公共利益分析公共管理

2024-06-20

公共利益分析公共管理（通用8篇）

1.公共利益分析公共管理篇一

公共政策分析

第一章

导论：公共政策分析的基本理论与框架

第一节

公共政策的本质

一、公共政策的概念

从理论上讲，凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策，都是公共政策。在我国，所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的主体是中国共产党和政府。从一般意义上讲，公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。

1.社会公共事务的管理不仅仅是对社会性公共事务的管理，还包括政治性公共事务和经济性公共事务的管理。

2.社会公共事务所指的“社会”是相对的，比如全球、全国、地区、社区。

3.社会公共事务所指的“公共事务”不仅包括人们公认的、涉及到所有或绝大多数人的共同事务，而且也包括那些可能转换为前者，但却与部分人，甚至个别相关的事务。

国内学者陈振明认为：“政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、方针、条例等的总称。”

美国学者戴维·伊斯顿从政治系统分析的理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。

二、公共政策的本质

1.“利益”是公共政策的核心要素

2.对社会利益的权威性分配

政策的形成过程，实际上就是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。

3.利益分配的基础及其动态性

(1)

利益分配的基础是社会利益的增进；

(2)

分配利益是一个动态过程，在增进社会利益的前提下，分配的利益基础是选择利益和整合利益，分配的关键是利益落实。

利益选择：政府把利益分给谁，首先来自政治统治的目的。政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。其次作为社会公共权力代表的各级政府，也是社会多元利益主体之一，除了全社会的利益之外，也要寻求自身的最大利益。

利益整合：政府必须综合地平衡各种利益关系，利益整合，除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性和灵活性的结合上。

利益分配：对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，往往对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。利益分配的结果既能使部门人获得利益，也可以使部分人失去利益。

利益落实：政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯穿到实践中去，产生应有政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。

增进社会利益

若暂不研究其他政策主体，仅考虑政府管理行为，并结合利益分析的视角，对公共政策的定义如下：公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配利益的过程中所制定的行为准则。

第二节

公共政策的基本特征与主要功能

一、公共政策的基本特征

1.阶级性

公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物。政府是统治阶级行使国家权力的核心工具。政府的政策要符合统治阶级维护和巩固现行政治统治的需要，要体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根本利益和共同愿望。

2.整体性

政策要配套，是指众多数量、类型不一的政策组成政策体系，强化政策的整体功能。整体性不仅表现于政策的内容与形式上，而且还表现在政策过程中。一个理想的政策过程，基本包括了政策的制定、执行、评价和调整等多个环节，不同环节相互联系，共同对政策的质量发生作用。环境的变化必然会引起政策过程诸环节的变化，同时也将导致政策及政策体系的变化。

3.超前性

尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。政策的超前性，不是脱离实际地空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。

4.层次性

按照权力主体来划分，政策包括中央政策和地方政策；从内容上看，政策可分为总政策、基本政策。具体政策等等。

5.多样性

随着生产力的不断发展，社会事务的日益增多，总的来说政府职能的发展趋势日益丰富，由此而引发的政策问题，自然变得多样和复杂。

6.合法性

对于一个逐步走向法制化的国家来说，政策的合法性是极其重要的政治要求。它首先表现在内容上不能与宪法、法律相抵触；其次还表现在程序上要严格守法。

二、公共政策的主要功能

1.导向功能

(1)

政策为社会的发展、人们的行为确定方向，能有效地使整个社会生活由复杂、多变、相互冲突、漫无目的的行为，纳入到统一而明确的目标上来，使之按照既定方向有序前进。

(2)

政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。

(3)

公共政策的导向功能，一种是直接引导，一种是间接引导。

(4)

从作用结果上看，包括正向引导功能和负向引导功能：正导向是政策对事务发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识；负导向是指不正确的政策，违背大多数人利益的政策，也包括那些基本正确的政策，因其具有不可克服的负效应，也会产生负导向功能。

2.调控功能

(1)

公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。

(2)

公共政策作为政府用以管理社会的工具，首先必须在维护统治阶级的利益与需要方面，起到巨大的政治作用。这是政府发挥调控作用的出发点。

(3)

调控功能也有直接的和间接的两种形式。

(4)

调控功能还常常表现出特有的倾斜性，即政府在满足整体利益的前提下，优先对某一领域以及相应的某一利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得到充分发展。

3.分配功能

公共政策应具有利益的分配功能，首先将那些满足社会需求的资源（即利益）向谁分配？

与政府主观偏好一致或基本一致者

最能代表社会生产力发展方向者

普遍获益的社会多数或绝大多数者

第三节

公共政策分析

一、公共政策分析的框架

1.公共政策分析的内涵

公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究。

2.公共政策分析的三种模式

（1）

麦考尔——韦伯分析模式

美国学者麦考尔与韦伯认为，政策分析主要包括对政策内容与政策过程的研究。

政策内容包括政策将要影响的特定目标或目标集合，期望的特定事件过程，选择的特定行为路线，提出的说明意图的特定陈述，以及采取的特定行动；政策过程包括一些行动和相互影响，这些行动和相互影响导致了对一个最好的特定政策内容作出权威性的最终选择，以及还包括政策的实施细效果及对政策的评价。

政策分析常见的形式是规范性分析与描述性分析。前者主要应用各种规范性原则以及提供政策性建议；后者则在价值自由下给出描述性的或解释性的叙述。

（2）

沃尔夫的分析模式

他从政策过程的角度，认为政策分析通常有如下程序：

认真收集和分析所研究的政策领域中各种数据资料，特别要使用那些定量化数据。

运用数据分析结果与政府机构所提供的资料，以及相关理论，建立研究领域或系统内部的各种变量间的关系。

建立分析模型，详细说明因变量与自变量之间的关系。

提出多种可供选择的项目和政策，其中包括具有“基准性”的现有的项目或政策。

通过检验所选择的方案模型，以及对所描述的目标完成结果的比较，切实评价这些政策。

对执行过程的分析往往是标准分析程序中“漏掉的一章”。

（3）

邓恩的分析模式

美国学者邓恩侧重从政策信息的转换过程去研究公共政策分析的基本框架。他认为，政策分析基本上要解决三类问题：事实、价值和规范。由此产生了与之相关的三种方法中的一种或多种分析，这三种方法是经验方法、评价方法和规范方法。

经验方法主要是描述某一公共政策的因果关系，指出某事物是不是存在，因为提供的信息是描述性的。

评价方法主要是决定某项政策的价值，即是否值得这样做，与之相关的信息是评价性的。

规范方法是对所解决的公共问题，提出一种引导性方向，即告诉人们应该做什么。

因不同的政策信息元与政策分析方法之间的关系是多重的，从而导致了政策分析的主要形式至少有三种：预测分析、回溯分析和综合集成分析。

预测分析涉及到政策行为启动和执行之前信息的产生与转换过程。

回溯分析主要是限于政策实施后信息的获取和转换上。

综合集成分析是一种全方位的分析形式，它不仅要把预测分析与回溯分析阶段的研究结合起来，而且要求分析者不断捕捉新的信息与转化信息。

3.综合分析框架

(1)

公共政策问题的构建

(2)

公共政策方案的制定与通过

(3)

公共政策内容的实施

(4)

公共政策效果的评价

二、公共政策分析要素

1.政策问题

某一公共政策能否顺利提出，在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。政策问题是从大量的社会问题中筛选出来的，人们对社会问题所作出的判断是否准确，既取决于经验知识，还取决于伦理道德方面的价值观念等。

2.政策目标

政策分析的中心任务是要确定解决问题的目标，确定目标是分析的前提。所谓政策目标是政策所希望取得的结果或完成的任务。界定了政策问题，并不等于确定了目标，因为问题中确认的东西还太抽象，往往抓不住要害。所以必须目标明确，具体落实。

3.政策方案

为实现某一目标，可采用多种手段或措施，它们统称为备选方案。由于好与坏、优与劣都是在对比中发现的，所以需要拟定出一定数量的可行方案进行对比选择。决策理论中的“霍布森选择”，即形式上有多种方案的选择，而实质上只有一种方案的选择，在公共政策分析中应该严禁出现。

4.政策模型

按照系统分析的理解，模型是对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。模型是由变量与关系组成的，变量反映随时间或其他条件的数值改变程度。明确变量及其相互关系是分析的主要任务。所有的模型讨论，都涉及到总体研究。模型应该首先在整体水平上建立各种关系，并依据需要逐步补充，直至得到最理想的结果。

5.政策资源

政府的作为以能提供多少资源为基础，这是政策分析的前提条件。所消耗的资源、一般可以用货币表示其费用。但在政策分析中，大量的是非货币支出的费用，如生态影响因素、环境污染因素等。

6.政策评价标准

政策制定是政治过程，离不开政治上的评价及其标准。

7.政策效果

效果是达到目的时所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大体有三个方面：社会效益、经济效益与生态效益。

8.政策环境

制约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素统称为环境因素，其中包括经济环境、政治环境和国际环境。

9.政策信息

公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、加工、传递、使用、反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领导层的决策），输出作为所制定的政策内容的信息，其中包括政策实施情况的反馈信息。

三、公共政策分析原则

1.系统原则

某项政策不仅本身可看出一个系统，而且它也不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系之中。坚持正确处理全局与局部关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。

2.预测原则

制定政策是对未来行为所做的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析与选择，故具有明显的预测性。

3.协调原则

公共政策协调的最基本特征是利益的协调。协调的目的是为保持某种平衡，平衡前的失调反映着事物间的失衡、无序、不稳定。从利益分析看，失调说明了利益分配失衡，利益关系不稳定。

4.分解综合原则

这要求政策分析必须在对政策系统整体把握的前提下，实行科学的分解和总体的组织综合。分解是将具有比较密切结合关系的要素分组化，对政策系统来说，就是要归纳出相对独立、层次不同的子系统；综合则是完成新系统的设计过程，即选择具有性能好、适宜标准化的子系统，设计它们之间的关系。

5.民主原则

公共政策过程是与民主分不开的，民主的内涵与实质是人民的权力问题。公共政策中体现民主原则，首先要回答的是那些被选举出来的少数人所制定的政策，是不是真正代表人民的利益，体现广大人民的意志。

第二章

政府、市场与公共政策的关系分析

第一节

社会问题及其解决途径

一、社会问题的定义

一般来说，问题的出现意味着需要与现实之间产生了距离或者差别，从而出现了一种令人不满的状态。社会问题是在一个社会群体的生活中至少令一部分人同时感到不满的状态或现象。至于这些个体数量究竟是在社会中占多大的比例，则是一个实践过程中的问题，不能从理论上简单的确定。

二、社会问题的认定与价值标准

1.社会问题的认定

社会问题的认定主要包括两个方面的内容：一是使用事实分析方法来搞清楚有关该社会问题的各种事实，包括其自身特征、相关的人群、人们对其不满的程度、造成该社会问题的原因等诸多方面；二是使用价值分析方法来搞清楚与该社会问题相关联的各种价值标准并使用这些价值标准对问题进行评价。

2.社会问题认定过程中的价值标准

为了认定一定的状态是一种社会问题，我们首先必须确定用于评价的价值标准，然后使用这些价值标准来判断眼前的状态与价值标准之间的距离或差距，并最终根据对这些距离或差距的判断来确定社会问题的存在。我们通常不能离开所研究的社会来抽象地讨论价值标准问题。

（1）

社会福利

福利是一个主观的概念，从个体来看，福利就是个体从消费各种私人的或公共物品（或服务）中所获得的幸福感。以个体福利为基础，社会福利则是社会群体中所有个体的个人福利的加总。如果变动目前的状态能够使社会福利得到提高，那么这样的变动就是一种满意的变动。

要想确定一个社会福利标准，“加总”的过程使得社会福利成为一个复杂的。缺乏可操作性的概念。一种方法是将社会福利定义为所有个体福利的简单加总，即采用简单的加法的方式来对所有社会成员的福利逐个相加从而得到社会总福利；另一个方式是为了更公平起见，社会总福利的加总方式中应当为弱势群体设定更大的权数，同时给社会中相对强势的成员设定相对较小的权数。

（2）

效率

首先是日常生活中的效率概念，就是产出与投入之间的一种比例关系。

其次是经济学的效率概念，按照该效率概念，如果我们还有可能对社会目前的状态进行改变，从而可以使社会中某些个体或群体的福利得到提高，但同时其他所有个体或群体的福利都至少维持了原先的水平，那么目前的状态就是没有效率的，相反，如果进行这样的改变的可能性已经不存在了，则我们已经达到一种最优的状态。经济学中将这种最优状态称为帕累托最优状态。

除了投入产出效率外，经济效率还包括更高层次的效率概念，即资源配置效率。按照经济学理论，所谓资源配置问题就是如何使用社会中的有限资源（包括资本、劳动和自然资源）来生产物品和服务并使用这些物品和服务来满足社会成员的需要的问题。广义的讲，资源配置过程既包含了生产的过程，也包含了资源在各种物品和服务之间的选择和生产的最终结果在社会成员之间的分配。

（3）

公平

将有关公平的讨论转变为不平等的讨论，将不平等划分为三个层次，即一般意义上的不平等、经济上的不平等和收入（或财富）的不平等。

一般意义上的不平等是一个非常抽象、内涵十分丰富的概念，不平等是社会群体中的个体在相同的条件下得到了不同的待遇。

当待遇上的差别发生在经济领域时，就称其为经济不平等。

上面两个概念由于难以把握，收入（或财富）不平等就成为最具可操作性的不平等的概念，收入不平等衡量人们在一定时期内所获得的收入的差距，而财富不平等则衡量人们在拥有财富方面所存在的差距。

三、社会问题的解决途径

1.作为非正式部门的社区

社区是我们解决问题的基本途径，社区是个体之间通过各种途径形式形成各种非正式的、但又非常紧密的关系的领域。与其他三个部门相比，社区的最主要特点是它的非正式性。

2.三个正式部门

（1）

政府

一般地，我们将政府称作为第一部门。政府的主要特点：

它是现代社会中公共物品（和服务）的主要提供者

它由各种正式的公共机构（或组织）组成Ø

它在提供物品（或服务）时一般并不以营利为目的Ø

它通过合法地行使强制力来达到自己的目标

（2）

市场

一般地，我们将市场称作为第二部门。市场的主要特点：

它是现代社会中私人物品（和服务）的主要提供者

它由各种正式的私人组织（企业）组成Ø

市场中的私人组织（企业）提供物品（或服务）的主要目的是为了获得最大利润

分散决策和基于互利的自主交易是市场提供物品（或服务）的主要模式

（3）

第三部门

除了作为非正式部门的社区和作为正式部门的政府和时长外，第三部门的范畴包括了余下的各种机构或组织，对于这些组织，包括非政府组织（NGO）、非盈利组织（NPO）、志愿组织等。这些组织的特点：

