浅谈中国城镇行政体制与机构改革

浅谈中国城镇行政体制与机构改革（共8篇）

1.浅谈中国城镇行政体制与机构改革 篇一

根据县学习实践办《关于开展千名党员干部“四进四思”调研服务月活动深入组织调研工作的通知》的要求，为确保学习调研阶段的工作成效，我办积极组织人员，深入乡镇和县直有关单位，通过座谈、走访等形式，认真开展调研，重点围绕机构改革以来我县行政管理体制方面存在的问题进行分析，并对做好今年新一轮轮机构改革，提出个人的一些粗浅意见和建议。

一、我县政府机构改革成效和现状

我县自2006年机构改革以来，按照有利于加强党的领导和促进政府职能转变，有利于精简机关工作人员，提高工作效率的原则进行改革，以达到形成结构合理、关系协调、职责清晰、管理科学、精干高效的党委部门运行机制；逐步建立适应社会主义市场经济体制的廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制的目的。通过改革，进一步转变了政府职能，改善了政府管理方式和手段，合理设置了机构，理顺了部门之间的职责关系，大幅精简了人员编制，优化了干部队伍结构，改进了机关作风，有力地推动了经济社会的发展，积极推进了政府由管制型向服务型，由经济建设型向公共治理型政府的转变。

二、我县行政管理体制和政府机构存在的问题及原因

以往机构改革取得的成效是肯定的，但同时我们也看到，随着经济的发展和社会的进步，政府行政管理体制在运行中仍存在着与经济社会发展变化不相适应的地方，主要体现在：

1、政府职能转变还不到位

目前，政府仍包揽太多的管理事务，包括一些不该管、管不好的事，而有些该由政府管的事有时却管不到位，特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱。主要原因：一是政事尚未完全分开。事业单位本是政府兴办的为社会提供公益性服务的组织。然而，现有的事业单位除学校、医院等单位外，其余的大多数带有浓厚的行政色彩。由于行政机构限额问题，有些承担行政职能的机构列为事业单位进行管理，或将部分行政职能由事业单位承担，变成主管部门职能的延伸，使行政部门和事业单位在机构编制管理上是分开了，但实际上工作职能却没有完全分开。二是政社没有彻底分开。由于社会中介组织发育不完善，没有完全投入到市场经济运行中，许多本来应该用法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，仍依靠行政手段来管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中到政府身上，造成政府职能越位。

2、责权利不对等，事权不明确

政府还存在着权责脱节、职能交叉的现象。一是上下级之间责权利不对等。按照我国现行行政体制，党委和政府要对管辖的区域负全责，包括发展经济和社会管理等。但近年来由县管理权限逐步往上收，一些部门如国土、工商、国税、地税、质量技术监督分局等都垂直市级管理，而工作却按“属地管理”的原则将责任归口到县一级，有责无权。这种责任与权利的不对等，既不利于职能的发挥，又削弱了县级政府的社会管理能力。二是部门之间职能交叉。如城市管理工作涉及到城管、工商、公安、交通、卫生、环保等部门，各部门的职责交叉、责任不明确，管理责任追究机制难以形成，出现了互相推诿、以收代管、以罚代管、只审批不管理等现象。

3、机构和人员编制设置不够合理

（1）、机构方面

①机构职能弱化或转移。由于经济社会快速发展，一些机构的职能发生了变化：有的机构职能弱化了，有的因为被其监督、管理的对象由于某种原因消失了，使得该机构一部分监督、管理职能自然失效。如：由于农业税退出了历史舞台，原来财政局管理的与农业税有关的机构农税股、农税稽查大队职能不同程度地弱化了；有的机构职能转移了，如发改委内设的项目计划管理办、项目管理稽查办，实际工作中其职能基本上由发改委管理的正科级事业单位县项目办履行了；有的机构职能完全消亡了或以企业的形式存在，如农业局原下属事业单位种子公司，其职能完全社会化了。

②机构设置过细。总的来说现有机构都是按照精简、统一、效能的原则设置的。依然存在一些机构职能重叠现象，这些机构人员编制数虽然不多，但一定程度上造成了社会资源的浪费，加大了部门之间的协调难度，同时也让前来办事的外行人员搞不清头绪，不了解这些单位的具体业务范围。如：植保植检这项工作，在三个农口部门都有机构，即：农业局所属的植保植检站、林业局下属的植物检疫站、果业局内设的果树植保站。

（2）、编制方面

③混岗现象较为普遍。由于党政机关事务繁杂、科级领导干部改任非领导干部后占编又许多不上班的现实，工作人员出现青黄不接、无人可用、力不从心的后果。为开展工作，有的机关从下属事业单位或其他单位借用人员，造成混岗现象。借用人员长期解决不了身份和编制，既影响了被借单位正常工作，又导致政事不分，工作积极性和效率也不高。

④领导职数配备不科学。由于受编制的限制，党政机关事业单位工作人数本身不多，领导职数却相对显得

2.浅谈中国城镇行政体制与机构改革 篇二

关键词：品质经济,规划,约束

一、基本观点

1.品质经济。

就是指适应人们食饮绿色食品的基本要求, 实现人们在人与自然、人与人交流中更健康、和谐、愉悦生活的经济形态。

2.基本判断。

发达国家已整体进入品质时代。这些国家和地区的人们展现给世人的具体生活方式是:对绿色食品、安全食品的要求高;爱锻炼、爱体育, 群众体育运动广泛, 体育运动设施齐全, 体育服务业发达;爱出游、登山及野外宿营等;自驾游艇甚至飞机等出国游。因此, 中国城乡经济发展应顺应品质经济时代潮流, 抓住时代市场机遇, 大力发展品质经济, 尤其是在农村发展这种经济, 这样才真正找准了可持续发展的方向, 也找到了未来发展的内在动力。

3.品质经济的特点。

(1) 条件:居民有较高的人均收入水平;绿色生活的文化在大众中普及;有发达的交通通讯网络;有消费者高满意度认可的开发的资源及配套的服务管理方式与水平;消费者有适合自身消费水平的选择空间。 (2) 是满足人们精神文化需求的经济。即被城市的紧张、拥堵、污染、嘈杂等长期侵扰的人们, 为寻求哪怕是暂短调节, 心灵得到片刻宁静而回归自然的一种社会选择, 从而呼唤出现的一种经济。相应, 也就是自然资源、绿色生产生活方式价值可被综合开发、深度开发的经济。因此, 单纯的农业变成了复合的产业;过去简单的院、村、镇的公共服务设施及功能向复合功能演化;未来的农区的社会成分多种多样。总之, 是传统旅游业及一种以农为本, 派生服务业协调互动发展, 城乡居民更多更广泛交流、文化与信息互通互相影响的一种经济形态。 (3) 是通过文化发掘使自然资源增殖或通过创意投资、美化自然, 就可使资源点石成金的经济。都江堰玉堂镇政府正在谋划开发赵公山, 投资商在新津成功开发“花舞人间”就是鲜活的说明。 (4) 是普通劳动者可以迅速适应的经济。即不必非要高科技、高学历、高技能的人才的经济, 因此, 也是有利于正常人就业的一种经济。 (5) 是有利于全面提高农民生产生活素质、技能的经济。 (6) 是物种资源充分发挥潜能的经济。过去, 人类为保温饱和治病之需, 驯化、培植了并满足于目前已有的物种, 相应, 忽略掉了更多物种对提高生活品质的潜能和对发展经济的意义, 仅从吃的角度看, 物种功能的开发与产业化就风光无限, 如城市居民对野菜、野味倍加亲睐, 若将其产业化, 不但有市场, 而且还是高端的市场。

4.品质经济与两头高的经济共同构成和谐完美的经济。

两头高的经济是从供给角度中的产业属性和产业链的环节角度看问题而形成的提法。假设成都市未来实现微笑曲线的两端, 从初次分配角度看, 受益的主要是高端科技人才与高端服务人才、企业家及高级管理人员、政府。而普通劳动者并不能参与“微笑经济”以获得微笑。因此, 只有大搞品质经济, 才能通过服务分享微笑经济直接受益者带来的收益, 从而实现整个社会福利的最大化。同样, 在现代产业导致的人力资源溢出的趋势下, 人力资源也只有通过品质生活的泛化而找到其发挥能量的市场。因此, 从社会福利广泛分享的社会诉求来看, 品质经济才是未来社会经济发展的主流经济。

二、成都市最适合发展品质经济

1.自然资源精华浓缩。

地貌与气候在小区域的多样性, 及物种的多样性、兼容性, 为规模化农业、特色农业、生态农业、农业旅游服务业、自然资源增殖服务业的全面展开, 提供了得天独厚的条件。

2.开发经济的条件优越。

成都不仅有辖域围绕省会城市呈团状分布的自然历史特点, 还有庞大的城市居民的品质生活需求和发达的农业基础支撑。而且又因地平路短而降低消费者成本。

3.有发达的文化与产业支撑。

成都市文化底蕴深厚, 成都及周边不但有历史积淀深厚、独特的文化, 还有敢消费、会消费、爱消费的区域民俗文化, 并养壮了发达、有竞争优势的餐饮产业及文化。

4.城乡统筹改革先行, 奠定了坚实的制度基础。

成都市城乡一体化改革的七年中, 进行的农村产权改革及公共服务均等化改革等, 新型经济发展、新市场繁荣、新城镇新农村的建设的强大动力, 为成都市农民增收长效机制的形成提供了优良的条件。

三、基于品质经济的视角看“世界现代田园城市”的蓝图

1.基于品质经济理念的视角看“世界现代田园城市”的内涵。

在科学发展观中强调人与自然和谐、人与人和谐的理念, 在“世界现代田园城市”规划导则中, 提出“自然之美、社会公正、城乡一体”是建设世界现代田园城市的核心思想, 其中的城乡一体, 既是实现社会公正的重要途径, 又反映田园城市的空间形态。因此, 其核心思想的十二字符合科学发展观。进一步, 规划者对“世界现代田园城市”的性质、地位、形态给予了诉求性的规定, 提出应包含世界级、现代化、超大型和田园城市四个基本要素。看得出, 规划者是以开放的眼光和竞争精神, 制订出发展高端产业和产业的高端, 形成未来城市发展的核心竞争力的战略, 与之同步, 又配套绘制出尊重自然、保护自然, 充分利用成都市得天独厚的自然资源优势, 建立令人向往的田园城市的蓝图。因此, 至少从思想层面, 可以说, 当届领导看到了世界主流城市经济发展的主特征, 也抓住了自身的一些优势。因此, 世界现代田园城市提出者具有国际的和超前的眼光, 有强烈的使命感、责任感和紧迫感。

