城镇化背景

城镇化背景（共8篇）

1.城镇化背景 篇一

1新型城镇化建设与村庄环境治理的关系

目前，我国日益重视经济与环境的协同发展，不愿意再走“先破坏、再治理”的道路，很多地区精心设计其产业结构，对污染进行控制，对于各地的积极态度应当予以充分的认可，但实际情况却与之有很大的差距.因为新型城镇化实行的过程有所侧重，有的地区将大量的资金放在了房屋的建筑上面，在外表上我们可以看到的是整齐划一的楼房，但不远的隐蔽处却有一个发臭的垃圾场，这对村庄的整体环境有着很大的负面影响.因此新型城镇化与村庄整体环境的协同发展是非常有必要的，不能只顾面子工程，而让村民从内里感到不舒服.只有真正的做到了新型城镇化与村庄环境的协同发展,社会、人文、经济才能整体普遍的提高.2村庄环境治理现状问题分析

本文的现状分析是深入农村调查获得的一手资料，数据来源分别是安徽省亳州市利辛县，合肥市肥西县，池州市青阳县，南京市溧水县，天津市武清区等地的近20个村庄.主要调研方法有问卷和访谈.2.1环境治理行政主体涉及多部门

我国目前村庄环境是由多个部门合作管理的，其中涉及国家环境保护部、住房城乡建设部、农业部、财政部等，在做任何一项决策的时候都会经过各个部门的协商调整，大大的降低了环境治理的效率.本文所采用的调研方式主要是走基层，从走访的过程中基层政府的各个部门及职能也是大相径庭，亳州市主管环境工作的是美好办，合肥是文明办，池州是农委等等.对于治理部门和治理情况的不统一没有一个出台的政策或者方法来衡量，不利于激发各地治理的积极性.2.2资金支持与基本设施不完备

我国对城市和规模以上的工业企业污染治理制定了许多优惠政策：如排污费返还使用，申请财政资金贷款贴息等.而对农村各类环境污染治理却没有类似优惠政策，导致农村污染治理基础滞后，难以形成治污市场.而且农村经济相对落后，对于一些能够带来经济利益的企业非常受农村地区的欢迎而忽略了对环境造成的影响，防污设施的落后导致农村出现只破坏不治理的现象，因此农村环境恶化越来越严重.2.3技术支持与相关指导不充分

我国的环境污染问题在城市和工业发达地区已经得到了比较好的控制.而农村工业薄弱、经济落后，解决污染问题和提高生活质量短期内还很难达到.目前各级政府对农村环境问题已经逐渐重视起来，但真正深入农村的一些工作人员对农村环境治理的技术问题还有欠缺，并且目前能深入农村研究，指导的学者、专家也非常少.因此，农村环境在一些大问题的决策方面还不能做到很准确的进行控制，导致一些污染已经发生或者正在进行.2.4涉农企业重视程度不足

随着改革开放的不断深入，地区经济的不断发展，越来越多的农村地区开始自我突破，积极招商引资，以优厚条件吸引企业落户本村以带动经济的发展.但是，由于相关部门政策措施的不完善与部分企业追求利益的最大化而造成的新型现代化农村污染屡见不鲜，且有愈演愈烈之势，成为农村污染源的首要因素.因此，相关涉农企业的环保意识与企业的污染程度对当代农村环境污染的影响至关重要.但是很难有企业能够了解并想办法改变自己的行为，毕竟企业（尤其是中小企业）是以经济利益最大为目标.2.5农民环境意识不强

随着经济的发展，社会的进步，越来越多的青年农民选择离开农村，到经济发达地区就业，造成农村普遍留守老人和孩子较多，环保意识较低，由于受传统观念影响，大部分人只顾眼前利益，没有长远打算，农民的环境意识和维权意识普遍不高，对环境污染和破坏的危害性认识不足；即使认识到环境的危害性，也不知自己拥有何种权利、如何维护自己的权益.所以较容易造成环境破坏的情况.从问卷统计中我们可以了解到超过三分之一的农民都认为农民的环保意识较差，农民自身就可以发现问题，却难以改变.3村庄环境治理现状的原因

3.1污染源多样化

农业生产和生活垃圾所带来的污染是复杂多样的，下表是我们将各个调研地污染源种类及比例的数据.污染源的多样化导致农村环境治理的难度更大，任务更多，处理更复杂，不是像以前那样单一的处理一项或几项污染，而是有更多的污染情况以及在此背景下各污染相互交叉相互影响而产生的新的污染问题，这就需要农村环境污染的治理更加系统化，整体性把握，全局意识，统筹实施。

3.2政策制度不健全

由于农村环境污染问题近几年才被持续关注，所以与之相关的政策制度、措施的出台也就相应滞后.表现为：一是政策的局部性，相关农村环境政策的数量少，针对性小，不能完全覆盖当前农村环境污染的整体情况；二是政策的滞后性，社会是不断发展的，污染也是不断变化的，而政策的出台受某些方面的影响比较缓慢，这就导致一些政策往往不能适应环境的变化，具有滞后性；三是政策实施的效率低，由于某些原因，如农民对政策的理解性不足、执行人员的素质水平不够、执行背后的权钱交易等因素，造成政策的实施效果大打折扣，严重影响了农村环境污染的治理.3.3政府单一主导，社会力量不足

从调研所获得的数据可以看出有接近1/4的人对政府工作表示不满意，很多人认为政府并不重视农村环境问题.但是由我们调研走访的政府部门以及收集到的相关政策资料来看，政府部门是很重视农村环境问题的，不管是资金支持还是政策支持方面，都做得比以前好了.那么，这就反应出农村环境治理单一依靠政府是不正确的，这种政府主导的治理模式成本高，资金来源少，可持续性差，且效果不理想.农村环境管理的监督绩效工作都交由政府，不仅加大了政府工作量，也没有充分调动农民的参与积极性，其他环境主体的责任未落实.并且农民反映环境问题的渠道有限，与此同时政府处理问题的周期长，环保机构设置不合理，这也就造成了农民认为政府不重视环境问题的印象.3.4农村环境建设、管理水平不均衡

由于经济差异的存在以及上级领导及各界人士的重视程度不同，各地环境管治情况也各不相同.目前农村大都是优先投资建设的中心村，由于资金不足分批建设的原因，周边地区的环境治理得不到重视.比如有的村子建立了污水处理系统，而其他村庄可能没有建设.而且当前基础设施建设和服务成本高，政府没有很好的发挥市场的作用，扶持相关环保产业，而且作为政府方面也非常为难，建设有先后是必然的，先建设的地区先享受，但同时一些先进的技术无法享用，后建设的地区虽然建设较晚但设备设施更为齐全.农村环境的建设管理差异非常大，难以做到绝对的公平.3.5管理部门职能交叉

由于历史和现实的原因，我国生态环境保护体制建设落后与污染控制，政府的生态保护管理职能分散，例如合肥市的农村环境问题主要是文明办主办，亳州市是由美好办主办，而池州市主要是农委负责，各个城市的管理职能各不相同，治理情况自然也大相径庭.在调研过程当中我们就看到有某些环境问题村民多次反应却被各个部门互相推辞的情况.形成了一种有的部门什么都要干，有的部门形同虚设，闲置的状态.3.6宣传教育工作不足

问卷调查结果显示，近80%的村民都没有接受过宣传，其中一部分群众对政府的环境保护宣传甚至是一点都不知道，而在对政府的访问中，笔者了解到基层宣传工作开展的难处，大多数农民并不积极响应，觉得事不关己，久而久之，基层政府对于环境保护的宣传工作也就没了信心.还有一种情况就是基层政府自身的素质不足，部分村镇干部是由当地村民选举上来的，自身素质不高，更加没有带动群众共同治理村庄的想法，宣传教育在他们眼里的价值本身就不高.4新型城镇化背景下的村庄环境建设对策

4.1村庄环境建设的模型构建

通过分析，笔者认为在改革开放的前几十年我国村庄环境是随着经济增长而大幅度降低的，而人文素质也因为村庄环境的不断破坏而随之降低.前几十年不论是政府、企业还是个人对于经济发展都是非常渴望的，因此各地村镇政府大量引进能够带来经济效益的企业，而忽视了对自然环境的保护.而今天，人们开始反思，只有全民对于环境问题的重视，才能够更高效的解决目前存在的村庄环境问题，笔者经过思考，认为多元的参与主要是政府，也就是行政主体，第二个就是当地村民，或者说一切对村庄环境有影响或会被影响的群体，第三个主体就是在农村或者农村周边会对农村环境造成影响的企业.4.2村庄环境建设意见

4.2.1完善行政主体的职能整合，提高效率本文所谁说的行政主体主要是指政府等相关单位.调研发现，部分部门职能不够明确，而且在一些措施方面表现出互相推诿的现象，所以，笔者认为政府职能要想真正的高效发挥作用就一定要进行职能整合，将分管同一问题的部门整合到一起，调整组织内部结构，高效的为群众服务.另外各个地区分管环境工作的部门大相径庭，因此各地的侧重点也就有所不同，有的注重开发，有的注重保护，不过正是这样才有了差异的存在.但对于环境保护这一方面，职能整合可以大大提高工作效率，在我国村庄环境急需改善的今天，高效才能带来更大的便捷，那么，笔者认为职能整合是最好的出路.4.2.2强化行政调控，落实涉农企业环保责任针对企业实施行政调控一方面有利于政府对企业的引导，另一方面有利于社会对于企业的监督.具体做法可以对企业的经济绩效与环境绩效做一个科学的分析，并将评价结果公开透明的展示给公众.在经济圈中，企业是最大的受益者，他从农民的土地中获取生产资源，又在利益提升的过程当中破坏者资源，因此企业有责任也有义务加入到环境保护的队列当中.在实施的过程当中，政府要强化行政调控，对企业做出详细明确的引导，并对其奖惩及限度做出明确的规定，直至企业自觉自愿的参与到村庄环境保护的队伍当中.4.2.3构建绿色经济模式，实施生态经济协调发展政府可以有倾向性的选择可以进入农村的企业，随着村庄环境的恶化，各地区对于企业的加入也开始有所限制，而一些聪明的企业则会在村庄环境保护的大环境下发现绿色商机，综合调查的结果，笔者发现，越来越多的企业采取一种绿色的模式来吸引消费者，如全天候监控无毒无害的绿色蔬菜，或者是实施“一村一品”工程，带动了当地的经济的同时，又有效的对村庄环境进行了保护.4.2.4开展精神文明建设，实现人文环境与村庄环境协同发展人类的精神与灵魂是人类能够长久生存的一个重要原因，精神文明有助于村庄环境的进一步改善.调研了解到几项特别的做法，一是特色文化墙建设，把农村墙壁作为宣传先进文化和环境保护的有效载体，以村民喜闻乐见、通俗易懂的图画、谚语等为主要内容，用墙体绘画的形式表现出来，通过引导广大村民从“我”做起，从身边的小事做起，保护农村环境，共同构建环保新农村，成为乡村一道靓丽的风景线；二是是该县部分村庄各家各户门前安置星星牌，以村民互评，村委会投票为每个家庭进行打分，从正面激励了村民保护村庄环境.

