多规合一机制

多规合一机制（共8篇）

1.多规合一机制 篇一

“多规合一”发展历程

当前，我国正处于全面深化改革的攻坚期,新一轮改革任务艰巨繁重。随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、土地资源利用不集约等问题日益突出，推进空间规划体制改革，创新空间规划体系，是提高政府空间管控能力，实现资源集约节约利用，推进区域经济社会可持续发展的必然趋势。

党的十八届三中、五中全会和中央城镇工作会议等对空间规划改革、“多规合一”均作出了重大战略部署：

2013年11月，十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，要完善城镇化健康发展体制机制，优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。《决定》明确了城镇建设空间规划改革的方向。

2013年12月，中央城镇化工作会议要求，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。总书记在会议讲话中指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

2014年2月，国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，要求严格划定“三线”，具体包括城市开发边界，永久基本农田保护红线和生态保护红线。

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

2014年4月，国家发展改革委就启动“十三五”规划编制工作举行新闻发布会时明确，“十三五”规划将积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以此为基础，把一张蓝图干到底。

2014年5月，国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，将三规合一作为2014年深化改革重点任务之一。指出进一步明确开展县市的空间规划试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境规划，“多规合一”。

2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（以下简称《通知》），通知明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2014年10月，国家住建部规划司在嘉兴市召开“多规合一”试点工作座谈会，会议要求由住建部门联系的8个试点县（市）要按照“一张蓝图干到底”的要求，做好一张图，建好一个平台，实现“多规合一”全覆盖。

2015年5月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》强调，要强化主体功能定位，优化国土空间开发格局，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产、生活、生态空间。其中特别提出，要积极实施主体功能区战略，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。与此同时，各省也纷纷结合自身情况确定了省层面的市县“多规合一”试点。

2015年9月，国家测绘地理信息局与国家发展和改革委员会联合组织编制并印发《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则（试行）》，为推动市县经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。

2015年12月，中央城市工作会议在北京举行，会议指出，提高城市发展持续性，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。会议强调，要提升规划水平，增强城市规划的科学性和权威性，同时为促进“多规合一”在新常态下，提高城市空间管控水平提供了方向性指引。

2016年2月，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出，要强化城市规划工作。创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。

2016年2月23日，在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上，中央全面深化改革领导小组组长总书记听取了浙江省开化县对开化关于“多规合一”试点推进落实情况的汇报后，认为开化的试点经验切实可行，值得肯定。2016年3月，为有效落实2016年中央全面深化改革领导小组办公室关于制定省级空间规划试点方案的重点任务要求，3月2日和3日，国家发改委会同国家测绘地理信息局，分别与广西壮族自治区、浙江省签署合作协议，建立省级空间性规划“多规合一”试点合作机制。

2016年7月，北京市规划和国土资源管理委员会正式挂牌。规划和国土两个职能部门的合并，意味着北京市土地利用总体规划将和城市总体规划更加协调统一，从体制上为“多规合一”树立了良好的示范。

随着国家政策层面要求不断提高，规划改革的实践工作逐步深入，从最初的城乡规划、土地利用总体规划“两规合一”，到国民经济与社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的“三规合一”，再到以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划为基础，生态规划、综合交通等基础设施规划、教育等公共服务规划相互协调的“多规合一”，为规划体制改革实践指明了方向和路径，为区域破解发展难题找到了突破口，也为提高城乡资源利用效率、强化政府空间管控能力奠定了基础。

2.多规合一机制 篇二

1、“多规合一”的内涵演进

早在1990年,就有学者开始研究土地利用规划(一般简称“土规”)和城市规划(一般简称“城规”)的衔接路径,从两种规划的法律地位、规划体系、审批办法、规划目标等多方面探讨“两规合一”的必要性和可能性[1]。自“十一五”起,“五年计划”开始改为“五年规划”,发改系统组织编制的国民经济和社会发展规划(一般简称为“经规”)也开始更加注重城市发展引导的战略性和空间性,“三规合一”成为新的研究课题[2]。随着市场经济体制的进一步完善,城市发展面临的环境越来越复杂,越来越多的城市管理部门从各自领域组织编制指导城市发展的各类规划,一方面为城市健康发展提供了科学引导,另一方面,这些规划针对不同的规划目标,遵循不同的法律法规依据,各成体系、各有侧重,在同一空间上存在较大差异甚至相互矛盾,彼此之间的不协调,影响并制约了规划效力的发挥,甚至对经济社会发展带来制约,衍生出空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等众多问题。基于这样的背景,“多规合一”成为新型城镇化过程中促进社会经济和城乡建设可持续发展的迫切需要。

学术界对“多规合一”的研究大多集中在两个方面,一是统一的技术平台,二是行政管理层面的统筹协调。目前对于“多规合一”的普遍共识是,“多规合一”并不是一个纯粹的技术性规划,而是一种面向实施管理的衔接统筹工作,致力于空间规划领域的制度创新和城乡建设导向的治理创新。

2、城市治理与治理转型

“城市治理”最早是公共管理学的概念,强调以政府为主导的多元主体对城市公共事务的管理。“在现代城市中,对公共事务的最佳管理和控制已不再是集中的,而是多元、分散、网络型以及多样性的,这就涉及中央、地方、非政府组织、个人等多层次的权利和利益协调———这种由各级政府、机构、社会组织、个人管理城市共同事务的诸多方式的总和就是城市治理”[3]。城市治理,不仅包括城市政府各部门对于其相关领域的行政管理事项,也包括企业、社团等其他多元主体对于城市发展良好愿景实现的建设性协作[4]。

自改革开放以来,市场经济体制逐步完善,社会经济发展环境日趋复杂,尤其是当前我们所面临的“新常态”,经济结构转型、经济增速放缓等表征的经济基础“软着陆”深层次地影响了社会、政治、文化等“上层建筑”,与城市治理密切相关的政府与企业关系、政府与社会关系、政府与政府之间的府际关系都在发生着重大变化,城市治理转型的呼声也越来越高[5]。中国共产党第十八届三中全会公报指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”[6]。可见城市治理转型已经上升为国家战略。

3、“多规合一”与城市治理转型的内涵联系

各类规划,反映的是对于城市未来发展导向的引导、与管控相结合的综合治理蓝图和前瞻性方案策略,其中包含着社会经济发展思路、空间构建设想和土地生态等各类资源要素的保护和开发策略。从城市治理的角度来看,各类规划是基于技术理性形成的治理决策参考,通过政府各部门对规划的有效实施来落实治理过程。规划的技术理性还包括在规划编制过程中对多元主体利益的协调,一定程度上反映了城市治理自下而上的民主性。

从城市治理的角度来看,“多规合一”首先反映了城市政府各部门作为城市管理者的内部协调,其协调的基本目标是避免“多规”不协调导致的社会经济发展和城市建设效率低下,而这又恰好是对城市治理转型的积极回应。本文的研究目的即在于此,基于“多规合一”的理论与实践研究,探讨城市治理转型在规划编制实施中如何积极有效地响应。

二、“多规合一”所体现的治理转型需求

1、新常态下,五位一体、统筹兼顾的可持续发展需求

从职能边界来看,发改系统主导编制的“经规”一直以来都被视为国家意志和国家政治使命的映射,是党和政府对国民经济和社会中长期发展的战略部署,是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。“土规”是一种功能性政策分区,其内容主要是空间管理策略,对具体用地进行管制区划,作用突出体现在对建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护等指标的刚性约束上。“环规”为城市区域发展方略的制定提供生态环境本底的专业技术型支持,划定城乡发展建设不可逾越的生态红线。“城规”的主要功能是统筹安排、具体确定城市空间结构、城市建设用地内部各项用地比例和空间布局。现行的多个规划代表不同的发展与管控导向,存在着一定的职能边界互补性。