2.对“世界现代田园城市”规划蓝图的几点意见。

人与自然和谐是构建“世界现代田园城市”的基本约束, 四个基本要素能否同时出现与延续?应给出科学且符合实际的答案。

首先看水资源是否能支撑规划中的田园城市。从自然资源的可取性与取水的经济性看, 岷江、湔江为主的河流系, 是成都以及下游的眉山、简阳等地市县主要依靠的水资源, 仅从笔者参政议政有限的调研可知:仅今日之成都市人口社会发展现状下, 解决喝水之需后, 为获取洁净府南河的用水, 就需要做很多工作。历史资料显示, 仅岷江水的年流量近若干年呈下降趋势, 即使在以后的退耕还林等的作用下, 历史最大流水量也只能解决流域目前的需要。因此, 超大型城市的边界在哪里?现代产业要喝多少水?省市资源部门应提供支撑数据。否则, 可持续发展的问题将困扰未来发展中的城市及居民。

其次从城镇与自然的和谐相融看, 成都市所辖地域, 主要就是川西平原与两带的山脉, 在人类活动的痕迹下, 形成了山、水、林、田的独特而美丽的风光——田园景色。过去, 之所以被世人肯定、咏唱, 正是农耕文明下的小城、小镇星罗棋布的分布, 而构成一幅和谐的城镇与自然和谐相融的图景, 特别是城市的平房与低楼、宽窄深巷, 与城周的平原农田、林盘浑然一体。另一方面, 从世界田园城市的实践来看, 城体面积低于地域30%是一重要标准。如今, 城市早已高楼林立, 城镇都各自以摊饼的方式简单外推, 虽然, 成都城市规划部门根据生态城市标准, 针对城市通风、空气洁净、与绿色环境相融等方面要求, 也在城市空间发展的规划中, 注入了海星形城体的宏观结构及五朵金花簇拥的城市通气长廊的微观设计, 但是, 在未来城镇规划占去近一半川西平原沃土的城镇, 尤其是已成囫囵的成都市区城体, 正在迅速与郊县呈两头突击对接之势, 从而改变“郫县到灌县, 县过县”的历史 (见图1) 。在四川盆地空气流动性差, 成都市临近川西高原、高山屏障, 市域呈两带从东西两面相夹的瓦片状地形的环境下, 这种雕虫小计能否解决城市热岛效应、尾气排放等导致的空气污染等, 能否被特大城市与农区分立的空间结构所分摊, 直至洁净, 也令人置疑。进而看成都市外环以内的城体规划 (见图2) 。路堤实际上形成了一道土围子, 林带稀薄也难解上述城区的问题, 更多是起到装点、修边作用。

3.珍惜自然资源、科学利用自然资源, 是现代经济人的必然选择。

成都平原, 在人类活动的开发利用下, 形成的农业资源具有品位极高、得天独厚的优势 (见图3) 。

从图3可见, 在李冰父子开拓的都江堰水利工程及后续的历代的水利工程之后, 形成了图示的发达的河流网系, 滋润着成都黑土地、黄土地覆盖的平原, 使之成为“天府之国”。因此, 无论是从资源的科学利用的要求看, 还是从品质经济的视角看, 成都平原的土地都应尽少被硬化, 而不是相反。过去城市走过的道路——依水而居, 在经济发达的地方 (普遍都是在平地、三角洲) 建城, 实际上是科技水平、生产力低下与公共财力有限所致。现代城市完全可以在现代科技水平的支撑下, 在现代生产力的推动下, 在城市强大经济实力的开拓下, 在土地资源品位更低的地方去发展城市, 相应, 还可以降低已有城市的大城市病。因此, 成都市为发展现代制造业体系, 而进行的功能区的布局, 显示城区城体将基本覆盖龙泉、新津、双流等, 从而进一步膨胀 (见图4) 。而图4仅是市级功能区规划, 如果, 再加上区县功能区的规划, 可以看到制造业的园区及支撑的城镇的占地将更加可观, 估计未来的现实结果是, 在发展致富的社会驱动下, 未来成都市的农区将被钙化及纤维化, 田园风光几乎不在, 甚至连功能也要丧失。对此, 笔者特别基于品质经济的视角, 对目前所见的规划持否定意见。当然, 市政府显然也是因中国行政经济体制僵化制约的困窘所致, 但是, 只有进行行政与经济体制创新, 来解决成都市未来发展与定位问题, 而想饶开行政经济体制障碍, 解决成都市定位与发展的任何设想, 都只能提出眼光向内, 缺乏根基和资源利用不经济的方案, 即套中人的方案。

四、对成都市切实发展“世界现代田园城市”的建议

客观地说, 成都市规划局在出台的成都市“世界现代田园城市”规划 (征求意见稿) 的导则中, 从概念层面, 提出了科学规划的理念、思想、原则、方法、标准, 即从方法论的角度看, 体现了其科学性和合理性。如果把图4的功能区、城区、经济合作区的规划, 放在一个更大的区域里, 其科学规划所决定的区域与城市发展的社会经济价值将充分显现。因此, 打破行政经济体制的束膊, 是笔者通过以上分析提出的逻辑结论。为此, 针对行政经济体制创新, 笔者提出以下建议方案及理由:

1.行政区划的调整方案。

市政府可否以成都市是国务院批准的城乡统筹综合配套改革实验区深化改革与扩大影响为由, 争取四川省政府的支持, 根据中国行政区划管理体制, 向国务院提出扩大成都市行政区划的报告, 为“世界现代田园城市”的发展奠定坚实的资源与体制基础。具体的设想是, 成都市市政府在省政府支持下, 将已展开的具有前瞻性的改革措施, 即关联城市同城化改革, 在行政体制方面, 一次性的改革到位。其中, 至少应该将眉山划归成都。其理由主要有以下几方面:

其一, 可更好地开发与利用自然资源。在水资源利用与保护方面, 眉山下辖三县水资源丰富, 有岷江、青衣江两江过境, 特别是岷江将真正成为眉山、成都市两市同饮一江水的河流, 可以在行政体制内, 更科学、更有效、更合理地满足上下城市的用水需要, 同时, 也更好地形成保护岷江水资源的体制。在土地资源利用方面, 眉山土地资源丰富, 地貌以浅丘为主, 土地主要为红土, 且离大山较远, 比较来看, 发展制造业用地, 显然比用成都平原土地更科学、合理, 同时, 大城镇与产业发展产生的水、空气污染, 也当然比建在在上游更好。

其二, 从经济走廊的关系看, 眉山地处成都与乐山之间, 乐山作为三江聚汇地, 是成都通过长江水道, 进行物质周转的天然港口, 眉山成为成都市的制造业基地, 一可减少物流对成都市城体发展与交通拥堵的压力;二可降低成都造产品的物流的成本。

其三, 眉山市自身公共基础条件良好, 承接成都等地产业转移的步伐扎实推进, 完全具备成为成都市的制造业基地。眉山市自从2007年经国务院批准建市以来, 在其前后的努力下, 眉山是联合国开发计划署 “21世纪城市规划、管理与发展项目”示范城市和中国城市交通数字化建设试点城市。该市交通网络水平进入四川省先进市行列, 全市公路通车里程达到3641公里, 其中高速公路73公里、一级公路98公里、二级公路450公里;成昆铁路经过市境内, 成乐、成雅高速公路, 国道213线, 省道103线、106线和岷江水道纵横交织, 四通八达。五县城到中心城区都在半小时车程以内, 到省会成都均在一小时车程以内, 成为四川省第三个半小时交通市。

眉山境内有水电站144座, 年发电量11亿千瓦时, 在近五年内陆续建成运行的水电站装机容量达200万千瓦, 眉山经济社会发展有充足的能源保障。

通信宽带网络遍布城乡, 程控电话装机44.33万门, 全部实现程控化;移动用户61.63万部;城乡电话普及率达到每百人15部。

眉山是“国家星火计划农村信息化试点市”和“四川省制造业信息化工程重点城市”。综上, 眉山是“万事具备, 只欠东风”。

其四, 眉山并入成都, 当然应发展成大型的副中心城市, 这可减缓成都市现已非常紧张的交通拥堵及城市垃圾等大城市病的问题, 眉山自身也获得跨越式发展的机遇。

以上方案的提出, 还可为中国走出大城市扩张→城市各种病并发→更低效率、低效益和更高不良影响的投资及建设 (如地铁、轻轨、垃圾焚烧厂建设等) →更复杂、更不和谐的城市生产、生活现象与节奏的怪圈, 使更多的投资不是更集中在大城市, 而是投向更多、更广泛、更应投资的区域、城镇, 从而更好地解决城乡二元结构问题和大城市可持续发展的问题。这也许就是破解中国特大城市发展的“双城计”, 甚至“三城计”。

2.成都平原在功能定位上, 应定位为品质经济发展区。

其一, 就城镇的发展而言, 历史已把成都市打造成今日的地位、规模及形象, 以减少的方式改变已积累的城市财富, 绝不是明智之举。在历史积淀的优秀自然及社会资源基础上, 成都市区城体的品质经济的发展模式就是教育、科研、文化发展的高地;是总部经济的集聚地;是现代服务业与现代物流的中心;是企业的研发基地和科技创新型企业与文化创意企业的孵化的基地;是中国大地二级阶梯中最丰富、美丽、壮阔自然资源的开发与利用的中心及旅游者中转中心。唯一不应成为制造业集中发展的基地。同样, 中小城镇应适当调整发展规划, 按照一区一主业的思想, 适当发展与当地矿业资源开发、农业资源开发与利用相适应的深加工产业及配套的产业链。

其二, 就农村的经济发展而言, 成都市应根据品质经济发展的规律和特点, 发挥农业科技优势和体现引领四川农业科技创新的当然责任, 在一区一主业的主导下, 把成都平原建设成为土特农产品、畜牧、家禽、鱼类产品的生产基地;装点现代城市的花卉苗木的生产研发基地;农业旅游服务业高度发展的区域;自然资源增殖服务业 (山区、部分自然条件好的农区的房地产业) 发达的区域;高级稻米与油菜生产基地。总之, 是满足城镇居民多种现代、绿色需求的经济。

参考文献

3.浅谈中国城镇行政体制与机构改革 篇三

关键词：养老保险 体制改革 方案

城镇职工养老保险制度改革，是当前加快发展社会主义市场经济，深化改革、扩大开放的要求，不及时相应改革养老保险制度，就不能适应所有制结构的变化、企业经营机制的转换和劳动、人事、分配制度的改革，客观形势要求养老保险扩大覆盖面，要求养老保险制度适应劳动力合理流动的需要。为此，必须根据建立社会主义商品经济新体制的要求，加大力度改革养老保险制度。

1、中国养老保险体制的历史背景及现状

中国的养老保险体制改革是与国有企业的改革同步进行的。在80年代初期经济改革刚刚开始时，各个企业负担其本单位职工的养老。随着企业间职工收入差距的扩大,以及劳动力流动的增加，实行养老保险统筹成为必要，因为统筹可以起到分散风险和在一定程度上鼓励劳动力流动的作用。该文件提出将社会统筹提高到省一级，以便在县市间进行再分配。

2.现行改革方案及其依据

2.1建立统一的养老保险体系

建立一个统一的养老保险体系以统一各地区,各行业的养老基金制度和管理的依据如下:

(1)各地各行业养老保险统筹模式的参差不齐将影响地区，行业间劳动力的自由流动。正在进行的国有企业改革要求对劳动力就業进行大的结构调整。如果一个工人从一个地区或一个部门下岗，想要到另一个地区或部门就业，那么后者将不愿接纳他，特别是如果这个工人已经接近退休年龄的话，因为接纳他的同时也就承担了该职工的养老责任。

(2)一个统一的养老保险体系将减小地区间养老负担的差距。1996年，对于所有参与养老保险的职工来说，负担率(定义为退休职工与在职职工的比例)在上海是0.472,在山东只有0.192，而全国平均是26.8%。相去甚远的负担率导致在不同的省市间的缴费率有巨大的差异。在13个于1996年前完成养老保险省级统筹的省，自治区，直辖市中，缴费率最高的是吉林省，为26.6%，最低的是北京市19%。这种差异使不同地区的企业在竞争中处于不平等的位置。

(3)由于在不同地区，以及同一地区的不同行业中养老保险的缴费率和支付水平存在差异，一些企业拒绝按当地规定的缴费率缴费以对本地缴费率过高表示不满。

(4)统一养老保险体制使得通过立法减少逃费和拒缴成为可能。立法需要所有企业和个人有统一的，透明的责任和义务，在各地区，行业的情况各不相同时，这是难以实现的。

(5)最重要的是，由于在各地区缺乏有效的监督与财政约束，千差万别的养老保险制度会为腐败提供温床和使养老基金管理不利。

2.2名义帐户

在向部分积累的养老保险体系过渡的过程中，一个关键的问题是如何处理隐性养老金债务(IPD)。IPD是在个人帐户建立之前的现收现付养老保险体系中，对已经退休和在职人员的养老金承诺，这种承诺本来是要用对现在还在职的职工征收工资税来支付，在向养老基金体制转轨的过程中，在职职工就面临着支付上一代职工的养老金和积累自己的养老基金的双重任务。尽管工人的负担率并没有达到现收现付体系下的两倍，但额外的负担在所难免。当然，IPD的一部份可以通过拍卖部份国有企业资产来消化，而其余部份无疑将落到当前职工身上。过去世界各国的改革经验可以分为三类：

(1)用国家财政收入来消化IPD。在智利模式中(智利，阿根廷等)，旧体制下的退休人员得到一次性的补偿以支付国家欠他们的养老金债务，未达到退休年龄的工人得到政府认可债券，明确承认他们参与了旧体制以及IPD的数额，以便在他们退休时获得补偿。

(2)从理论上说，也可以用征缴工资税的办法来消化IPD.正如Feldstein和Samwick(1996)所指出的，只要资本收益率显著高于工资的增长率，那么当前工人肩上的负担根本不是许多人想象那样相当于现收现付体制下两倍的工资税。其实这正是养老基金制相对于现收现付体制的优点，因为随着实际的储蓄和投资的发生，储蓄的价值随着时间而不断增长。

(3)设立名义个人帐户以推迟IPD的支付。所谓名义个人帐户是指养老保险金被计入个人帐户后被用来支付现在退休人员的养老金，因而没有事实上的储蓄和投资发生。这样的好处是每个人将来的养老金收入都可以明确界定，因而工人之间因缴费不同而养老金将有所差别，但是归根到底这还是个现收现付的制度，除非在帐户中有剩余。

现在我国的养老保险事实上是一个名义帐户制度，因为存入个人帐户的钱被用来支付退休人员的养老金。这么做是有许多原因的。首先，中国既没有一个可以很好地管理这么庞大基金数额的保险或基金管理行业，也没有一个良好的监管机制来保障养老基金的安全运作。其次，如果投资的回报率不比工资增长率高的话，如果要实现基金积累，那么对当前职工要求的缴费率会非常高。比如，假定实际工资按5%增长而实际利率是4%，预期寿命是70岁，一个工人想在退休时享受60%的替代率，那么若他55岁退休，他现在要支付工资的23.4%，若他60岁退休，，他现在要支付15.3%。并且，为当前的转轨融资他还另要支付工资的13.3%.这样他总共要支付28.6%至36.7%，这显然是不可行的。

2.3扩大保险范围

1999年1月，国务院发布了《社会保险费征缴暂行条例》以加速把非国有企业职工和外来劳动力包括到养老保险社会统筹中来的进程。到1997年底，参加养老保险的城市集体企业职工只有53.8%，其它所有制企业只有32.0%，而国有企业的参与率为93.9%。99年3月，劳动与社会保障部发出通知，要求扩大养老保险统筹范围的工作一定在1999年6月底完成。根据估计，参加养老保险社会统筹的职工将增加2600万，增至1亿2千万，增长31%。

基于以下两个原因这次扩大范围是必要的:首先，在当前退休人员的养老金支付紧张的情况下，把非国有企业纳入养老保险统筹不仅有助于解决目前的支付危机，也有助于解决以后的养老金债务的支付问题。由于非公有企业(私有和合资)职工的年龄结构相对来说非常年轻，并且很少有退休人员，因此他们的加入将立即降低负担率。其次，如果当前退休人员所带来的巨大压力只由国企业的职工承担，那么国有企业在吸引人才方面将被置于一个十分不利的地位，较年轻的职工为了躲避养老费负担而离开国企，结果使负担率会进一步增高，国有企业的养金金支付将更加艰难。

职工养老保险制度改革，关系到分配再分配问题，关系到各方面利益调整问题，是一项十分复杂的社会经济改革的系统工程，必须从我国的实际出发，统一规划，分步实施，平稳过渡，最终建立起符合发展社会主义商品经济的城镇职工养老保险制度。这项改革不仅要深入研究探讨，并要加快步伐，加大力度，把这项改革抓紧抓落实。

参考文献：

[1]我国养老保险制度的改革方向[R].2003.10

4.浅谈中国城镇行政体制与机构改革 篇四

对高校行政办公实施绩效管理，既是突破旧的管理模式，增加学校自身竞争力的需要，也是提高整个高校行政管理办公人员素质的重要途径，它最终可以促使和引导学校与教职员工的个人发展达到双赢的状态。管理本身是一个动态的过程，绩效管理亦是如此；而绩效沟通作为绩效管理的核心内容，将高校行政管理的绩效管理持续改进；绩效问责作为对绩效管理整个项目的监督，更是提升整体提升了高校行政管理的整体水平。其一，坚持服务第一。在实施绩效管理的过程中，在岗位分析、制定绩效阶段，必须正本清源，将高校行政管理的服务职能摆在基本职能的首要位置，确立“以人为本”的管理、服务理念。其二，动态绩效管理。动态管理是一种基于辩证思维的管理观和方法论，是最能挖掘组织潜力和应对外界挑战的新管理哲学。高校行政管理的动态管理是值得进一步认识的重要方面。动态管理为当今高校管理目标的实现提供了新的视角。其三，绩效沟通。绩效沟通是绩效考核的核心。要使绩效管理取得理想的效果，绩效沟通犹为重要。其四，绩效问责。高校问责制是指以绩效为核心，对高校权力进行监督以及对过失权力进行责任追究。高校问责不仅是高校稳定与发展的一项保障制度，也是提升高等教育质量、实现高校公共服务以及增强高校回应外界能力的重要途径。在我国高校行政管理要走出上述困境，必须健全、落实高校行政管理绩效问责制度。绩效问责结果不仅是对于高校行政管理人员应担负各项任务的监督，而且对于维持现状和有过失的高校行政管理者应予以追究，从而提升高校行政管理组织和人员的整体业务水平。其五，持续改进。由于当前绩效管理在我国高校行政管理应用中存在的问题与偏差，特别是绩效管理的非连续性问题多有发生，改善这一问题的具体措施就是改变原有的工作思路，用继续改进的原则来实施绩效管理。将绩效管理设计成一个动态的开放式的工作环，这样才能使得我国高校行政管理水平获得不断地提升，而不是阶段性提升。

太仓市实验幼儿园是市教育局直属的省级示范性幼儿园，八十多年的风风雨雨、薪火相传，拥有了深厚的人文底蕴。。太仓市推进幼教体制改革，在教育局的统筹规划下，成立了实验幼教中心，下辖实验和娄东中心两所幼儿园，形成了“一个幼教中心、两所幼儿园、三个办学点”的办园格局。新的管理体制带来新的发展机遇和挑战，在认真分析实情的基础上，我们从建优秀教师队伍人手，努力铸优质教育品牌。

一、中心统整，共享人力资源，促进教师均衡发展

中心按照“合理调整、科学配备、优势互补、资源共享”的原则，统筹安排各园的师资。首先，将实幼的部分优质师资安排到新接管的幼儿园，担任组长、骨干教师，在新环境中发挥积极的引领作用。其次。将新接管幼儿园的部分教师安排到实验幼儿园工作，采用新旧配班、科学配备的方式，使这部分教师在实幼规范的管理与优良的教学环境中快速成长起来。“一进一出”的师资调整。使得整个中心的人力资源得以共享，促进了幼教中心教师队伍的均衡发展。

二、形成制度，加强专业磨练，促进教师专业发展

在管理上我们实行“中心与下辖园两级管理”制，既有中心统一化管理，又有下辖园的自主管理。在中心业务管理中，我们逐渐形成了较有特色的“周审月赛”制度。促进了教师的专业发展。

(一)周审。周审主要是每周的课程审议，活动的亮点一是把常规审议深入化。如我们就课程审议常规以及如何有效开展课程审议工作，请备课组长、教师从不同层面，结合课程前审议、后审议等方面进行交流、互动。促进教师反思和实践能力的提高。二是将审议制度灵活化。娄东中心幼儿园在引进幼教中心审议制度的同时，结合幼儿园实际，从问题出发，实施1+1的审议制度，如将审议与教具制作活动分离，为审议提供充分的时间，也为刚接触审议的教师提供充分的学习时间，在人员调配上采用的是异地统整的方式，将几地教师集合，集中力量进行审议，充分保障审议质量。

(二)月赛。月赛主要是要求各幼儿园针对具体情况，开展行之有效的教职工岗位竞赛活动。我们的月赛活动，整合了幼儿园教育教学的各项工作，其中较有特色的是以下三项：一是中心下辖园所间的交叉调研。围绕教师工作的某一项内容，如自主性游戏、半日活动等，展开中心间的相互调研，随后进行统一交流。交叉调研充分发挥了幼教中心的资源优势，使各个幼儿园在对比中能及时发现问题、反思问题、解决问题、取长补短、优化自身。二是围绕课题研究开展的互动研讨。幼教中心现有多个各级各类课题，月赛中较多的还有围绕课题研究开展互动研讨。如我们结合省级课题，围绕“绘本教学”开展评优课活动、主题研讨活动，帮助教师系统建构起绘本教学的相关经验。三是关注教师日常工作中的薄弱点。如围绕教师在主题墙饰创设中存在的问题，开展“班级主题墙”交流活动。组织各园教师相互观摩学习，就主题墙饰如何与主题开展相结合、如何为幼儿发展提供支撑等，展自己所长、学他人之优、促各自成长。