它既可能提供私人物品（服务），也可能提供公共物品（服务）

它主要由正式的组织构成，但这些组织可能是公共组织，也可能是私人组织

它在提供物品（或服务）时一般并不以营利为目标

它的活动往往建立在人们自愿地提供各种资源并在提供物品（或服务）的过程中进行自愿地合作来解决问题。

第二节

市场失灵、政府失灵和志愿失灵

一、社区途径的优势和缺陷

1.社区的优势

(1)

信息优势：社区范围相对较小，社区中的人群能够在频繁交往中形成相对紧密的关系，这就使得相关个体的信息能够充分地在社区范围内传播。

(2)

激励充分：处于社区内部的个体更容易将有关本社区的各种社会问题看成与自己相关的事情，个体解决社会问题有更大的积极性。

(3)

有利于社会资本的积累：当问题通过社区途径获得解决时，通过个体的参与，各种有利的社会价值得以形成和提高。

(4)

具有较好的回应性

(5)

对财政资金的依赖程度较小

2.社区的缺陷

(1)

社区的范围一般不会太大，所容纳的人口也相对较小。

(2)

社区的非正式性也经常成为其从社区之外获得资源的最大障碍。

二、第三部门途径的优势和缺陷

1.第三部门的优势

(1)

与社区相比，第三部门具有相对较大的活动范围和解决问题的能力

(2)

与政府相比，第三部门具有相对较小的垄断性和相对较大的竞争性

(3)

与政府相比，第三部门对个性化需求具有较好的回应性

2.第三部门的缺陷：志愿失灵理论

(1)

与政府途径相比，单纯依靠第三部门一般不能提供足够数量的公共物品（或服务）

(2)

与政府途径不同，第三部门中所提供的志愿性服务在分布上可能具有不平衡性

(3)

第三部门中的志愿组织很可能会受到其捐助者过多的影响，从而将违背民主原则的家长制作风带入其服务过程中。

(4)

第三部门可能由于不能吸引到优秀的专业人才而制约其服务能力。

三、市场途径的优势和缺陷

1.市场的优势

(1)

通过分工和专业化生产促进投入产出效率

(2)

通过为个体提供充分的激励来提高投入产出效率

(3)

市场通过对社会成员的需求进行评估来保证资源配置效率的实现

2.市场的缺陷：市场失灵理论

（1）

垄断与效率损失

垄断是指市场的参与者具有了影响市场机制发挥作用的力量，这又主要是指市场参与者具有了影响市场价格的力量。一旦少数市场参与者具有了影响市场价格的能力，价格作为反映社会成员需求信息的机制的能力也就或多或少地受到了削弱，从而价格机制不再具有推进资源配置效率实现的能力。另一方面，资源配置效率的损失最终是与垄断者利用其影响市场价格的能力来为自己谋取最大福利的行为紧密地联系在一起的。

（2）

公共物品与效率损失

公共物品的非竞争性与非排他性的特征意味着，个体很难想向那些消费这些物品的其他个体收取由提供这些物品而应当获得的合理补偿，其结果必然是降低了个体在提供这些公共物品方面的激励。与承担成本并获得利益相比，不承担成本并同样能够获得利益往往更具有吸引力。但如果大家都选择后者，即等待别人来提供公共物品并获得无成本消费的机会，公共物品也就不能被生产出来了，这种现象被称为“搭便车”。

（3）

外部效益与效率损失

“外部”是指市场的外部，即不存在市场的地方。因此，外部效应也就是指存在于市场之外因此不受市场机制调节的活动或影响。外部效益的经典例子就是环境污染。实际上，环境污染本身并不是人类活动本初的目的，它的出现多半是由于某种市场活动造成了不受市场调节的附带性影响。

（4）

信息不对称与效率损失

信息不对称是指市场参与各方在掌握对市场具有重要性的信息的量上和质上出现了差异。以信息不对称为基础，掌握信息比较充分的一方必然要试图利用其信息优势为自己谋取利益，而这种谋取利益活动又往往会降低处于信息劣势一方的利益。

四、市场途径的优势和缺陷

1.政府的优势

一是权威的广泛性，除非遇到特殊的障碍，其权威一般能够遍及其管辖范围的所有地域和人群；

二是政府是唯一能够合法地使用强制力的组织。

2.政府的劣势：政府失灵理论

（1）

作为一种加总社会中所有个体的意见的途径，政府是不完美的如何通过加总所有个体的意见来得到集体行动的目标或方案，加总个体意见的方式并非只有多数票原则一种，这样就需要在各种方式之间进行选择，而选择又必然涉及到标准问题。美国经济学家肯尼斯·阿罗提出了一套基本上能够被普遍接受的标准，然后证明了同时满足这些标准的加总方式是不存在的。阿罗这一结论通常被称为阿罗不可能定理，它告诉我们无论采取何种加总个体意见的方式都是存在缺陷的，所有民主方式中的投票过程都潜在地具有被操纵的可能性。尽管集体行动的结果可能不会是非常理想的，但它总能在一定程度上解决社会问题。

（2）

政府中的决策者可能会被少数人的利益所引导，从而忽视甚至损害多数人的利益

（3）

行政机构的低效率问题

第一，与企业相比，评估行政机构的绩效往往非常困难，其结果是我们往往缺乏监督和激励行政机构并促使其改进效率的手段

第二，与企业相比，行政机构缺乏竞争也是其效率低下的一个重要的原因

第三，与企业的人力资源系统相比，行政机构的公务员体制往往比价僵化，从而制约了行政机构的活力

第三节

政府角色与公共政策

一、关于政府角色定位和公共政策作用范围的规范理论

1.两个基本问题

（1）

有关政府角色定位问题的讨论属于规范理论的范畴

所谓政府角色定位问题就是要回答政府应当做什么或者不应当做什么的问题。

（2）

政府角色定位与公共政策作用范围之间的关系

制定和执行公共政策是政府发挥作用的基本方式。因此一个关于政府角色定位的理论基本上也就是在回答公共政策应当在哪些地方发挥作用或者不应当在哪些地方发挥作用。

2.讨论政府角色定位问题的基本逻辑

首先，作为该逻辑的起点，我们建立起一个价值标准的体系。所谓价值标准的体系通常包括不同的价值标准以及关于这些价值标准在该体系中的重要性的判断。

其次，当价值标准确定之后，我们就可以依据这些价值标准来对解决社会问题的各种方案进行综合地评价。

最后，我们按照上述评判的结果来选择对于解决特定社会问题最满意的路径或方案。

3.关于政府角色定位与公共政策的理想作用范围的争论

第一，争论的发生可能是由于我们对各种问题解决途径的认识有待深入，此时争论发生在事实层面。

第二，争论的发生可能是由于争论各方在选择价值标准方面出现了差异，此时争论发生在价值层面。

4.关于政府与其他部门关系的类型划分

（1）

替代型

鉴于不同的问题解决途径各有自己的优势和缺陷，政府能够做好的地方，其他部门未必能够做好，而其他部门能够做好的地方，政府未必能够做好，因此各个部门需要有一定的分工，从而在解决社会问题上各自发挥自己的作用。

（2）

补充型

在补充关系中，政府与其他部门之间所形成的是一种合作关系。按照这种关系，政府应当在适当的地方选择与其他部门进行合作地政策，共同解决社会问题。

二、关于政府角色定位和公共政策作用范围的一些事实

1.市场化趋势

市场化趋势是指政府通过全面的改革来建立或深化市场在解决社会问题过程中所发挥的作用。

2.第三部门发挥着越来越重要的作用

这一趋势既表现在第三部门中的组织独立地承担着越来越多的社会职能，也表现在政府在解决社会问题过程中越来越强调与第三部门的合作伙伴关系。

3.社区角色的变迁

一方面，对于发展中国家来说，经济发展的过程同时也就是非正式部门的角色不断地被政府、市场（企业组织）和第三部门（非政府组织）侵蚀的过程，或者说，是一个正式部门不断地取代非正式部门的过程。另一方面，在全球范围内，政府在公共政策实践中也越来越强调社区的重要性，包括依靠社区解决社会问题和通过政府与社区的合作来解决社会问题。

第三章

公共政策系统分析

第一节

公共政策主体

主体，按照哲学观点而言，是指进行着认识和实践活动的有意识的人。一般来说，公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。

一、官方决策者

一般而言，官方决策者是指广义的政府，即立法机关、行政机关和司法机关。在我国，官方决策者还包括执政党。

1.立法机关

立法机关是公共政策主体最重要的构成要素之一，其主要职能是立法，即履行制定法律和政策。

2.行政机关

行政机关是贯彻执行国家的法律和政策，管理国家的内政、外交等行政事务的机关，它掌握着国家行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理，是立法机构所确定的国家意志的执行者。

3.司法机关

在美国，法院可以运用司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生很大的影响。法院还可以通过判例对经济政策和社会政策产生影响。法院不仅参与政策制定，而且还在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应当采取何种行为。

在我国目前的实际情况来看，司法机关的作用更多的表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主体。

4.中国共产党

我国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一体制，中国共产党作为执政党，在我国公共政策过程中发挥着主导性作用，体现在党的政治领导、组织领导和思想领导上。

二、非官方参与者

1.利益集团

利益集团具有两个特征：第一有共同的利益和主张

第二影响公共政策的制定

以美国为例，利益集团影响公共政策制定的方式和途径主要有直接游说、间接游说、司法诉讼、政治捐款、示威抗议等。

2.政党

政党在现代社会中发挥着组织选举、参与立法、组建政府、利益聚合等功能。

3.大众传媒

大众传播媒介主要包括广播、报纸、电视、书刊、电影、过激互联网等传播工具。有两个主要作用：第一是传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通；第二是引导社会舆论，影响公共政策议程设置。

4.思想库

思想库是现代政策研究组织的别称，由专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策研究组织，它的出现对于改善政策系统和环境、促进决策质量的提高有着积极的影响。一般来说，思想库分为几种类型：

（1）

官方思想库：这类思想库隶属于政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，直接反映了政府的态度、立场和感兴趣的问题。

（2）

半官方思想库：这类思想库处于民间，但与政府有着非常密切的关系。政府可以通过投资或资助重点研究领域和方向，使其为政府服务，或者与思想库签订合同，建立相互依存的关系。

（3）

民进思想库：它是由民间发起并得到基金会和企业的资助的社会性政策研究机构。

（4）

国际思想库：它是由不同国家的各学科专家者组成的、以研究人类全球问题为主的政策研究机构，研究范围包括环境保护、战争与和平等。

5.公民个人

公民个人通过各种政治参与途径，影响或制约公共政策的制定与执行。在西方国家，公民参与政策过程的方式主要包括投票选举、全民公决、听证会、示威游行、罢工等。

第二节

公共政策客体

公共政策客体是公共政策所发生的作用的对象，包括公共政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员两个方面。公共政策主体和公共政策客体的划分只是相对意义上的，对于许多处于中间层次的人、团体和组织而言，它们往往充当了政策主体和政策客体的双重角色。

一、公共政策的直接客体：社会问题

所谓问题通常泛指实际状态与期望之间的差距，由此出发，社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距。

社会问题、公共问题和公共政策问题这三个概念的含义较为接近，容易造成混淆。其中，社会问题是外延最广的概念，是与私人问题相对应的。一般来说，仅涉及某个人的期望与实际状态之间的差距问题无疑是私人问题，当许多人的期望与实际状态出现差距，问题就超出了私人的界限，从而演变为社会问题。当问题超出了当事人范围，影响波及到非直接相关的群体，受到社会公众普遍关注时，问题就转换成为公共问题。在现代社会，政府所面临的公共问题非常多，并不是所有的公共问题都能够进入政府的议事日程，只有那些被政府摆上议事日程并加以处理的问题才是公共政策问题。

公共政策的制定即是沿着问题——社会问题——公共问题——公共政策问题这条路线发展演化的。制定公共政策是为了解决社会问题，但在政府决策者看来，并非所有的社会问题都是需要政府解决的。

二、公共政策的间接客体：目标群体

所谓目标群体就是那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。

作为公共政策的客体的目标群体与公共政策主体之间是相互作用、在一定条件下会相互转化的。公共政策主体在某些情况下可以作为客体而存在，公共政策客体也可以作为主体而存在。比如，国家公职人员在制定和执行某项具体政策时，是作为公共政策主体而存在的，而当他们在日常私人生活中受到该政策的调控和制约时，他们是作为公共政策客体而存在的。

公共政策所要调整和规范的对象就是具有不同性质的利益诉求的社会成员之间的关系。

在公共政策的制定与执行中，目标群体的态度对于公共政策能否达到其预期目标有着重要的影响。目标群体的态度分为接受和不接受。有学者把目标群体顺服的原因归纳为政治社会化、政策合法化、成本利益衡量、顾全大局观念、基于私利、避免惩罚、情势变迁等，认为目标群体不接受政策的原因有价值观念冲突、同辈团体的社会化、传媒影响、追求目前利益、选择性认知不同、政策本身不妥等。

第三节

公共政策环境

一、公共政策环境的内涵

公共政策环境是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是对公共政策产生作用和影响的因素都可归为公共政策环境。

把公共政策环境划分为一般环境和工作环境两类。一般环境是指影响公共政策的所有外部因素的总和，进一步可以划分为地理自然环境、经济环境、政治环境、社会文化环境和国家环境；真正与具体的公共政策过程发生作用的是一般环境中较为具体的成分，它们构成了公共政策过程的工作环境。

二、公共政策环境的构成1.经济环境

经济环境是对公共政策系统具有重要影响的各种经济因素的总和。无论何种性质的公共政策主体，其决策体制、决策目标、决策行为、决策原则、决策方法等都要受到经济环境的制约，这种制约表现在：

(1)

经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点

(2)

经济环境提供了公共政策系统运行所必需的资源

(3)