2.城镇化背景 篇二

城中村是我国传统城镇化进程中的产物。由于城市的不断扩张, 原处于城市边缘的农村的地理位置及土地利用方式也产生了巨大改变。前者主要表现为由位于城市边缘变成被城市包围, 后者则主要表现为农用地的大量减少。城中村虽名为“村”, 但其生产与生活方式都受到城市化的影响, 带有明显的城市气息。然而, 受其本身历史因素的影响, 它又是一个相对独立的、与周边城市建成区不一样的区域。城中村一般以村委会为管理主体, 沿袭村集体管理体制与经济组织形式, 村民虽居住于城市内部, 但其享受的社会保障待遇与城市居民也不同。城中村土地利用效率低、治安混乱、卫生条件差等问题亦困扰着城市的发展。解决城中村问题是我国新型城镇化进程中困难重重但又不可回避的环节。

一、以人为本———兼顾物质与文化

以人为本是中央政府提及新型城镇化建设时多次强调的重要理念之一, 针对的是传统城镇化过程中偏重城市建设而忽视了人的城镇化这一问题。而“重物轻人”现象在城中村改造中也十分常见。这一问题的解决, 主要可从完善补偿方式及加强文化建设两方面着手。

目前的补偿方式中, 最常见的是一次性的货币补偿与实物补偿。这两种方式在补偿标准设定与补偿发放上比较方便, 因此在操作上具有一定优势。但是, 一次性的货币补偿与实物补偿对村民日后生活而言存在一定弊端:一方面城中村改造前, 相当一部分村民依赖自身在村内的不动产出租获得持续的收入。改造后, 他们失去了这一持续稳定的经济来源, 又由于在工作技能方面的相对欠缺以及在社会保障待遇方面的不平等, 导致在城市中难以立足;另一方面一次性补偿无形中易助长游手好闲之风, 不仅对村民未来发展不利, 也会提高相应的社会成本。因此, 在补偿方式的设计上, 除了货币补偿与实物补偿外, 还应充分考虑村民在城中村改造后的实际需要, 采取多种补偿方式与货币补偿、实物补偿相结合的形式进行补偿, 比如通过提供工作技能培养、工作岗位、社会保障等方式, 使村民基本生活得到持续的保障。这种补偿形式不仅可以适度降低货币补偿与实物补偿的比例, 一定程度上降低城中村改造成本, 也使得村民转变为市民具有物质基础。

在文化建设上, 一方面可以通过为村民的后代提供教育资源与受教育机会, 使其日后能更好地融入城市, 一定程度上也可以避免出现“拆二代”问题;另一方面通过组织文化活动, 提高村民的文化素养, 同时在潜移默化中改变村民生活方式, 使得村民转变为市民具有文化基础。

在城中村改造过程中, 对物的改造固然是不可或缺的, 但究其根本, 还应重在对人的改造。而在对人的改造过程中, 则需兼顾物质与文化两个方面。只有兼备物质基础与文化基础, 才能实现村民的真正市民化。

二、因地制宜———选择合适的改造模式

“一刀切”是我国传统城市化过程中常见的现象, 也是过去城中村改造的问题之一。造成这一问题的主要原因除了创新能力的缺乏外, 也在于公共利益的复杂性。我国《土地管理法》规定, “国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》亦规定了房屋征收是为了公共利益的需要。然而, 对公共利益内涵及其范围的界定一直是一个难题, 公共利益的受益群体与供给主体的多元性也使得利益分配极其复杂。根据目前的实际状况, 城中村改造涉及的利益群体十分广泛, 政府、村集体、村民、开发商、普通民众等都是利益相关者。城中村改造可以改善城市人居环境, 符合公共利益的需要。但由于其土地重新开发将带来巨大的经济利益, 无疑也带有商业利益的色彩。因此, 城中村改造不仅涉及公共利益, 也涉及商业利益。然而, 城中村改造却难以把房地产开发商完全拒之门外。这主要因为城中村改造成本巨大, 只依靠政府的力量是远远不够的, 房地产开发商的介入可以缓解政府财政压力, 推动城中村改造的步伐。但房地产开发商毕竟是以营利为目的的市场主体, 在城中村改造中首先考虑的必然是自身的经济利益。而城中村改造与一般房地产开发项目不同, 其出发点是为了满足公共利益的需要, 且社会关注度极高, 必须充分考虑社会效益与社会影响。

目前, 我国较具代表性的城中村改造模式主要有以下几种:由政府引导房地产商改造开发城中村的珠海模式;由政府引导村民自行开发改造、不允许房地产商进入的广州模式;由政府统筹改造城中村的杭州模式;由政府引导、市场主导、多主体开发的深圳模式。不同的城中村改造模式各有利弊, 难以评述哪种模式最优。在实践中采取何种模式应视当地的社会经济发展水平以及改造开发的城中村具体状况而定。此外, 根据具体的开发建设项目不同, 改造模式也应做出调整。假设开发建设项目涉及非营利建设项目, 如涉及供水、燃气、公共交通等城市基础设施建设, 则应提高政府的参与度。

三、拒绝雷同———保留城市的特色

城中村由于其独特的发展历程, 通常留存有极具历史文化价值的建筑, 而在城中村改造过程中, 它们何去何从也是社会关注的热点之一, 城中村改造中的一部分阻力也来源于对这类建筑保护的争议。历史性建筑不仅承担了部分经济功能, 与重要的事件相关, 同时也可能代表着历史、文化和传统的延续, 其非经济价值 (历史、文化、传统等价值) 远远大于经济价值。这些建筑对于我们了解城中村的发展历程乃至整座城市的历史变迁与文化都有积极的作用, 也是每座城市独特城市风貌的载体。而在过去的城镇化进程中, 大量体现城市历史的建筑被一幢幢设计相仿的现代高楼所取代, 城市的独特性荡然无存。由此观之, 在新型城镇化进程中, 对历史文化建筑的保护是势在必行的, 但从另一方面来看, 这些建筑的保护也要考虑现实条件的约束。首先, 历史文化建筑的保护需要大量的资金, 由谁来提供资金, 如何保证资金的持续供给与合理使用是不可回避的问题。而且在城中村改造后, 区域内的土地被重新规划, 土地利用发生巨大改变, 这些建筑如何发挥其功能, 在新的土地利用中取得一席之地, 也是历史文化建筑保护中的一个难题。

在历史文化建筑的保护中, 如果只依靠政府财政的力量很难实现有效保护。因此, 在城中村改造中, 可以通过开发商与村集体协商的方式, 让开发商承担一部分历史文化建筑保留与维护的责任。而一些历史文化建筑也可以适当进行经营活动, 尤其是集中连片的建筑群, 可以将其规划为历史文物保护区, 对其维护与开发后, 进行观光游览与其他商业活动。此外, 还可以采取容积率转移的方式对历史文化建筑进行保护。通过容积率转移, 将历史文化建筑所在地块的容积率转移到其他建设用地地块上, 而历史文化建筑所在地块转出容积率后, 法定容积率上限降低, 土地开发强度被限制, 相应的, 容积率接收地块的法定容积率上限因容积率的转入可得到提高。同时, 由容积率接收地块的经营者为其所获得的容积率付出相应的资金, 由此为历史文化建筑的保护提供一定的资金支持。这种做法在不少国家和地区已进行了实践, 如东京新国立剧场的兴建和大阪凑町运输转运中心的兴建:日本东京初台淀桥特定街区原设有东京工业试验所, 随着城市发展, 土地利用已不符合经济原则。而此时, 随着日本社会经济的发展, 原有的国立剧场亦不能满足人们的文化需求, 东京都又亟须兴建一座新的国立剧场, 因此需借助容积转移制度进行兴建。大阪原是日本东西交通的枢纽, 自位于南方的关西国际空港完工以后, 又增加南北向的交通需求, 需要在适当的地点兴建一座转运中心, 同时凑町原来的市容甚为紊乱, 也需借助容积移转制度进行都市更新。进行容积转移后, 东京初台淀桥特定街区由于土地使用强度提高, 需拓宽联外道路, 并提升区内的行人步道。而大阪凑町都市更新区则分为8区, 对应不同的发展目标, 分别制定了不同的容积率标准。我国台湾地区亦设立了容积转移制度, 将法定范围内原属一宗土地送出基地上未开发的建筑面积转移至其他土地接收基地上进行开发建设。台湾地区容积发送区被称为送出基地, 是指将全部或部分容积转移至其他可建设用地的地区。容积的接收区被称为接收基地, 是指可以接受送出基地的容积进行高强度开发的地区。依照台湾地区与容积转移相关的法律规定, 容积送出基地可归纳为三种类型:历史资源保护区, 包括文物古迹区或由官方认定有保存价值的地区;城市公共空间, 包括由土地所有者主动提供的且面积大于500m2的地区;公共设施保留地, 包括台湾都市计划法中规定的用于建设道路、公园、学校等公共设施的可建设用地。当这些区域由政府相关部门进行价值评估认定后, 便可成为受法律保护的可转移容积储存区。容积接收基地指除送出基地之外的所有容积率管制区, 覆盖所有都市计划区、都市更新区等。即使在某些未进行容积率管制的地区, 只要存在文物古迹其容积接收基地可划定到这些古迹地区所在行政用地的可建设用地内。该制度在实践中取得良好成效, 其中较为著名的是对台北市大同区大稻堤地区的历史街区保护与利用:该历史街区的改造运用TDR模式进行容积转移, 其中还特别订定了《大稻埕历史风貌特定专用区容积移转作业要点》, 允许为配合历史性建筑物及都市设计管制的建筑基地, 可将其建筑容积移转至另一宗建筑基地。TDR实施的十几年来, 不仅带动了该区域建筑物所有权人对保存历史性建筑物及历史街区的观念, 使其自发性办理建筑物整建维护计划, 也使该区域成为了台北市历史街区保存完好的范例, 成为一个将观光、商业融入进来的历史街区, 将保护历史建筑与发展地方经济完美地结合起来。当然, 保护历史文化建筑也不代表无差别的全部保留, 应当对建筑的历史文化价值、完好程度、保存的可行度等方面进行考量, 在历史文化留存、经济效益、社会效益方面取得平衡。