新常态下,经济下行压力加大、结构调整需求加强,宏观环境的变化要求城市治理在总体思路上能够更加坚定地调结构、促转型,按照“五位一体”的总体布局原则统筹兼顾。“多规合一”是充分顺应当前发展形势和发展需求的新方向,通过各类规划职能边界的有机互补,有效提高土地使用效率、经济发展效率和城市空间的利用效率,更加全面地统筹考虑资源环境与社会经济发展等因素,实现城市治理中的统筹协调与可持续发展目标[7]。

2、推进治理能力现代化的行政管理体制改革要求

深化行政体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分[8]。加快政府职能转变,优化政府组织机构,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,是治理能力现代化导向的行政管理体制改革的明确要求。

法律法规及国务院规范性文件中明确的几类规划(经规、城规、土规、环规等),横向由发改委、住建部、国土部、环保部等部门归口管理,纵向涉及从国家到地方、区域到城市等多个层级,尚未形成统一有序的格局。横向部门规划事权的不一致,深层次的原因是部门之间的利益协调和技术储备都还不到位,反映到城市空间就表现为规划之间的矛盾,这种矛盾反映出政府管理体制上条块分割的弊端,尤其需要通过“多规合一”的路径来实现行政管理体制改革。

3、市场主体对科学高效行政审批管理的基层诉求

在现行体制下,积极参与到城市建设与发展过程中的市场主体,从项目立项到实际完成,大多都会涉及土地、城建、环保等多方面的行政审批。“多规”的不协调,导致项目落地需要涉及多部门间协调繁复的流程,时间成本巨大。改变行政审批程序繁琐、效率低下的现象,已经成为市场主体对科学高效行政审批管理的基层诉求。从这个意义上来讲,通过“多规合一”来搭建业务协同平台,优化建设项目的前期生成流程及后续审批流程,进一步清理审批项目、简化审批环节、压缩审批时限、规范审批行为,推进审批体制改革和机制创新,也正是城市治理转型需求的积极反映和有效落实[9]。

三、“多规合一”导向的治理转型路径———基于多案例的经验总结

“多规合一”所体现的城市治理转型工作实践,更多地表现为城市管理部门利益的整合,一方面需要地方政府的创新与开拓精神,另一方面需要国家在政策和制度层面的积极引导。

1、国家层面的政策和制度引导

2003年10月,国家发改委在江苏苏州、福建安溪、广西钦州、四川宜宾、浙江宁波、辽宁庄河六个地市县试点国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划的“三规合一”,试图将土地利用规划和城市总体规划作为专项规划纳入发展规划体系中。但由于缺乏相对应的体制机制改革创新措施,地方政府实施难度较大,没有实现预期的改革成效,只是在技术层面引起了广泛的实践性讨论。部分发达地区在城市空间规划的编制中反映了“三规合一”的技术性思考[10]。

在随后的十年时间里,广东、浙江、重庆、上海、湖北等省市在规划编制层面陆续推出“土规”与“城规”的“两规协调”试点,地方政府同时也在自下而上地向国家部委争取空间管理政策和权限。2008年,国土部和住建部在浙江召开“两规协调”推广会,讨论的焦点仍然集中于规划编制经验的总结,在“两规协调”的规划实施层面,并未形成十分明确的体制机制保障。

2013年之后,“多规合一”再次进入国家推动期。2013年底,中央城镇化工作会议提出了“建立空间规划体系,推进规划体制改革”的任务。2014年3月,《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》公布,明确提出加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接,对于有条件的地区推动经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。2014年4月,国务院批转发改委《关于2014的年深化经济体制改革重点任务意见》(国发[2014]18号),强调推动“多规合一”、开展市县空间规划改革试点是2014年重点任务之一。2014年8月,国家发改委、国土部、环保部和住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,确定了28个“多规合一”市县单位,要求在规划编制、实施管理、体制机制改革等多方面积累试点经验,为全国性推广提供实践性技术支持。

2、地方实践案例简介

各地“多规合一”的实践工作,结合了当地的地域文化特色和地方管理实际,在实践创新主导内容上也各有侧重。本文的研究聚焦于城市治理转型方向,强调在“多规合一”的实践过程中,无论是规划体系的构建、规划技术的创新还是规划的实施管理,都要能为实现城市治理转型的行动落实目标。从这个角度来看,广州和厦门的“多规合一”实践案例,最具有借鉴意义和推广价值。

(1)广州“三规合一”实践介绍。广州市“三规合一”工作的基本思路是,通过对比发现原“三规”中相互矛盾的用地,分析明确其形成原因,进而分别对“三规”进行调整优化,并利用土地规划的弹性政策,经规范程序将“三规”调整优化成果法定化,最终达至“三规”协调乃至合一。

在技术体系上,通过“三上三下”三个阶段推进,完成“五个一”的成果:一张蓝图,一个信息平台,一个协调机制,一个技术标准,一个管理规定。通过建设用地规模控制线、建设用地增长边界、生态控制线、产业区块控制线、基本农田控制线的确定划定蓝图框架,以实现节约集约用地、生态优先、精明增长的目标。信息联动平台采用“1+3”分布式架构,即一个公共平台,以及规划、国土、发改三个业务子系统。信息联动平台以“三库一中心”数据支撑模式实现跨部门信息共享。“三规合一”成果数据以及各部门的规划、计划和审批数据均实施动态更新,确保各部门能及时获取当前有效的信息,实现跨部门规划、计划和审批数据共享。协调机制包括多规融合过程中的部门联动和项目落地整合流程阳光审批的保障,以提高多规融合推进效率和行政审批工作效率为目标。技术标准和管理规定是成果的法定化形式,确保“三规合一”的成果纳入到法定成果范畴,强化建设项目管理推进和建设项目落实。

在工作组织上,广州市委市政府高度重视“三规合一”工作,其推进实施完全依靠强有力的行政力量推动。在市级层面成立广州市“三规合一”工作领导小组,同时建立工作领导小组会议制度,推进“三规合一”工作。在区(市)级层面配套成立相应的推进组织机构,各区(市)参照市“三规合一”工作架构,分别设立区领导小组及办公室,向市领导小组负责。区领导小组下设办公室,由区规划、国土、发改三个部门主要领导及相关技术力量组成,建立“每周一报”、定期工作例会等制度,负责与市“三规合一”办公室对接技术问题,制定试点区工作计划与“三规合一”具体工作内容。

(2)厦门“多规合一”实践介绍。厦门“多规合一”工作于2014年初开始启动,其工作目标是,通过“多规合一”建立统一的空间规划体系,实行统筹发展,推进城市治理体系和治理能力现代化。目前已完成“一张蓝图”的编制,并在此基础上,构筑了“一个平台”,推行审批“一张表格”,正在完善与之配套的运行机制。通过“一张图”落实“美丽厦门”提出的空间发展战略:以国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境总体规划为基础,协调林业、水利、农业等部门规划,梳理各类规划差异矛盾,在一张图上共同划定各类控制线。全市形成统一的信息共享和管理平台,通过政务网络接入各区和各委办局,实现业务协同,保障空间信息共享,在此基础上开展项目生成和审批的业务协同作业,支持流程再造,提高行政审批效率。“一张表”是建设项目统一受理和审批表,将项目审批全流程分为五个阶段:用地规划许可、工可批复及工程规划许可、施工图审查、施工许可和竣工验收,在用地规划许可阶段已经形成了“一表式”的审批模式,之后四个流程也将依托业务协同平台开展。目前正在配套完善的“一套机制”包括一系列提供政策支撑和规范指引的运行机制、为“一张表”审批提速创造条件的项目生成机制等。

在工作组织上,厦门也是通过自上而下的行政力量推动工作开展。市委书记领衔领导小组,主要参与部门领导构成领导小组办公室,各部门精干力量构成专责小组,再通过技术单位实现技术力量的保障,有效地保障了“多规合一”工作的推进效率。

3、实践经验总结

上述两个案例的共同点在于,无论是技术体系还是工作组织,“多规合一”都离不开行政力量的推动,最终都回归到行政管理体制的改革上。技术层面对于各种矛盾的协调,让这种自上而下的城市治理转型具备了充分的科学合理性,能够有效地实现“五位一体”统筹发展和治理能力现代化的目标。“多规合一”工作中的城市治理转型经验,主要表现在以下两个方面。