经济环境影响公共政策系统的经济目标取向

2.政治环境

政治环境是指对公共政策系统具有重要影响的政治状态，包括一个国家或一个地区的政治体制、政治结构、政治文化、政治关系等，政治环境对公共政策系统的影响表现在：

(1)

政治环境决定着公共政策系统的性质

(2)

政治环境决定着公共政策系统的民主化程度

(3)

政治环境决定着公共政策的合法化程度

3.社会文化环境

社会文化环境是对公共政策系统具有重要影响的社会状况和文化状况，包括人口规模、性别与年龄比例、地区和民族分布、社会道德风尚、国民受教育程度等，影响有：

(1)

社会文化环境影响公共政策系统运行所需的智力条件

(2)

社会文化环境影响公共政策系统运行的伦理和心理条件

4.国际环境

(1)

国际环境影响公共政策系统的价值选择

(2)

国际环境影响公共政策系统的参照系选择

(3)

国际环境影响公共政策系统的性质

第四节

公共政策工具

一、公共政策工具概述

1.政策工具的含义

政策工具是实现政策目标的手段。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行，从而达到政策设计的理想状态。它是连接目标和结果的桥梁，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制。

2.关于政策工具分类的讨论

关于政策工具分类的讨论并没有形成统一的观点。

二、公共政策工具的分类

加拿大学者霍利特和拉梅什根据在提供公共物品和服务的过程中政府介入程度的高低，将政策工具分为三类：自愿性工具、混合性工具、强制性工具。

（一）自愿性工具

它的核心特征是它很少或几乎没有政府干预，它是在自愿的基础上完成预定任务。

1.家庭与社区

2.志愿者组织

3.市场

（二）强制性工具

也叫指导性工具，它借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制和指导。

1.管制

是指政府通过一系列行政管理过程对个人和机构的行为作出要求和规定的活动。对于这些规定，目标群体必须遵守好服从，反之将受到惩罚。

2.公共企业（也称国有企业）

3.直接提供

由公共财政拨款并由政府及其雇员直接提供物品和服务，例如国防、外交关系、消防等。

（三）混合性工具

它结合了自愿性工具和强制性工具的特征，允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终仍由私人作出决策。

1.信息与规劝

信息传播是一种消极工具，政府向个人和公司提供信息并期待他们的行为发生预期的变化，但信息传播并不具有强制性，公众并没有义务作出特定的回应。

规劝是政府试图说服人们去做或不做某事，力图改变人们的偏好和行动，但是规劝并不运用奖励和惩罚手段。

2.补贴

补贴是指政府（或者通过其代理）给个人、公司和组织的各种形式的财政转移，目的在于通过影响和改变受资助者对不同备选方案成本与收益的判断，促使其采取政府期望的行为。形式包括拨款、税收减免、凭单、低息贷款。

3.产权拍卖

这种工具假定市场是最有效率的资源配置工具，政府通过产权拍卖，在不存在市场的公共物品和服务领域建立市场。政府对特定的资源确立一定数量的可交易的产权，创造出认为的稀缺，并让价格机制起作用。

许多国家都采用这种工具来控制有害污染物的排放。典型的做法是政府先确定可以进入市场进行交易的污染物排放总量，然后通过定期拍卖来分配污染物的排放指标。

4.税收与使用者付费

三、公共政策工具的选择

1.经济学模型

经济学家大多把政策工具的选择等同于特定工具与需要完成的任务之间的技术性配对演练。

2.政治学模型

政治学家认为在技术层面上各种政策工具之间具有或多或少的可替换性，因此应该把研究焦点放在各种政治力量上，是它们决定了政策工具的选择。

3.综合模型

政策子系统的复杂程度

高

低

国家能力

强

市场工具

管制、公共企业、直接提供等工具

弱

家庭与社区、志愿者组织

混合工具

第四章

公共政策问题的构建分析

构建政策问题是进行政策分析的第一步，它直接影响政策过程后续阶段的程序与任务。要制定公共政策，首先必须是挖掘和确认政策问题，了解问题产生的原因和背景，寻找社会问题进入政策议程的途径，把握政策问题分析的基本方法。

第一节

公共政策问题概述

一、公共政策问题的定义

问题通常泛指实际状态与社会期望之间的差距。

公共政策问题是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。

1.社会客观现象或问题情境

2.对上述问题的察觉与认同

3.价值、利益与规范的冲突

4.团体的活动与力量

5.政府的必要行动

二、公共政策问题的特征

1.政策问题的关联性

2.政策问题的主观性：政策问题是思想作用于环境的产物，政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认识和选择有关。

3.政策问题的人为性：只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时，才可能产生政策问题。

4.政策问题的动态性

三、公共政策问题的类型

1.米特罗夫与基尔曼对政策问题的分析

他们提出政策问题构建的主要内容是政策问题的概念化。所谓问题概念化是指政策分析者使用通用的语言，将政策问题情境界定为一个实质行动的政策问题。

（1）

自然观

认为社会问题的产生是历史发展的自然产物

（2）

道德观

认为社会问题产生是由于政策相关者的道德沦丧

（3）

环境观

认为社会问题的产生是因问题受害者本身的行动不当或决策不当导致的。

2.洛维对政策问题的分类

洛维根据受到问题影响的人数及其相互间的关系，将政策问题分为分配型、管制型与再分配型三类。

（1）

分配型问题

分配型问题是把物品和服务、成本和义务分配给社会中特定群体而引发的政策问题。从博弈论的角度出发，此类问题基本上是一种“非零和博弈”的问题，因为处理这类问题并不构成一方之所得建立在另一方之所失的基础上，不具备利益和义务的排他性。

（2）

管制型问题

管制型问题是政府等管制者设定明确一致的管制标准与管制规则，对标的团体从事某种活动或处理不同利益的行为加以限制所引发的政策问题。此类问题属于“零和博弈”的问题，因为这类问题的处理常常使一方获得利益，而另一方失去利益。

（3）

再分配型问题

再分配型问题是政策将某一标的团体的利益或义务，转移给另一标的的团体享受或承担所引发的问题。这类问题的处理容易引起利益上的排他性，是一种“零和博弈”的问题。

3.威廉·N.邓恩对政策问题的分类

他从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型。每一类问题的结构取决于它们的相对复杂程度。

要素

问题的结构

结构优良

结构适度

结构不良

决策者

一人或数人

许多

备选方案

有限

无限

效用（价值）

一致

冲突

结果

确定性或风险

不确定

未知

概率

可计算

不可计算

第二节

公共政策问题构建的程序

一、政策问题构建的程序

在公共政策过程中，政策问题构建通常由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述四个相互依存的过程组成；政策问题构建包括问题情境、元问题、实质问题和正式问题。

第一阶段：以问题感知体悟问题情境

第二阶段：以问题搜索认定元问题

第三阶段：以问题界定发现实质问题

第四阶段：以问题陈述建立正式问题

二、政策问题的论证

在构建政策问题的过程中，经常会遇到对问题的争论，这种争论不仅包括对即将采取的实际的或可能的行动有不同的意见，也反映了对政策问题本身性质的认识还存在分歧，为此就需要进行政策问题论证。

威廉·N.邓恩认为公共政策问题论证的复杂性可以通过论证所在的组织层次具体表现出来。根据类别等级，政策问题的论证可分为一级论证、二级论证、功能论证和小论证。

1.小论证

它是指将政策问题分解成若干项目，再对具体项目进行论证，往往是由政策分析人员划分为专门小组来进行的。

2.功能论证

通常是由政策制定的具体组织来进行的，其任务是将构成政策问题的主要要素的单独分析有机综合起来，从而确定政策问题的结构类型。

3.二级论证

是由政府的决策机构作出的论证，主要是集中讨论政策目标、政策计划、政策成本、政策效果等问题。

4.一级论证

实际上是对政策问题是否进入政策议程的最终决定。

三、政策问题诊断的误差

1.组织结构：层级节制体系；专业化；集权化

2.意识形态

3.无知

4.信息超载

5.噪音干扰

6.时间落差

7.逃避问题

8.隐蔽问题

9.虚假问题

第三节

公共政策议程的建立

一、政策议程的含义与类型

社会公众要求政府采取行动解决各种各样社会问题，但只有一小部分被公共政策者所关注，那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。

1.系统议程

又称为公众议程，是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样的一种政策议程。

2.正式议程

又称为政府议程，是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。政策议程包括以下四个阶段：

（1）

界定议程：通过讨论，积极而慎重的研究被认定的政策问题

（2）

规划议程：从总体上讨论需要优先解决的政策项目

（3）

议价议程：根据每一规范方案的利害得失，政策相关人就价值标准与利益分配进行讨价还价的争论。

（4）

循环议程：正式进入政府议程的政策方案，都要不断接受评估与检验，并加以科学修正。

3.两种议程的区别

公众议程一般由一些较抽象的项目组成，其概念和范围都比较模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决方法，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。

政府议程则比公众议程来得特定而且具体，它是对政策问题进行认定或陈述的最后阶段，问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，公众议程就转入政府议程。

二、社会问题进入政策议程的途径

1.社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入

不少团体会从各自的利益出发，力图谋求在社会中所期望获得的平衡位置。如果这些团体的利益受到了威胁，产生了被剥夺感，他们就会千方百计地要求政府采取行动保护他们的利益。

对于社会团体或个人认为很重要的社会问题，政府为什么会有限介入呢？四个原因：

(1)

政府基本上不知道这些问题的存在。

(2)

政府知道问题的存在，但没有权力去处理。

(3)

政府知道问题的存在，也有权力处理，但无能力办理。

(4)

政府知道问题的存在，也有权力与能力处理，但不能马上列入政府的议事日程。

2.政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有限介入

(1)

例如保护环境这一类带有全局性的问题，政府会从更高的层次关心并加以解决。

(2)

社会上的一部门团体或个人由于缺乏资源，他们无力向政府请求帮助，而实际上他们又特别需要政府的主动关注。

(3)

在社会各种利益的冲突中，有些团体或个人会凭借控制大量资源的优势，始终处于冲突的主导地位，为了维护社会的公正，政府需要主动干预，保护冲突中的受害者。

(4)

政府会从自身利益的需求出发，主动地发现问题。

3.政府及社会团体与个人都主动

(1)

政府希望解决的问题与公众妖气解决的问题完全一致或基本一致。

(2)

政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全相反或基本相反。

(3)

政府希望解决的问题与公众要求解决的问题，在多数情况下既有共同的一面，又有差异的一面。

4.政府与个人、团体都不主动介入

理论上存在，实践中不常见

三、影响社会问题进入政策议程的因素

1.公民个人的作用

2.利益团体的作用

3.政治领袖的作用

4.政府体制的作用

5.大众传媒的作用

6.专家学者的作用

7.问题自身的作用

四、社会问题进入政策议程的触发机制

推动社会问题加速进入政策议程的四种触发机制：

1.政治领导

3.危机事件

2.抗议活动

4.传媒曝光

五、社会问题进入政策议程的障碍

“无决策制定”是主张改变社会现行利益和特权分配的需求尚未提出以前，就加以抑制，或在这种需求尚未达到政策制定领域以前，就加以阻止的一种方法。

1.政治原则的偏离

4.表达方式的失当

2.价值体系的排斥

5.承受能力的不足

3.政府体系的封闭

六、公共政策议程建立的模型

1.科布的政策议程建立模型

（1）

外在创始型

政策诉求由政府系统以外的公民个人或社会团体提出，经阐释（对政策诉求进行解释和说明）和扩散（通过一定方式把政策诉求传统给相关群体），首先进入公众议程，然后通过对政府施加压力的手段，使之进入政府议程。

（2）

政治动员型

具有权威作用的政治领导人主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。

（3）

内在创始型

政府系统内部的人员或部门为解决纯粹的内部事务而提出政策问题，且问题扩散的对象仅限于体制内的相关团体和个人。

2.约翰·W.金的多源流分析模型

他的模型建立在问题流、政策流、政治流三种信息流的基础上。

问题流主要关注问题的界定，它包括问题是如何被认知的，以及客观条件是如何被定义为问题的。

政策流与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受度等有关。，其重要方面在于针对政策问题而提出的各种建议。

政治流涉及政治对于问题解决方案的影响。他包括三个因素：公众情绪、压力集团间的竞争、行政机构或立法机构的换届。

另外，外溢现象也影响到政策议程的建立。外溢指的是这样一个过程：某一领域的问题（被称为先例）在政府议程上的出现同时也就确定了另一领域的类似问题后来在政策议程上的重要地位。

2.公共利益分析公共管理篇二

关键词：农村公共服务供给,公共政策,农民组织,参与

农村公共服务是指农村地区为满足农业、农村发展或农民生产、生活共同所需而提供的具有一定非排他性的社会服务。农村公共服务的供给在我国社会主义新农村建设中具有重要地位, 对于确保农村社会经济持续健康发展, 从根本上解决“三农”问题具有重要的战略意义。然而, 由于受城乡二元结构和经济赶超战略的影响, 农村公共服务持续性供给不足是一个不争的事实。它不仅直接影响了新农村建设的成效, 也影响了社会主义和谐社会的建设进程。在贯彻基本公共服务均等化政策的过程中, 如何规避公共服务建设方面的传统缺陷, 提升公共资金的使用效率, 并提高农村公共服务建设的效率与水平, 正成为摆在社会各界尤其是各级政府面前的焦点问题。本文试从公共政策的视角出发, 管窥农村公共服务供给, 抛砖引玉, 以增进相关问题的理解与解决。

一、农村公共服务供给落差的现状表征

中央对“三农”问题的重视, 不可谓不大。尤其是新世纪以来, 政府更是连续推出农业税减免、新农村建设、全面普及义务教育, 并在十七届三中全会上提出了农村公益事业建设的系统性方案。然则, 众多理论研究和实际调研均表明, 就农村公共服务的供给而言, 在政策与实效之间、期望与现实中依然存在巨大的落差, 普遍存在总量落差、结构落差、区域间落差等问题。