四、结语

诚然, 城中村的存在会为城市发展带来一系列的负面影响。但城中村以相对低廉的生活成本吸引了大量的外来人员, 成为从农村进入城市的过渡地带, 而这些外来人员又为城市发展贡献了他们的力量。城中村应城市化浪潮而生, 但在当前新型城镇化浪潮下, 又与城市发展趋势相悖, 因此城中村改造是必然的。今后, 应当辩证地看待城中村的价值, 并将城中村改造与城市发展趋势相结合, 以推动新型城镇化建设。

摘要：新型城镇化是我国未来发展的必由之路, 城中村改造则是新型城镇化过程中不可回避的环节。本文结合新型城镇化建设相关要求, 针对当下城中村改造中出现的若干问题提出建议, 为推动城中村改造与新型城镇化建设提供参考。

关键词：新型城镇化,城中村,改造

参考文献

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[2]杨向华, 周杰.城市形象、价值、定位与设计[J].科技信息 (科学教研) , 2007.26.

[3]林元兴.容积移转与古迹保存[J].中国土地科学, 1999.13.5.

3.西部开发城镇化战略背景分析 篇三

一、西部地区城镇化建设现状及问题

（一）城镇数量少，二元经济特征依然十分明显

据2000年统计，全国有663个城市，其中东部地区有城市503个，而占国土面积70％的西部，只有160个城市。小、中、大城市之比，东中部为1∶067∶019，西部为1∶047∶005。全国50万人口以上的大城市93座，西部12个省区市只有13座，其中100万人口以上的特大城市40座，西部只有8座。西部要2733万人才拥有一座大城市，而东中部分别只需1134万人就拥有一座。

西部农村人口比重居高不下。1982年全国农村人口占总人口比例为79％，2000年西部农村人口占总人口比例仍达到713％，东中部为60％。以内蒙古为例，2000年第一产业仅占全区国民生产总值的25％，而农业人口占全区人口的647％。1982年内蒙古市镇人口占总人口比例为2911％，全国的比例为209％，内蒙古高于全国9个百分点。2000年，内蒙古为422％，全国比例为3621％，内蒙古只高于全国6个百分点。2000年农牧民家庭收入为2038元、生活消费性支出为1615元，比全国平均水平低954％和2076％。城镇居民可支配收入、消费性支出比农牧民家庭人均收入、生活消费支出高6027％和5888％。

（二）城市化发展速度滞后于经济发展水平和全国水平

2000年全国城市化水平为362％，其中广东、江苏、浙江、福建等沿海发达省区的城市化水平都在50％以上。西部地区城市数量仅占全国的237％，城市化水平为287％，只相当于1990年的全国平均水平。从世界范围看，1997年世界城市化率的平均水平为46％，其中高收入国家平均城市化水平为78％，上中等收入国家为74％，下中等收入国家为42％，低收入国家为28％，这些国家相应的人均GDP分别为25700美元、4520美元、1230美元和350美元。1999年西部地区人均GDP为516美元，超过低收入国家水平，但由于改革开放以来，导致城乡分割二元社会结构的政策和制度障碍未能得到及时纠正，快速的经济增长未能有效拉动城市化的迅速推进，城市化水平落后于经济发展水平，比低收入国家低55个百分点。

（三）工业化与城镇化脱节

从发达国家和发展较快的国家的经验看，城镇化与工业化的发展是比较协调的。如日本在1947年到1975年的工业化加速阶段，工业化从28％提高到36％，同期城镇化从28％增加到75％，增加47个百分点。再如韩国，在1960年到1981年的工业化加速阶段，工业化从20％提高到39％，同期城镇化从28％提高到56％，增加28个百分点。

我国城市化在建国后经历了曲折起伏的历程，在当时采取了抑制城市化的政策来推进工业化，导致工业化与城市化脱节。六七十年代城镇人口长期徘徊在12％左右。我国自改革开放20多年来，工业化有了显著提高，但城镇化水平提高不到13个百分点。西部的城镇化发展更低于全国的平均水平。2000年西部城市化水平为287％，东部沿海发达省区的城市化水平都在50％以上，西部要比东部低20个百分点。不仅低于1997年全世界城市化46％的水平，也低于1996年发展中国家38％的平均水平。就衡量一个国家工业化的一般标准而论，我国二、三产业在国内生产总值中的比重早已超过50％，2001年为85％，就业人口中二、三产业的劳动力也已超过了50％，只有城市化水平离50％还差近20个百分点。由此可见，我国城市化大大滞后于工业化。

城镇化滞后，带来或加剧了我国一系列经济社会发展中的突出问题，如城市缺乏带动农村发展的活力、农民收入难以提高、内需难以扩大、就业岗位难以增加、经济效益不高以及可持续发展能力减弱等。前一段时间，人们把能源和交通看成是国民经济发展的“瓶颈”，而现在，人们逐渐认识到城镇化滞后是制约国民经济发展的新“瓶颈”。在实施西部大开发战略中，加速西部的城镇化进程显得更为重要。

（四）城市化质量差，城市的集聚和辐射作用不强

城市经济的总体水平低，综合效益差，城市的集聚和辐射作用不强，缺乏带动整个区域发展的中心城市。

内蒙古呼市和包头虽然人口规模达到特大城市标准，但属于后发城市，城市质量较低，经济实力不强。2000年两市人均GDP分别为8571元和11194元，而同期沿海开放城市的人均GDP为18405元。全区2000年20个城市（不包括市辖县）的GDP为71846亿元，占全区的5128％；财政收入5074亿元，占全区的3261％。城市人均财政收入为6316元，比全区人均低39％，比全国人均的105822元少42662元。按县级小城市统计，2000年财政平均自给率为6042％，最低的只有2252％，只有一个市自给有余。

（五）城镇规模、等级序列不完整，结构失衡

西部地区城市等级结构的一个显著特点是城市首位度过高，平均达到4—5，青海达到8，也就是说西部各省区的首位城市与其他城市的规模差距大。截止1999年底，西部地区158个城市中，有200万人口以上的特大城市3个、100—200万的大城市5个，50—100万的大城市3个，20—50万的中等城市46个、20万以下的小城市101个。其中大城市数目少，分布零散，除了广西和青海，其它10个省区明显短缺50—100万人的大城市；城市数量也偏少，平均每227万人、436万平方公里才有一座城市，而全国平均每189万人、144万平方公里就有一座城市。重庆、西安、成都人口规模已超过200万人，兰州、乌鲁木齐、昆明、贵阳人口规模已超过100万人。然而中间层次的城市很少，作为地区级的中心城市，在多数省区中几乎还没有一个50万人以上的大城市，甚至20万人以上的中等城市也很少。作为县级中心的县城，已发展成为10万人以上小城市的也为数甚少。其他都是分散的规模很小的小城镇。这种不合理、集聚度不高的城镇结构，缺乏承上启下的中间环节，大城市的辐射和带动作用难以发挥到分散的小城镇，必然会对工业化进程产生阻碍。

内蒙古是小城镇数量不少，但规模小，实力弱。目前全区有小城镇496个，占全区乡镇总数的4049％，人口433万人，占全区总人口的18％，占乡村人口的32％。只考察非农业人口平均每镇只有4608人。2000年末，小城镇自来水普及率只有38％，人均房屋使用面积为122平方米，居住面积为912平方米，均低于全国水平。平均每十个建制镇才有一个公园。如此小规模的小城镇，基础设施建设规模不经济，对人口和乡镇企业的积聚效应十分低下。

（六）城市管理落后

城市建设各自为政、自成体系、缺乏特色；城市基础设施水平低，建设密度高，环境质量差。西部发展城市经济，缺乏足够的城市载体，或者基础设施不配套，城市功能不完备，这就难以吸引和集聚更多的人流、物流和更大的资金流、文化流、科技流，限制了产业结构的调整和二、三产业的发展，影响了企业效益的提高，也导致就业空间相对狭窄。

以内蒙古呼市和包头为例，1999年人均铺装路面比全国平均水平少2和187平米。用气（煤气、液化气）普及率分别为6269%和6120%，在全国34个城市和地区中分别居31位和32位；在西部11个城市中，分别居第9和10位。呼市工业污水处理量只占排放量的13％，包头市达标排放的只占2578％。2000年全区人均房屋使用面积为1316平米、居住面积为929平米，用气率为586％，均与全国水平有一定差距。小城镇布局不合理，缺乏统一规划，1998年，建制镇累计编制镇域总体规划133个，仅占全部建镇制的57％。农村牧区与乡的行政管理体制没有实质性差别，行政机构相当一部分力量用于农牧业。