(1)前多规融合期的行政推动和制度保障。通过行政指令、沟通磋商、讨论交流、咨询参与等形式,在“多规融合”工作的各个阶段进行充分协调直至达成共识,使“多规合一”工作成果成为各相关方共同认可、遵守的社会契约和公共政策。这个过程一般需要自上而下的行政力量推动,一般的做法是成立由市主要领导牵头负责的“多规合一”改革工作领导小组,下设办公室和专责小组。领导小组负责统筹协调“多规合一”重大问题与决策,办公室及其专责小组具体负责推进“多规合一”工作。再辅以技术力量的支撑,形成集行政推动与技术保障为一体的推进团队,一方面能够自上而下地推动行政体制改革,另一方面能自下而上地通过技术因素保障治理转型的科学合理性。此外,在前多规融合期,须建立法律保障机制。推进规划控制线立法,将“多规合一”划定的生态红线、建设用地增长边界等控制线纳入地方立法,形成条例;以政府规章形式明确“多规合一”控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序,规范和强化规划的严肃性和权威性。

(2)后多规融合期的现代化治理。“多规融合”落实到城市治理转型的实际功能,主要表现在行政审批效率的提高方面。首先,以“多规合一”工作为契机,深化行政审批制度改革进程,实现全方位、全过程的体制机制改革,真正做到“一张蓝图干到底”。以应用为导向,建立部门业务协同平台:在“一张图”的基础上,依托业务协同平台,一方面实现空间信息共享,另一方面开展项目生成和审批的业务协同作业,支持流程再造,提高行政审批效率。简化报审模式,转变审批理念,通过“一站式”受理部门的主动操作,将“被动审批”转变为“主动推送”。然后,通过编制、审批、监督“三权”分立的形式,保障治理过程的公平公正。抽调专业人员设立独立的规划监督部门或在人大常委会下设规划监督委员会,负责监督反馈规划执行情况,以更加全面地保障城市治理现代化目标的实现。

摘要：“多规合一”作为一种面向实施管理的衔接统筹工作,其落脚点是城市管理者的内部协调,以避免“多规”不协调导致的社会经济发展和城市建设效率低下,而这又恰好是对城市治理转型的积极回应。本文基于“多规合一”的理论与实践研究,探讨了城市治理转型在规划编制实施中的主要体现,主要包括前多规融合期的行政推动和制度保障、后多规融合期的现代化治理这两个方面的内容。

关键词：多规合一,三规合一,治理,转型,政策

参考文献

[1]顾京涛、尹强:从城市规划视角审视新一轮土地利用总体规划[J].城市规划,2005(9).

[2]王凯:全国城镇体系规划的历史与现实[J].城市规划,2007(10).

[3]顾朝林:发展中国家的城市治理研究及其对我国的启发[J].城市规划,2001(9).

[4]袁政:城市治理理论及其在中国的实践[J].学术研究,2007(7).

[5]张京祥、陈浩:空间治理:中国城乡规划转型的政治经济学[J].城市规划,2014(11).

[6]江必新:推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报,2013-11-15.

[7]刘阳:国土部选择部分市县探路三规合一[N].中国房地产报,2014-02-16.

[8]中央编办理论学习中心组:深化行政体制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化[J].求是,2014(3).

[9]苏文松、徐振强、谢伊羚:我国“三规合一”的理论实践与推进“多规融合”的政策建议[J].城市规划学刊,2014(6).

3.“多规合一”，在“争论”中试水 篇三

在广东，佛山市南海区与顺德市、中山市、东莞市并称为“四小虎”。

1993年，南海区启动了农村土地股份合作制，尝试通过成立股份合作社，将土地折价入股，村民则凭股权证定期分红。南海区各村由此走上了只提供土地不参与企业经营的道路。

“当时每个村都在发展集体经济，六个轮子（县、镇、管理区、经济社、联合体、户）一起转，村村点火，村村冒烟。”南海区国土局副局长薛佩华告诉《瞭望东方周刊》，这为南海区的农村工业化和城镇化奠定了基础。

但后来，这却成为阻碍南海区进一步发展的障碍。

长期以来，自下而上的发展导致了严重的土地碎片化，难以发挥土地的最大效益。1988年，南海区建设用地比例为11%。到了2014年，这一比例为51%，其中，集体建设用地比重占建设用地总面积71%。这导致南海区地均GDP仅为每平方公里4.3亿元，在珠三角地区仅为中等水平。

不仅如此，寄生于集体用地的“租赁经济”还阻碍了城市建设与环境品质的提升。由于规划矛盾导致生态空间管控不明确，生态用地不断遭到蚕食，部分河涌水质较差，中心区人均公园绿地面积偏低。

“南海区就好比一个运动员，虽然强壮，但身体也有病患，而集体建设用地问题就是病中之病。因此必须节约集约利用土地，提高土地效率。”薛佩华说。

而2014年年底，随着南海区成为国家“多规合一”的28个试点之一，这一旨在推动建立“统一衔接、功能互补、互相协调的规划体系”的改革，正在一步步解决其用地难题。

规划“打架”

南海区用地散、乱不仅有历史因素，也有着复杂的体制性因素。

“一方面，是因为利益主体太多，导致了用地的碎片化。但从深层看，也是因为作为‘龙头’的规划政出多门，各部门之间按照各自的行业标准和不同的要求进行管理及审批，缺乏紧密的沟通和协调，导致了土地难以得到集约有效的规划。”薛佩华说。

数据显示：在南海区，土地利用总体规划和城市规划之间的建设用地差异图斑达12.2万个，总面积166平方公里，占全区建设用地的30%；环保规划、林班规划以及交通、水利等部门的专项规划与城市规划、土地规划的空间差异也十分明显。

造成这些规划差异的，是南海区60多种空间规划。

南海区的问题并非孤例。事实上，在全国各地，这一困惑普遍存在。

“在全国范围内，这一问题都很突出，这显示出空间规划亟需统筹。”广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所副所长朱江说。

数据显示：在国家层面，与空间有关的规划研究有八十多种，如国家电网、电力、水利、交通、公路、道路、教育、旅游、文化、遗址保护等规划。

不同规划之间存在不同程度的“打架”现象，这直接影响到各地经济社会的发展。

一个典型的例子是：由于各层级、各部门之间的规划存在某种程度的不一致，前些年，在某个城市，曾经发生过城区下面被划为大型采矿区，当时新建的机场因此面临地下被掏空的风险。

标准不一与利益矛盾

随着经济社会的发展和土地资源的日益紧张，空间规划的协调统一显得日益迫切。

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出“要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线”，“按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构 ”，“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。

2014年年底，“多规合一”试点工作正式启动。

根据国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部等部委联合发出的关于开展市县“多规合一”试点工作的通知，全国28个试点地区，开始通过开展试点工作，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路。

然而，要把数十项规划合而为一，并不容易。

多规合一的难题之一，是各个规划标准不一。

“即便不同部门想达成一致的目标，但因为标准不同，执行起来就不一样。”朱江告诉本刊记者。

比如，在对水库的认定上，城乡规划和土地总体利用规划就不同。土地总体利用规划中，水库是建设用地，但是在城乡规划中，水库是非建设用地。

在28个试点地区中，国土部指导的试点地区榆林市是面积最大的一个。在当地推进试点工作的过程中，首先碰到的问题，就是标准不统一。

“标准的统一是应该先行的事情。标准一致了，其他才可以做到一致。”陕西榆林市发改委总工程师杨扬告诉《瞭望东方周刊》，“我们光是做标准转换，就花了两个月时间。”

林业规划和土地规划的矛盾，是榆林空间规划的主要矛盾之一。

例如，在榆林林业局的统计中，全市共有3800亩林地，而在当地国土局的统计中，只有1800亩林地。林业局的统计数据依据的是林业部门的标准，而国土部门的统计则是依据国家标准。