1.总量落差

长期以来, 农村公共服务的历史欠账一直未能得到有效的解决, 而随着经济社会发展水平的提高, 养老保险、技能培训等新的公共服务需求也随之而不断产生, 但受地方资源和政府能力的影响, 农村公共服务建设投入普遍捉襟肘见。在相当多的农村地区, 政府和村集体对农户服务所起的作用相当有限, 只能小规模解决相关问题的农户自身, 依然还是农村公共服务的主要渠道。例如, 据有关对甘肃省农村公共服务需求的调研[1]结果显示, 农村公共服务由农户自行安排解决的占了57%, 而由政府及其职能部门提供的服务仅占18%, 村集体提供的为13%。此外, 受访农户普遍认为政府在农村市场建设 (规范和整顿市场) 、提供更多的技术服务及加大对农民的培训力度、农村医疗保险和加大农业贷款发放力度等方面的力度不够, 不能满足其有效需求。

2.结构落差

受典型培育或供给难易度的影响, 农村公共服务经常存在短缺与过剩并存的结构问题。据有关对台州市黄岩区的一份调查再次证实了这点。[2]该区农村公共服务供给呈现出“硬性设施优先”和“形象设施优先”两个方面的明显特征。“硬性设施优先”是指在水利设施、道路建设、技术培训、医疗保障、养老保险、文化卫生和信息服务等涉及农村生产和生活的公共服务中, 现有的供给大多倾向水利设施、道路等基础性的生产服务供给, 而在养老保险、文化卫生等软性的生活服务方面, 投入存在较大的不足。乡村“赌”气盛兴、封建迷信重新抬头, 与此不无关系。“形象设施优先”在新农村建设中最为常见。为培育典型和塑造形象, 投入大量集中于搭建凉亭、“外墙粉刷”和健身设备、电脑房等实用性相对偏弱的项目。虽然总体上就连此类性质的公共产品的提供也存在着短缺, 却使得政府公共服务供给与农村需求之间存在着结构性和方向性的偏差。

3.区域间落差

受发展政策、发展水平、农村人口密度与农村空间分布以及区位条件等影响, 不同区域因条件和能力不同而供给差距明显。一般而论, 东部地区在农村公共服务方面具有自主供给能力强、规模经济性高而运输成本相对较低的优势, 供给数量和质量都明显优于西部。以山东和甘肃两省的调研结果为例, 山东农民对公共服务的供给满意度得分加总平均为74.22, 而甘肃农民则仅有一半左右的满意度。这样一种不均衡, 也同样表现在省域范围内。王谦 (2008) 对山东省菏泽郓城、济宁曲阜、维坊寿光三地的抽样调查充分证实了这点。[3]这三地的农村公共服务供给水平, 与经济发展差距一样, 存在明显的梯度差异。例如, 农民对道路建设供给的满意度评价, 三地分别为85.57%、87.17%和88.45%;对医疗卫生的评价, 分别为73.38%、76.42%和79.49%。若将道路建设、医疗卫生、义务教育、技能培训、文化娱乐和农业信息各项等分进行简单加总平均, 三地分别为68.92%、76.14%和77.60%, 与经济发展差异基本一致。

二、农村公共服务供给矛盾归因:公共政策过程的缺失

农村公共服务设施基础差、自主供给能力薄弱, 增强政府在农村公共服务供给中的作用, 是各界关于当前提升农村公共服务供给能力和水平的共识, 也是十七大所提倡城乡基本公共服务均等化的必然指向。然而, 就进一步的解决方案, 基于种种原因, 各界的认知并不一致。如巩玉涛 (2008) 从供给角度提出国家财政支付力度不够;[4]而韩剑萍 (2008) 从需求角度认为农民的文化素质低。这些看法确有其合理性, 但也存在一定的不足。

相对于日益增长的农村需求而言, 财政资源总是稀缺的。但这不但不能成为政府在提供公共服务上不努力作为的理由, 反而应该更加重视这一问题的研究, 使之达到更加符合农村需求的供给模式。而认为农民文化素质较低的观点, 不仅是实质否认了农民理性和农民对地方知识和习俗、文化等方面的优势, 也在一定程度上暗含了政府可以将农村公共服务延期供给的可能性。既然当前农村供给服务的落差与短缺是在政府公共政策主导下的诸多不对称所引起的, 因此, 考察并解决这一问题, 首先就要回归公共政策过程。而回归公共政策过程的重点, 就是要从输入、转换和输出等政策环节上仔细梳理农村公共服务供给的缺失与疏漏, 以从源头上、制度上解决农村公共服务供给的相关问题。

1.输入环节:失声的农民

输入环节, 是政策对象意愿充分表达与汇集的环节, 也即政策制订者在政策制定之前实施的自下而上的信息收集过程。输入在社会过程中的作用, 虽然弱于输入决定结果的自然过程, 但信息容量、信息代表性和真实程度, 在客观上至少起了基础性的作用。然而, 不管是理论研究还是实地调研均表明, 农村公共服务的政府供给, 农民大多是被动接受者而非主动选择者。也就是说, 在制订关于农村公共服务的政策时, 农民这个直接受益群体的呼声往往被弱化甚至被忽略。农民话语权缺失的原因主要归结为:一是村民自治组织能力的不足, 分散、弱小又充满竞争性的农民不能形成强有力的利益集团以同一个声音说话;二是城市“社会精英联盟”凭借经济社会成就形成了较强的舆论和政策影响力, 客观上存在对农民声音的压制;三是各级政府都坐落在城镇, 政府工作人员大多为“城里人”, 距离农民相对较远, 在情感上和利益上可能会偏离农民诉求;四是相对于农民, 政府工作人员具有知识优势和“专家”的身份优势, 客观上存在以“专家”替代农民、以知识替代经验的倾向。因而, 在农村公共服务供给方面, 经常性地存在农民表达不足、政府替代农民决策的情况, 不能形成切实可行的系统性、区域性的整体解决方案。

2.转换过程:无力的农民

转换过程也是各方利益博弈的政策决策过程。一般而言, 博弈的结构与规则决定了博弈的结果。受历史逻辑延伸和中国特殊现代化进程的影响, 作为中国最大的弱势群体的农民, 由于其不能以组织的、集团的形式与其他利益团体进行博弈, 他们的合理要求即便能够顺利向上表达, 也不可能在政策中得到完全的反映。事实上, 地方政策供给意愿的形成受到了三个方面因素的影响:中央政府的行为目标、地方政府自身的利益要求以及广大公民的切身利益需求与分布。在不违背中央政府的基本要求的前提下, 当公民的利益与地方政府自身的利益不一致时, 政策产品往往会倾向于政策制订者一方;当三者的利益一致而供给能力又受相当限制时, 政策产品往往取决于公共产品的利益分布与相关公民的博弈能力。因而, 虽然地方政策供给是三方力量对比与均衡的结果, 但并非所有力量的改变都会影响博弈结果。由于中央政府不可能在全国形成完全一致的农村公共服务供给方案, 农村公共服务的供给只能更多地落实在省级, 尤其是地市级和县级政府的身上。受地方经济发展水平和地方财力的影响, 大多数欠发达区域, 只能一方面将有限财力“锦上添花”地集聚于“典型”村庄, 以契合中央精神与政绩考核;另一方面, 以对口支援、扶贫开发等形式, 将少量财政资金拨给那些“会叫的孩子”型乡村与“乡村能人带动”型村庄, 在客观上助长了富裕乡村和贫困乡村的进一步分化。此外, 政府各部门利益的分歧也强化了农村公共服务供给政策一致性的困难。目前, 分别存在农、林、水、民政、科技等多个对农部门, 很难就农村公共服务建设形成系统化、一体化的解决方案。

3.输出和反馈过程:缺乏参与的农民

输出和反馈的核心是对政策实施效果进行评估。通过这一过程, 可以有效纠偏和改进相关政策。对于那些输出的本身就是错误的政策来讲, 评估和反馈可以使之得到及时的纠正;而对那些原本正确但实施过程中受新问题、新情况影响的政策而言, 有效的评估和反馈可以推动已出台的政策进一步地完善, 使问题得到系统的解决。从现实运行看, 大多数地区尚未形成科学的评估体系。而已有的评估, 由于政府大多将自己定位于地方公共服务供给的投资主体, 大多为以政府为主体的项目建成验收评估, 往往缺乏由农民参与的整体绩效评估。也正是由于缺乏农民参与的整体性的评估体系与评估机制, 政府往往重投资轻管理、重建成轻成效、重典型轻一般, 也往往使政府在具体的农村公共服务供给上存在随意性与向“典型”过量供给的现象。

公共政策的三环节对于制订科学合理的农村公共服务政策缺一不可, 任一环节的缺失都会导致公共服务供给的不合理。输入过程的农民失声, 使农村公共服务供给政策形成的信息不足与失真;转换过程的农民无力, 使农村公共服务供给更倾向于具有典型示范意义的政绩工程;输出过程的农民缺乏参与, 则强化了农民的失声与无力, 助长了政府的随意性与向政绩工程聚集的动力。正是农民的失声、无力与缺乏参与, 造成了农村公共服务供给现有的各种矛盾与困难。

显然, 农民组织化程度低、碎片化的农民力量薄弱是农民失声、无力和缺乏有效参与的根本原因。因此, 有必要依靠各种正式组织和非正式组织来整合并提高农民的组织化程度。只有当农民以组织的形式形成团体效应时, 才能顺利地表达自己的意愿, 较好地在与各类精英联盟的博弈中获得理想的分配份额, 在有效实现城乡基本公共服务均等化同时, 推进乡村内部基本公共服务的均等化。

三、政策建议:让组织起来的农民全程参与公共政策过程

农村公共服务供给的薄弱与不足, 根源在于相关公共政策过程的缺失。而公共政策过程的缺失, 实质上又在于农民的失声、无力和缺乏参与。因此, 要从源头上解决或从制度上保障农村公共服务供给的合理性, 就要让农民全程参与相关的公共政策过程。

1.完善自下而上的农民利益表达机制

公共政策是政府对整个社会价值作权威性的分配 (伊斯顿, 1993) 。由于社会价值的稀缺性, 政府作为代理人、政策的制订者, 只有在拟订价值分配方案时充分吸收社会公众的意见, 才能使公共政策产品的结果符合价值主体的诉求, 接近满意的结果。同时, 政策作为一种博弈结果, 各博弈主体必然为追求自身利益的最大化而努力影响政策制订。作为弱势群体, 农民只有有了自己的组织才能充分表达自己的意愿, 才能够与精英抗衡以争取自己的利益。因此, 整合农民阶层的碎片化, 提高农民的组织化程度, 可以说是农民参与利益博弈并确保收益份额的根本。

当前, 提升农民的组织化程度, 可以考虑从以下几个方面入手。

(1) 村民委员会作为维护农民利益的基层法定正式组织, 要不断完善和强化其作用。《中共中央关于推进农村若干重大问题的决定》规定村委会要实行政务公开, 依法保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权, 以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践;以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践, 推进村民自治制度化、规范化、程序化。显然, 如果各村委会能够切实保障农民以上“四权”的实施, 这个农民的基层正式组织就能有效汇聚农民的呼声, 成为村民利益的切实代表。

(2) 建立和完善非正式的农民组织。村委会作为基层政权组织, 受内外部制约因素较多, 农民利益的有效表达, 还需辅之以社会组织, 如农民专业经济合作组织、农民社区组织、农民协会、老年协会等。一方面, 它们可以用来监督和制衡基层政府和村委会对权力的不当运用;另一方面, 非正式组织作为农民群体的代表, 也能扩展农民意愿表达的渠道。

(3) 增加农民代表在人大代表中的比例, 应成为农民利益诉求的重要政治手段。农民代表对农民需求了解最直接、最深刻, 也最为迫切, 他们也是农民利益最有力的捍卫者。近年来, 我国对农民代表重要性认识日益强化, 党的十七大报告明确提出了“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的部署和要求, 有关方面应着力推进相关过程, 切实扩展农民的政治身份与利益呼声。

2.完善政策决策的形成机制

政策决策形成的过程就是利益综合的过程。而利益综合, 实质上也就是各利益主体为满足其最大利益而竞相博弈的过程。在农村公共服务政策制订中, 政策博弈主要在政府、精英联盟和农民群体之间展开;在空间上, 则表现为城乡间、区域间的博弈。

(1) 政府要进一步强化偏向弱势群体的公共服务理念。

理论研究、历史实践和现实需求均表明, 政府不可能是一个利益中性者。现代政府有一个较为明显利益偏向, 就是为保障弱势群体的生存和发展权利。以以人为本为核心的科学发展观强调发展成果由人民共享和公共服务均等化, 实际上也是提出了政府要抑制马太效应, 避免“锦上添花”, 努力“雪中送炭”。因此, 在农村公共服务供给方面, 不管是基于历史欠账, 还是关爱弱势, 亦或是扩大内需整合全国市场, 政府都需要做出明确的构想与规划, 在利益协调与输送中为农村预留空间。

(2) 在机制设计和执行层面, 要加大农民群体的权重。

在实际工作中, 就是要加大各级政府财政支农惠农的力度, 逐步提高“三农”投入占GDP的比重;就是要加大中央财政对欠发达地区的支持力度;就是要引导市场和社会资金向农村转移。

3.建立政府的回应机制

这里, 它涉及两个方面:一是农民利益诉求是否在政策输出中得到应有的回应;二是农民对政策结果的反应是否得到了政府的及时回应。

(1) 如果要想切实保障农民利益诉求在政策输出中得到真切的反映, 就应从输入、转换、反馈三环节来着手解决。其一, 完善各种正式与非正式的农民组织, 拓宽输入渠道。随着农民组织化程度的提高、农民利益表达机制的完善, 农民的利益表达能够顺利地下情上传。其二, 转换过程中, 平衡决策各方力量, 以达到相互制衡的状态。政府要转变观念, 由过去的管理主体中心主义, 转向管理客体中心主义, 这种转变客观上提高了农民的地位, 回应农民利益诉求的可能性大增;农民凭借自己的组织力量在一定程度上与精英联盟博弈。其三, 农民的满意度, 即农民对政策输出的反馈进入了政策决策的中心;同时, 政府谋求秩序、效率的目标也被包含在公众的满意度之中, 以前政策结果的考核是自我评价、自我判断, 而现在成了农民的评价和判断。所以, 政府应该认真聆听农民的利益需求并给予快速准确的回应, 以提高农民的满意度。

(2) 政府应该采用绩效评估的方式来提高农民对政策结果反馈的回应。对政策结果的回应基本是针对政府提供公共服务的效果、农民的满意度等情况所做的政策调整。但是, 由于政府一贯以“正确”、“谨慎”等代理人的形象出现, 或由于沉淀成本的原因, 它们一般不会主动承认自己的错误, 回应能力偏弱。因此, 采用绩效评估的方式来促使政府提高自身的回应能力势在必行。评估的主体由三部分构成:内部的政府部门、来自外部的社会中介组织和对政策输出有切身体会的农民。评估的内容:农民是否真正参与到政策制定的各环节、农民的利益是否得到切实的反映、农民对政策输出的反映是否得到了应有的回应等。最终要将评估的结果及时反馈到政策的决策部门, 以此作为相关人员或部门奖惩的依据, 从而激励政府提高其回应能力。

参考文献

[1]韩剑萍.甘肃省农村公共服务需求调查研究[J].甘肃省经济管理干部学院学报, 2008, (21) .