三、规划长远，抓好中坚梯队，促进教师分层发展

成立幼教中心后，师资结构发生了变化，我们打破原先逐一培养、指向集中的人员培养机制，建立了教师“分层培养”模式。首先。“骨干培养”有章可循。幼教中心的成立，幼儿园规模的扩大，使得管理层面的教师人才和业务层面的骨干教师严重缺乏。我们召开教代会讨论通过《太仓市实验幼教中心骨干教师评选管理办法(试行)》，并按照评选要求操作。评选出首届实验幼教中心骨干教师，在中心层面成立了“骨干教师培训班”，为中心未来的发展储备人才。其次。“教师培养”薪火相传。我园的新教师特别多。而且教师之间差距非常大。针对这些情况，我们重点启动了师徒结对工程，由骨干教师与青年教师一对一结对子。目前，中心内已形成了良好的师徒带教学习氛围，新的学习型组织已悄然孕育。

四、铸造师德，展开爱的行动，促进教师内在发展

5.中国行政体制改革30年之回顾 篇五

一、1982年的行政改革——提高政府工作效率，实行干部年轻化

二、1988年的行政改革——“转变政府职能是机构改革的关键”

三、1993年的行政改革——适应建设社会主义市场经济的需要

四、1998年的行政改革——消除政企不分的组织基础

五、2003年的行政改革——目标：行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效

六.2008 深化行政管理体制改革

七.2013深化行政管理体制改革

一、行政体制改革

1.深化政府机构改革。完成新组建部门“三定”规定制定和相关部门“三定”规定修订工作。组织推进地方行政体制改革,研究制定关于地方政府机构改革和职能转变的意见。

2.简政放权,下决心减少审批事项。抓紧清理、分批取消和下放投资项目审批、生产经营活动和资质资格许可等事项,对确需审批、核准、备案的项目,要简化程序、限时办结相关手续。严格控制新增审批项目。

6.浅谈中国城镇行政体制与机构改革 篇六

我们不可以简单粗暴地指责乡镇政府的“冗员”，说他们只知道找老百姓要钱，没干好事，轻蔑地让他们回家抱小孩。我们的政府应当引导基层政权的公务员们去做该做的事情。引导他们做了该做的事情，他们就不再是“冗员”，而是“立党为公，执政为民”的好干部。如果他们做上述事情，乡镇政府还是人满为患，光吃饭，不干活，不做好事吗？

当然会有人指责笔者“倒退”，“反动”，是变相鼓吹复辟毛泽东时代的“伪浪漫主义”。但笔者不这样看。相反，这是“为往圣继绝学”的事，是为那些今天还遍地存在的农村集体主义工业社区张目，是为八十、九十年代乡镇企业的辉煌唱颂歌，是通过复兴共产党组织农民的优秀传统来解决农民面临的新问题。就解决中国的农村问题而言，这种二十年前的传统，比西方来的“普世价值”有用得多，实用得多。曾记否，普世的“共产国际”路线把中国革命领向失败，而土生土长的毛泽东思想给中国革命带向了成功？

三。海选的乡镇政府就有“合法性”？

我们在以往四分之一个世纪里反反复复地看到：选举，尤其是较高层次的选举，并没有给发展中国家带来实际的福利和进步。亚、非、拉美、俄国、东欧那么多恶例摆在那里。而我们中国没有跟“潮流”，却取得了巨大成就。有些人不看事实，也无意面对现实，一心一意地认定选举是解决一切问题的最根本手段，还搬出“世界潮流”，“逆之者亡”来吓唬向来就拥有独特政治文明的中国人。

当然，笔者说不服那些坚定不移的海选派。海选已经成为他们的宗教，他们自己的“普世”价值观，他们自己心里“合法性”的“法”。对那些学者而言，非海选出来的政权就缺少“合法性”。缺少合法性的政府，人民当然应当“依法”组织反抗。若选举不灵，不能让中国农民致富怎么办？好办，就说海选还不够“海”，不够“自由”。如果选出了黑社会分子，出现了贿选怎么办？好办，就说是因为选举“程序”不严谨。实在没的说了，就赖我们农民“素质低”，不懂得通过行使自己的“神圣权力”去保护自己的“神圣权利”，需要他们去“启”而“蒙”之，需要进行更多的海选“锻”而“炼”之。

连李登辉都看出来了，海选能把中国大卸八块；美国人就更明白了。我无意触犯众怒，可事关国家前途，就不能不讲讲道理，说破这“皇帝的新衣”。

世界上选贤任能的方法有很多。从什么时候开始，按照“多数决”原则进行普选就成了选贤任能唯一的“法”，不海选的政府就“不合法”？最有诱惑力的断言是：只有海选才体现“人民当家作主”的权利和权力。

知识分子说选票“神圣”，可一部分老百姓不觉得手中的票“神圣”。在城里，您连您自己单位的主都做不了，遑论做国家的主！要老百姓相信自己手里的万分之一票“神圣”，就是“自己”在“做主”，需要把这话重复宣传一百万遍。重复宣传一百万遍，老百姓或许就信了，但也未必，尤其在不信神的中国。

更换主事之人，这件事的确挺“神圣”。可是，谁说定期换主的办法只有“海选”一条？公司的主人不是海选出来的，学校的主人-教师-也不是海选出来的。即使在西方，法官和公务员系统也不是海选出来的，是考评出来的，是考试加政绩评估。世界上选贤任能的办法多了去了，各地的土壤环境不同，办法也不同，怎么只有海选才“合法”？仔细想想，相对多数压倒相对少数的“强权政治”规则不一定“合法”，恐怕连是否“公平”都是可议的。

笔者绝无泛泛反对选举的意思。在不同的土壤环境里，选举的功能大不相同。海选有优点，也可能招致很高的代价。在一定条件下，选举是决策和选贤任能的方便手段。在另一些条件下，海选分裂人民和领袖。

说海选能解决中国农村的困境，不符合事实。

为什么很多农民非要“投票误工费”才去投票选举村主任？对一部分选民个人来说，那张选票“权”极小，“利”趋于无。没用的东西就不神圣，把没用的东西说成神圣就是“迷信”。城里的评论家们不屑参加居委会选举，因为选出来的“主任”不管给自己涨工资、分住房、提职称，升调奖惩。所以，选居委会主任的“权利”不“神圣”。同理，村官不能取消计划生育，不决定农产品价格，不能取消农业税和“三提五统”，也不决定农民在城里打工的机会和待遇（若让村官决定这些事，制造的麻烦就大了）。海选还不解决农村生老病死，卫生医疗、道路修建、饮水安全、环境保护、社会秩序、以及鳏寡孤独废疾者的基本生活供给。一句话，对一部分农村人而言，选谁都差不多，选票不“神圣”。

为什么很多农民非要“投票误工费”才去投票选举村主任？事情还远不止于是否有用。在宗法关系居主导地位的中国农村，在李家村，我不幸姓了张；或者在张家庄，我不幸姓了李，我那张选票就更“没用”了。我的“权利”是给李家或者张家人“锦上添花”，做个“人民授权”的陪衬。然而，村庄里的“小姓”人家当然会问，“凭什么”花我的时间去给他当陪衬？

为什么很多农民非要“投票误工费”才去投票选举村主任？选票的集合才意味着权力，才有更换“主人（任）”的效果。在中国农村，谁有能力“聚集”我们每个农民个体的选票呢？好人有，坏人也有，一般贫苦农民没有。于是，“海选”为“好人”提供机会，却也为宗法势力、投机家、黑社会、以及新财主们提供了上好的机会。“海选”的鼓吹者们真的在意农民们的福利？“项庄舞剑，意在沛公”吧？他们在意的是海选乡官、县官、省官、乃至总理的“权利”，即自由争夺政权的“个人权利”。就获得这种“权之利”的机会而言，知识分子们有指望，大款们有指望，农村的新富也有指望，就是普通的贫苦农民们没指望。如果贫苦农民有指望了，那大款们就没指望了，阶级斗争就“火”了。

在法律的硬性规定，以及“投票误工费”的诱导下，农民们去投票了。在“多数决”这种“合法的强权政治”里，大款们花几十万买选票是当然的；无奈的弱者卖掉选票，是他们所能得到的半合法的、可怜的福利。农民卖选票的原因就是这样简单、清楚。若让农民选乡官、县官、省官，卖掉选票的理由就更多了。

在宗法关系和小农家庭占主导地位的乡村，多数决的选举可能导致宗法关系的“合法化”，“大姓”欺负“小姓”的“合法化”，甚至黑社会的“合法化”。正因为如此，自秦汉以来治理乡村中国的传统政府，从不提倡靠“多数决”来选贤任能。数千年的中国史，有关治国方略的文献浩如烟海，无一处提到多数决，为什么？是我国的思想家愚昧，不如2500年前的古希腊人，还是今天逼着农民“海选”，跟在西方人后面东施效颦的人无知？改善我国政府文明的办法只有海选？

“发展中”与“发达”国家之间的差别显然不取决于是否有“海选”。在发展中国家，海选遍地都是，海选出的恶劣政府也遍地都是。在那里，海选引发贿选、暴力、社会分裂、以及国家崩溃的例子可不少了，最近的例子是格鲁吉亚。因为怕出乱子，“为民主”而侵略伊拉克的美国不允许伊拉克“海选”。在台湾的“海选”中，政客不去争论社会经济发展方案，而是为自己“作主”之“位子”的利益，把人民拉向战争的火坑。

没有任何证据表明“海选”能解决中国农民的贫困问题，或者能解决农民与政府的矛盾。竭力鼓吹小农“个人”的权力和权利，会伤害农村社区的团结，鼓励宗法关系和黑社会势力的复苏，激化政府（之统筹政策）与农民的矛盾。如果在南街村鼓吹彻底海选，那个走共同富裕道路的“中原工贸公司”会被立即消灭，那村里的一半汉人和一半回民就会被政客挑动起来彼此争斗。在这种情况下，南街的多数农民会走向贫困，也会有极少数人暴富，如果他们不被贫苦农民杀掉的话。对“海选”的痴迷者而言，这阶级斗争前景是不是忒“激动人心”，忒体现农民的个人权利和权力？-直到政府被迫派武装警察来镇压。

组织农民是绝对必要的。但评估组织制度优劣的标准不可以是空洞抽象的“农民个人权利”。最低标准应当是：是否有利于农村社区的卫生医疗、道桥修建、饮水安全、环境保护、社会秩序、农田基础设施维护、以及鳏寡孤独废疾者的基本生活保障？最高标准应当是：是否有利于农民大批地、安全地、迅速地离开耕地，离开农业？这两层人本主义标准不如“普世价值观”华丽，却实用！

在市场机制下，个体农户正面临灭顶之灾。但市场经济是我们民族的希望之路，不能因为小农的要求而改变，更不能因为小农的数量而改变。小农们只有在基层社区的基础上，团结起来，组织起来，“支部建在连上”，才能扶老携幼，齐心协力闯市场，杀出一条生存的光明之路。所以，我们不能削弱基层政权，更不能取消基层政权，而是要通过改善基层政权来加强基层政权。