“有些我们认为是耕地、草地的，林业部门认为是林地。”榆林市国土资源局总规划师李东堂告诉《瞭望东方周刊》，“我们算了下，3800亩的统计数据基本上是把农田草地都算进去了。”

之所以存在土地利用类型之争，不仅是因为统计标准因素。

此前，为了鼓励植树造林，国家对林地有相应的补贴，因此，各地的林地申报自然越来越多。

“国家有林业规划的目标，但是，也有耕地保护的目标，落实在基层，就会造成宜林地和耕地保护之间的矛盾。”李东堂说。

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榆林地处环境脆弱地区。长城横穿榆林城而过，在长城以北，是毛乌素沙漠南缘风沙草滩区，面积约15813平方公里，占榆林市面积的36.7%；在长城以南，则是典型的黄土高原地貌，纵横交错的沟壑，极易流失水土。正是因此，宜林地在当地土地中占据相当大比重。

但是，被誉为“中国科威特”的榆林，也是典型的资源型城市。当地不仅有世界七大煤田之一的神府煤田，还有中国陆上探明的最大整装气田陕甘宁气田。

建设用地就是生产力。煤炭开采、煤化工项目，都得用地。因此，有人认为“有些林地划到城市规划的区域，影响了榆林的发展”。

“对榆林人来讲，资源开发重要还是生态保护重要？没有资源开发哪有榆林今天的经济发展？但是，没有65年的治沙也没有今天的榆林城。”榆林市委副书记高中印对《瞭望东方周刊》说，“‘多规合一’的难度在哪儿？各个规划都有法律依据，从自己的角度出发看都是对的，放在一起看就有差异冲突。”

争论越充分，规划越科学

要实现“多规合一”，不仅要把各个部门的标准统一到一张规划图上，还要在所有利益相关方之间进行协调、平衡，进而在一张规划图上统合各方主张。

在本刊记者走访的数个国土部指导的试点地区中，整合“多规”技术衔接，统一各类数据基础，协调“多规”差异之难，让参与者印象深刻。

“为了绘就这一张规划图，我们要考虑生态保护的需求，要考虑工业园区的用地需求，要考虑地下矿产开采的需求，要考虑地上城市建设的需求，要考虑园区和油气管线走廊的安全距离，甚至还要考虑作为文物大市的文物保护的需求。”高中印说。

“所以我们的第一个体会就是，必须形成强有力的协调机制。”高中印说。

为推进试点工作，榆林市成立了试点工作领导小组，从其组员构成可见对这项工作的重视：市委书记任组长、市长和市委副书记任副组长、常务副市长任办公室主任，市人大、政协相关领导参与，市级各相关部门负责人、各县（区）委书记为成员。

此外，领导小组办公室下还专门设立了综合协调、业务专责两个工作组，值得注意的是，这两个工作组分别设在市委改革办和市发改委，而非国土、住建或环保部门，“正是因为这些部门不具备协调能力”。

作为专家组副组长，杨扬说，2015年的8个月时间里，他大概开了200次会，“有些会，吵架吵得都开不下去了。”

“协调矛盾不开会不行。为什么以前的规划是软性的？以前的规划，各个部门都没有意见，这导致规划本身的科学性就不足。‘多规合一’经过多次争论以后，肯定是个科学协调的共识。越是争得厉害，将来肯定越好用。”高中印说。

神木县有两个工业园区，在规划中有一部分最终划进了生态线内。“虽然从经济上来说可能有损失，但大家到现场一看，反对者自己就觉得没有道理了，因为那里是重要的水源涵养区。”李东堂说。

“规划的变化，必然牵涉到一些市场主体的利益，各方都需要妥协。由于规划变化，导致有些企业的利益受损，这是下一步要解决的问题。”高中印说。

而当一张规划图确定之后，矛盾将会被一劳永逸地解决。

“事实上，越到基层，越认同‘多规合一’的重要性。尤其是企业，因为他们得到实惠了。否则，按照以前的规划，可能出现发改委批了，国土局批了，花了几年时间建设，最后却因为涉及水源地保护而被否定掉，白白遭受损失。”杨扬说。

在南海区，会场同样成为推进试点绕不过去的“战场”。

在寸土寸金的珠三角腹地，土地牵涉到的利益更巨大。

“区政府层面召集了不下100次会，哪个部门也不可能协调这项工作。”薛佩华说。

佛山下辖7个镇1个街道，所有镇都位居全国百强镇榜单的前50名，其中两个镇还是全国前十。

试点工作开始后的一项重要工作，就是要控制开发用地。具体流程是，把总的用地量划给各镇，再由各镇分别协调，分别确定需要“保”哪些项目“弃”哪些项目。

“‘多规合一’先把用地规模分配给镇里，由镇里面统筹。其中，开发哪里不开发哪里，如何平衡很重要。”南海区九江镇国土所所长刘冠勋告诉《瞭望东方周刊》。

但是，在协调的过程中，发现要“保”的太多了，只能多次再统筹。最后，总共协调了4轮，区长为每个镇开一天会，整整一周的会之后，才完全统筹好。

反向规划定底线

“多规合一”的过程，并非相关利益方的自由博弈。

“关键是要科学妥协，有原则地妥协。”高中印对本刊记者表示。

如何妥协才算科学？

榆林的做法是“先瘦身后强身”。

“以前，工业园区的规划，一划就是近百平方公里。现在我们说，不怕要地，但是你得告诉我这块地要干什么。没那么多事做，占地面积自然而然就下来了。以前就是盲目求大，所以容易膨胀。而当园区面积及城市开发边界被压缩之后，耕地、水资源保护面积自然就大了。”高中印说。

这是规划思路的变革。

“我们大的思路是，首先以反向规划的理念，对国土空间开发进行科学评价，确定哪些适宜开发哪些不适宜。这个调子定好以后再继续。”高中印表示。

国土开发适宜性分析后的结论是，榆林市适宜开发的土地面积占总面积的8.6%，而目前已开发的只有不到4%。

不仅是榆林，本刊走访的几个国土部指导的试点地区，在做好“多规”技术衔接、协调“多规”差异的同时，都开展了区域资源环境承载力评价，在此基础上，这些地区基本完成了强化空间规划底盘管控，统筹各类规划要求，构建空间规划指标体系的探索。

摸底基础上的反向规划理念，带来的是规划的引导作用强化。

榆林市国土局局长姚宏告诉《瞭望东方周刊》：“过去是规划跟项目走。因为某块地离城市近，方便，就把项目建设在那里。现在是项目跟着规划走，要服从统一的空间规划安排。”

朱江告诉本刊记者，“多规合一”主要解决两个问题：一个是解决合什么的问题，另一个，就是划定底线。“简单讲，‘多规合一’就是在底线控制下的博弈。”

在中央城镇化工作会议上，习近平总书记强调“有些农用地是不能动的、硬性的，在这个前提下再来考虑城镇化规划，要避开这些农业用地”，“切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线”，“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”，这也成为南海区开展“多规合一”工作的坐标原点。

在试点过程中，南海区先划定了永久基本农田保护、生态保护、城市开发边界三条红线，在底线控制的基础上，再进行用途管控。

从这个角度看，在未来的空间规划体系中，“管底线”的土地利用总体规划意义重大。

有专家建议，应严守资源保护底线，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，以第二次全国土地调查及连续变更的最新土地利用现状为“底图”。

不过，看似简单的底线划定也颇有讲究。

“我们认为线越少越好，因为每一条线都意味着审批。而且，我们避免各种线重叠，否则就意味着很多部门管一块地。如果那样的话，就意味着审批一块地要把好多部门走一遍。” 薛佩华说。