[2]袁小燕.农村公共产品供给分析与路径选择——以台州市黄岩区为个案[J].台州学院学报, 2008, (30) .

[3]王谦.基于农民视角的农村公共服务供给合意度和需求程度分析——以山东省三县市的调研为例[J].山东社会科学, 2008, (03) .

3.公共利益分析公共管理篇三

1.公共选择理论的主要观点和基本假设

公共选择理论由詹姆斯·布坎南等人创立于20世纪60年代,是一种非市场管理的经济学研究。它把经济学的分析方法和工具用于研究集体的或非市场的政治管理过程。公共选择理论以经济学的“经济人”假说为基本行为的基本假设前提,依据自由的交易能使交易双方都获利的经济学原理,分析公众的公共选择,揭示政府管理行为以及二者之间的关系。

这一理论有两个基本理论假设,即“经济人”假设和交易理论。公共选择理论认为,政府的政策制定者同经济人一样是有理性的、自私的人,他们的行为都是基于自利的动机。这种动机使官员像在经济市场上一样,在政治过程中追求着自己利益的最大化并导致公众利益的扭曲。此外,公共选择理论认为政治过程与市场过程一样,基础是交易行为,政治就是个体、团体之间出于自利动机而进行的一系列交易过程。选民在选举中以政治本身为手段,把估价和喜爱投入交易并利用政治规则把个人效用加总为主流民意,向政府施压,以期得到所需要的公共产品和公共服务,而政治家与官僚则获得了权力以及由权力衍生的其他好处。公共选择的经济人假设和政治交易理论,将人类行为的两个方面——经济决策和政治决策,纳入了统一的框架。[1]

2.农村公共服务的提供与需求

按照满足需求的不同,公共服务可以分为基础性公共服务和公益性公共服务,基础性公共服务满足的是衣食住行等基础性需求,教育、医疗、文化体育、社会保障等等则属于公益性公共服务的范畴。公共服务的产出即提供在某种程度上使用了公共权力或公共资源,因此某种公共服务一般具有公共产品或准公共产品的特性,这种公共产品的非竞争性和非排他性在农村公共服务上表现得尤为明显。[2]

从农村公共服务的提供来看,农村公共服务的提供方式大致可以归结为以下三种:由政府通过税收方式筹资,进行农村公共服务的统一决策、统一提供;通过市场化的办法,把农村公共服务由政府提供转为私人供给;培育政府和市场之外的民间组织来提供农村公共服务。[3]在市场经济条件下,受自身资源和地缘条件的限制,农业、农村、农民天然地处于市场竞争的弱势地位。“三农”的天然弱势和与市场相伴而生的各种市场风险以及其他不确定因素的客观存在,使得很难简单通过市场化的办法来提供农村公共服务。此外,在村庄共同意识欠缺的文化背景之下,寄希望于农民的自主合作意识,通过培育民间组织来提供农村公共服务,至少在目前缺乏厚实的政治文化基础,短时间内难以达成。因此,由政府保证农村公共服务的提供成为一种必然选择,这种由政府提供农村公共服务的模式也是我国农村公共服务提供的主要模式。

从农村公共服务的需求来看,农村公共服务需求数量上大幅增长,结构调整明显。调查显示,农村居民家庭平均人均消费支出中,医疗保健支出和文教娱乐支出占总支出的比重,分别从1990年的3.25%和5.37%上升到2008年的6.87%和11.10%,说明农民对基本公共产品需求的数量在增加(见表1)。

在一些边远山区的农村,农民对基础性公共服务的需求仍然很高,如供水、供电、路况改进等等,随着我国新农村建设的深入,农民对公共服务需求的结构也在不断变化。在解决温饱问题的基础上,农民对

公益性公共服务的需求在总需求中的比例也在不断提高,如表2所示,改革开放30年以来,我国农村恩格尔系数持续降低,农民的食品支出在消费支出中比例大大下降,对教育、医疗、养老支出明显增加。[4]

资料来源:根据国家统计局统计年鉴(1979～2006)和中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报整理。

通过对农村公共服务的提供与需求进行分析,我们不难发现,政府在农村公共服务的供给方面占据主导地位,而这个供给过程同样面临着政府失灵的风险;另一方面,农民对公共服务的需求需要借助一个基于公共选择的民主的利益诉求机制来得以满足。政府和农民群体可以看作为进行农村公共服务交易活动的交易双方,政府作为理性经济人,在这场交易中谋求自身利益最大化。因此,公共选择理论为研究我国农村公共服务机制提供了一个很好的分析视角。

3.我国农村公共服务供求现状存在的问题

改革开放30年来,随着我国“新农村”建设的不断深入,中央政府的支农、惠农政策在一定程度上改善了我国广大农村地区落后的面貌,保障衣食住行的基础性公共服务和基础教育、公共医疗、文化体育、社会保障等公益性公共服务提高了广大农民的生活质量。然而,我们更应看到,我国现行的农村公共服务体制还不够完善,存在着供需不平衡的多方面问题。

3.1 农村公共服务总体提供不足,提供结构不合理

公共产品的最佳提供规模,是消费者的边际支付意愿之和等于生产单位公共产品的边际成本。虽然我国是一个农业大国,但我国农村公共服务提供呈现出总体不足的状况,多年来国家对农业基础建设投资不足,农村基础教育、公共医疗底子薄弱,农村大部分人口未能享受医疗保险等社会保障。[5]

农村公共服务提供结构不合理。在能增加政府福利和官员政绩的公共服务提供上,呈现出一种过高的超过农民需求度和实际承受能力的提供热情。而另一方面,对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大意义的公共服务,如农村的教育、医疗卫生、环境保护等,则提供短缺,这不仅损害了农民的利益,而且直接威胁到国家的长治久安和经济的快速、持续发展。

3.2 农村公共服务提供责任划分不清,提供主体错位、缺位

地方各级政府之间以及政府与少数村民自治组织之间,公共服务提供的权责划分不明晰、交叉重叠严重,造成农村公共服务提供主体的错位或缺位。

3.3 农民对公共服务的需求表达机制缺失,导致服务提供效率低下

农村公共服务并不是通过市场来提供的,在需求者和提供者之间存在着信息不对称,由于需求表达机制的缺失,提供者难以取得需求者的需求信息,无法实现公共服务的最优供给。我国农村公共服务自上而下的提供模式,使得广大农民对公共服务的实际需求很容易被忽视,农民始终做为公共服务的“被动消费者”,而不是“主动需求者”。这造成了公共产品供给效率低下,浪费了有限的乡村财力资源。

4.公共选择理论视野下的原因探析

公共选择是人们通过民主政治过程来决定公共服务需求、供给和结构,将个人选择转化为集体选择的一种过程和机制,是对资源配置的非市场决策。提供农村公共服务以满足需求的过程就是一种公共选择的过程,这种选择本身是一种实现民主性的过程,农民作为公共服务的消费者,通过对公共服务的方式和内容的选择来满足自身的利益需求,并达到对提供主体的控制。然而,从我国农村公共服务供需的现状来看,这种民主价值的实现过程却受到了重重阻碍,上文所述问题之所以产生的原因,可以运用公共选择理论进行分析和解释。

4.1 农村公共服务提供方的“经济人”行为取向

公共选择理论指出官员也是理性的,其动机在于追求更多的报酬、地位、权力和威望,具体而言不外乎薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大影响力、轻松的工作负担等。敦利威指出:“每个官员至少都部分地根据其自我利益行事,某些官员则只受其自我利益的驱使,甚至在以纯官方的身份行事时也是如此。”[6]弗里德曼等人指出:“高级官僚非常老练地运用拖拉的办事程序来耽搁和破坏他们不赞成的计划;他们善于以‘解释’法令为名颁布各种条例和规章,这些解释事实上巧妙地、有时赤裸裸地改变了原法令的意图;他们善于拖延执行他们不赞成的法令,同时加紧执行他们赞成的法令。”[7]

在具体执行提供农村公共服务的政策时,受政治目标最大化和经济利益最大化的激励,政府倾向于提供甚至超出需求的那些能增加政府福利和官员政绩的公共服务,因此,不少“形象工程”式公共服务出现在一些落后的农村地区。这种由于政府失灵带来的农村公共服务过剩提供不但不能发挥促进生产的作用,反而造成负面影响。与此相反,基础教育、公共医疗、文化体育和社会保障等公益性公共服务可能因为其经济收效甚微,难以满足政府“政绩”的需要,而得不到财政的支持,供给短缺,从而造成农村公共服务的提供结构不合理。

4.2 农村公共服务交易双方地位的不平等导致真实需求难以实现

公共选择理论的另一个基本假设即交易理论认为政治过程的基础是交易行为,如同市场经济中的平等交易一样,选民和政府在这场平等的政治交易中通过交换获得各自追求的利益。

然而,在农村公共服务的交易中,农民的需求和政府的单方服务提供却处在一个不平衡的天平两端,农民群体难以通过集体行动的公共选择向服务提供者即政府施压,其对农村基础性和公益性公共服务的真实需求便难以得到实现。首先,薄弱的“三农”利益集团无法主张其对农业保护的需求。与个人行动不同,集体行动要取得成功,必须具备充分的沟通交流、有效地避免“搭便车”等条件,而对于发展中国家而言,低下的集体行动力成为“三农”利益集团争取支农政策的桎梏。仅从“三农”利益集团本身的游说活动来说,当游说的收益固定时,游说成本的差异将导致不同强度的游说活动和不同水平的“三农”支持。从发展中国家的“三农”现实来看,导致其“三农”集团集体行动力低下的主要原因在于游说成本十分高昂,尤其是初始成本很高。其次,在我国,农民的组织化程度非常低,缺乏能有效整合农民利益并为农民争取应得利益的组织。农民个体在国家权力机构面前,缺乏对政治资源的控制能力、社会行为能力和利益表达能力,在“三农”政策制定和实施的过程中,作为直接利益相关者的农民群体却往往被边缘化。[8]

5.结论

公共选择理论对我国农村公共服务供求现状中问题产生的原因具有较好的解释力,该理论的主要观点和两个基本假设适用于分析农村公共服务提供方,即政府在提供公共服务时的行为取向,同时也很好地解释了农民作为农村公共服务的需求方,其利益诉求难以通过集体行动得到表达的深层原因。在剖析我国农村公共服务供求现状中问题产生的原因基础之上,我们更应看到,加快建立民主的农村公共服务体制,更有效地保障广大农民群众对公共服务的需求得以满足是当前我国缩小城乡差距,加快“新农村”建设面临的紧要任务。解决我国农村公共服务供求现状中存在的问题,建立起供求平衡、基于民主公共选择的农村公共服务体制可以从以下两个方面着手:

首先,明确界定不同层级政府的职能范围,划清责任。相应地扩大地方政府的财政自主权,特别是改革完善政府间财政转移支付制度,以保证地方政府特别是贫困落后地区的供给能力。同时,启动和规范中央政府对地方政府、地方政府对乡镇政府的公共服务问责制,政府公共职能必须以公平实现农民对公共服务的真实需求为转移,以构建现代公共服务体系为改革取向。

其次,提高农民的组织化程度,建立有效的农民利益和需求表达机制。要不断加强村民自治组织建设,推进农村专业合作组织的发展。当前我国农村村委会不仅是办事机构,更应该是运转成熟的村民自治团体,应不断完善组织职能,增强其对农民需求的代表性和诉求能力,使其真正成为农民的公共服务代言人。

参考文献

[1]祝新桂.公共选择理论:框架、局限及启示[J].工会论坛,2007.9.

[2]迟福林.以公共服务为中心的政府转型[J].开放导报,2004.12.

[3]曾莉.政府供给农村公共物品的行为选择[J].商业时代,2008.10.

[4]夏锋.农村人口公共需求变化与公共服务体制建设[J].人口与经济,2008.2.

[5]明年区域经济应重点解决公共服务差距,源自中国证券报http://www.p5w.net/news/gncj/200812/t2072980.htm,2008-12-23.

[6]敦利威.民主、官僚制与公共选择(张庆东译)[M].北京:中国青年出版社,2004.

[7]弗里德曼.自由选择(胡骑译)[M].商务印书馆,1999.