二、城镇化战略是西部开发的关键

城镇化是现代化的一个重要标志，城市化水平的高低在一定程度上可以反映出一个国家和地区的现代化水平。城市是现代产业的集中地和消费的中心，在整个经济发展中具有举足轻重的地位。通过城市化带动工业化、实现现代化，充分发挥城市的集聚和辐射效应，极大地促进西部后发地区的发展。

1、东部地区的发展受益于城市化的发展

改革开放以来，我国东部以“特区型”经济为“龙头”的外向型经济发展，对东部崛起起到了重要支持作用。“七五”期间提出的“梯度发展战略”并非仅仅是赋予东部地区财税优惠以引进外资，更重要的是“逐步建立以大城市为中心的、不同层次、规模不等、各具特色的经济区网络”。与80年代初期相比，东部的最大变化是形成了一批作为要素集聚中心的城市和城市带。东部的发展并非仅仅是受益于进出口总额的增长，更重要的是在开放过程中的城市建设、基础设施投入以及要素集聚和相关产业的扩张。

2、城镇化措施将使西部开发战略发挥最大的效益

城镇化建设是西部地区进行发展的首要选择。西部地区城市化水平低、城市化进程缓慢，成为西部大开发的最大障碍。这主要表现在城乡分隔发展的政策使工业集中在大中城市，同区域内周边地区的产业结构和人口流动互补性不是很强；城市的人口结构与经济结构规模都偏小。西部大开发是在占我国国土面积72％的广阔地域内、面向占全国28％的人口展开的，且自然条件差，经济文化落后。面对这么大的面积和众多的人口，西部是难以在短期内全部发展起来的。但是，一个地区在5—10年内造就出一批经济增长较快的大中城市是完全可能的。西部大开发需要有若干个具有较强经济活力、功能比较完善的大城市，并通过它们带动一批中小城市，形成不同规模、不同层次、不同功能的城市群，构成西部对内对外开放的纽带，从而有效联接东部、中部，广泛接纳外来的各种商业机会，通过城市的转化，向腹地和广大农村进行辐射渗透。

3、西部开发城市化进程已具备很多有利的条件

4.在建设新农村背景下的中国城镇化 篇四

一、中国城镇化的基本国情

进入2l世纪以来，我国社会结构呈现出传统农业社会、现代工业社会、信息社会三大社会经济系统并存的现象。这是我国城镇化需要面对的最基本的国情，也是我国与发达国家的主要差距所在。

国家统计局披露的一组数据表明：全国有一半行政村尚未通自来水；1.5亿农户需要解决燃料问题；7000万户农民住房需要改善；60%农民没有卫生厕所；60%以上的县没有标准的污水处理场；6%的行政村尚未通公路和电话；2%的村子尚未通电；1%的乡镇没有卫生院。基于这样的基本国情，我国城镇化的难点在农村，短腿在农村。

我国城乡居民收入比，有专家分析达到4.5∶1以上，甚至在“十一五”期间将达到7∶1。城镇所谈论的国际接轨、网络经济、人文精神、公民意识、环境保护等，在广大农村如同听天书，农民更关注温饱、疾病、学费等基本生活问题。邓小平同志1990年曾指出，如果出现两极分化，那么地区矛盾、民族矛盾、阶级矛盾、中央和地方的矛盾这四大矛盾就会激化，中国就会出乱子。

基数庞大的农民群体、占国土面积90%以上的农业空间、三个不同文明发展阶段和六个方面的城乡剪刀差，是我国城镇化的基本国情。由此决定了我国依然是农业大国而不是工业大国，“三农”问题历史上是、近现代是、未来几十年仍将是我国社会经济发展的基本问题，将长期影响我国城镇化进程。而解决农业问题，要大力发展非农产业、乡镇企业；解决农村问题，要推进城镇化，促进小城镇的建设；解决农民问题，要转移农村剩余劳动力，鼓励农民进城。

二、中国城镇化的瓶颈制约

1．农村内需不足的制约 我国13亿人口中，9亿农村人口处于小农经济条件下的半自给状态，城市贫困阶层维持在温饱阶段，而对西方生活方式的推崇使富裕阶层消费均崇尚国外名牌，导致财富外流和国内市场萎缩，“大中国、小市场”问题愈益严重。因此，没有农村的繁荣和农民的富裕，我国的城镇化就会遭遇极大的困难，大国经济发展不能长期依赖外需拉动。党的十六届五中全会之后，国内经济学家和一些“三农”问题专家纷纷在第一时间发表意见，提出用新农村建设作为克服当前产能过剩、内需不足、市场疲软的突破口。我对此实在不敢苟同。由农村承载缓解“通缩”、启动消费和需求的重任，不仅仅是农村不可承受之重，也是在向农村转嫁城镇化风险。事实上，最近20年来的小城镇建设和村镇建设基本依赖农民自主投入，“三农问题短腿在农村”的问题被历史地凸现出来。没有农村基础设施的进步，就不可能有农业的发展并增加农民收入，从而拉动内需，保持城镇化可持续发展。

2．劳动力就业的制约 从2006年至2015年，我国城镇每年自身新增劳动力550万人，2005年新增大学生为338万人，国有和集体企业深化改革后再就业劳动力为450万人，加上往年积累的失业劳动力，城镇每年需解决就业的劳动力达2400万人。根据我国经济每年约9%的增长速度和科技创新与产业升级，实际提供就业岗位将稳定在1000万人左右并呈递减趋势。有学者提出1%的转移指标，也就是每年转移1000万农村人口，就目前就业状况看值得商榷。还有学者提出通过制造业吸纳农村剩余劳动力，这也是有失偏颇的。改革开放以来，我国制造业异军突起，近1.2亿农村富余劳动力暂时有了就业机会。60～70%的制造企业产品出路依靠出口，外贸依存度多年维持在近70%的高端，贸易顺差连年快速增加，引发发达国家联合对我国劳动密集型低端产品的需求约束越来越严厉。因此，我国城镇化发展提供的就业岗位与农村实际需转移的就业人口间的供求距离越来越大，大量农村人口往何处去将是一个长期问题。欧洲工业化和城镇化加速时期人口转移有个前提，就是发现新大陆和海外殖民。即使如此，依然爆发了两次世界大战争夺土地和资源。

3．资源消耗方式的制约 就我个人的看法，我国城镇化标准越来越高，城市建筑能耗已到了危及国家资源安全的地步。我掌握的资料表明，城市人均用水量是村庄的3倍，人均资源消耗量是村庄的6倍。我国未来人口拐点在14.5亿，如果城镇化率达到60%，就意味着有8.8亿人生活在城市。有学者认为，资源可以通过市场“全球获取”，这种想法未免过于天真。资源的世界大势与本国国情是我国城镇化路线图上必须标明的“路标”，如果我国的城镇化寄希望于资源的“全球获取”上，必然需要付出巨大的代价。因此，我主张探讨走以新型能源和清洁能源循环自给的新农村发展道路。欧美、日本，韩国，我国台湾省，也同样面临过城镇化过程中农村出现的问题，他们以国家投资主导，带动农村的建设，保持农村山川秀美。欧美发达国家和日韩农村与城市在基础设施上已无很大差别，差别在空气和环境上，而农村居民生活质量甚至更好。

三、中国城镇化的理论依据

在中国城镇化的理论依据上，一些地方、部门或经济学家言必称“国际惯例”。有的把城镇人口是否达到30%的诺瑟姆曲线用以指导我国城镇化发展；有的以刘易斯基于西方国家尤其是美国的“二元结构”论分析我国城乡分治；有的把“房价是否超出收入4—6倍的国际惯例”作为支撑房地产泡沫论的标准等等。

我国自古以来以农立国，农村经济数千年来基本属于分散风险的“粮猪型”稻作农业的小农经济。以西方“城镇化”理论进行体制设计，必然出现头重脚轻的问题。上个世纪90年代以来，我国把城市管理体制推广到分散的农村，实行中央、省、市、县、乡（镇）、村的行政区划与管理体制，不断增设对口机构，导致乡（镇）规模越来越大，原创文秘材料，尽在文秘知音wm338.com网。一个中等乡（镇）机构数甚至超过了建国初一个县的机构数，上级政出多门下达的任务，到了基层就成为直接成本。结果是，高昂的行政成本、执政成本、制度成本增加了农民负担，激化了基层政权与农民之间的矛盾。

因此，一味奉西方城镇化理论为“经典”、“先进”或“前沿”的研究工作是不负责任的。这种不负责任，直接导致我国城镇化走了一条脱离基本国情的路子，城镇越建越现代化，建设成本和管理成本越来越高，准入门槛也越来越高，最终刚性地排斥了农民进城。很多城镇甚至小城镇对新增人口的就业落户均有十分苛刻的规定。从某种意义上说，我国的城镇建设不是为农民建的，农民没有成为城镇化的主体。如，城镇建设可以向郊区农村征地搞房地产开发，却不允许农村集体非农建设用地直接进入土地一级市场，不允许村自治体对工商业用地实行租赁制，对国家投资的基础设施建设用地也不允许农民参与股份等。

5.城镇化背景 篇五

发布时间：2014-4-6信息来源：中共银川市委党校学报

省管县体制改革是我国行政管理体制改革的重要步骤，2009年中央将宁夏回族自治区确定为全国八个省直管县试点省区之一。“十二五”乃至更长时期是我国发展方式转变的关键时期，也是我国城镇化快速发展、城镇化质量提高的重要时期，更是推动省直管县改革重大突破的时期。因此，从加快城镇化发展和提高城镇化质量的角度，加强省直管县改革的战略研究，具有重要的理论和现实意义。

