥体系和主要的工作机制, 并通过预案演练和实战演练推动应急管理体制迈上常态化、规范化、制度化的轨道, 从而为应急管理工作奠定坚实的体制基础。

参考文献

[1]钟开斌.“一案三制”:中国应急管理体系建设的基本框架[J].南京社会科学, 2009 (11) :77

[2]北京市应急办.北京市“十二五”时期应急体系发展规划[EB/OL]. (2011-07-01) http://www.bjyj.gov.cn/zcwj/qt/t1097015.html

[3]张智新, 周萌.北京与三大世界城市应急管理体制研究[J].行政管理改革, 2011 (2) :82

[4]王兰军.北京市应急管理体系建设研究[D].北京:中国人民大学, 2007:28

[5]谢建刚.北京应对突发公共事件管理研究[D].北京:北京工业大学, 2010:32

3.试述如何进一步完善我国的应急管理体制 篇三

4月6日，国家核事故应急协调委员会五届二次全体（扩大）会议在京召开。

国家核应急协调委主任委员、工业和信息化部部长苗圩对提高国家核应急工作提出四点要求，一是认清形势，切实增强做好核应急工作的责任感和使命感；二是战略规划，切实推进核应急工作全面协调可持续发展；三是夯实基础，切实加强核应急组织体系及支撑体系全面建设；四是落实责任，切实履行好核应急各级组织的职能职责。

国家核应急协调委副主任委员、工业和信息化部副部长、国家国防科技工业局局长陈求发宣读了《国务院办公厅关于调整国家核事故应急协调委员会组成单位及其成员的通知》和《国家核事故应急协调委关于成立专家委员会的通知》。为适应核应急工作新形势新任务的需要，成立国家核事故应急协调委专家委员会，作为协调委决策咨询的支撑机构。

国家核应急协调委委员兼国家核应急办主任、国家国防科技工业局副局长王毅韧代表国家核事故应急办作工作报告。

针对我国核应急工作面临的严峻形势和挑战，报告提出，按照党中央、国务院有关全面加强核应急管理、大力实施安全发展战略的决策部署，认真履行统一协调国家核事故应急管理工作的职责，继续完善核应急管理相关法律法规标准和预案体系，大力加强核应急保障能力建设、核应急人才队伍建设、核应急文化建设，着力推进核应急科研创新，强化核应急管理科普宣传、培训和演习演练，进一步提高国家防范和处置各类核突发事件的能力与水平。