4.我国公共危机管理案例分析篇四

—以2008年中国爆发冰雪灾害为例

学校、院系：重庆文理学院

公共管理学院

年级、专业：2010级

行政管理

姓名：陈宗宇

学号：201007064034

2012年12月

摘要：随着社会和经济的高度发展，公共安全的新问题不断涌现，这些问题将会对一个国家或社会乃至整个世界产生巨大的影响，也会给政府管理带来前所未有的挑战。所以政府应更加重视公共危机事件的发生，并妥善进行公共危机管理。什么是公共危机管理？政府进行危机管理的意义何在？如何处理好公共危机事件，并对危机事件妥善管理？这是政府值得深思的问题，并具有深远意义，因为进行公共危机管理直接关系到政府的形象，也直接影响着国家政治经济的稳定和发展，进而关系到国家政权的生死存亡。

关键词：公共安全；公共危机管理；危机事件

引言：现阶段，我国目前处在突发公共事件的高发期，随着城镇化进程加快，社会进步，国民经济高度发展。在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的背景下，我国公共危机事件不断发生，从2008年初中国大范围爆发的冰雪灾害到5月中旬震惊世界的“汶川大地震”，从苏丹红一号到三鹿毒奶粉，再到甲型H1N1流感在全球范围内的蔓延等。这些危机事件的发生给我国政府带来严峻考验，并且这种形势还在加剧，在未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。因此，政府的公共危机管理具有深远意义，政府要不断发展完善公共危机管理的相关措施，积极预防应对危机事件的发生，妥善处理好危机事件发生后的相关事宜。

一、公共危机管理的含义

公共危机管理是政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。公共危机管理的的主体是政府及其他公共机构，公共危机管理的重点在预防，其功能是防范危机、化解危机。其主要工作是研究问题、发现问题、解决问题。其目的在于恢复社会秩序，保障人们正常的生产和生活秩序，维护社会稳定，促进社会的和谐健康发展。

二、加强公共危机管理具有现实指导意义

（一）加强公共危机管理是政府提高危机事件处理能力的需要。作为一个合格的政府、称

职的政府，迫切需要增加公共危机管理方面的知识，探索如何预防、应对危机的方法，因此需要加强公共危机管理。

（二）加强公共危机管理，使政府树立良好的形象，提高其公信力。政府作为公共事务的管理者，有责任、有义务并且要有能力处理突发性危机事件。政府处理危机事件的效率和效果直接体现了政府的治理水平，也直接关系到政府的公信力和国内形象。

（三）公共危机管理直接关系到社会的稳定和国家政权的存亡。

三、政府积极应对2008年初冰雪灾害危机事件，并及时作出反应，进行危机管理

（一）2008年初冰雪灾害危机事件概述

2008年年初，我国爆发了大规模的冰雪灾害。此次灾害造成21个省（区、市）超过1亿人受灾，直接经济损失达1516.5亿元。电煤紧缺、电网中断、房屋倒塌、农业受灾、企业停产、通信中断、火车停运、机场关闭、高速公路封道、大量旅客滞留等。此次雪灾刚好与春运高峰相叠加，引起了一系列不良连锁反应。对经济、电力、交通、电信运营、农林业造成巨大影响。

（二）雪灾发生后政府所作出的危机管理

1、以人为本，减少危害。雪灾发生后，政府相关部门立即作出反应，派出精锐的解放军和武警官兵，冲锋在前，向灾区作出支援，在最艰难的地方，最艰难的时刻体现最强战斗力，积极支援，营救受灾群众，抢救各类基础设施，并向灾区发放救灾物资，以保障群众。基本生活。

2、快速反应，协同应对。雪灾造成大量道路受阻，电网中断，大量旅客滞留，政府快速做出反应，全面疏通道路。铁道部开行专列，急运发电工电设备，抽调员工，支援灾区。及时对受阻的道路疏通，加大力度，输送滞留旅客，并迅速抢运物资，运送电煤，使得群众基本的生活资源得到保障。

3、积极供应各种能源，效率优先，打响能源保卫战。煤、石油行业迅速行动，大型中央企业和其他相关企业共同发挥起保护煤、石油等各项能源的行动，一方面努力保护各种能源不受其破坏，另一方面，发挥自身实力，保障正常供煤供油。

4、及时沟通，协调一致。受灾地区政府发挥带头领导作用，统一领导，分级负责。各受灾省市纷纷启动应急预案，做好应急响应、应急保障、应急处置、抢险救援和后期处置工作，使其危机事件后损失达最小化。此次雪灾中各地方政府相应应急方案做得较好。如江西财政部门迅速下拨800万省级自然灾害生活补助专项资金到38个受灾严重的县市区，四川提供新鲜农产品等。

（三）对于此次雪灾危机事件中政府危机管理的不足之处

1、事前预防工作机制不完善。虽然此次雪灾属自然灾害，具有不可避免性，但我们可以做好提前预防，预警工作。应做好提前预警，预报工作，紧急疏散群众，保护好相应相关电力，通信基础设施，尽量减少直接的经济损失。因此，政府提前预警预报工作，做得不够，在以后公共危机管理过程中需加强，完善各项预防措施。

2、后期处置力度不够。政府在对灾后重建的相关事宜，执行力度不够，政府应正确树立责任意识，积极做好本职工作，不仅在危机事件发生后作出相应应急工作，而且，在后期重建过程中更要发挥政府的职能，保护好各方权益，做好危机管理后期处置工作。

（四）经历此次雪灾，我们应如何建立一个更有效的公共危机管理体系？

1、政府应加强预警机制，完善应急预案，健全应急管理的组织体系，制定行之有效的应急预案。加强我国政府应急管理能力建设，首先，需要健全应急体制，加强专业协作，建立健全各级政府的应急管理责任制和责任追究制度，把应急能力评价纳入政府和部门工作绩效考核体系，强化各级领导干部的应急管理职责。

2、健全协调机制，建立应急体系，提高应对能力。突发公共事件产生的原因往往是多方面的，其处置需要多个部门和地区的密切协作配合。因此，需要建立统一高效的应急协调联动机制。

3、全面整合资源，加强应急保障。在此次雪灾中充分体现，由此可见，政府必须做到整合资源，加强应急保障，合理调整公共财政支出范围，做到专项专用，确保有效应对突发公共事件的发生。

4、加强宣传教育，构建社会应对网络。加强对应急预案和应急救灾知识的宣传教育，有利于有效应对突发公共事件和减少灾害造成的损失。高度重视突发公共事件中公众的社会心理行为的预测、疏导和控制，及时帮助社会公众梳理各种复杂信息，预防和克服危机中的恐慌心理。

四、健全完善公共危机管理建设

（一）完善公共危机管理体制建设

建立公共危机管理的统一指挥体制，便于快速高效的决策和调动资源，减少管理环节，提高管理效率。明确政府的职权划分和责任机制，是各级政府及其所属部门能够切实履行职责，负起责任，各首其位，各尽其职，协调发展。并建立完善监督机制，促进危机管理工作的顺利开展。

（二）完善公共危机管理机制建设

1、建立预警机制。建立预警监测网络，全面开展公共危机的监测工作，制定预测信息管理制度，开展预测预报工作，设置功为己的警戒线，并制定好应急预案。

2、建立决策指挥机制。建立公共危机应急指挥中心，启动并修订应急预案。建立公共危机管理的责任制，严格实行公共危机防范和应急处理责任制，切实履行好各自的职责。

3、建立执行机制、检查监督机制、社会动员和参与机制及物质保障机制等。

（三）完善公共危机管理的法制建设

在现代法治社会，守法、依法是政府一切行为的准则，政府在危机状态下享有更大的权力，对于有效、及时组织和运用国家各种资源，采取强有力措施尽快消除危机、渡过难关的作用无疑是巨大的。但这种权力也可能会对国民的基本人权、法治造成威胁，因此，需要法律进行规范。通过危机状态法和其他有关法律确定政府紧急权力的范围和边界，并明确规定政府的职责和行使紧急权力的条件、程序。

结论：在当今经济日益发展，社会不断进步的今天，公共危机管理具有很深刻的现实意义，它不仅能帮助政府处理好各种突发危机事件的发生，而且也能帮助政府维持社会稳定和民族团结。因此，我国要积极发展，建立健全公共危机管理体系，政府应积极做好公共危机管理，努力做好危机事件发生前的预警预报工作和危机事件发生后的应急预案工作，妥善做好后期处置工作。随着社会的复杂化，政府应更加意识到公共危机管理的重要性，并积极完善危机管理的相关体系，维护社会稳定，促使我国的长治久安！

参考文献：

5.公共危机案例分析篇五

案例分析

一、案例背景

1994年1月17日凌晨4时31分(北京时间17日20时31分),，在洛杉矶市西北35公里处(北纬34°13′,西经118°32′)发生里氏6.6级地震，震中位于市中心西北200多公里的圣费尔南多谷的北岭地区。发生地震时大多数人还处于沉睡之中，还没有来得及反应，灾难就降临了。在持续30秒的震撼中，大约有11000多间房屋倒塌，震中30公里范围内高速公路、高层建筑毁坏或倒塌，煤气、自来水管爆裂，电讯中断，火灾四起，直接和间接的造成62人死亡,9000多人受伤,25000人无家可归，财产损失300多亿美元。

二、原因剖析

这次的公共危机属于自然灾害，所谓自然灾害，是地球表面的孕灾环境、致灾因子和承灾综合作用的产物，是在一定的自然环境背景下产出的、超出人类控制和承受能力、危害人类生命、财产、社会秩序的自然事件，波及的范围也十分广泛，这次危机具有突发性，加上在凌晨时候，地震又很强的冲击力和破坏力，造成的损失不可估计。

洛杉矶地区位于美国西海岸，洛杉矶属于人口密集而且是全球经济发达的地区，正好处于全球最大的地震带--环太平洋地震带范围内，是一个地震高发地区。后经科技人员勘测，在地下两万米左右的深处有一条活动断层，专家们认为，这是造成本次地震的罪魁祸首。本次地震号称该地区历史上有数的大地震，但仅死亡62人。其死亡人数之少，主要归功于洛杉矶地区建筑物具备了良好的防震功能。当地政府和人民在该地多次发生地震后，树立了较强的防震意识，在建造房屋时，大都采用木质结构，植根于坚实的岩层中，并依山势而布局，所以当地房屋的抗震性能非常优越，在发生地震时能够避免倒塌，大在降低了伤亡人数。但从另一方面分析，本次地受伤亡人数虽然很少，但经济损失高达300亿美元。这是因

为洛杉矶地区是全美第二大城市带，经济密度相当高，灾害的放大效应非常明显，形成了低人口死亡率、高经济损失率的灾情特征。

尽管这次是少有的大地震，不过仅仅死亡才62人，由于公共危机管理中的公共危机的再发生预防，指在以前发生过类似的危机，针对其发生原因采取相应的预防措施，消除其再度发生的前提条件，以此来防范。如，1989年8月美国旧金山发生的大地震，美国的危机预防，在洛杉矶的大地震之前，曾进行过一次大规模的地震救灾演习，加上当地政府和人民在该地多次发生地震后，树立了较强的防震意识，在建造房屋时，大都采用木质结构，植根于坚实的岩层中，并依山势而布局，所以当地房屋的抗震性能非常优越，在发生地震时能够避免倒塌，才能大大减少伤亡和损失。日本作为地震多发带而经常进行预防演习，一般情况下的地震对日本的生活影响不大。

三、善后工作：

（一）领导重视，快速反应，立即启动应急预案

接到灾情报告后，四川省、阿坝州、小金县以及江西省各级领导高度重视。四川省委书记刘奇葆、省长蒋巨峰，江西省委书记苏荣、省长吴新雄分别就抢险救援工作做出重要指示。四川省副省长魏宏、钟勉、王宁，阿坝州委书记侍俊、州长吴泽刚等领导也分别做出重要批示，对抢险救援工作做出具体安排，要求组织最强力量，全力搜寻失踪人员。四川省委、省政府当天派出由省政府齐国生副秘书长率队，省应急、国土、交通、文化、防汛、对口支援办公室等部门组成的工作组前往事发现场指导抢险救援工作。江西省也迅即派出由省建设厅厅长陈俊卿率队的工作组直抵事发地指导救援工作。

7月17日凌晨6时30分左右，阿坝州委、州人民政府接到小金县的灾情报告后，立即启动州自然灾害救助应急预案，20分钟后即派出由州政府副秘书长许继平率队的首批工作组前往小金县协助工作。同时，要求正在小金县处理“7·15”抚边乡洪灾的阿坝州政府工作组立即赶到现场，汇同小金县开展抢险救援任务。随着灾情的进一步明晰，阿坝州委、州政府随即又派出由州委常委、常务副州长白理成、副州长杨长清率队，州应急、交通、国土、民政、安监、防汛等部门组成的州委、州政府工作组连夜赶赴事发现场，配合省委、省政府工作组指导现场搜救工作。

小金县委、县政府接到灾情报告后，第一时间启动应急预案，成立了“7·17”美汗路泥石流自然灾害抢险救援领导小组，下设人员搜救、善后处理、对外宣传、接待、信息联络、医疗救护、后勤保障7个工作组，在县长泽仁达瓦带领下赶赴事发现场，全力开展抢险救援工作。

当地群众正全力搜救失踪援建人员

（二）科学抢险，以人为本，全力搜寻失踪人员

由于通往事发现场的道路被泥石流冲毁，为保障抢险救援工作有力有序展开，四川省、阿坝州、小金县联合现场工作组（以下简利称现场工作组）首先调集装载机2台、挖掘机2台，克服洪水尚未消退、水流湍急等困难，全力施工，于接到灾情报告3小时后抢通便道，18日基本恢复正常通行，为抢险救援工作奠定了基础。

灾情发生后，小金县迅速组织2000余名公安干警、武警官兵、民兵和汗牛乡、窝底乡、潘安乡群众，第一时间沿着发生泥石流的河谷，全力搜寻失踪的江西籍援建施工人员。

为整合救援力量，提高搜寻效率，现场工作组确定了“沿河拉网巡查、重点地段清理、关键部位监测”的科学搜救策略，一是以当地群众为主，武警和公安干警为辅，成立4个搜寻分队，将30余公里长的事发河谷分为3段，每日展开拉网式巡查搜救；二是调集4台挖掘机，对事发点堆积形成的雍塞体进行挖掘清理，同时以公安、武警和民兵为主，对事发点以下数公里河段进行重点清理；三是在河谷拐弯、小水电大坝等6个关键部位设置观察哨，开展不间断监测。考虑到失踪人员有可能被泥石流冲入下游的大渡河，在四川省工作组的协调下，阿坝州政府还函告甘孜州、雅安市以及国电大渡河公司，请求协助开展失踪人员搜寻工作，并专门派出工作组前往两地开展搜寻工作。

7月17日至7月23日，搜寻工作始终坚持以人为本，做到“人员不减、范围不减、力度不减、信心不减”，累计投入机具30余台次、车辆100余台次、人力8000余人次，克服泥石流灾害特殊性和汗牛地区独特地质条件等不利因素，分别于18日、19日、20日和22日搜寻到失踪者遗体4具。遇难者遗体发现后，均立即转运成都殡仪馆妥善安放，全力做好善后工作，最大程度地保留了遇难者的尊严。