近年来，党和国家的重要文件与规划中多次提出省直管县改革。省管县体制改革是我国行政管理体制改革的重要步骤。自2009年以来，省管县体制改革已经先后在不少地方开始试行。从各地实践情况和理论界讨论来看，人们比较关注的是省直管县改革在加强财政管理、提高行政效率以及减少行政层级等方面的重要作用，而对省直管县改革与城镇化发展的关系探讨比较少见。2009年7月，中央编办将宁夏回族自治区确定为全国八个省直管县试点省区之一。试点工作以来，取得了阶段性成效。但总体看，宁夏省直管县改革推进力度还比较有限，也遇到了一些改革瓶颈。“十二五”乃至更长时期是我国发展方式转变的关键时期，也是我国城镇化快速发展、需要提高城镇化质量的重要时期，更是推动省直管县改革重大突破的时期。因此，需要从加快城镇化发展和提高城镇化质量的角度，加强省直管县改革的战略研究。如何加快推进省直管县改革，建立适应城镇化与城乡一体化要求的行政体制，促进宁夏更好更快发展，构建和谐富裕新宁夏，实现与全国同步进入小康社会，成为我区改革发展的重大任务。在新时期新阶段，加快城镇化发展与省直管县改革，既要结合我区实际，更需要制度安排和顶层设计。

一、宁夏“省管县”改革背景及意义

2005年6月，温家宝总理在农村税费改革工作会议上指出：具备条件的地方，可以推进省直管县试点。2008年12月，中央明确要求宁夏要“全面推进自治区直管县的行政管理体制，为进一步改革和完善地方行政管理体制探索经验”。2009年6月，财政部要求，在2012年底以前，力争在全国除民族自治地区外，推行财政省管县。2009年7月，中央编办将我区确定为全国八个省直管县试点省区之一，并且要求试点工作由自治区党委、政府负总责，自治区机构编制部门负责指导和协调工作。同年12月，自治区党委、政府选择吴忠市盐池、同心两县以扩权强县改革为切入点，启动了自治区直管县改革试点工作，以进一步扩大试点县的经济社会管理权限，增强县域经济的发展能力。2012年1月在召开的全国编办主任会议上，中央要求已确定的试点省(区)要对试点工作认真研究，成立高规格领导小组，坚决贯彻落实中央的部署，加快试点工作步伐，加大改革力度，尽快实现省(区)对试点县直接管理。

中央将我区确定为西北唯一的改革试点省区，有其独特性。主要是由于宁夏是中国面积最小的省区之一，总面积为6.6万多平方千米。省小县少、各县、市间距离近，行政区划少、管理幅度不大，与大省区相比实行省直管县的行政体制具有得天独厚的优势。并且我区属经济欠发达的民族自治地区，改革试点取得经验后在西部落后地区推广，促进省管县改革向纵深发展具有借鉴意义，对促进民族团结进步具有现实意义，为此中央对我区的改革试点工作抱以很高的期望。我区在同心、盐池两县改革实践已经证明，省直管县体制这一探索，有利于将改革的红利向县域和农村倾斜;有利于调动和发挥县级政府的积极性和创造性，发展壮大县域经济社会;有利于深化行政管理体制改革，减少行政层级，降低行政成本、提高行政效率;同时对促进城乡协调发展、推进城乡一体化进程也具有重要意义。特别是对于逐步破解城乡二元经济结构，破解改革发展中存在的体制机制障碍，进而推动我区整体经济加快发展有重大现实意义。

二、宁夏“省管县”改革存在的主要问题

1.财政层级与行政层级格局产生的矛盾。由于市对县有行政管辖权，县必须遵从市的规划和政策，而且市有权调整县的领导班子，这样，县就处在了自治区和市的两面“夹击”之中，两头都不能得罪。可以说，县的经济管理权限和干部人事管理权的自治区和市分管，是阻碍县发展的最大障碍。如果在经济管理权限下放之后，不继续推进干部人事制度的自治区管县改革，就会严重束缚县的发展，行政体制改革也很难全面开展。反观一些省直管县阻力较小，推进改革比较顺利的地区，比如海南和浙江，都是干部人事制度方面先行一步的地区。“省管县”改革是对旧体制下利益格局的重新调整，尤其涉及到众多官员的切身利益，加之省直部门在扩权政策中定位模糊，事权、财权难以界定，在没有中央统一规范的政策下，新的摩擦和矛盾势必造成新的内耗，改革阻力大、困难多。

2.县域经济自主权的增加导致无序开发的隐患。宁夏是欠发达少数民族地区，县域经济发展长期处于落后状态，基础设施建设薄弱，人民收入和生活水平较低。欠发达县域经济自主权扩大，由省级财政给予的扶持和补助资金增加，缺乏有效机制监督约束县级政府的行为，一些地方政府为了政绩工程，大兴土木，建设体育场、展览馆等大型公共设施，导致这些城镇的开发热、建设热。有可能破坏县域与区域经济结构及产业布局之间的协调互补，导致重复建设和过度开发，造成资源的浪费，进一步恶化产能资源在某些行业和产业过度集中。如果地级市发展的动力、空间和政策供给大大减少，发展势头就会受到抑制，很有可能出现人口、生态、环境与城镇化发展之间的不协调，中国特色城镇化进程将会受到影响。

3.经济加快发展后，人才匮乏的局面将更为严峻。宁夏是欠发达少数民族地区，欠发达县域经济发展长期滞后，生活水平低、条件差，对人才的吸引力不足，人才外流现象严重，导致行政、管理、经营、教育、科技、医疗卫生领域的人才严重匮乏。人才外流成为欠发达县域经济社会发展的一个重要制约因素。省直管县改革以后，由于县域经济的自主权增加，经济开发和建设步伐加快，对科技创新、管理创新、文化创新及教育水平将提出新的更高的要求，欠发达县域经济建设和社会发展对各类人才的需求缺口将进一步扩大，特别是对管理和创新型人才的需求将更加迫切，人才匮乏的局面将更为严峻。人才瓶颈将成为开发与建设的严重制约因素。

4.“省管县”考验自治区政府管理半径和能力。从“市管县”到“省管县”的行政体制改革，最直接问题就是行政层级的压缩和管理幅度的扩大。虽然说，政府的行政层级和管理幅度同一个组织内部的情况有很大不同，宁夏是一个小省区，管理幅度不算大，但管理层级与管理幅度的对称性及适度性却是一个共性问题。行政管理层级太少，会导致管理幅度过大，使行政管理失控;而管理层级过多，又会造成资源的浪费，导致行政效率低下、管理信息传递的失真。省级政府可能无法及时、准确地掌握各个县的情况而做出反应。

三、对策建议

1.把“省管县”改革置于城镇化时代背景下。城镇化是中国发展的一个目标，也是世界趋势。2011年我国城镇化率为51.27%，到新中国成立100周年时，城镇化率将可能达到75%左右，达到目前发达国家的平均水平。这样，今40年是我国城镇化加快发展、提高质量的重要时期，同时也是推动省直管县改革重大突破时期。在城市的发展方向上，必须坚持走中国特色城镇化道路，大中小城市和小城镇协调发展是城市化发展的一个原则。正在试点的省直管县改革要有利于推进城镇化进程，要适应城镇化的发展特点和趋势，要为城镇化发展提供强大支撑。宁夏地处祖国西北部，也是我国回族聚居地，如何尽快缩小与中东部地区差距，走出一条既符合宁夏实际，又具有宁夏特色的兴区富民发展的路子?自治区提出了打造“黄河金岸”的战略构想，走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，以增强综合承载能力为重点，带动整个宁夏区域经济的健康发展。到2020年，沿黄城市带的人口将达到500万，城市化率达到75%以上，宁夏将迎来以城带乡、城乡统筹的黄金期。省管县改革要成为推动城市化发展的着力点，我区在省直管县改革试点过程中，要充分考虑时代特征、社会环境，把省管县改革置于城镇化大背景下，这需要加强改革的顶层设计和制度安排。

2.统一规划，防止改革“碎片化”。省管县改革要统一规划、有序进行，要注意防止表面化问题、碎片化倾向。目前，我区省管县改革更应该注重实质性的提升和拓展，否则会带来经济、社会和其他方面的低效率。正因如此，改革需要加强设计，使之有序化。怎样理解这个“序”?上面要求下面的改革要有序，但究竟什么是“序”却没有说清楚。改革还停留在一般的号召上，满足于发几个文、开几个会，缺少实实在在的举措。难免出现一个怪现象：上面认为某个改革还可以，就说是有序的，允许继续搞;如果觉得不太合适或触动了某些部门的既得利益，就说是无序的，马上叫停，这就使改革存在很大的随意性。一种不合理的体制、机制、制度，不仅在于它运行起来缺乏效率，还在于它会沉淀下很多既得利益，形成不合理的利益格局。因此“序”是要有规范、要有设想，要把边界划清楚，然后在边界许可的范围内，允许大家进行探索，这才是正常健康的改革。试点县对上级的部署和其它省的做法不能生搬硬套，要结合宁夏实际创造性的借鉴和运用，将省管县改革纳入经济社会发展全局，进行整体设计、统筹规划、整合资源、形成合力，增强改革的系统性和综合性。

3.加强组织领导，继续推进干部人事制度改革。继续加大对省直管县体制改革重大意义的宣传，强化干部对“省管县”改革紧迫性和必要性的认识，吃透中央精神，成立自治区直管县体制