4.空间规划(多规合一)数据库 篇四

一、概念内涵

数据库通俗的讲就是存储数据的仓库，那么空间规划数据库就是在计算机、服务器等硬件上存储的相关地理空间数据的总和。我们建立空间规划数据库就是为了将各类规划数据、图纸、地理信息等数据转化为计算机语言后，合理的、有顺序的存放在相关硬件介质上。就好比在仓库内分门别类的将物品存放。这样的好处是数据库调取内容方便、快捷，并且具有较高的易扩展性和独立性。空间规划数据库是后续建设空间规划信息平台的核心，因此空间规划数据库的建设是一项至关重要的工作。

空间规划信息平台的使用需要以空间规划数据库为基础，数据库是信息平台的内容支撑，信息平台的使用要以数据库的调用为前提。因此空间规划数据库的建设是搭建空间规划信息平台的一项基础性也是一项核心工作，是连接空间规划成果与信息平台的纽带。

二、提出背景

党的“十八大”提出“五位一体”总体布局，并首次将生态文明建设纳入国家总体战略。2015年9月，中共中央国务院颁发《生态文明体制改革总体方案》提出生态文明建设八项措施，其中明确提出要构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。2017年1月，中办、国办印发了《省级空间规划试点方案》，开展9个省级空间规划试点，总体要求是编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。推进空间规划，实现“多规合一”

已成为党和国家当前一项重要工作，并放在突出位置加紧安排部署并持续推进。

《省级空间规划试点方案》明确六项主要任务，其中之一是要搭建基础数据、目标指标、空间坐标、技术规范统一衔接共享的空间规划信息管理平台。《国家信息化发展战略纲要》提出要着力增强国家信息化发展能力，着力提高信息化应用水平，着力优化信息化发展环境，推进国家治理体系和治理能力现代化。《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》要求加快推动政务信息系统整合共享，建设“大平台、大数据、大系统”。《住房城乡建设部关于城市总体规划编制试点的指导意见》提出各试点城市要在新一版城市总体规划编制时，同步完成空间规划信息平台的建设。

三、建设流程

空间规划数据库的建设包括资料收集、数据转换、数据编辑、数据质检、数据入库，如下图所示。

资料收集各种图形、图像、文本数据，规划成果数据。数据转换针对各部门规划数据、各种类型的数据、不同坐标系的数据，进行必要的数据转换工作，统一坐标系统并尽量保持原始数据的信息量。数据编辑对空间数据进行数据的编辑和数据属性表的录入。数据质检针对在数据转换中出现的各种问题，如属性表字段问题，空间实体的拓扑问题，进行修改和修正。数据入库在进行完上述工作后，把满足 多规合一 一张图标准数据库的数据导入数据库。

空间规划数据库建库过程图

本文内容观点来源于中研智业集团编著出版的《空间规划（多规合一）百问百答》和《空间规划（多规合一）综合解决方案》。关于“多规合一”更多的内容，请参阅出版专著或咨询中研智业。

5.多规合一机制 篇五

阶段牵头协调管理暂行办法

为加强建设项目可研批复及用地规划许可阶段各相关工作协调管理，提高审批质量和效率，根据《进一步推进“多规合一”建设项目审批流程改革的实施意见（试行）》（厦多规办〔2015〕1号）要求，结合我区实际，特制定本办法。

一、使用范围

本办法适用于已策划生成的区级财政投融资建设项目的审批。按有关规定需由区发改局备案（核准）的企业投资项目，在项目备案（核准）及报建阶段参照本办法执行。

二、适用事项

本阶段包括审批事项5项，出具书面预审意见事项5项。1.审批事项：区级财政投融资项目可研批复或企业投资项目备案（核准）、选址意见书、用地预审意见书、环境影响评价审批意见（重特大项目需要）、建设用地规划许可证（或规划设计条件核定）。

2．出具书面预审意见事项：环境影响评价（除重特大项目外）、涉海项目初步意见、防洪影响评价、水保、节能审查。

三、部门分工

（一）牵头部门

6.多规合一机制 篇六

一、单选题 【本题型共10道题】

1.工业区位论是哪位学者提出的？（）

A．杜能 B．韦伯 C．克里斯泰勒 D．佩鲁

用户答案：[B] 得分：4.00

2.总体规划具有()、纲领性、综合性的特征。

A．指导性

B．战略性 C．针对性 D．操作性

用户答案：[B] 得分：4.00

3.关于主体功能区的空间开发和管制措施，下列说法正确的是（）。

A．严禁限制开发区域建设用地的扩张

B．限制开发区域着重提出严格限制不符合主体功能方向的产业发展的措施 C．优化开发区域用于城镇和工业建设的用地规模增长速度应高于重点开发区域 D．重点开发区域城镇和工业建设用地比重的增长速度可不予控制 用户答案：[B] 得分：4.00

4.我国从哪个时期开始，将新中国成立以来一直沿用的“计划”调整为“规划”（）。

A．九五时期 B．十五时期 C．十一五时期 D．十二五时期

用户答案：[C] 得分：4.00

5.我国第一次组织开展发展规划纲要中期评估工作是哪一年（）。

A．2003年 B．2005年 C．2006年 D．2008年

用户答案：[A] 得分：4.00

6.下列不属于主体功能区规划的特征的是（）。

A．综合性 B．基础性 C．战略性 D．约束性 用户答案：[D] 得分：0.00

7.根据诺瑟姆曲线，如果一个国家的城镇化率超过（），则处于城镇化的成熟阶段。

A．25%以下 B．50～70% C．超过70% D．超过80% 用户答案：[C] 得分：4.00

8.在我国发展规划体系中，以国土空间为对象编制的战略性、基础性、约束性的空间规划为（）。

A．总体规划 B．专项规划 C．区域规划 D．主体功能区规划

用户答案：[D] 得分：4.00

9.以下属于区域规划的是()。

A．国家新型城镇化规划(2014－2020年)B．“十二五”综合交通运输体系规划 C．国家环境保护“十二五”规划 D．长江三角洲地区区域规划 用户答案：[D] 得分：4.00

10.关于主体功能区划分方案的集成，下列说法正确的是（）。

A．国家优化开发区域的下风下水区域，要尽可能保留一定范围的限制开发区域 B．位于优化开发区域、限制开发区域下游河段的相邻区域不宜设置重点开发区域 C．考虑对老少边穷区域的政策扶持，有一定数量的重点开发区域可以分布在条件适宜的相对欠发达地区

D．重点开发区域要与国家和省（区、市）粮食生产基地建设布局相协调

用户答案：[C] 得分：4.00

二、多选题 【本题型共10道题】

1.发展规划的实施，需要有一批实体化的载体作为支撑，主要有（）。

A．重点工程 B．重点园区（基地）C．科技专项 D．政策文件 E．土地指标

用户答案：[DE] 得分：0.00

2.规划社会稳定风险评估的范围是什么？（）

A．涉及直接关系人民群众切身利益的重大事项； B．涉及重大利益结构调整的重大事项； C．涉及社会关注度高且容易引发社会稳定问题的重大事项； D．规划审批机关认为需要开展社会稳定风险评估的规划

用户答案：[ABCD] 得分：4.00

3.下列属于主体功能区规划编制主要内容的是（）。

A．开展国土空间综合评价 B．确定区域主体功能定位 C．分析区域发展环境 D．明确区域空间开发战略 E．制定区域政策与绩效评价方向

用户答案：[ABDE] 得分：4.00

4.规划的政策措施通常包括()。

A．体制机制保障 B．法制保障 C．要素保障 D．指标保障

用户答案：[ABC] 得分：4.00

5.发展规划的监测评估制度有（）。

A．统计监测制度 B．实施情况评估制度 C．规划中期评估制度 D．规划实施后评估制度 E．评估结果的应用制度

用户答案：[ABCDE] 得分：4.00

6.按照评估时点的不同，定期评估可分为哪些类型？（）。

A．评估 B．中期评估 C．终期评估 D．应急评估

用户答案：[ABC] 得分：4.00

7.发展规划的主要利益相关者有（）。

A．规划委托方 B．受影响的政府及部门 C．受影响的企业及机构 D．受影响的居民 E．第三方机构

用户答案：[ABCD] 得分：4.00

8.发展规划成果的形式有（）。

A．文本 B．附表 C．图件 D．专题研究 E．编制说明

用户答案：[ABCDE] 得分：4.00

9.目前我国发展规划按功能不同，可以分为哪几个大类。（）

A．总体规划 B．专项规划 C．区域规划 D．主体功能区规划 E．城市总体规划

用户答案：[ABCD] 得分：4.00

10.党的十八大提出的中国特色社会主义社会管理体制是（）。

A．党委领导 B．政府负责 C．社会协同 D．公众参与 E．依法行政 用户答案：[ABCD] 得分：4.00

三、判断题 【本题型共5道题】

1.十八届三中全会决定提出“要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县多规合一”。

Y．对 N．错

用户答案：[N] 得分：4.00

2.“十一五”规划，首次将有50年历史的“计划”改为规划。

Y．对 N．错

用户答案：[Y] 得分：4.00

3.发展规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服务上级政府规划，专项规划之间不得相互矛盾的原则。