（三）紧急疏散、安全转移、确保群众生命财产安全

灾情发生后，现场工作组立即安排当地乡党委政府深入村、组、户，对受灾群众和施工人员进行紧急疏散和安全转移。一是将江西援建小金“美汗路”C标段劫后余生的28名施工人员妥善安置到附近安全区域的农户家中，将100余名“美汗路”其他标段的江西籍民工紧急疏散到安全区域；二是采取亲友寄宿、邻里互助或集中安置的方式，将受洪水威胁的13户农户全部转移安全地带；三是落实专人值班，实行24小时监测，加强对各地质灾害隐患点的监控力度，做到灾情早发现、早预警、早处置，确保人民群众的生命和财产安全。

（四）生活救助、心理抚慰、全方位帮助受灾群众

抢险救援期间，现场工作组多次深入事发现场，看望慰问江西援建人员和当地受灾群众，给他们带去了大量的米、面、肉、油、蔬菜等生活物资，确保了受灾群众的基本生活。

汗牛乡、窝底乡、潘安乡当地群众在自身也遭受重大损失的情况下，怀着一颗感恩的心，无私地帮助江西援建人员渡过难关。他们不仅热情接纳“美汗路”C标段28名施工人员到家中居住，负责他们的饮食起居，同时还自发的蒸馒头、做饮食慰问其他标段的施工人员。当地群众朴实的感情赢得了援建方的尊重和感激。

7月20日，由四川省卫生厅应急办、华西医学院一行3人组成的心理抚慰专家组，深

入到“美汗路”C标段，对受灾施工人员进行心理安抚和心理咨询，缓解他们对泥石流自然灾害的恐惧心理和紧张情绪。

（五）排查隐患、突出整改、防范类似灾害发生

灾情发生后，阿坝州委、州政府迅速做出安排部署，各县紧急行动，立即组织应急、安监、国土资源、水利、交通、规划建设等部门，对辖区内的建筑施工、道路交通、水电开发等各类灾害隐患点开展排查整治，尤其加强了面向对口援建单位的指导和服务。一是进一步密切沟通联系机制，及时将灾害预警信息传递到援建方；二是加强向援建方普及符合山区特点的灾害防御知识，增强援建人员的避险能力；三是对临山、临河以及存在隐患的施工工棚、建材、机械、砂石等进行了安全转移，确保人员安全、工程安全。

警民携手搜救失踪援建人员

三、取得的经验与启示

（一）灾前有备、临灾不乱是前提

受自然条件影响，阿坝州灾种多、灾害频、灾情重，各级党委、政府历来高度重视自然灾害防御工作，牢固树立抗大灾、抢大险的思想意识，一直绷紧着抢险救灾这根弦。近年来，州、县不断制定完善了各类突发事件的应急预案，理顺了工作体制，健全了工作机制，切实贯彻落实安全生产和应急管理“一岗双责”。经历“5·12”汶川特大地震，也为抢险救援积累了丰富的经验。因此，灾害发生后，州、县政府和各级职能部门甚至基层乡镇都清楚该做什么，该怎样做，才能在灾害来临做到各司其职、各负其责、协调有力、运转高效，为有效开展抢险救援提供了前提保证。

（二）领导重视、科学决策是关键

“7·17”泥石流自然灾害发生后，四川省、阿坝州、小金县主要领导高度重视，各级工作组一直驻扎在事发现场指挥抢险救援工作，最大程度的确保了领导到位、组织到位。根据灾情实况，抢险救援工作不蛮干、不乱干，而是科学部署，采取最有效的措施进行搜寻和救援，成为取得抗灾抢险突出成绩的关键。

（三）基层得力、干群同心是基础

“7·17”泥石流灾害发生后，当地乡镇不等不靠，立即组织干部群众开展有序的先期处置，为抢险救援工作赢得了时间、打好了基础。整个抗灾过程中，当地群众自发主动、积极参与，干部职工吃若耐劳、冲锋在前，通过干部群众不辞辛苦、不计得失的同心抗灾、齐心救人，将灾害损失降低到了最低限度。

（四）预警准确、信息畅通是补充

进入主汛期后，按照阿坝州政府的安排，阿坝州气象局、阿坝州国土资源局切实加强气象、地质等自然灾害的监测、预报和预警工作，2009年7月中旬连续发布多期重要天气警报和地质灾害预警信息，对引发此次泥石流灾害的强降雨过程作出了准确预测和预报。预警

信息一旦发布，阿坝州政府立即通过“中国阿坝州”门户网站和手机短信等方式进行公布，扩大了预警范围和预警速度。根据预警信息，全州共转移受灾害威胁群众12312人，临时搬迁32户184人。

阿坝州、县各级政府和部门严格按照突发事件信息报送有关规定，畅通信息渠道，及时报送相关情况。在该轮强降雨过程中，阿坝州向四川省共报送报告、信息15期，向辖区各县下发紧急通知和应急快报5份；各县、各部门向阿坝州报告信息、专报55期，有力地保障了抗灾救灾工作的顺利开展。

（五）应急值守、快速反应是保证

阿坝州、县各级政府和部门全部建立健全了值班制度，有效整合了值守应急和政府总值班室职能职责及工作力量，确保24小时有人在岗、电话随时有人接听、信息随时有人处理，保证了突发事件发生后，能够立即发挥信息汇总、综合协调和运转中枢的职能作用，为快速反应，高效应对突发事件提供保证。

四、存在的问题与不足

（一）预警信息覆盖不广、触角不深

虽然在该次泥石流灾害发生前，阿坝州政府已将气象局和国土资源局的有关预警信息通知到相关县和部门，也通过“中国阿坝州”门户网站和手机短信等形式进行了发布，但预警信息覆盖的范围不够广，触角延伸的深度不够长现象仍然十分突出。加之预警信息发布后的有效准备时间较短，而地处偏避的基层单位、干部群众由于获取预警信息的渠道少、方式单一，因此难以及时收到预警信息，从而失去紧急避险和抗灾救灾的主动性。

下一步，应该针对基层特殊情况，在加强预警信息的有效送达上下功夫，通过建设一支专兼职应急工作队伍，建立完善一个预警信息发布联络方式数据库，拓展一批以政府通知、网络公告、短信传递为主，卫星电话、电台、对讲等应急通讯为辅的的预警信息发布方式，让预警信息直抵乡、村、组、户、人，真正发挥预警作用。

（二）避灾知识宣传不足、方式单一

过去，防灾减灾知识宣传主要依托宣传日、纪念日、科技三下乡等特定时间和特定方式开展，接受群众少、内容更新慢，宣传的频次、深度和效果都不能适应现实需要，迫切需要我们创新宣传手段，拓展宣传方式。下一步，应该充分利用网络媒介、电视广播、报刊杂志等平台，特别是运用网络的优势，不受地域、时间限制地开展宣传工作，使宣传的时效性、广泛性、生动性得到质的提升。同时，还要特别加强学校的防灾减灾安全教育工作，将各类安全知识教育纳入学校教学计划，达到“教育一个学生、带动一个家庭、辐射整个社会”的效果。

最近两年，阿坝州正处于汶川特大地震灾后恢复重建的关键时期，对口援建项目又大多分散位于高原山区、洪涝灾害易发区和地质灾害隐患点，这就迫切需要及时向外地援建人员宣传当地自然灾害发生的概况和特点，向他们普及适合当地特点的防御和避险知识，提高援建方的安全意识和能力。

（三）应急保障能力不强、手段单一

6.公共政策分析报告篇六

2015年，10家印刷公司产出利润增长较快，主营业务高度集中，各公司经营情况差异明显。部分印刷公司积极推动技术创新，技术创新成为驱动公司业绩增长的重要动力。

整体情况：全年实现营收269.17亿元

2015年，10家印刷公司产出利润增长较快，全年实现营业收入269.17亿元，较2014增加16.53亿元，增长6.54%；净利润26.33亿元，较2014增加3.96亿元，增长17.70%。各公司经营差异化明显，康得新营业收入、净利润均取得了40%以上的增长，其净利润占10家印刷公司净利润总和的53.51%；珠海中富、陕西金叶、鸿博股份营业收入、净利润大幅下滑，净利润下滑比例在50%以上。珠海中富所在饮料包装市场需求不振，竞争激烈，公司营业收入下滑20.92%，净利润大幅下滑257.14%，全年亏损6636万元，成为报告期唯一亏损的印刷公司。

分业务经营情况：技术创新成赢利关键

主业高度集中，各公司差异明显。

印刷公司主业高度集中于各自印刷包装细分业务及相关衍生业务，主业营业收入占主营业务收入的比例均在60%以上。受整体经济环境影响，各公司大多采取收缩战略，营业收入呈现向各自主业集中的趋势，7家公司主业营业收入占比提升。

印刷公司各自细分业务之间存在明显差异，跨越出版物印刷、饮料、橡胶和塑料制品、高分子材料、烟标、彩票、电子发票等多个业务领域，经营环境差异性大。各公司主业营业收入变化差异明显，毛利率基本稳定，波动在5个百分点以内。

以技术创新驱动公司发展。

报告期内，部分印刷公司积极推动技术创新，促进成果转化，技术创新成为驱动公司业绩增长的重要动力。

康得新前期技术研发投入获得回报，光学膜项目全面投产，光学膜业务营业收入大幅增长65.85%，占主营业务收入77.85%，成为拉动公司业绩大幅增长的主要动力。同时，公司报告期内研发投入超过4亿元，大幅增长58.9%，在高分子材料、碳材料、柔性材料以及裸眼3D、大屏触控、增强现实（AR）、虚拟现实（VR）、全息显示等新兴显示技术领域均已领先全球。

劲嘉股份报告期内在技术创新方面取得多项突破，新申请专利150项，新获得专利授权135项。通过发挥在新产品开发及设计方面的优势，公司克服国家卷烟行业结构升级、同行业竞争加剧等不利因素，报告期包装印刷业务营业收入增长超20%，毛利率水平超过40%，拉动公司营业收入整体增长17.09%，净利润增长24.10%。

7.公共利益分析公共管理篇七

一、网络时代信息传播特点

传播是连接公共关系主—客体的桥梁, 也是公共关系的实现机制, 可以说公共关系活动的过程, 就是主—客体之间的信息传播与沟通, 既然信息传播在公共关系中占有如此显著的地位, 那么研究网络时代的信息传播特征对于我们研究网络时代的公共关系有着重要作用。

从表1中可以看出, 网络时代的信息传播是以网络为基础的, 廉价的, 突破时间、空间及信息量限制, 由公众驱动的“多对多”网络型传播, 其中技术成为主要制约因素, 信息可按公众需求个性化定制, 而信息质量成为关注的重点。

网络时代的这些信息传播特征给公共关系带来了极大的影响。一方面, 网络的即时性、互动性和非地域性为任何组织、任何个人的交流提供崭新的平台, 在这个平台上, 参与者既可以进行点对面的交流, 也可以进行点对点的互动, 网络媒体若能广泛应用于组织公关活动中, 公共关系将呈现出前所未有的机遇, 展示广阔的发展空间。另一方面, 我们也应看到网络媒体是一把锋利的双刃剑, 它在大刀阔斧地向传统媒体的弊病开战的同时也暴露出了自身的先天不足, 并在一定程度上制约着公共关系的良性发展, 给公关的发展带来了一定的挑战。

二、网络对组织公共关系的影响

1、公共关系可充分利用网络传播突破时间限制的优势, 用极少的成本增强公关活动的时效性、推动公关实践的全球化

(1) 网络可以使信息实现无限量“实时传播”, 具有传统媒介无可比拟的快速及时性, 为公共关系活动实现及时有效奠定了基础。在网络经济中, 速度是衡量组织很重要的一个维度。对于公共关系来说, 速度不仅仅是尽快地获得信息, 还意味着迅速地向社会公众扩散组织的信息, 与他们一起进行更为有效的互动沟通。可见在数字时代, 沟通仍然是公共关系的主要职能, 只是沟通的速度上升到了至关重要的地位。传统公关媒介受到时间的约束, 使得公共关系难以实现沟通的快速有效, 而网络传播具有无可比拟的快速与及时性优势, 为公共关系实现真正及时有效的沟通提供了可能。

(2) 网络突破了许多传统媒介地域性传播的局限性, 用极小的成本极大地推动了公共关系实践的全球化。“全球化”与“本土化”一样, 成为近年来公共关系实践中的一个鲜明趋势。公共关系实践的全球化是以公共关系研究的全球化和公共关系工作开展的全球化为主要标志的。而要实现这两者, 除了要求公关从业人员具备全球性的战略思维和开发新的战略、战术外, 还要求物质方面有所保障。作为一种数字化传播, 网络突破了许多传统媒介地域性传播的局限性, 使人们不再受地域的限制, 不论相隔多远都能如同近在咫尺般地迅速沟通。同时网络的经济廉价, 使得沟通成本大大降低。随着国际互联网被越来越广泛的使用, 全球公共关系学术界的交流变得空前的活跃;同时互联网也为组织开展全球范围的公共关系工作提供了有力的保障。

2、网络重新定义了社会组织与媒介的关系, 使公关人员在传播活动中处于前所未有的有利地位

传统公关活动必须借助广播、电视等大众传播媒介来实施, 大众传播媒介手中掌握稀缺资源、享有支配信息资源的行业特权, 这使得它们具有特殊的身份和地位, 拥有一种媒介权力———一种对个人或社会进行影响、操纵、支配的力量, 具有事件得以发生和影响事件怎样发生, 界定问题以及对问题提供解释与论述, 因此形成或塑造公共意见的种种能力。因此, 媒介关系构成了组织在开展公关活动时所要面对的各类关系中非常重要的部分, 有时甚至能决定社会组织的生死存亡。而现在, 作为新生代网络媒体的异军突起, 悄悄地改变着媒体格局和组织所面临的外部环境。

网络被誉为迄今为止最“民主”的媒体。从理论上说, 网络给所有人提供了一个可以自由向大众发表言论的渠道, 造就了“一人一媒体”的基础。任何人只要具备一定的计算机及网络知识和技能便可通过建立网站、发邮件等网络功能, 发布新闻、传播信息, 犹如拥有了属于自己的媒体, 这就使得少数人通过对媒介的控制而达成的对公众舆论的控制和操纵化为乌有。在这一“数字化的民主”环境中, 传统媒体对信息的垄断被打破, 并为公关人员提供了一个新的、强有力的可控媒介, 从而使公关人员在传播活动中处于前所未有的有利地位。在网上, 组织完全有条件建立自己的网站, 通过这一可控媒介, 组织可以在不违背法律和职业道德的前提下, 按照自己的意愿向包括媒体在内的各类公众发布信息, 并与他们进行有效的互动, 而不必经过第三方的“解释”和“过滤”。这样, 组织就能掌握公关的主动权, 对公众 (客体) 产生直接影响的同时与各种媒介建立良好的关系。