改革试点工作高规格领导小组。由自治区政府主席任组长，党委、政府有关领导任副组长，自治区相关部门负责人为成员，具体负责对试点工作的组织领导和协调工作(领导小组已经于2012年5月成立)，为“省管县”改革提供组织保障。借鉴海南和浙江好的经验，再结合宁夏的具体实际，我认为，宁夏应加大干部人事制度改革的力度。一方面配合扩权强县，落实好县级政府升半格，书记县长的帽子直接由自治区直接管理，级别为副厅级，以此避免对全县干部和全县经济的束缚;另外，县的机构设置和人事编制由自治区直管，认真研究和区分自治区与县不同的职能，避免机构上下对口的简单重复和人员肿胀;推进收入分配制度改革，在推进县级领导干部和人事制度的自治区直管基础上，建议减少地方干部的行政级别，实行市县平级的工资待遇，以利于加大市县干部的交流力度，调动基层干部的工作积极性和扎根基层的稳定性。同时，加强对试点县的人才培训和技术支持。积极探索省直管县的行政管理体制。国际经验表明，加强各级政府之间的分工与协作，有利于提高公共服务供给效率。因此，下一步改革还需要明确各级政府的事权和职能，形成分工明确，各司其职的平等合作关系，降低行政成本、提高政府效能。我区在维持试点县行政区划不变的前提下，将同心、盐池两个试点县由自治区直接管理，试点县委、政府直接向自治区党委、政府报告工作。行政管理体制调整后，建议相应调整干部管理体制，试点县党政主要领导干部由自治区党委管理，其他班子成员由自治区党委组织部管理。进一步扩大试点县经济社会管理权限，同步调整完善自治区以下垂直管理部门体制，并根据改革需要相应调整中央垂直管理部门，理顺条块关系。逐步建立适应城镇化与城乡一体化要求的行政体制，待同心、盐池两县改革试点工作取得经验后，再逐步扩大试点范围，分步推进省直管县改革工作，最终全面实行自治区对县直接管理的体制。

4.探索调整行政区划。行政区划的调整，涉及地方权、责重新划分的重大问题，以及与此相伴随的经济社会发展空间、财税运行、干部管理等一系列复杂问题。不仅体现为纵向的行政层级减少，也将体现在横向的省级行政区划调整上。要进一步推进省管县改革，必须按照中央的精神，遵循逐步推进的原则，理顺各种关系，在加强诸多配套改革的情况下，探索调整与城镇化进程和国家区域发展战略以及综合配套改革相适应的行政区划体制。要综合考虑我区经济发展水平，行政区域面积，省内市县行政单位数量、人口规模等因素，将推进“省管县”体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来，实现省管县体制改革与相关的推进措施、制度配套。

总之，“省管县”改革是中国行政管理体制的一项重大的制度创新，触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面，特别是其中利益关系、权力关系的调整，必然会有来自原有体制、人和观念的种种障碍。一项新的制度安排能否得到顺利实施，并取得预期的绩效，除了该项制度创新的社会需求，制度设计的合理性、可操作性等因素条件外，制度变迁过程的整个社会制度环境往往具有决定性的意义。作者：韩立雄

参考文献：

[1]陈国权，黄振威.省管县改革中的党政领导干部管理问题[J].时事观察，2009

[2]王长江.防止改革“碎片化”[J].同舟共进，2010(12)

6.城镇化背景 篇六

1我国农村体育发展现状

改革开放以来，党和政府加大了对农业的投入，党的富民政策和惠民政策推动了农村经济和社会的发展，为农村体育发展在物质上奠定了良好的基础。

1. 1我国农村人口参与体育的比率较低

体育人口是反映一个国家或地区社会体育发展的一项重要指标，反映了人们对体育的参与程度及融入程度。有研究表明，目前城镇中有51.3%的人参加过体育活动，而农村中只有28. 97%的人参加过，远远低于中国体育人口总体百分比水平:农村人口中体育参与者在不同年龄段的比例均明显低于城镇人口，且城乡差异随年龄的增大而增加。

1. 2农村体育经费严重不足，场地设施较少

目前，体育经费严重不足已成为制约农村体育发展的瓶颈。体育资源是农村居民进行体育锻炼不可缺少的条件，虽然近些年国家对农村体育的投入保持了较快的增长势头，但是与所需的体育经费差距仍然较大，致使农村的体育资源严重匾乏。

1.3农村体育观念落后，有组织的体育活动较少

由于农村居民科技文化素质普遍偏低，打发闲暇时光的方式普遍是打扑克、打麻将等，而不愿意抽出时间参加体育锻炼。另外，农村居民普遍存在一种思想误区，即“干活就是锻炼，、“劳动等于运动”，因此在农民眼里，体育成了无关紧要的事。此外，目前由于存在乡镇农村干部和群众对体育的功能缺乏正确认识以及资金匾乏等问题，农村有组织的体育活动和比赛数量较少，而这种现象大大限制了人们享受体育的权利，阻碍了农村体育的发展。

1.4农民收入分配不均衡状况阻碍了农村体育的发展

7.城镇化背景 篇七

在社会经济快速发展的推动下, 我国城镇化水平也快速提升。城市快速发展的同时也产生了许多负面效应, 最为严重的当属城乡生态环境的恶化、土地浪费、城镇化水平虚高等问题, 严重制约了城镇的可持续发展。

新时期, 党的十八大提出了走新型城镇化道路的战略。在倡导新型城镇化发展的道路上, 我国大量的乡村该何去何从, 本文主要从生态乡村建设的角度出发, 以秦皇岛市昌黎县施各庄村为例, 从区域景观生态格局、产业转型发展和人居环境建设等方面, 阐述新型城镇化下乡村的发展模式。这既是新型城镇化建设的重要内容之一, 也是在以人为本和生态文明建设的要求下发展新型乡村的有效途径。

2 新型城镇化的客观要求

2.1 新型城镇化含义

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化, 是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价, 着眼农民, 涵盖农村, 实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化, 促进经济社会发展, 实现共同富裕。

2.2 新型城镇化对农村发展的客观要求[1]

中国社会学会名誉会长、中国人民大学一级教授郑杭生先生曾说过中国的新型城镇化必须靠城市和农村发展“两条腿”走路, 城市发展需要加强, 农村发展同样需要加强。

在新型城镇化过程中, 必须重新思考“三农”问题, 对土地配置、农民出路、粮食体系、农业经营、新农村建设等给予具体回答, 形成“新三农”发展格局, 即现代农村、现代农业和汇入现代职业体系的现代农民。

中国广阔的土地分布与庞大的不同地域文化的农民群体, 决定各地的城镇化模式不可能单一, 因此, 针对不同地区不同村情的农村, 应采取不同的适合当地的城镇化方式, 探寻“地方模式”与“地方经验”, 推进理论与实践的创新。

3 施各庄村现状概况

3.1 施各庄村现状概况

施各庄村隶属于秦皇岛市昌黎县两山乡, 村庄坐落在碣石山东麓的杏黄山和老虎山之间, 地处半山区与平原地带, 沙河自北向南穿过施各庄村, 自然条件优越。2013年共有410户, 人口1 100人, 村域面积187.24 hm2, 村庄现状建设用地面积18.5 hm2。村庄经济来源为果树种植、大棚蔬菜、畜牧养殖等。

3.2 施各庄村现状问题概述

施各庄村拥有良好的区位交通和自然地理条件, 但是如何借助优势示范发展, 特别是提升产业活力、改善人居环境、塑造村庄特色是目前迫切需要解决的问题。具体问题包括村域经济基础相对薄弱, 产业结构急需调整;村庄发展应注重生态环境保护, 以生态型乡村严格把控自身发展;现状民宅旧、街道乱、环境脏, 基础设施配建不足, 居民的居住环境迫切需要整治和提升;村庄特色不突出, 缺乏对外界的吸引力等方面。

4 施各庄村乡村发展模式探究

1) 以自然乡野、生态田园和绿色生活为规划理念。

村庄以自然乡野、生态田园和绿色生活为规划理念, 倡导村庄的自然美, 重点体现乡野点、线、片、网、体相互融合, 山、水、林、田、路相互映衬的空间格局, 着力果林种植的生态培育、现代设施农业的生态研究和种植、设施畜牧业的生态养殖和民居工程的生态建设;加强村庄环境的生态保护;最终实现乡村莺歌燕舞的田园节奏和村庄特色的生态塑造。

村庄发展绿色产业, 包括绿色乡村旅游、绿色果蔬, 现代设施农业和观光农业。以绿色、有机、无污染为特点, 科学生产、节约生产、文明生活、绿色生活, 注重节能环保, 全方位注重生态效应, 实现村庄生态化发展。

2) 山水村联动、立体发展, 构建特色的景观生态格局。

施各庄村乡村景观格局借助于秦皇岛市域景观生态学研究成果, 强调景观空间格局对村庄发展过程的控制和影响作用, 通过格局的控制来维持景观功能、物质流和能量流的安全[2]。

施各庄村坐拥举世闻名的碣石山, 广博的地域文化和诗词文化使施各庄村历史悠久, 文化内涵深刻, 沙河下游支流从村庄内部穿越, 相互融合, 相互渗透。施各庄村整体的景观生态格局可以概括为碣石山麓、果园环绕、溪水穿流、生态村落 (见图1) 。

3) 突出传统与现代产业方式融合, 实现村域产业功能整体升级。

现状村庄产业发展以果品种植为主, 已经满足不了村庄生产经营和市场的发展需求。为保护村庄原有的生产特色, 以及适应市场发展的需要, 规划在原有果树种植基础上, 导入农业观光、果品采摘、乡野体验、果研开发与交流、绿色养殖、养老、自驾车营地等新型功能发展板块, 丰富产业类型, 实现一产与三产的有效对接, 增强乡村旅游的吸引力。

开发定位是坚持因地制宜和突出特色的原则, 深入挖掘广博的农耕文化, 开发富有特色的农业休闲观光旅游产品, 打造农业观光与自然体验于一体, 吸引游客回归自然, 感悟生灵的乡村田园, 满足消费者求新、求异、求知的心理诉求。

村域内规划共分9大产业功能区, 分别是:葡萄种植区, 苹果、桃、梨种植区, 畜禽养殖区, 暖棚 (草莓、蔬菜) 片区, 京白梨种植区, 农业科技示范园区, 两山乡中心服务区, 酒庄片区和滨水休闲片区 (见图2) 。

其中葡萄种植区, 苹果、桃、梨种植区, 暖棚 (草莓、蔬菜) 片区和京白梨种植区形成村庄休闲农业区。主要是保留现有优质葡萄、梨等果树种植的同时, 引入适合当地种植的苹果树、桃树和柿子树等, 丰富果品种类。适当发展暖棚种植, 实现错季果品的不断供应。