Y．对 N．错

用户答案：[Y] 得分：4.00

4.认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。

Y．对 N．错 用户答案：[Y] 得分：4.00

5.规划中的目标与指标之间既有区别又有联系。指标的包容性更强、更有原则，而目标是对指标的具体化。

Y．对 N．错

7.多规合一机制 篇七

关键词：多规合一,规划衔接与协调,生态保护红线

近年来, 中国经济社会发展呈现出新常态, 新常态带来新的发展机遇:经济增速虽然放缓, 但经济增长更趋平稳, 增长动力更为多元, 发展前景更加稳定。 同时也要求深入实施创新驱动发展战略、更加注重可持续发展。 在新常态背景下, 影响社会经济发展的各种重要因素也出现了相应变化, 实施创新驱动发展战略呼唤社会经济转型, 而社会经济转型呼唤政策转型、规划转型。 而“多规合一”就恰好是规划转型的一个良好契机。 不可否认的是, 目前各类规划在前一阶段的经济社会发展中起到了积极作用。但是随着经济社会的发展, 特别是进入新常态时期以来, 各类规划之间存在的冲突和矛盾日益明显, 在某种程度上使规划实施效果减弱、浪费了有限的资源, 不利于可持续发展。 伴随新型城镇化的发展要求, 解决规划的不协调问题, 重构空间规划秩序, 提高城市空间管控水平成为“新常态”的必然要求。

在此背景下, 2014 年3 月, 《国家新型城镇化规划 (2014—2020) 》正式发布, 明确提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一 ’”。 2014 年8 月, 由国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知 (发改规划 〔2014〕1971 号) 》确定了28 个试点市县, 形成一个市县一本规划、一张蓝图。 基于对“多规合一”探索的迫切需要, 各地积极响应。 本文通过对“多规合一” 的内涵、 面临的困难进行分析, 从而提出实现 “多规合一”的路径选择, 旨在抛砖引玉, 引起更多学者的关注和研究。

一、“多规合一”研究的背景

(一) “多规合一”的内涵

多规主要包括国民经济和社会发展规划 (以下简称 “经规”) 、土地利用规划 (以下简称 “土规”) 、 城乡规划 (以下简称“城规”) 、 生态环境保护规划 (以下简称“环保规划”) 等规划。 “多规合一”是指各类规划基于同一城乡空间的衔接与协调, 是有效配置土地资源、 合理布局城乡空间、提高政府行政效能的有效手段。“多规合一”不是重新编制一个新的规划, 而是在现有社会经济体制和法律框架下, 理顺多个规划在编制和实施管理过程中各个环节、各个方面的关系, 有效界定规划管控边界, 统一技术内容, 创新规划实施和反馈机制, 建立信息化规划管理手段, 实现一种多层次、全方位的融合。

(二) 多规的优势与劣势分析

1. 经规。优势:综合性和政策性较强, 涉及社会经济发展的方方面面, 能弥补静态蓝图式的规划在政策引导方面的不足, 是具有战略意义的指导性文件, 所处的法律地位最高。劣势:内容宏观, 不能落实到空间, 与空间规划的衔接困难;可操作性差, “市地”以下政府, 特别是县区以下政府在“银”、“税”等方面基本没有自主权, 缺乏必要的宏观调控手段。

2.土规。 优势:土规借助GIS平台建立空间数据库, 逐步实现一张图管理, 为“多规合一”奠定了数据基础;土规拥有国家、省、市、县、乡五级规划体系, 体系完整, 从上到下进行衔接;土规是对行政辖区全范围的规划, 对于建设用地、农用地、其他土地均进行了土地用途区、空间管制区的划分, 较为全面;颁布了土地利用总体规划编制规程、制图规范、数据库标准, 使得土规编制时有据可依, 相对比较规范。劣势:土规在规划布局时, 实际当中往往跟随领导意志, 不能体现科学的规划理念, 在用地安排时片面要求规划方案适应用地需求, 要求修改规划以满足用地需求, “纸上画画, 墙上挂挂, 不如领导的一句话”的现象仍然存在;土规的五级规划中, 用于实际操作的是乡级规划, 乡级规划的比例尺一般是1 比1 万, 跟城规相比, 比例尺偏小, 不便于精细化操作。

3. 城规。 优势:城规具有完整的规划体系, 上有都市圈规划等区域规划的指引, 下有分区规划、控制性详规、修建性详规等进行细化和落实;城规发展历史比较长, 具有较为成熟的编制理论和方法, 有许多成功的国际经验可以借鉴。 劣势:城规以物质空间为核心的特征, 社会经济的综合性内容较为缺乏, 近年来虽然加强了城规的社会经济综合性内容和政策规划领域的改革探索, 但尚未取得共识性的重大突破。 城规偏重于建设用地, 对乡村地区的规划显得较为单薄;现行城规对于规划数据库的建立及数据空间分析未做强制性规定, 不利于跟其他规划进行衔接。

4. 环保规划。 优势:随着社会经济的发展, 越来越多的人对于生态环境保护的意识逐步加强, 这种意识有助于形成舆论压力, 提高环保规划的地位。劣势:环保规划法律地位相对较低, 在与其他规划产生矛盾的时候, 常常处于弱势地位;生态管制的科学依据和技术标准缺失, 尚未形成“多规”能够共同遵循的生态管制基础;环保规划体系较多, 经规、城规、土规等规划中均有环保规划的内容, 由于规划导向和目标不同, 生态管制要求差别较大, 缺乏协调机制, 规划难以得到真正落实。

二、“多规合一”面临的困难

《土地管理法 》 第十七条、 《 城乡规划法》第五条、《环境保护法》第十三条规分别规定其规划编制要以经规为依据, 其中《城乡规划法 》提出 “与土地利用总体规划相衔接”, 《环境保护法 》提出 “与主体功能区规划、 土地利用总体规划和城乡规划等相衔接”。 尽管相关法律法规对规划衔接明确提出要求, 但是要求比较笼统, 具体在哪些方面需要衔接并没有明确, 缺乏系统、行之有效的配套机制。具体的, “多规合一” 面临的困难主要表现在以下几个方面。

(一) 各类规划的价值观和目标不同

经规与国家宏观发展理念及导向相结合, 侧重对经济、社会、环境发展目标以及配套政策的阐述, 具有目标导向和政策规划的特征, 强调政府干预的力量, 依然带有一定的计划经济特征。 经规的目标体系一般分为经济发展、产业结构、科技水平、资源环境、民生幸福、社会建设等方面。

土规主要是为了落实土地宏观调控和土地用途管制制度, 强调保护资源、保障发展, 立足于耕地和基本农田保护任务的落实及土地利用结构的调整优化, 围绕农用地保护和利用、建设用地节约集约利用等设定目标。主要包括耕地和基本农田保护目标、土地整治补充耕地目标、城乡建设用地控制规模、土地节约集约利用目标等。