3、网络“多对多”的沟通保证了传播的双向互动

这使组织实现公共关系实践的双向对称型模式成为可能, 有利于公共关系的主—客体即组织与公众建立长久关系。著名的公共关系学者格鲁尼格指出, 公共关系实践有四种模式:新闻代理模式、公共信息模式、双向非对称型模式和双向对称型模式。其中, 双向对称型模式被认为是最理想的。然而, 在主要利用大众传媒的传统公共关系传播活动中, 信息的发送者通过大众传媒将大量复制的信息传送给受众, 受众只是被动地接受信息, 对于这些信息往往没有发言权, 这种“一对多”或“少对多”自上而下的模式很难实现传播的双向对称。

网络的出现, 使得每一个有条件上网的人都可以花费很少的成本、经过很少的“过滤”, 而将自己的观点、看法、意见、建议等传达给很多人, 从而实现一种“多对多”的传播。这种“多对多”的传播从本质上保证了传播的双向性和对称性, 这种互动特性使得公众真正参与整个公关过程成为可能, 公众不仅参与的主动性增强, 而且选择的主动性也得到加强, 使组织能够为不同需求的公众提供个人化的信息服务。

4、网络使公共关系面临着前所未有的不确定性与复杂性, 大大增加了公关业务的难度和风险及环境监测的难度

(1) 网络社会的信息的过量和无序给公关人员识别有价值信息带来了极大的障碍。由于任何人在任何时候都可以使用网络这一最民主的媒体, 传统媒体中“把关人”角色在网络媒体中弱化甚至退出, 任何人都可以上网发布信息、获得信息和交流信息, 所以同时也带来了网上信息爆炸、信息污染等一系列问题。互联网使组织与公众在信息的交流沟通上处于平等的地位, 公关部门失去了独有的信息来源, 这对公关部门的影响是, 它必须重新确定自己在组织运营中的位置, 由传统的信息发布者的角色向信息管理者的角色转变。在这个信息过量和无序的网络社会, 如何区分有用信息和无用信息, 如何确定信息的流向、流量和流程就成为一个至关重要的问题。

(2) 网络安全的先天不足和脆弱性使组织开展公共活动的风险增加, 给组织带来许多安全隐患。网络具有高度开放型、虚拟性和交互性等特征, 人的真实行为和真实身份不再具有明显的对应关系, 这种模糊性加大了网络公关的难度, 使网络的信息安全出现先天不足和脆弱性。

病毒的入侵尤其是网络黑客的攻击会极大地损害组织尤其是营利性组织的利益:通过互连网对某个组织的网站进行大量的删除和修改重要数据、破坏网页等攻击行为已经屡见不鲜。同时, 不利信息传播迅速, 危机形成和蔓延的速度大大加快。而公关的一项非常重要的任务就是沟通信息, 为组织监测和营造一个良好的组织外部舆论环境。因而无论是作为组织耳目喉舌的公关部门, 还是充当组织“外脑”的公关公司, 对组织外部社会环境的监测尤其是舆论监测的难度都正在加大。

5、网络时代对公关人员提出了更高的技术要求, 同时也加剧了当前公关行业人才短缺的问题

(1) 在网络时代, 新闻发布、广告策划、专题活动等公关活动融入了越来越多新的通讯和传播手段。例如, 企业网站的设置, 网上的新闻发布、网上展览, 利用互联网实施对外开放参观等。这里都有着与人际传播、大众传播不同的特点与独特方式, 使传统公关模式中的一套业务体系, 向网络时代的网络工具的操作系统发展。这种转变对于公共关系人员来说, 意味着机遇, 更意味着挑战。他们不仅要有高度的公关意识, 超常的敬业精神, 还必须掌握更加深入地了解网络, 网络时代高技术传播手段, 熟悉电子商务, 包括ERP、CRM的基本运作手段和运行规律, 最大限度地发挥其优势, 从而使公共关系工作更加有效。

(2) 正在纷纷崛起的网络公司虽然给公共关系带来了更多的业务, 但同时也加剧了当前公共关系行业人才短缺的问题。由于公共关系行业的迅猛发展, 许多国家和地区都已经存在公共关系人才短缺的问题。新兴的网络公司对公共关系人才有着很大的需求, 纷纷网罗有经验的公关人才。由于优厚的待遇和美好的创业前景, 许多有经验、有能力的公关人才纷纷跳槽到网络公司, 使得公共关系行业本已严峻的人才短缺问题更加雪上加霜。同时, 网络时代对公关人员更高的技术要求也使得具有网络技能的新型公关人才极度紧缺, 因此, 科技公关人才的短缺问题已经成为公关领域亟待解决的课题之一。

三、公共关系对市场营销的影响

传统的促销, 推销产品、技术、劳务, 促销的目的是做成生意;公关营销不仅仅是推销产品, 还推销企业的品牌、树立企业的良好形象, 即便生意做不成, 也要把关系建立起来, 把企业形象树立起来。在功能上, 公共关系不具有直接的推销功能, 而是具有一种间接地促销功能。如果说推销就像马鞭子抽在马背上能使马儿跑得快的话, 公共关系就是清除跑道上的沙石障碍, 铺平跑道上的坑坑洼洼, 给马儿创造跑得更快、更好的条件和环境。从效果上公共关系更着重于长期的效果和影响。

在市场经济条件下, 企业之间的竞争非常激烈, 企业要想在市场竞争中取胜, 不仅要依靠技术竞争、质量竞争、价格竞争和服务竞争等手段, 还要依靠信息竞争。谁在公众中获得了良好信誉, 谁就能获得竞争的主动权。企业的良好信誉是无形的财富, 因此, 任何一个企业都必须通过公共关系, 努力树立企业的良好形象和信誉, 大力提高企业及其产品品牌的知名度, 赢得社会公众的了解和赞许, 这样才能立于不败之地。

总之, 网络使公共关系各个方面发生了深刻的变化, 是机遇也好, 挑战也罢, 此时的公共关系如逆水行舟, 不进则退。因此, 如何顺应网络时代的潮流趋利避害, 在较短时间内大力发展和健全网络公关, 并加强与传统公关的紧密合作, 树立企业传播形象, 促进企业营销发展, 是当今公关从业人员面临的一项紧迫的任务。

参考文献

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[2]陈恢忠、郭小林:公共关系教程[M].华中科技大学出版社, 2003.

[3]华艳红:试论网络媒体对公共关系的影响[J].嘉兴学院学报, 2003 (9) .

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[5]康秀娟;网络公关的发展[J].烟台师范学院学报, 2002 (3) .

8.公共部门绩效管理困境分析篇八

[关键词]绩效管理；绩效评估；绩效反馈；困境

绩效管理是一项系统工程，它包括绩效计划、绩效沟通、绩效评估和绩效反馈。它将过程管理和结果管理融为一体，既注重管理的过程，也关注管理的结果。20世纪80年代西方国家将绩效管理引入公共部门，目的在于提高公共部门效率和效能。而绩效管理在我国公共部门起步更晚，不可否认当前我国公共部门的绩效管理取得了一定成绩，如领导干部问责机制的实现，珠海的“万民评议政府”，青岛的绩效机关之路等，但也必须承认绩效管理在我国公共部门发育尚不成熟，无论是理论层面还是实践层面与科学的绩效管理还相距甚远。因此，需要我们理清当前制约我国公共部门绩效管理的问题，以实现有效合理的公共部门绩效管理。

一、绩效管理依据缺失

绩效管理依据是公共部门实施绩效管理的根本，没有对绩效管理的内在规定，公共部门的绩效管理只会陷于茫然与无助。公共部门绩效管理依据的缺失主要表现在：

（一）公共部门绩效管理规定性不明确

至今为止，无论是政府还是学界，并没有对公共部门绩效概念做出明确界定，也没有对何谓高绩效做出清晰的阐释。公共部门中应由谁负责绩效管理、谁负责绩效评估等都没有详细的说明。这就导致各个公共部门绩效管理各自为战，缺乏绩效管理一体化进程。

（二）公共部门绩效管理法律法规缺失

近年来，公共部门绩效管理多为自发性行为，全国并没有一部相关的法律、法规作为公共部门绩效管理的依据，没有对公共部门绩效管理具体实施制度化的规定，导致公共部门绩效管理缺乏法制性保障，科学性和持续性不强。绩效管理的目标、标准、考核、评估都由公共部门本身制定，增强了主观随意性，使得绩效管理推进的深度和广度受到制约。

（三）公共部门绩效管理理论准备不足

绩效管理这一概念引自西方，大多成果照搬西方，尽管我国学界已经给予关注，但适合我国政治、经济、文化环境和现阶段条件特征的绩效管理研究成果尚不丰富，学界相对重视绩效管理的基础理论研究，但实践可操作层面的研究及实证性研究不足，以致公共部门绩效管理主观性强，盲目性大，无法发挥应有的作用。

二、绩效管理理念存在偏差

理念是行动的先导。绩效管理观念性认识直接影响公共部门绩效管理的效果。绩效管理理念存在偏差主要表现在三个方面：

一是混淆绩效和政绩。绩效管理包含了公共部门工作的过程和结果，而政绩侧重于公共部门工作行为的结果，典型的表现就是“经济政绩”和“政绩工程”。特别是长期以来受计划经济体制的影响，一些地方政府将政绩视为绩效，以GDP高速增长为目标，大搞“形象工程”，模糊了政府绩效与政绩，造成公共部门认识上的误区。

二是混淆绩效考核和绩效管理。绩效管理和绩效考核既有联系又有区别。绩效管理本质上是通过一系列动态、持续的计划、沟通、控制和反馈提高组织和个人的效能，最终实现整个部门的绩效提升。绩效考核是根据一套正式的制度和标准，评价组织中个人职务履行和责任的实现程度。绩效考核是绩效管理的一个方面，但二者侧重点不同。绩效考核对象是员工，试图以考核的方式激励员工自我绩效的实现，从而带动组织绩效的实现。而绩效管理是组织和个人的双向沟通，是在员工个人的自我控制和组织的不断调整中实现整体绩效。公共部门往往误把员工个人的绩效考核当作组织的绩效管理。

三是缺乏绩效反馈环节。当前公共部门的绩效管理多止步于绩效考核与评估，缺乏对考核评估结果的反馈，员工和部门无法得知自身工作真实的状况评价。由于缺乏评估对象与评估结果的沟通，也就谈不上对工作绩效的改善和跟进。绩效反馈的缺失还使绩效管理与奖惩制度相分离，绩效管理内在激励性丧失，从而公共部门绩效管理流于形式。

三、绩效管理难点

（一）公共部门整体目标多元取向

从公共部门整体来讲，由于公共部门特有的属性，如非盈利性、公共性、垄断性等，公共部门绩效管理不能单纯追求经济和效率，还要做到效益和公平。一方面，公共部门的非竞争性使其缺乏降低成本、提高效率和提高服务质量的动力，同时一味地追求效率容易导致“一刀切”，工作僵化，方式粗暴等问题，还要注意到有时公共部门的社会目标和无形目标更具有深层次意义，效率并不是工作的唯一要旨；另一方面，公共部门工作的公平性难以量化，不同部门间工作的异质性，使得绩效的评估和管理困难增加。

（二）公共部门个体特征不可忽视

从公共部门中个体来讲，由于个体是公共部门服务实施的主导，对人的评估本身就比物的评估困难，定性评价易而定量评价难，且公共部门员工对绩效管理存在一定程度的抵触。“帕金森定律”在公共部门中确实存在，也就是说公共部门的工作与人员不存在必然的联系，公共部门绩效管理会促使组织机构重组、合并、撤销，人员减裁，预算缩减、实施不同程度的奖惩等，进而影响了既得利益者的利益，造成个体员工心理的不适应与反抗。加之“官本位”思想作祟，增加了公共部门绩效管理的困难。

（三）绩效评估困难

绩效评估是绩效管理的重要环节，是公共部门不可回避的现实问题。我国公共部门绩效评估存在缺乏统一标准、规范性不足、评估方法程序不合理等问题，影响了绩效评估在公共部门绩效管理作用的发挥。具体表现为：绩效评估主体单一，公共部门明显存在部门主导的自上而下的单向评价，重视上级对下级的评估、控制，忽视下级评价和社会对公共部门的监督，评估的公开性、透明性不足；绩效评估对象单一，评估主要针对公共部门员工“德、能、勤、绩、廉”的传统考核，考核范围空大，忽视对员工职责履行程度的关注，没有将个人考核与部门绩效目标实现相结合，更没有对公共部门政策、制度制定执行的评估；绩效评估随意性强，公共部门绩效评估没有形成常态机制，受领导人的主观偏好影响大。

（四）战略性人力资源管理缺失

企业绩效管理有效实施的基础是其战略性的人力资源管理。公共部门绩效的改善同样有赖于战略性和前瞻性的人力资源管理。然而，我国大多数公共部门还停留在传统的人事管理阶段，专注于日常琐碎的管理事务，缺乏现代化的人力资源管理理念。另外，公共部门从事人事的管理人员大多没有受过专业化、系统化训练，进而增加了公共部门绩效管理的实施困难。

四、结语

绩效管理是公共部门实现高绩效的一种管理手段。单纯研究我国公共部门绩效管理存在的不足，无法解决实质问题。只有正视当前绩效管理在公共部门中存在的问题，从理论和实践层面不断改进和完善，绩效管理才会为公共部门带来实惠。

[参考文献]

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[2]卓越.公共部门绩效评估初探[J].中国行政管理,2004(2).

[3]王喜明.论我国政府绩效管理中的问题及其克服[J].中共福建省委党校学报,2005(5).

[4]孙林雪.我国公共部门绩效管理的不足及对策[J].中国矿业大学学报(社会科学版),2008(3).

[5]彭国甫,价值取向是地方政府绩效评估的深层结构[J].中国行政管理,2004(7).

[6]胡宁生,构建公共部门绩效管理体系[J].中国行政管理,2006(3).

[作者简介]孙慧（1986—），女，山东烟台人，山东大学政治学与公共管理学院硕士研究生，研究方向：行政管理理论与实践。

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