果品种植注重乡野体验, 游客可以在果园中, 春季可以观赏果花盛开的美景, 夏秋季亲自体验草莓、桃、苹果、梨、柿子和葡萄等多种果树采摘的乐趣, 也可以在体验田园乐趣的同时了解学习果树种植文化。在葡萄采摘园内设置DIY葡萄酿酒坊, 游客亲自动手酿造, 学习酿酒文化, 体验酿酒乐趣。

村庄产业发展的另一特色是结合果研所基地, 打造生态农业科技示范园区。该片区以生态农业种植为基础, 以果研开发为中心, 既是农业创收的一个基本点, 同时也是生态旅游的一个基本要素。注重研发与推广相结合, 提供果树种植研发交流会等品牌文化活动的交流场所。传承地域文化, 拓展现代科技。

为保护村庄环境, 减少畜禽散养对村庄的污染, 规划利用现有养殖条件, 发展规模化畜禽养殖。总共规划148亩, 其中村北养羊场75亩, 村南养牛场73亩。养殖片区和周边环境之间用绿化隔离。

此外, 发展乡村度假旅游业, 沿河开发滨水和自驾车营地等旅游项目。丰富乡村产业类型, 在传统乡村旅游项目开发的同时, 可植入现代乡村旅游产业类型, 最终实现魅力乡村、活力田园的目标。

4) 15项整治措施, 提高人居环境, 实现和谐村居的目标。

对于村庄居民点部分, 通过15项整治措施, 全方位整治村庄的环境风貌, 实现和谐村居的目标。具体措施包括饮水安全、道路硬化、垃圾处理、厕所改造、村庄绿化、民居改造、污水处理、土地整理、公共墓地改造、厨房改造和秸秆处理、新能源利用、村民服务中心建设、标语广告整治、村庄标志设计、传统文化保护开发等。

5 结语

以乡村生态环境保护为基础, 注重以人为本和生态文明建设, 施各庄村农村面貌改造提升规划在改善乡村生态环境, 提高乡村人居生活质量, 尤其对保护与发展施各庄村内重要的农业生态资源具有深远的指导意义。乡村建设规划管理要严格按照本规划指导建设实践, 将对整个村庄产生不可估量的价值。规划的实施将构建秦皇岛体验型乡村旅游的示范地, 昌黎果品研究推广实践的拓展地, 努力将施各庄村打造为乡野型观光游赏山村、体验型休闲度假山村和生态型养老安居山村。

参考文献

[1]钟涨宝.新型城镇化背景下的中国农村发展[J].华中农业大学学报, 2013 (3) :103-104.

8.城镇化背景下居住权保护问题 篇八

一、案例分析：居住权缺失带来的裁判与执行的悖论

从以下两个涉及房屋搬迁纠纷案例来看，由于被执行人没有其他可居住房屋，导致法院无法强制执行，原被告之间的矛盾也由此不断升级。

案例一：张大海申请执行张小红腾房案。张大海与张小红系父女关系，张小红无业，患先天性心脏病和银屑病。张大海原有公房一套， 2008年因公房拆迁，其以调换方式取得某小区一室一厅安置房一套，张小红与丈夫出资装修后居住其中。2011年张大海与张小红关系恶化，张大海遂起诉要求张小红搬出安置房，法院认定张大海系该房屋所有人，判决张小红搬离。后张大海申请强制执行，经调查，张小红及丈夫殷某无其他住房，无固定工作及其他生活来源，无其他财产，家庭经济困难，因案件暂无强制执行条件，依法终结本次执行程序。张大海不服，到处上访，至今未解决其纠纷。

案例二：赵磊申请执行姑妈赵小群腾房案。赵磊祖母张素碧生有赵磊之父赵大明、赵小群等几个子女，因赵小群患有脑溢血等疾病，其婚后与张素碧共同居住在张素碧所有的农村住房内。2005年，该村拆迁，在拆迁安置时，考虑到赵小群一家生活困难的实际情况，给张素碧安置了某小区四室一厅住房一套，张素碧与赵小群一家三口共同居住其中。后因家庭关系恶化，张素碧将该房屋出售并过户给其孙赵磊。赵磊将赵小群一家诉至法院，请求判决赵小群一家立即搬离上述房屋。法院审理认为，张素碧与赵磊买卖合同有效，判令赵小群一家腾房。赵磊向法院申请强制执行，由于赵小群一家没有其他房屋居住，且无其他财产及收入来源，生活十分困难，法院依法终结本次执行程序。赵磊不服，开始上访。

该两个案例的裁判本身并没有瑕疵，其问题核心在于我國法律并没有对一般弱势群体设定房屋居住权，由此造成了法院裁判与执行的双重困惑：在司法裁判阶段，法院必须按照物权法所规定的一物一权及物权法定原则，严格保护当事人的完整房屋产权，在涉及到房屋搬迁纠纷中，就应当裁判要求无产权者搬离房屋；但在执行阶段，法院又不得不考虑当事人的现实情况，包括特定弱势群体收入微薄、无处居住、身体病痛、生活困难等，从而终结对无居住保障被执行人的执行举措，裁判与执行的悖论造成当事人司法信任感的降低，法院裁判权威性下降，由此也引发对房屋居住权利立法的反思。

二、正本清源：居住权的立法与否的争执

在我国现有的法律体系中，仅在妇女、儿童、老年人权益保护方面允许法院对居住权进行裁判，其主要法律依据集中在婚姻法（《中华人民共和国婚姻法》第四十二条：离婚时，如一方生活困难，另一方应从其住房等个人财产中给予适当帮助。具体办法由双方协议；协议不成时，由人民法院判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》第二十七条：婚姻法第四十二条所称“一方生活困难”，是指依靠个人财产和离婚时分得的财产无法维持当地基本生活水平。一方离婚后没有住处的，属于生活困难。离婚时，一方以个人财产中的住房对生活困难者进行帮助的形式，可以是房屋的居住权或者房屋的所有权）、老年人权益保障法（《中华人民共和国老年人权益保障法》第十六条规定：赡养人应当妥善安排老年人的住房，不得强迫老年人居住或者迁居条件低劣的房屋。老年人自有的或者承租的住房，子女或者其他亲属不得侵占，不得擅自改变产权关系或者租赁关系。老年人自有的住房，赡养人有维修的义务）、民法通则（《中华人民共和国民法通则》第十八条：监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产）等。2002年1月，《中华人民共和国物权法（征求意见稿）》首次以八个条文规定了居住权，在其后的物权法（草案）一审到四审稿件中均用大量的篇幅完善了关于居住权的规定，直到物权法草案五稿，居住权内容被全部删除。在整个物权法草案的完善过程中，关于居住权的讨论相当激烈，综合而言，分为支持派与反对派两种观点：

1.支持派。江平教授认为，在物权法中确立居住权是及时保护弱势群体、实现社会辅助功能的需要，也是完善我国关于房屋用益物权立法的必要。（江平、刘智慧：确立中国居住权法律制度的若干思考，载江平主编：中美物权法的现状与发展，清华大学出版社2003.）陈华彬教授在《在我国物权法上确立居住权的几个问题》一文中也提出：物权法承认并规定居住权有重要意义，既有利于解决我国家庭成员中对房屋的需要，又体现人民之间互相帮助、互通有无、互相接济的道德风尚，且充分尊重了财产所有人的意志和心愿。（陈华彬：在我国物权法上确立居住权的几个问题，中国民商法网）

2.否定论。梁慧星教授认为，居住权主要是为了解决三类人的居住问题：一是父母；二是离婚后暂未找到居所的一方（通常为女方）；三是保姆。物权法草案创设的居住权与中国国情和实际是相悖的，属于无的放矢、闭门造车。（梁慧星：不赞成规定“居住权”，人民法院报，2005年1月12日。）房绍坤教授也认为，从居住权存在的社会基础来看，由于西方国家的居住权主要是为了解决家庭无法解决的养老问题，而东方国家的养老问题大多属于家庭职能，由家庭解决，故在东方国家缺乏居住权存在的社会基础；从物权法存在价值来看，物权法不是社会保障法、居住权立法目的与物权法的功能存在相悖性、居住权制度可以为附条件买卖、附条件赠与制度所取代，故无须在物权法中设立居住权。（房绍坤：居住权立法不具有可行性，中州学刊，2005年7月第4期，第72-74页。）

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两派观点，主要是从生活实例的角度来论证居住权设定的必要性，特别是在梁慧星教授的论证中，将居住权设定目的拟定为三类特殊主体，并分别论述对三类主体设定居住权的非必要性，从而判断在现有的物权法律体系中，没有必要规定居住权。

应当说无论是支持派还是反对派，在特定的历史时期均有其积极意义，都从不同的层面积极推进了物权法的立法进程。但是像黑格尔所说的“法律不是一成不变的，相反，正如天空和海面因风浪而起变化一样，法律也因情况和时运而变化”。（黑格尔（德）：《法哲学原理》，杨东柱等译，北京出版社，2007年10月第1版第7页。）随着时间的推移，特别是近年来，农村城镇化发展进程的不断加快，社会经济形势发生着重大变化，在这种社会背景下，重新审视居住权立法变得十分必要。

三、历史反思：新时期设定居住权再探讨

近年，全国各地开展得轰轰烈烈的城镇化现象越来越突出，本文的两个案例即是在全国性的城镇化浪潮中发生的普通案例。从我国城镇化的客观情况来看，设定居住权对于解决农村城镇化过程中的居民的居住问题大有裨益，理由有四点。