城规传统上是以空间目标为主, 逐渐发展为城市发展综合目标。长期以来, 城规以发展为导向、 体现地方政府对空间拓展的利益诉求, 但是在价值观改革方面也进行了一些探索, 主要是发展与资源约束并重、强调公众参与、强调规划的政策引导、强调区域统筹与城乡一体等。 目标体系主要包括经济发展目标、社会发展目标、城市基础设施建设目标、生态保护目标等。

环保规划主要是为了保护和改善环境、防治污染和其他公害、推进生态文明建设, 设定生态保护和污染防治的目标。

(二) 各类规划的规划期限不衔接

经规的规划期限一般为5 年, 又称“5年计划”。 土规的规划期限一般为15 年, 由全国土地利用总体规划纲要统一确定规划期, 省、市、县、乡四级规划与全国保持一致, 例如最新一轮的土规期限为2006-2020 年。 城规的规划期限一般为20年, 但是也存在15 年的情况, 全国并无统一规定, 各城市根据各自实际情况确定规划期限。 由此可见, 规划期限为5 年的经规难以指导15-20 年的土规和城规。 环保规划长期以来一直作为经规的专项规划, 因此其对应的规划期限为5 年。 虽然目前环保规划独立于经规作为总体规划编制, 规划期限也扩展到中长期, 但地方生态红线区域保护规划的时序普遍滞后于土规和城规, 无法满足“生态优先”的要求。

(三) 各类规划的技术标准不衔接

1. 用地分类标准和数据统计口径不一致。 经规和环保规划对于用地分类未作出要求, 主要是集中在土规和城规上。 土规用地分类依据是 《土地利用现状分类》 (GB/T 21010—2007) 、 《 乡 ( 镇) 土地利用总体规划编制规程》 (TD/T 1025—2010) 。土地现状分类分一级类12 个和二级类57个;土地规划分类是在土地现状分类基础上对相关地类按照规定进行归并和调整, 形成土地规划用途分类, 分一级类3 个, 二级类10 个, 三级类25 个。 城规根据《城市用地分类与规划建设用地标准 》 (GB50137—2011) , 市域内城乡用地共分为2大类、9 中类、17 小类; 其中城市建设用地共分为8 大类、35 中类、42 小类。用地分类体系的差异直接导致同一用地有不同的内涵, 从而影响面积统计, 也不利于多规的协调统一。 数据统计口径不一致主要体现在土地利用数据和人口数据等方面。 土地利用数据统计口径不一致主要是由于用地分类标准及统计范围不一致造成的, 用地分类标准的差异上文已有所述及, 统计范围的差异则是指城规在统计现状建设用地时, 往往以自行划定中心城区范围或其他范围作为统计边界, 而土规采用的是土地利用现状变更调查数据, 是全域范围的数据。 人口数据方面, 人口或分为城镇人口和乡村人口, 或分为户籍人口和外来人口, 或分为常住人口和暂住人口, 各类规划按照所需数据进行取舍, 导致出现各类规划同一年份人口数不一致的情况。

2. 图件坐标系统与操作平台不一致。经规对于图件坐标系统未作要求。 城规和环保规划一般使用的坐标系统主要是地方坐标, 使用的软件操作平台主要是Auto CAD。 土规使用的是西安80 坐标, 在土地利用规划数据库建库时, 一般采用Arc GIS、Map GIS等软件。 坐标系统与操作平台的不一致, 多规的图件不能直接进行叠加分析, 使得“多规合一”的难度增加。

(四) 各类规划的地位失衡, 环保规划处于弱势地位

经规由全国人大和各级人大审查和批准, 是其他规划的依据, 法律地位最高。土规和城规经本级人大审议后报上级政府乃至国务院审批。 环保规划由本级政府批准, 法定地位最低。 经规、土规和城规中虽均有生态保护的相关内容, 但是都是比较宏观、可操作性差的内容。 环保规划处于一种理论上被重视、实际上被轻视的状态。

三、“多规合一”的出路分析

(一) 整合各类规划的目标, 衔接统一规划期限

建议由政府牵头, 成立“多规合一”领导小组, 决策协调 “多规合一”的重要问题, 整合各类规划的目标。经济、人口目标由经规确定, 土地利用指标、土地利用结构目标由土规确定, 城乡建设用地布局由城规确定, 生态环保目标、生态用地布局由环保规划确定。 具体的, 土规、城规、环保规划直接应用经规的经济、 人口目标;在土规土地利用指标的控制下, 城规确定城乡建设用地布局;环保规划确定生态用地布局, 土规、城规中生态用地与环保规划衔接。 对于规划期限, 城规、土规、环保规划的规划期限调整为一致, 均为15 年。经规在5 年规划期的基础上, 展望拓展至15 年, 增加中长期发展战略的内容。

(二) 统一多规编制的技术标准, 搭建“多规合一”的基础平台

1. 统一用地分类。 由于土规的用地分类覆盖行政辖区的全范围, 比较全面, 采用的标准是《土地利用现状分类》 (GB/T 21010—2007) , 城规分类主要是针对城市建设的, 其侧重点是城市建设用地内部的细分, 对其他用地划分较为笼统, 因此建议城规及其他规划在用地分类上与土规用地分类标准进行衔接, 建立城规与土规分类的对照关系表, 统一每个用地分类的内涵。 在各自的规划中, 仍使用原来的分类, 只是在用地分类属性里, 增加一个“多规合一” 分类, 从而达到统一用地分类、建立“多规合一”基础的目的。

2. 统一数据统计口径。 对于土地利用数据, 建议各规划统一采用全域范围内的土地利用变更调查数据, 城规在土地利用分类的基础上再对城乡建设用地按照城市规划分类进行细分。 对于人口数据, 按“第六次全国人口普查”现住地登记原则进行人口统计, 行政辖区内人口是指已在统计区内常住人口和居住满一年以上的暂住人口。 各规划需统一人口内涵, 同一地域范围和同一年份的人口数保持一致。

3. 统一坐标系统。 地方坐标系是因城市规划、科学研究等需要而在局部地区建立的相对独立的平面坐标系统, 具有相对性且受众面窄, 因此不适合作为“多规合一”的基础坐标系统。西安80 坐标采用国际大地测量与地球物理联合会 (IUGG) 第十七届大会推荐的椭球参数, 是为了进行全国天文大地网整体平差而建立的, 具有普适性, 因此适合作为“多规合一”的基础坐标系统。

4. 统一操作平台。 由于城规和环保规划的主要操作平台Auto CAD, 其图形属性处理比较弱、 缺少空间分析功能, 而土规采用的Arc GIS操作平台, 其属性处理功能、空间分析功能强大, 还能建立矢量数据库、 实现地理坐标投影变换等, 因此建议“多规合一”统一采用Arc GIS操作平台, 将其他规划的图形转换为Arc GIS格式, 进行多规的叠合分析, 构建全域统一空间数据库。

(三) 加快 “三线”划定, 重点落实生态红线

“ 三线” ( 城市开发边界、 永久基本农田保护红线、生态保护红线) 划定恰好是将“多规合一”的工作向前推进的一个良好契机。“三线”中任何一线都至少牵涉两种以上规划。 划定时以一个部门为主导, 多个部门配合, 由“多规合一”领导小组负责督导。 优先考虑生态安全的底线和保障国家粮食安全战略, 同时控制城市规模的无节制扩张, 让各类规划都必须遵循这个“最大公约数”的前提下进行融合。 目前城市开发边界、 永久基本农田保护红线的划定工作正在如火如荼的展开, 相比之下, 生态保护红线的划定节奏偏慢。 虽然前期有的地方编制了县级生态保护专项规划, 但是专项规划层面的生态控制线是较为宏观的, 生态控制线的具体落地仍需要通过乡级及以下的规划来确定。因此, 建议相关部门尽快启动生态保护红线的规范制定、划定试点工作, 进一步明确划定层次和相应重点内容。 此外, 按照依法治国的要求, 探索完善生态管制的法律法规, 以立法的形式将生态保护红线长期化、永久化, 明确生态保护红线修改条件和程序, 严禁侵占和随意更改, 因经济社会发展确需修改的, 要严格按照法律规定程序进行。

四、结语

在经济新常态的背景下, 从完善政府治理体系和提高规划公信力来看, “多规合一”已经成为历史的必然选择。在“多规合一”实践中, 应该形成统筹协调机制, 调和多规之间的矛盾, 扬长避短, 整合各类规划的目标, 衔接统一规划期限, 统一多规编制技术标准, 搭建“多规合一”基础平台, 在此基础上加快“三线”划定, 重点落实生态红线, 各类规划编制时均应遵循“三线”划定这个 “最大公约数”。

参考文献

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[2]朱江, 邓木林, 潘安.“三规合一”:探索空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划, 2015 (01) .