7.浅谈中国城镇行政体制与机构改革 篇七

论文题目：浅谈乡镇行政管理的体制改革

姓 名：

学 号：

学 校：

指 导教师：

目 录

一、论文提纲„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（3）

二、内容摘要（关键词）„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（4）

三、正文„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„（5）

四、参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(16)

正文内容

一、乡镇行政管理体制的现状

（一）机构设置及管理情况

（二）行政运行模式

二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端与原因

（一）我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端（1）政府职能庞杂、错位（2）法定职权缺失

（3）权力与责任不对等，行政运作方式不适应发展的需要（4）财政不堪重负，体制不顺为腐败的产生提供了温床

（二）我国乡镇行政管理体制存在问题的原因（1）对乡镇政府职能认识不到位

（2）条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制（3）经济因素制约了乡镇政府职能发挥的

三、乡镇行政管理体制改革的具体措施

（一）更新乡镇政府管理理念

（二）完善乡镇致府的机构设置

（三）创新思路，转变观念，转变职能，规范职责

（四）整合乡镇范围内的公共资源

（五）理顺乡镇财税管理体制

（六）探索乡镇深化改革的措施与目标

浅谈乡镇行政管理 【摘要】随着我国社会经济市场化,农村工业化和城市化进程的发展,农村农业税全面取消,大量的农民工进城务工,使得农村经济社会文化生活发生了深刻变化，作为我国最基层的政权，乡镇行政管理体制改革成功与否,关系到我国新农村建设能否取得最后的胜利。本文通过对我国乡镇行政体制改革进行分析，探索乡镇深化改革的目标。文章首先分析了我国当前乡镇行政管理体制改革背景，接着分析了我国农村乡镇行政管理体制现状，接着又分析了现行体制存在的弊端，然后纵观我国乡镇行政管理体制的总体演变,针对我国乡镇行政管理体制改革出现的问题,总结出基本的经验和教训, 在此基础上文章提出了我国乡镇行政管理体制改革的总体思路。

【关键词】乡镇 行政管理 体制改革

乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织,与其它地方政府相比,更多地行使管理基层地方公共事务的职能,但乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位。它与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系,因而,成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题,它对乡镇政府的行政能力提出了新的要求。如何适应形势发展的需要,提高乡镇政府的公共管理水平,推动社会主义新农村建设,便成为当前迫切需要解决的问题。

我国是一个农业大国,农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务,体现了新形势下农村政治、经济、文化和社会发展的要求,为解决三农问题指明了方向。建设社会主义新农村,是一项综合配套的系统工程,需要各级政府的推动和支持。作为我国最基层政权的乡镇政府无疑扮演着重要角色,它身处新农村建设的第一线,它将是新农村建设中政府这一主体不可替代的重要力量。而目前党和国家建设新农村的决策是在税费改革取消农业税后这一背景下做出的,取消农业税使乡镇政府财政更加困难,以致一些乡镇政府几乎不能正常运转,作为一名乡镇工作者，对此深有体会。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市 场经济体制的新形势不太适应，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：职能界定不够明晰；法定职权缺失；职能行使偏差；公共产品供给短缺；财政危机的普遍性和严重性等等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应等。

一、乡镇行政管理体制的现状

为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施，先就当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述。

（一）机构设置及管理情况

乡镇一级设立的机构主要有：①党群机构：党委办公室（有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起，称为党政办公室）、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联；②政府机构：政府办公室（或党政办公室）、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室；③司法机构：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下属企事业单位：计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等；⑤机构管理情况：在政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位，即人事权及财权都由上级业务主管部门管理，是上级业务主管部门的派出机构。乡镇政府直接管理的有政府办、农业服务中心、计生办、计生服务站、文化服务中心、社会事务办、财政所、粮管所、卫生院、中学、中心校等单位。

不过，乡镇机构设置不是千篇一律，并非每个乡镇都建有人民法庭、国家税务征收分局、地方税务征收分局、邮电所、工商所等机构，这些单位是按片区设立，一个单位负责管理几个乡镇的相关业务工作。

（二）行政运行模式

乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构，即均设有党委、人大、政府三大领导机构。同时，不管是乡镇或办事处，均设有大体相同的党群部门和 政府机构及企事业单位。

作为上连县、下连村的中间政权组织，乡镇主要是按照《中华人民共和国宪法》第107条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。同时，对村民委员会实施指导（宪法第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，因此，乡镇人民政府与村的关系应为指导关系，但事实上几乎都是领导关系。）这种行政运行模式，有的专家称之为“乡政村治”体制运行模式。

二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端与原因

现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。

（一）我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端

当前我国乡镇行政管理体制存在的弊端主要是：（1）政府职能庞杂、错位

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权，但实际落实并非如此。一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构调整。有的代替农民决策去办企业、发展经济。二是乡镇机构设置重叠。机构设置的不合理，必然导致职能错位；责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。三是由于权责不一致，弱化了乡镇应有的职能。乡镇在职能职责方面存在的一些问题，表现在乡镇，而根源却在上级部门。有的上级部门偏离了责权一致的原则，通过行政命 令和资源配置权，把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇，使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”，弱化了应有的社会管理和公共服务职能。

(2)法定职权缺失

作为一级政权,乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但乡镇政权在实际运作中,其很多职能部门都只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全统计,各地、县级业务部门设在乡镇的派出机构一般都在20个左右。这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去,必然造成乡镇政府职能被分解,拥有的行政权力和手段受到限制,在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合,导致乡镇政府难以统筹安排力量而有效管理本乡镇的社会公共事务。同时,部门利益对乡镇的扩张还表现为上级主管部门不顾乡镇实际情况,大量增加人员,导致乡镇冗员过多,负担过重。这种“条条掌权、乡镇协调”的体制,削弱了乡镇政府职能,导致其履行公共服务职能水平降低。

（3）权力与责任不对等，行政运作方式不适应发展的需要

按照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展,负有规划、指导、协调、服务的责任,但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式,已经超出自身的职责范围行事。有的乡镇政府干预过多,直接插手生产经营活动,用行政手段介入竞争性领域,同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”,达标检查验收。乡镇干部多数给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、社会所需的时间就少了,未能履行好所应承担的公共职责。另外,按照法律规定,行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主体资格,但在涉及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党委、政府便以文件或领导讲话等形式,要求“乡镇党政一把手负总责”,并且实行“一票否决”制。在这种压力下,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的任务指标,不惜使用不规范的公共权力手段,结果导致越权执法、违法执法的现象发生,破坏干群关系,影响政府的形象和威信,降 低政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。

（4）财政不堪重负，体制不顺为腐败的产生提供了温床

一是财政供养人员过多，财政不堪重负。个别缺编单位进人时，不是从超编单位选调，而是从下级选调或公开招考，造成缺编单位逐步满编，而超编单位继续超编的现象，财政供养人员的总量在不断增加。二是财政供养人员与财力不相匹配。三是财政体制不顺。以农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，这就必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政，只得靠吃上级定额补助解决诸如发工资等一系列问题。另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品，同时，这些财源不多或发展经济不力的乡镇为了完成上级政府每年下达给他们的财政税收考核任务，把主要精力放在了所谓“协税”上。协税事实上就是拉税买税，造成国家税收流失的同时，为腐败的滋生蔓延提供了温床

（二）我国乡镇行政管理体制存在问题的原因

分析我国当前乡镇行政管理体制存在问题的原因，主要是：（1）对乡镇政府职能认识不到位

由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用，致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行什么职能，新时期如何落实发展农村经济，提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。仍然习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。

（2）条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制

乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥。这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。（3）经济因素制约了乡镇政府职能发挥的

税费改革以前，乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、欠账多。这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。

三、乡镇行政管理体制改革的具体措施

新农村建设是党和政府做出的重大战略部署，作为我国的最基层政府—乡镇政府，既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划、引导新农村建设的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。

(一)更新乡镇政府管理理念

众所周知,政府的合法性建立在两个条件的基础之上:一是政府决策必须体现大多数人的意志;二是人民对政治权威的服从。对政府合法性的深入理解,有助于政府工作人员树立正确的政府管理理念,正确对待手中的公共权力,摆正自己与公众的关系,也有助于乡镇政府根据自身所处的行政生态环境出现的新变化,将计划经济的管制型管理转到适应市场经济的服务型管理,由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理,由直接管理转变到间接管理,确立现代公共管理的思维模式和管理模式,从而最大限度地谋求社会公共利益。

(二)完善乡镇致府的机构设置

有些人提出取消乡镇政府建制，或者强县弱乡、实行乡镇作为县市派出机构等若干建议。就目前中国农村社会的需求而言，乡镇非但不能取消，而且应该强化。在新时期，乡镇面I临的问题并非源自乡镇本身，而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制，乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节。从这个意义上来说，乡镇的弱化和取消都意味着矛盾向核心地带的靠拢。乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难，而是整个中国体制改革困难的集 中体现。因此，乡镇改革不是取消乡镇，而是要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。目前，乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范。要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证。在乡镇改革中，要贯彻“小政府，大服务”的方针，保留履行政治和社会服务职能的机构，压缩甚至撇开履行经济管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并，减少数量，扩大规模。

(三)创新思路，转变观念，转变职能

现阶段,要加快有关乡镇政府职能法律规范的创制,规范乡镇政府的职能,为乡镇政府职能转变提供法律依据。按照党的十六大提出的“依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求,结合现有《地方组织法》,尽快制定规范乡镇政府的职能、部门机构及管理活动的决策、执行、监督等各环节的地方性法规及实施细则,使乡镇政府的职能转变切实做到有法可依、有章可循,以法治的刚性手段来规范、界定乡镇政府的职能。

在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。计划经济体制下创办的乡镇企业，在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用，但也造成了大量的乡镇“负累”，有的甚至变成了乡镇财政的包袱。今后，乡镇政府应该从竞争性领域解脱出来，把办企业、做贸易的任务交给社会、交给市场，充分发挥市场优势，以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展，切实解决好政府的“越位”问题。再比如，乡镇领导要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来，把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来，切实解决好政府的“缺位”问题。转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。从现在的情况看，各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉，有许多应该推向市场、推向社会的事情，政府大包大揽，做了许多费力不讨好、事与愿违的事。乡镇政府依然承担着三夏生产、三秋生产等原来计划经济体制时期的众多职能。转变乡镇政府职能，一是由政府改革带动企业改革、教育改革、医疗卫生体制等各项改革。二是防止把转变政府职能简单化，停留在提口号或做表面文 章上，而要迈出实质性步伐。三是通过转变政府职能，推进政府现代化建设，包括政府治理理念的现代化，政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化。通过转变政府职能要达到两个目标：第一，为乡镇经济发展创造种种便利条件，如信息技术支持、财政贴息等手段，通过提供经济性公共服务支持市场主体发展，引导好资源积聚和资金投向，加快产业结构调整，大力培植财源，促进经济持续快速发展。第二，通过提供社会性公共服务，为社会成员提供社会性公共服务，为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等，解决最基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。加快推进行政管理体制改革，目标是建立一个公共服务型政府。今后，乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制需要，从行政管理型向公共服务型转变，加强政府服务，把改管的事情管好，管到位，不该管的事情下决心坚决不管，乡镇要大力培育和发展农村经济型专业服务组织和社会中介组织，把不应该由政府履行的职能交给市场，企业和市场中介组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。