一是农村城镇化总体趋势势不可挡。以重庆为例，2007年，重庆人口总数2816万人，其中农村人口1454.65万人，占51.66%；到2012年，重庆人口总数2945万，农村人口下降至1266.89万，占比下降为43.02%。五年间，重庆农村人口下降了8.64个百分点（数据均来源于《重庆统计年鉴》2007-2013）。这种现象绝非偶发事件，2010年，《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法（试行）》正式实施，黄奇帆市长提出，到2020年，全市六成居民将拥有非农户籍。按此设想，从2007年到2020年，将有近250万人口转为城镇居民。更重要的是，按照党的十八大报告要求，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。2012年12月召开的中央经济工作会议上，又明确提出城镇化是扩大内需的最大强力，并把城镇化作为当年的六大工作任务，显然，推进农民居民城镇化将是未来一段时间国家经济发展的总体趋势，其对于我国扩大内需，提升经济总体竞争力的意义不言而喻。

二是农村“分家立户”传统与城市房屋有限性之间的矛盾难以调和。众所周知，我国农村实行宅基地制度，物权法第152条规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住房及其附属设施。在这种条件下，农村家庭可以通过宅基地申请制度“分家立户”。但在城市，高额的房价成为制约城镇化居民分家立户不可逾越的鸿沟，农民入城后，无法应对高企的房价，只能不断压缩“分家立户”的空间，不同辈分之间的家庭近亲属同房而居，相互之间产生一些矛盾本就难以避免，特别是在子女结婚以后，有些家庭的矛盾不断升级，最终诉诸法院也是正常，但如果法院不能通过合理合法的方式解决这些纠纷，就会引起家庭关系的恶化。因此，农村社会长期以来形成的分家立户的传统与城镇高额的房价之间的矛盾成为诱发居住权纠纷的根本动因。

三是长期以来的农村低收入水平与城镇化现象之间存在不平等隐忧。仍以重庆为例，2007年，重庆城镇居民人均可支配收入为12591元，同期农村居民人均纯收入为3509元，两者相差9082元；到2012年，城镇居民人均可支配收入为22968元，农村居民人均收入为7383元，差距扩大到15595元（数据来源于《重庆统计年鉴2012》）。与城镇居民相比，农村居民与城镇居民之间的收入差距在五年间不降反增，在客观上反映出农民居民实际购买力水平的不足。在这种背景下，让农村城镇化居民和城市市民一样接受相同法律的约束，要求其适应市场经济的普遍发展规律，通过自主经济选择行为来解决生活问题，其实是在以形式上的司法平等处理实质意义上的不平等，非但不利于居民城镇化保护，反而有损社会主义市场经济共同富裕的终极发展目标。

四是现有法律体系为解决房屋居住纠纷提供了实践样本。由于现有法律在保护妇女、儿童、老年人方面有特殊规定，法院在处理涉及到该三类特殊人权诉讼纠纷中，可以灵活掌握，并赋予相关权利人以特殊的居住权，从而在法律上比较圆满地解决家庭矛盾纠纷。比如在分家析产诉讼纠纷中，虽然儿子享有房屋产权，但在年迈的父亲没有其他房屋居住的情况下，如果儿子要求父亲搬离房屋，法院可以驳回其诉讼请求，即便儿子将房屋出售给其他人，父亲的居住权亦不受影响。（孙翠、赵明静、孙卓：居住权与所有权权利冲突的裁判思维分析，载《人民司法》第65-67页。）这种判决可能有违物权法一物一权原则，看似并不公平的特殊保护条款实质上却是保护了特殊群体的生存居住权利，有利于社会的和谐稳定。这種既有的司法实践经验为设定城镇化居民居住权条款奠定了实践基础。

四、重新归位：强化居民居住权的司法保护

居民居住权的保护不但必要，而且有其现实需求，在实践中，应当采取逐步推进的方式，将城镇化居民的居住权保障举措落到实处。具体而言，可以采用近期、中期、远期三步走策略。

近期目标：在司法实践中继续强化对特殊人群的居住权利保护。

婚姻法解释一第二十七条明确规定：“离婚时，一方以个人财产中的住房对生活困难者进行帮助的形式，可以是房屋的居住权或者房屋的所有权。”在现有的司法框架内，虽然法律对未成年人和老年人居住权的规定并不像婚姻法解释一第二十七条所规定的那样明确具体，但法律亦明确了应当对未成年人和老年人的人身财产安全予以保障，故法院可以参照婚姻法解释一第二十七条规定，赋予未成年人和老年人居住保障权利。

另外，法院在审理类似案件过程中，要特别注重赋予房屋产权人以特别举证义务，从而确保居住权保护的实至名归。房屋产权人不但要举证证明其对涉案房屋享有完全的产权，还要举证证明被告除了现有居住住所外还有其他可以居住的房屋，从而保证在法院判决其搬离后，被告不至于流落街头。并且，按照老年人权益保障法的相关规定，权利人不得强迫老年人居住或者迁居条件低劣的房屋，故在特殊情况下，权利人还要对老年人可供居住房屋的“适居性”承担一定的举证义务，从而确保老年人新居所的居住条件不至于过于“低劣”。

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中期目标：将居住权纳入物权法的调整范畴。

自从2002年物权法草案出台以来，对于居住权是否应当入法的讨论就从未停息，但是从司法审判实践的角度来看，将居住权纳入物权法调控范畴至少有两个优势：

一是有利于特殊时期的社会维稳。以前述案例为例，法院判决张小红、赵小群搬迁腾房固然符合物权法定原则，也维护了物权的完整性，但在客观上却可能造成张小红、赵小群二人的流离失所。如前文所述，在当前社会发生大变革的时代，农村征地纠纷大量涌现，大量农民涌入城镇，成为新一代城镇人口，在这种前提下，用相同的物權法来保护涌入城镇的农民其实是在用形式上的平等维护实质上的不平等，最终导致这些弱势群体的无家可归。据调研，有些法院在处理该类纠纷过程中，不得不通过公权力的介入，向当地政府申请安置房来临时解决被告的房屋居住问题。民事权利自治本是民事审判的核心要义，通过政府埋单的方式解决诉讼纠纷实在是在息诉罢访要求之下的无奈之举，这也无疑是法治的缺憾。

二是有利于维护和提升司法权威。在现有的物权法体系框架内，对于前述案例中的执行问题，法院只能采取执行终结的方式结案，当事人也一定会通过不断的上访、缠访来要求上级法院把判决内容落到实处。这一方面造成法院执行积案的大幅上升，年复一年，各个基层法院累计的涉房屋搬迁执行未结案件存货越来越多，办案压力越来越大；另一方面，司法权威在当事人的不断上访中备受打击，大量难以得到有效执行的司法判决白条就此产生，涉案群众由此逐渐产生对司法的不信任感，大量的非理性、非制度化的私力救济就此发生，原本就不和谐美满的家庭成员之间的矛盾不断升级，最终可能导致更严重的家庭灾难。在一起亲属之间的房屋搬迁诉讼纠纷中，由于家庭成员之间的矛盾无法调和，作为原告并且胜诉的房主索性封闭了被告的卧室门，被告无法从客厅出入卧室，不得不在个人卧室窗户位置单独搭建了一个单人扶梯从二楼直接下到户外，既危险又不方便。

在物权法草案拟定颁发施行的十几年间，社会生活发生了很大变化，本文的案例也表明，居住权的受益主体不再仅仅局限在年老父母、离婚后暂未找到居所的配偶和保姆三种情形，特别是在大量农村人口涌入城镇以后，居住权的可能受益主体变得更加多样化，这与我国农村长期以来形成的乡土文化一一对应。因此，在物权法的修正和解释的过程中，将原来物权法草案第二稿到第四稿中涉及居住权的规定重新归位，允许法院对各类人群依照一定的条件赋予居住权才是解决该问题的核心。具体而言，包括三点。

一是允许当事人通过契约、遗嘱等方式设定房屋居住权。在很多国家的法律中均有允许当事人通过契约设定居住权的规定，如法国民法典第579条规定：用益物权依法律设立，或者依人之意愿设定。第625条规定：使用权与居住权，依用益物权相同方式设立与丧失。以案例二为例，如果允许当事人自由设定居住权，则赵小群可以在其母张素碧生前通过遗嘱设定居住权，也可以在家庭和睦时，通过契约方式设定房屋居住权，而不至于最终在法庭上被判败诉。

二是规范居住权利人和居住权义务人的权利和义务。对于居住权利人而言，最重要的是排他性的保障其房屋居住权，其次是保障其在特殊情况下的房屋处置权，比如在生活条件极为艰苦的情况下，允许其将房屋的一部分租作他用，从而解决其基本生活需求，当然，此种房屋居住权的处置方式不能包括居住权买卖，且其期限应当局限于居住权人的居住时限范围以内。除此以外，居住权人还应当遵守作为房屋使用人的基本法律义务和道德义务，如不能随意改变房屋结构和用途、不能随意转让房屋居住权、注重保护房屋的基本使用性能以及在其房屋居住使用权到期以后返还房屋义务等。

三是从法律层面规范居住权的消灭制度。法国民法典第617条规定了用益物权消灭的原因，包括：用益权人自然死亡或民事上的死亡；同意设立用益权的期限届满；用益权人与所有权人身份集合于一人；经过30年未行使用益物权；设立用益物权的客体物灭失。德国民法典也有相类似的规定，我国物权法应当仿效相关规定，设立房屋居住权的灭失制度，如房屋居住权因房屋灭失、居住权人与产权人混同、放弃、滥用居住权等原因而消灭等等。

远期目标：建立起针对特殊弱势群体的居住权保障制度。

我国于2001年批准加入的《经济、社会和文化权利国际公约》第11条第1款规定：本公约缔约各国承认，人人有权为他自己和家庭获得适当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。

从该条约规定来看，保障居民的居住权不仅仅是一项公民权利，更是一项国家义务，我国一直以来都在致力于推进城乡居民的房屋居住保障，大量的公租房、廉租房等保障性住房接连入市，但由于我国人口大国的现实国情，保障性住房的增长速度一直与城镇居民的现实房屋需求之间存在很大矛盾，因此，增加社会保障性住房的投入力度，切实解决低收入水平群体的住房需求，才是有效化解居住权理论争辩，推动社会矛盾得以化解的关键。

（熊杰，重庆市江北区人民法院政治部主任；王庆，重庆市江北区人民法院审判员。）