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[4]朱兆丽.对地市级层面“多规合一”的思考[J].江苏城市规划, 2015 (01) .

[5]陈雯, 孙伟, 李平星.“多规合一”中生态管制作用与任务[J].环境保护, 2015 (03) .

8.睢宁县开展多规合一的研究和探讨 篇八

摘要：国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划、生态保护规划等一系列规划，对推进全县相关工作起到了重要作用，但由于规划编制部门工作侧重点、编制方法、技术标准和期限不统一，导致规划编制与管理相互脱节，规划协调程度不够，各种规划在同一空间背景下的内容存在较大差异，对规范管理、依法管理造成影响。本文通过对睢宁县规划现状及存在的问题进行分析，提出开展多规合一的具体做法和建议。

关键词：“多规合一”；规划管理；土地利用

1 睢宁县规划现状与存在问题

1.1睢宁县基本情况

睢宁县位于江苏省西北部，徐州市东南部，距徐州87公里，西北部与东部分别与徐州市铜山区和宿迁市宿城区、宿豫区接壤，北部与邳州市毗邻，南部和西部与安徽省泗县、灵璧县相连。睢宁县处于徐连经济带的中心区域，是江苏省规划建设的三大特色城市圈之一徐州特大城市圈“一城两翼”的重要一翼。全县总面积1769.34平方公里，辖16个镇，1个省级经济开发区。2014年末总人口137.36万人，其中农村人口105.23万人。

1.2睢宁县各规划现状

由发改部门负责编制和管理的国民经济和社会发展规划，是对地方重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。但其空间规划技术力量相对薄弱。由规划部门负责的城市总体规划和村镇规划，是对城乡空间资源的合理配置和改善人居环境，其根本目的是促进城乡经济社会全面协调可持续发展。由国土部门负责编制的土地利用规划是各级人民政府依法组织对辖区内全部土地的开发、利用、管理、保护在时空上所作的总体安排和布局。但是难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地需求之间的综合协调作用。同时还有环境保护规划、交通规划、水利规划、农业产业规划等，各规划的编制都对部门工作的开展起到重要作用。

1.3 存在问题

三个规划的内容涉及发展整体部署，范围覆盖行政管辖地区，实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，各有各的政策、法规和条例，且受编制内容、审批机构、实施过程和监督方式等环节的影响，容易造成规划内容交叉、标准矛盾、沟通不畅等“失衡”或“打架”现象。

2 睢宁县实施多规合一的背景、动力分析

2.1实施多规合一的背景

2.1.1土地利用空间急需优化

受到当前政策限制，城乡统筹发展中土地、城镇、发展三个规划不能做到有机衔接、协调统一，需要进一步优化规划格局，优化城乡空间结构，没有相关政策支持，很难打破土地规划制约，无法实现资源优化、有序整合。

2.1.2新增城乡建设用地指标总量偏少

本轮规划修编（2006-2020年）上级下达我县新增城乡建设用地指标（建设预留地）为1.61万亩，截止目前，已报批使用指标6300余亩，已建设未报批占用指标约7200亩，只剩2600亩左右，用地空间已经严重不足。

2.1.3年度农用地转用计划严重不足

近几年来，省下达我县年度农转用计划指标数量较少，2008年下达我县农用地转用计划210亩，2009年下达320亩，2010年下达340亩，2011年下达360亩，2012年下达380亩，2013年下达410亩，以上计划均包含保障房专用指标。虽然近几年我们通过城乡增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等试点工作弥补农转用计划不足问题，还是远不能满足我县工业化和城市化快速发展需求。

2.2睢宁县实施“多规合一”动力分析

2.2.1宏观政策支持。

2014年3月《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出：加强城市规划与社会经济发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“三规合一”。住房和城乡建设部于今年初下发了《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》，要求试点地区积极探索创新规划编制和治理模式，确保三个规划的有机衔接和协调统一。国土资源部也正在探索实施土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”，并作为今年重点工作任务。江苏省委、省政府也提出实现城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业等五个一体化，并出台《省政府办公厅关于加强城乡统筹规划工作的通知》。

2.2.2地方政策层面。

对睢宁县而言，开展“三规合一”，有利于促进小城镇建设，改善农村生产生活环境，缓解城市建设、工业用地压力，促进城乡统筹发展，并且睢宁县委、县政府也出台了相关的文件，从组织、资金、政策等方面均给予大力支持。今年，县委、县政府根据国家城乡统筹发展精神，制定出台了“三促四化”工作方案。

3 睢宁县实施多规合一的具体做法

3.1编制原则

1. 统筹城市化和乡村建设，促进城乡科学发展社会和谐。

2. 按照城乡产业互补的原则，合理安排城乡产业空间布局，引导集聚发扎你、集约经营。

3..综合考虑各类公共服务设施的功能定位、适宜规模和服务范围，统筹配置与城乡空间布局结构相适应的城乡基本公共服务设施配套体系。

4..统筹规划城乡基础设施，重视生态环境保护。

3.2具体做法

睢宁县针对土地利用规划、城镇建设规划和产业发展规划等多个规划不统一的问题，积极推进睢宁县黄河故道流域城乡统筹发展中英国际合作。按照“以人为本、绿色生态、产业循环、城乡统筹、集约特色、文化传承”六大创新原则，提出了“城乡统筹政策创新、规划理念和手段创新、实施策略创新、规模农庄经济创新、投融资模式创新”五大创新方案，编制了《睢宁县城乡统筹发展空间规划》。

3.3成效

3.3.1提高了规划管控能力

该规划在原有已形成的多个专项和区域规划基础上，编制土地布局、乡镇建设布局、生态保护、历史遗迹、旅游景观开发、基础设施建设、农业综合开发利用等一体化的统筹发展空间规划，力争实现多规整合、优化提升。多规融合过程中，根据发展目标、人口规模、建设用地指标、城镇增长边界等，科学划定基本农田保护区、建设用地区、生态红线保护区，实现各类建设项目的用地需求，解决重大项目因无法同时符合城市总体规划与土地利用总体规划而难以落地的问题。

3.3.2盘活了存量土地、增加了耕地

通过多规融合，对现有的集体建设用地进行优化和整理，节约了大量土地。据统计，睢宁县农村居民点用地总面积39.2万亩，由于睢宁县历史上实施“宅田合一”的独特政策，农村居民点现状总量偏大，村庄庄体膨大，农村宅基地面积普遍较大，户均占地高达920.0平方米，有的地方宅基地占地近2亩，是江苏省户均宅基地标准200平方米的近5倍，通过居民点整理可新增20余万亩耕地。

3.3.3保護了生态环境

在多规融合过程中，明确了各镇发展边界，控制了镇区的无需扩张，特别是将全县范围内的水库（庆安水库）、湿地（房湾湿地）、水源保护区、自然保护区等重要生态用地划定为生态保护控制区，保障了生态安全。在规划原则上采取保护生态，鼓励环境友好型的土地利用模式。

参考文献：

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[2]王辰昊.关于滨海新区实施”多规合一”的探讨.[J].港口经济，2009，8.

[3]黄叶君.体制改革与规划整合—对国内“三规合一”的观察与思考[J].现代城市研究，2012，2.