(四)整合乡镇范围内的公共资源

乡镇政府公共管理要借鉴无缝隙政府的理念,克服各职能部门之间各自为政的状况,在确保乡镇政府职权完整性和

相应的自主性框架内对条块体制进行改革,从体制上确保乡镇政府的统一性,解决乡镇政府有责无权、责权分离、条块不协调的问题,实现乡镇公共资源的整合。对于“条块”体制的改革要继续实行以乡镇管理为主的体制,强化乡镇政府统一管理本辖区经济、政治和社会发展的功能。县级有关部门要进一步下放权力,所有驻乡镇的机构在人、权、事上均按照乡镇管理,有关部门配合指导的原则进行改革,“条条”管理权以业务管理为限。通过理顺条块关系,实现乡镇责权统一、人权与事权一致,确保乡镇政府公共权力的完整统一。

(五)理顺乡镇财税管理体制

社会主义市场经济要求政府建立公共财政制度,按照一级政府设立一级财政。作为乡镇一级的地方政府,必须建立健全独立的乡镇一级财政。一要完善分 税制。按照财权和事权相对称的原则,进一步规范完善分税制。应按照“分税分级”的原则,合理划分五级财政之间的税种、收入范围和分成,让乡镇财政能够从税收中享有稳定的收入来源,并适当扩大地方政府的税权,以增强乡镇组织财政收入的能力。二要加大财政转移支付的力度。就目前我国农村的状况来看,除了少数发达地区的农村乡镇,在相当长的一段时间内,基层还主要是吃饭财政,如果没有上级的转移支付,要依靠自己的财力为农村提供良好的公共服务是根本做不到的。同时,现行财力格局决定了不同层级和地区间公共财政的支出能力,也决定了现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担。要通过理顺财税管理体制,使农村公共产品供给由以农民为主转到以政府为主,缩小城乡差距,统筹城乡协调发展。三要调整预算编制方法,健全支出监控新机制。要实行综合的财政预算,把乡镇的各种收入统一纳入财政管理,细化支出预算编制,强化预算的约束力,提高预算的管理水平。

(六)探索乡镇深化改革的目标与措施

就长期目标而言，乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化，应当是乡镇改革的方向。但就近期目标而言，改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威管理组织。乡镇政府要把工作重点转到提供公共服务和发展公益事业上来要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，打造法治诚信、廉洁、高效的服务型政府。

新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。

强化管理，提高效率，把转变乡镇政府职能、提升服务水平作为乡镇机构改革的出发点和落脚点。

乡镇机构改革后，工作运转机制需要重新确立，需要注重各部门的实用功能和各角色的“独立性”，从而强化乡镇政府社会管理、公共服务和维护稳定的职能，建立管理规范、高效运转的新型运作机制。一是建立统一的科学民主决 策机制，进一步明确党政职责。确定乡镇的最高决策机构是乡镇党委会，乡镇所有的重大事项均由乡镇党委会决策，党委书记在抓全面工作的基础上，侧重抓党务、计划生育和维护社会稳定的工作;乡镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上，侧重抓发展经济、财源建设和社会服务工作。二是建立乡镇干部新的工作责任制。各岗位定职定责，明确职权范围，明确工作任务，做到事事有人干、人人有事干，每项工作明确第一责任人，体现责、权、利相一致的原则。三是建立重点工作目标管理考核的激励机制。年初，市里确立十项重点工作分解到各乡镇，市委、市政府与乡镇政府签订目标管理责任状，各乡镇又将其重点工作分解到了每一乡镇干部，同时实行职责挂钩的责任追究制度，结合乡镇干部的岗位职责和工作目标，进行严格考核。建立正确的干部导向机制，对业绩突出的乡镇干部给予表彰、奖励、提拨重用。从而使乡镇工作思路清晰、合力增强、效率提高，经济和社会事业得到全面发展。

深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行政管理体制改革。新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。

社会主义新农村建设是一项系统工程，具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者，又是新农建设政策的实施者，因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程，需要多方面的努力。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。参考文献：

8.浅谈中国城镇行政体制与机构改革 篇八

2007-04-24 19:00:23| 分类： 默认分类 | 标签：论文 中国 行政区划 日记

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浅谈中国行政区划的历史、现状与改革方向作者：风动天下 来源：本站原创[内容摘要]

传说黄帝时已有州制，从秦朝起，中国的行政区划制度大致可分为三个阶段。中国现行行政区划制度的优点和特色主要是民族区域自治和特别行政区制度，问题和不足之处主要有历史遗留问题等四大方面，我们正是要针对以上的问题和不足来加以改革和完善中国的行政区划制度，促进经济和社会全面发展。

[关 键 词] 行政区划

副省级

派出机关

开发区

行政区划就是国家对行政区域的划分。具体地讲，就是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。[1]

一、中国行政区划简史

（一）中国行政区划的历史演变

传说黄帝时已有州制，尧因洪水之灾分中国为十二州，禹治水后改为九州。[2] 夏朝时，国家是诸侯与方国的一种国家联盟。商朝时，商王直接统治区域称内服，诸侯统治区域叫外服，势力强大的外服诸侯称方伯。西周实行分封制，各政区之间缺乏明确的分界线，为我国行政区划体制的初创时期。

从秦朝起，中国的行政区划制度大致可分为三个阶段：

1、秦汉魏晋南北朝时期（前221年-583年）

秦朝行政区划为郡、县两级，前221年分全国为36郡，到秦末增加到40多个郡，县共有1000多个。汉初实行郡国并行制，武帝时规定一国只能管一郡，王国官吏由朝廷直接任命，郡和国已没有了区别。汉武帝又把全国分为13个州，州只是一种监察区域。

黄巾起义后，州由监察区变为行政区，这种格局到三国时固定下来，维持了大约400年的时间。后来州的辖区逐步缩小，南北朝末期州增加到300多个，郡增加到600多个，平均一个州只管2个郡，每个郡只管2、3个县，州郡县三级制的意义已经完全丧失了，隋文帝在583年撤销了郡，只剩下州和县。

2、隋唐五代宋辽金时期（583年-1276年）

隋文帝废郡后，由于中央直接管辖近200个州非常困难。到了隋炀帝时又将州改称郡，模仿汉武帝时的制度，设置了若干监察吏治的官员。

唐初又将郡改为州，共有300多个州，627年又将全国分为十个道，也是监察性的，开元年间改为15道。玄宗以后还将一些地位特殊的州改称为府，至唐末共有十几个府。安史之乱以后形成了以节度使为地方行政长官的制度，一个节度使管几个州，其辖区也叫道。

北宋取消了节度使的实权，州直属中央。太宗时又在州之上设置了路。宋朝时的路不归一个机构管辖，而是分属好几个机构。宋朝时一些重要的州也升为了府，北宋末年已有三十几个府。到了南宋时，加上金朝的府共有50多个，是当时州的总数的1/7强。此外，还有军、监两种地位低于州的州级行政区划。

辽朝分为5道，州一级的有府、州、军、城四种。金朝分为20多路，州一级的初期有府、州、军三种，后来把军都升为了州，只剩下府和州。

3、元明清和中华民国时期（1276年-1949年）

元朝开始实行行省制。行中书省开始只是中央的临时派出机构，长年战争使得行省干预地方政务，变成了最高一级的地方行政区域，全国共有1个中书省直辖区和10个行中书省。

明朝将行省改为承宣布政使司，又将中书省直辖的地区改称为直隶。明成祖以后，北京周围的直辖区称为北直隶，南京周围的直辖区称为南直隶。宣德以后，全国分为两直隶，十三布政使司。但是民间一般还是将直隶或布政使司称为省。

清初只有15个省，到康熙六年，设为18个省，即所谓的“内地十八省”。在东北、新疆和外蒙古设置奉天、吉林、黑龙江、伊犁、乌里雅苏台5个将军辖区，内蒙古采用盟、旗制度，西藏、青海设置办事大臣。1884年新疆建省，1885年台湾建省，1907年又把东北三将军的辖区改为省，清末共有22个省。

元朝时省下有路、府、州、。明朝省下设府、州、县。清朝省下设府、厅、州、县，宣统末年则开始废府。元明清也有道，但是作为省的派出机构，并不是行政区域。[3] 北洋政府时增设热河、察哈尔、绥远、川边4个特别区域。国民政府又将它们和宁夏、青海建为6个省，总计28个省，另外加上西藏、外蒙古。民国初年废掉了全部的府，所有不管县的州、厅全改为县。1928年国民政府将道改称专区行署，作为省的派出机构。1949年以前，中华民国共有35省、1地方、1特别行政区、12直辖市。[4]

（二）中华人民共和国行政区划沿革

1、省级行政区划的历史沿革。1947年在中国*领导下成立了内蒙古自治区。建国初期全国分为5大行政区和一个中央直属行政单位，下辖30省、1自治区、12直辖市、5行署区、1地方、1地区。1954年撤销6大行政委员会，最高一级的地方行政单位变为省。1955年成立新疆维吾尔自治区。1957年设立宁夏回族自治区。1958设立广西僮族自治区。1965年成立西藏自治区，广西僮族自治区更名为广西壮族自治区。1967年天津市重新升为直辖市。1988设立海南省。1997年设立重庆直辖市，管辖原四川省的重庆市、万县市、涪陵市和黔江地区。恢复对香港行使主权，设立香港特别行政区。1999年恢复对澳门行使主权，设立澳门特别行政区。

2、地级行政区划的历史沿革。新中国成立后延续了民国时期的专区行署，作为省级政府的派出机构。1950年建立第一个自治州——四川省甘孜藏族自治州。1954年将沈阳等11个直辖市改为省辖市。1970年专区全部改称为地区，1975年宪法规定地区为正式的行政区划建制，1978年宪法又恢复地区行署作为省、自治区政府派出机构的法律地位。1983年推行地级行政区划改革以前，除了自治州和省辖市以外，地区、盟等主要“地级行政区”属于虚级。1983年地级行政区划改革，大规模推行地市合并和市领导县体制，省辖市也全部改称地级市，地级行政区由虚转实。1982—1983年地区从170个下降到了138个，地级市（省辖市）则从109个增加到了145个。到1986年，地级市达到166个，占324个地级行政区的51.2％，成为地级行政区的主体。[4]

3、县级行政区划的历史沿革。县级行政区划基本上沿用了民国时期的的地名和区域划分，不同的是增加了自治县和自治。随着经济的发展、城市化水平的提高，有越来越多的县改为市或区，还有就是近年来兴起了一股为了提高地方知名度的更名热，如云南省中甸县更名为香格里拉县，陕西省吴旗县更名为吴起县。

4、县以下行政区划的历史沿革。1951-1952年主要是将大乡划小，乡总数由1951年的218,006个增加到1952年的27,5200个，共增加了6万多个乡建制。乡划小以后，平均一个县辖百余乡，县的管理任务加重，又在县和乡之间设立区公所，到1953年共设18,900多个区公所。1958年全面撤销了乡体制，实行政社合一的人民公社体制，一直维持到1982年。1961年全国建制镇有4429个，1978年建制镇2173个。1983年开始撤销人民公社体制，恢复乡体制，到1985年全部结束。在撤社建乡过程中，经济条件好，特别是工商业发达的地方则撤社建镇。1983年乡85200多个，区公所8100多个。大多数乡规模偏小，于是从1985年很多地区开始“撤区并乡”，到1986年底乡总数85200多个减少到58400余个，撤并了32000多个。[4]

（三）2006-2007年的重大行政区划变更

1、地级行政区划变更。2007年1月21日国务院批准云南省思茅市更名为普洱市，普洱哈尼族彝族自治县更名为宁洱哈尼族彝族自治县，思茅市翠云区更名为普洱市思茅区。

2、县级行政区划变更。2006年2月8日甘肃省安西县更名为瓜州县，辽宁省北宁市更名为北镇市。2006年6月5日撤销吉林省江源县，设立白山市江源区。2006年8月15日撤销撤销黑龙江省阿城市，设立哈尔滨市阿城区。2006年10月10日民政部同意沈阳市新城子区更名为沈北新区，沈北新区成为继上海市浦东新区、天津市滨海新区、郑州市郑东新区之后国务院批准的第四个新区。2006年10月22日国务院同意重庆市撤销江津市、合川市、永川市和南川市，分别设立重庆市江津区、合川区、永川区和南川区。2007年3月13日，四川省广元市市中区更名为利州区。[4]

二、中国行政区划的现状、优点与不足

（一）中国行政区划现状

截止2007年3月底，中国共有省级行政单位34个：4个直辖市，23个省，5个自治区和两个特别行政区；地级行政单位333个：283个地级市，17个 地区，3个盟，30个自治州；县级行政单位2869个：369个县级市，1463个县，117个自治县，49个旗，3个自治旗，856个市辖区，4个地区辖区，两个特区，1个特别区，1个林区，3个行委；乡级行政单位41388个：10个区公所，19349个镇（含民族镇），15328个乡（含民族乡），166个苏木，1个民族苏木，6163个街道办。[4] 香港特别行政区设立非政权性的地区组织18个区：中西区、东区、九龙城区、观塘区、南区、深水埗区、黄大仙区、湾仔区、油尖旺区、离岛区、葵青区、北区、西贡区、沙田区、屯门区、大埔区、荃湾区、元朗区。[4] 澳门特别行政区包括澳门半岛与凼仔、路环两个离岛，澳门半岛又分为5个区，各区以区内主要教堂命名：花地玛堂区、圣安多尼堂区（花王堂区）、望德堂区、大堂区、风顺堂区（圣老楞佐堂区）。[5]

台湾地区行政区划分“省”（“院辖市”）—县（省辖市）—县辖市（市辖区、镇、乡）三级。共辖台北、高雄两个“院辖市”，“台湾省”、“福建省”两个省。台北市下辖12个区，高雄市下辖11个区。“福建省”辖连江（马祖）、金门两县；两县共辖4镇6乡。“台湾省”辖5个省辖市和16个县；5个省辖市共有26个市辖区，16个县共有33个县辖市，58个镇，219个乡。[4]

（二）中国行政区划的优点与特色

1、民族区域自治

民族区域自治是指在国家的统一领导下，各少数民族聚居地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。中国实行民族区域自治，对于加强各民族平等、团结、互助的关系，维护国家统一，加快民族自治地方发展，促进少数民族进步，起到了巨大的作用。[6] 早在1947年，在中国*的领导下，中国第一个民族自治区内蒙古自治区就宣告成立，到2003年北川羌族自治县成立，中国共有5个自治区，30个自治州，117个自治县和3个自治旗；此外，在少数民族聚居人口和面积较小的地方建立了1094个民族乡、1个民族苏木、35个民族镇，民族乡镇和民族苏木可以采取适合民族特点的具体措施，但不能构成一级民族自治地方；除了民族乡镇以外，中国还有像黑龙江省齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区、河南省郑州市管城回族区这样的市辖民族区以及35个民族镇。

民族区域自治制度在我国单一制国家结构形式宪政框架内, 有效地解决了国家统一和民族团结的大问题，促进了各民族共同繁荣、加速了民族地区经济和社会发展。50多年来的实践证明，中国的民族区域自治制度及其实践获得了巨大成功。采用民族区域自治来解决中国的民族问题，是符合中国国情和各民族共同利益的正确选择。[6]

2、特别行政区

特别行政区是指在中华人民共和国行政区域范围内设立的，享有特殊法律地位、实行资本主义制度和资本主义生活方式的地方行政区域。特别行政区是我国为以和平方式解决历史遗留下来的香港问题、澳门问题和台湾问题而设立的特殊的地方行政区域。特别行政区的建立构成了我国单一制的一大特色，是马克思主义国家学说在我国具体情况下的创造性运用。

特别行政区相对于我国的其他地方行政区域(自治区)来说具有以下特点：第一，在特别行政区实行资本主义制度。我国宪法和特别行政区基本法规定实行“一国两制”，即在统—的中华人民共和国境内，大陆主体部分坚持实行社会主义制度，为解决香港、澳门、台湾历史遗留下来的问题，根据宪法的规定建立特别行政区，在一个相当的时期内，保持原有的资本主义社会经济制度和生活方式，不实行社会主义的制度和政策。第二，特别行政区实行高度自治。特别行政区依照法律的规定享有立法权、行政管理权、独立的司法权和终审权。特别行政区通用自己的货币，财政独立、收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府，中央人民政府不在特别行政区征税。第三，特别行政区直辖于中央。《香港特别行政区基本法》[7] 和《澳门特别行政区基本法》[8] 的第十二条均规定：特别行政区是中华人民共和国一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。

实践证明，特别行政区的建立有效地解决了香港、澳门的历史遗留问题，促进了香港、澳门的繁荣稳定。我们相信，有了在香港和澳门的成功实践，特别行政区制度必将更加成熟和完善，香港、澳门的成功经验也必将促进台湾问题的有效解决。

（三）中国行政区划的问题与不足

1、历史遗留问题

第一，兵团问题。新疆生产建设兵团是中国现存唯一的一个担负屯垦戍边使命，兼具党、政、军、企等多重身份于一身的半军事化经济组织，行政级别是副省级。兵团问题主要涉及两个方面：一是兵团和地方的矛盾如何解决。师市合一只是权宜之计还是将来的改革方向？新疆地方能不能插手兵团管理的县市？二是兵团百姓和地方百姓的待遇差别如何取消？如农三师的图木舒克市集体所有制的少数民族和全民所有制的兵团汉族兵团人都从事农业生产（主要是种植业），但兵团人有工资，少数民族农民靠微薄的种地收入。同样是农民不同的待遇容易引起不和谐，对图木舒克市稳定和发展带来很大影响。

第二，特殊行政区问题。说它们特殊是因为它们不属于正式的行政区，但在法规文件中经常出现，在统计资料单列，事实上真的存在。主要类型有三种：一是开发区。开发区不是正式行政区，但有自己的区划范围，与其它正式行政区没有区别，或者行政级别高于正式行政区，比如天津市滨海新区还管理汉沽区和塘沽区两个市辖区。二是西藏那曲地区的双湖特别区。双湖特别区位于西藏自治区北部、那曲地区西北部，其前身是双湖办事处，它是为开发藏北“无人区”于1976年新建的行政区域，是一个地域辽阔，居住极度分散的县级特别区。三是贵州的六枝特区和万山特区。这两个特区原来都是矿区，后来慢慢的都和县一样了。

第三，大兴安岭问题。主要涉及三个方面：政企合一、地区辖区和飞地。一是政企合一问题。大兴安岭地区行署和国有企业大兴安岭林业集团公司是两块牌子一套人马，这样很容易导致垄断和腐败。二是地区辖区问题。大兴安岭地区辖有4个区：加格达奇区、松岭区、新林区、呼中区，它们既不属于市辖区也不属于县辖区，法律上根本没有出现地区辖区这个名称，但是在民政部的行政区划代码里面却有它们的代码（但写明了不属于正式行政区划）。三是飞地问题。大兴安岭地区面积8.46万平方公里，其中位于黑龙江省内6.66万平方公里，位于内蒙古自治区内1.8万平方公里，加格达奇区位于内蒙古自治区境内，但它确是黑龙江省大兴安岭地区行署所在地，一个位于内蒙古地区却要管理黑龙江省的县，制定的政策难免会脱离当地实际，也不容易得到当地百姓的认同。

2、行政管理体制的不足

第一，行政管理层次较多。据150个国家和地区的初步统计，地方行政区划层次以二、三级居多，最多不超过三级。根据宪法和相关法律的规定，中国行政区划分为：省、县、乡3级。但事实上，中国的行政区划是省、地、县、乡、村5级。此外，还有副省级行政单位16个（伊犁州和青岛等15个副省级城市），副地级行政单位3个（青海的3个行委），副县级行政单位11个（11个县辖区），此外还有满洲里等准地级市（满洲里下辖5个县级区）。光是市就有直辖市、副省级城市、地级市、准地级市、县级市、乡级市（台湾）6个级别。另外还有管理区等非正式行政区划，如广州市南沙区下面还设有珠江管理区，常熟市虞山镇下面还有方塔管理区等，此外，派出所等派出机关下面还有片区等派出机关。

第二，各级政府的派出机构比较多。建国初期的政务院曾经有过派出机构：六大行政区的行政委员会，1954年就全部撤消了。省级政府的派出机构是地区（盟）行署，现在共有17个地区和3个盟，全部分布在西部地区。地级派出机构是行委，目前只有青海省海西蒙古族藏族自治州的3个行委：冷湖行委、大柴旦行委和茫崖行委。县的派出机构主要是区公所，目前共有10个，县级市、市辖区和一部分县的派出机构是街道办事处，目前一共有6163个，随着许多县城所在镇改设街道，数量还在不断的增长中。

3、区划地名存在的问题

第一，区域划分不太合理。主要表现有。一是有县无城。据民政部统计，中国现有河北省沧县（县政府在沧州市新华区）等11个县有县无城。二是市区同城。例如山西省运城市现在只有盐湖区1个市辖区，广西壮族自治区来宾市只有兴宾区1个市辖区，像这样只有1个市辖区的地级市共有94个。三是飞地问题。比较典型的例子就是河北省廊坊市在北京市和天津市中间还辖有3个县市的飞地。

第二，行政区域名称较乱。主要表现有：一是县市同名。据民政部统计，中国现在共有（山西省）大同市-大同县等42对同名县市（大陆36对，台湾6对）。二是异字同音或近音，如河北阜平县与陕西富平县。三是用字生僻、难认、难写。如河北蠡县、山西隰县。四是行政单位名和地方专用名重叠。如河南省辉县市。五是行政区域名称和驻地名称不符：如安徽黄山市不驻黄山区而驻屯溪区。六是行政单位名称跨越两个以上层次，例如吉林省和吉林市、河南省和青海省河南县。地名的混乱给经济发展、行政管理和人们的出行带来了很大的不便。

第三，管理幅度大小比较悬殊。从上级行政区管辖的下级行政区数量来看，宁夏回族自治区平均1个地级市管辖4.2个县市区，河北省平均一个市管辖15.6个县市区，后者是前者的近三倍。从单个行政区的管辖面积和人口来看，中国省级行政区面积平均309，677平方公里，人口为3，700万人。平均面积、人口分别相当于世界上230多个国家和地区平均规模的0.48倍和2.13倍，每个省相当于一个中等国家的规模。[9]

4、民族区域自治的不足

第一，民族乡和民族区的法律地位。根据宪法第30条规定我国民族自治地方包括自治区、自治州和自治县三级。同时，宪法第30条还规定：“县、自治县可分为乡、民族乡、镇。”因此，民族乡不是民族自治地方，而是县以下的基层行政区域。但是民族乡又不同于一般的乡，宪法第九十九条第三款规定：“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”因此，民族乡不是一级民族自治地方，但却是实行民族区域自治地方的一种重要补充。[10]除此之外，中国现在共有呼和浩特市回民区、郑州市管城回族区、洛阳市瀍河回族区、开封市顺河回族区、齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区5个市辖民族区，它们的地位目前还没有相关的法律规定。

第二，民族市镇该不该设立？１９９２年７月１７日，国务院发出了《关于停止审批民族镇的通知》，认为设置民族镇违反了宪法而停止了对民族镇的审批，那么，现存的民族镇又何去何从呢？[11] 此外，现在中国还没有设立民族市，自治县达到了设市标准的全部都改为普通的县级市或者直接升格为地级市，当然原来的民族自治方面的特殊政策也得取消，这样势必导致许多达到设市标准的自治县抵制设市，影响中国的城市化进程，而已经设市的地方由于取消了一系列民族政策也可能引发局部的民族问题。

第三，民族地方的区域经济一体化。以新疆的“乌昌一体化”为例。在成立昌吉回族自治州以前，乌鲁木齐市和昌吉回族自治州原是一体。昌吉市距乌鲁木齐市中心仅32公里，米泉市和乌鲁木齐的东山区仅隔216国道，城区完全连成一片。尽管两地地域相连、人文相通、优势互补，但是却不能越过行政区划这个障碍。自治州是我国宪法和民族区域自治法明确规定的一个行政级别，乌昌合并首先要遭遇这个法律天花板。2004年12月，在不涉及乌鲁木齐、昌吉州行政区划调整的前提下成立了乌昌党委。2005年4月米东新区党工委、管委会宣布成立，管辖原昌吉州米泉市和乌鲁木齐市东山区的行政区域。[12] 2005年8月8昌河新区成立，管辖原昌吉市和乌鲁木齐市头屯河区的行政区域。[13] 但是这样做也存在一些无法回避的问题，主要涉及两大方面：一是乌昌党委的问题。乌昌党委是不是乌鲁木齐市和昌吉州的最高决策机构？党委能不能直接干涉地方行政？二是两个新区的问题。米泉市、昌吉市都是县级市，自主权相当大，东山区和头屯河区都是市辖区，自主权相当有限，它们之间如何协调？昌吉市和米泉市的建制是不是要撤消？

三、中华人民共和国行政区划的改革方向

（一）解决历史遗留问题，完善行政管理体制

1、解决历史遗留问题。

第一，兵团问题的解决。一种是兵团逐步脱离地方行政，兵团管理的县市逐步移交给地方，兵团逐渐向专门的企业转变，如农二师管理的库尔勒市后来移交给了巴州地方。另一种是兵团和地方合二为一，比较成功的例子是农八师和石河子市。第二，特殊行政区问题的解决。一是开发区列入正式行政区划，比较成功的例子如2005年4月，在广州开发区基础上，整合周边农村地区，设立广州市萝岗区。二是双湖特别区和六枝特区、万山特区全部改为县。

第三，大兴安岭问题的解决。撤消大兴安岭地区，设立大兴安岭市，原来的四个地区辖区直接成为市辖区；把内蒙古自治区东部大兴安岭林区划归黑龙江省大兴安岭市，解决困扰多年的飞地问题；大兴安岭林业集团公司脱离地方行政，成为单纯的国有企业，重新成立地方政府接管地方行政。

2、完善行政管理体制。

第一，派出机构由虚变实。修改宪法和相关法律法规，盟和地区行署改为地区政府，行委改为县市或者市辖区。

第二，减少行政管理层次。一是要完善城乡基层群众自治制度，将基层自治落到实处。二是要撤消只有一个市辖区的地级市的市辖区，由地级市直接管辖乡镇，中国现在仅有4个不设市辖区的地级市：海南省三亚市、甘肃省嘉峪关市、广东省中山市和东莞市，浙江省湖州市以前也没有后来又设立了一个吴兴区，从某种程度上来说是行政区划改革的一次倒退。三是地区、自治州管理县市，地级市不管辖县市，只设市辖区，因为市辖区只是市的一部分，并不是独立的行政单位，所以市辖区行政级别全部是副县级。四是要逐步撤消区公所、管理区等县和乡中间的行政区，副省级城市、准地级市全部改为地级市。

（二）加强地名管理，合理划分边界

1、加强地名管理。

第一，县市同名、异字同音或近音的必须有一个改名，如原来吉林省有延吉市和延吉县，后来延吉县撤县改设龙井市，辽宁省原来有营口市和营口县，后来营口县也撤县改设大石桥市。但是现在仍然还有42对同名县市，市辖区里叫的城区、郊区、矿区、市中区的也相当的普遍，更名工作还相当艰巨。

第二，用字生僻、难认、难写的地名根据当地习惯改名或者更改用字。1956-1964年,全国就有35个县更改了生僻的地名用字，这项工作还应继续进行下去。

第三，行政单位名和地方专用名重叠的更改地方专用名。如河南省辉县市可以改为辉州市或辉城市，但是由于辉州市和广东省惠州市异字同音所以只能改为辉城市。

第四，行政区域名称和驻地名称不符的可以迁移驻地，如2003年玉门市政府迁往玉门镇，但是这次搬迁工作不是太彻底，还遗留了一个问题：老城区的称呼，老城区原来叫老君庙镇，现在则分属南坪、北坪、新市区三个街道办事处，在地图上不太容易标注，这个问题值得关注，以后在处理类似问题的时候要做好前期准备和后续配套工作。[14] 第五，行政单位名称跨越两个以上层次，上下两级行政区必须有一个更改地方专用名或者撤消行政建制。如安徽黄山市可以撤消黄山区；吉林省吉林市可以改为永吉市，同时撤消永吉县建制，并入邻近的市辖区。

第六，修改宪法和相关法律法规、政府文件，将“设区的市”“较大的市”“副省级城市”“准地级市”等不同的称谓全部改称为地级市。

第七，定期进行全国地名普查，不定期进行地名抽查和调查研究。

第八，严格审核地名变更，尽量减少地名更换的次数，可改可不改的一律不改。比如像云南省思茅市这样因为有普洱茶就更名为普洱市，并且还将原来的普洱哈尼族彝族自治县更名为宁洱哈尼族彝族自治县，思茅市翠云区更名为普洱市思茅区这样一下子涉及超过三个县级以上行政区域名称变更的就应该慎之又慎。还有，我不同意某些学者将中国的行政区划名称改为道、路、府、州等古称的做法，这样即不符合群众的习惯也容易出现杭州州这样新的地名混乱的问题，还会无谓地增加政府的财政负担。

2、合理划分边界。

第一，合理控制管理幅度。按照人口密度、自然地理、历史传统、风俗习惯等因素将面积较大的行政区划小，将面积较小的行政区合并、撤消或者由上级政府直辖，成功的例子如2004年宁夏撤消陶乐县建制，将其行政区域分别划归石嘴山市平罗县和银川市兴庆区；面积特别小（如宁夏、海南）或者经济特别发达的省区可以试行省直接管辖县市，目前只有海南的县市全部由省直辖，另外，新疆有4个自治区直辖的县级市、湖北省直辖3个县级市和神农架林区、河南省直辖济源市1个县级市。

第二，取消飞地。将飞地划入周边行政区，例如河北廊坊市在北京市和天津市之间的飞地可以划入北京市和天津市。第三，有县无城的县并入县政府所在的市，条件允许也可以另建县城，成功搬迁新县城的例子如绍兴县政府由绍兴市迁往该县的柯桥镇。第四，组织完成京冀、冀晋、冀豫、蒙陕、苏鲁、浙闽、皖鄂、赣鄂、赣粤、湘粤、川滇、川青、陕甘、甘新等14条、长约12900公里省界联检任务，指导各地完成800多条县级界线联检工作，妥善解决好联检中发现的问题，巩固勘界成果。根据职能分工，深入实际，调查研究，及时协调处理行政区域界线实地位置认定不一致引发的纠纷，协助处理界线附近地区的资源纠纷，维护界线附近地区的长期和谐稳定。[15]

（三）完善民族区域自治制度，加快区域经济一体化

1、确认民族市、区、乡、镇的法律地位。第一，修改宪法和相关法律法规，将民族乡、民族镇、和城市所辖的民族区作为民族自治地方，赋予其相应的自治权，给予不同程度的民族优惠政策。这样，已经存在的民族镇和城市所辖的民族区可以得到法律的承认，新的民族镇和民族区可以继续设立。民族乡也不再是民族自治地方的补充，可以明确作为民族自治地方而。

第二，设立民族市以加快中国城市化的进程。以甘肃省阿克塞哈萨克自治县为例，该县2002就进入中国最发达100县市，是甘肃省唯一一个进入全国百强的县市，也是全国唯一的一个进入百强县市的自治县，其经济实力已经如此发达却还只是个县，因此建议撤消阿克塞哈萨克自治县成立阿克塞哈萨克自治市。

2、加快区域经济一体化。

以乌昌一体化为例，乌鲁木齐市和昌吉回族自治州的区域经济合作必将进一步密切两地的联系，为两地行政区划的调整和变革做好前期准备。在条件成熟的情况下进行市州合并，成立乌鲁木齐回族自治市，米泉市、昌吉市、五家渠市等邻近乌鲁木齐的县市全部改为乌鲁木齐市所辖的民族区，一些比较偏远的县可以暂时由乌鲁木齐回族自治市代为管辖，逐步改成新疆维吾尔自治区直辖的回族自治县，也可以减少行政管理的层次。

综上所述，中国的行政区划经历了传说中的州——诸侯国——州（郡）县——行省制四个时期，新中国的行政区划基本上沿用了元朝以来的行省制。中国现行行政区划制度的主要特色和优点是民族区域自治和特别行政区制度，主要缺点和不足有历史遗留问题、行政管理问题、区划地名工作的不足、民族区域自治的不足四大方面。针对问题和不足我们要在坚持行政区划基本制度和确保社会稳定的前提下不断改革和创新，促进经济和社会的全面发展。