政研论文：城乡统筹发展中的问题和误区

政研论文：城乡统筹发展中的问题和误区（8篇）

1.政研论文：城乡统筹发展中的问题和误区 篇一

统筹城乡发展解决“三农”问题

十届全国人大二次会议闭幕后，刘立仁厅长回到南京的当天，一边处理繁忙的工作，一边接受记者的专访。

统筹城乡、解决“三农”问题，是这位全国人大代表、农林厅厅长最为关注的话题。“江苏是农业大省，省委、省政府高度重视‘三农’问题，突出把统筹城乡发展作为解决‘三农’问题的战略举措来抓。”刘立仁说，这一战略举措，使城乡协调发展的内涵更加丰富，层次更加提高，思路更加明确，措施更加有力。统筹城乡发展，江苏着力推行“一降两补一改”解决农业问题，办好农村五件实事加快农村发展，实施农村劳动力转移促进农民增收。

解决农业问题推行“一降两补一改”

“农业问题是个效益问题，提高农民生产积极性关键是提高农业效益。”刘立仁说，近年来，江苏采取一系列政策措施，千方百计调动农民生产积极性。

“一是降低农业税率”。农业是弱质产业，农业税赋高低直接影响农民生产积极性。在近年农村税费改革的基础上，江苏对有关政策进行了调整完善，去年取消了农业特产税，加大财政转移支付力度。今年起，全省开始逐步降低农业税税率，争取在3年之内免征农业税，比温家宝总理《政府工作报告》中规定的5年期限提早两年完成。全省农业税正税税率今年降低2个百分点，农业税附加同比例下降，苏南等有条件的地方免征农业税。仅降低农业税一项，农民从中就可得到10.9亿元实惠。

“二是实行粮食直补”。深化粮食流通体制改革，把对流通环节的补贴改为对农民的直接补贴，以切实保护粮食生产能力，调动农民生产积极性。去年，省政府在粮食风险基金中安排3900万元，对丰县、盱眙、阜宁、灌南、宿豫五个粮食主产县进行粮食直补试点，补贴对象为种粮农民，补贴与粮食生产挂钩。今年省财政安排不少于40的粮食风险基金用于对种粮农民直接补贴。

“三是实施良种补贴计划”。去年，江苏组织实施了8个县市国家级优质专用小麦良种补贴，实施面积150万亩，每亩补贴10元，受到了广大农民的欢迎。为支持粮食主产区推广优良品种，省委、省政府今年在全省部分地区实施水稻良种补贴，省财政安排5000万元，在苏中、苏北择优选择23个水稻主产县实施，总实施规模510万亩，补贴标准是常规粳稻每亩8元，杂交籼稻每亩15元。

“改革土地征使用制度”。按照“依法、自愿、有偿”的原则，规范农村土地承包经营权流转，去年省政府出台颁布了《江苏省农村土地承包经营权流转办法》，在丰县、沭阳、江都、东台、常熟等县市开展土地流转有形市场和土地承包纠纷仲裁试点。改革土地征使用制度，调整征地补偿标准，改变过去征地一次性货币安置补偿的做法。今年进一步改革农村集体土地收益分配制度，明确国有土地出让净收益的一定比例用于被征地农民基本生活保障。

加快农村发展办好“五件实事”

“农村问题关键是发展，促进农村发展关键是要改善农村发展环境，着力强化农村基础设施建设。”刘立仁说，针对城乡经济和社会事业发展的差距，从解决制约农村发展的突出矛盾入手，省委、省政府决定用3年时间全面完成农村改水任务、基本完成农村草危房改造、农村乡村道路建设和改造，基本建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，调整完善农村税费改革政策这农村五件实事。

目前我省还有相当一部分农民没有吃上清洁的自来水、还有相当数量的草危房没有得到改造、农村乡村道路建设滞后仍是制约农村发展的一个“瓶颈”。江苏计划用3年时间将农村人口饮用卫生水覆盖面提高到95以上，新增受益人口940万人以上；支持苏北地区16个扶贫县完成5万户草危房、2万户高危房改造任务；建设和改造农村乡村道路2.8万公里，实现县至乡村道路灰黑化、等级化，建设和改造乡际道路1.2万公里，全面完成农村公路建设和改造任务。

建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。去年确定新沂、淮阴、盐都、赣榆、沭阳、高邮、海安、姜堰、句容、金坛10个县市、区进行试点，受益覆盖面达到85，实现了不低于60的预定目标，同时建立农村医疗救助制度，对没有能力参加新型合作医疗的贫困农户给予救助。今年新型农村合作医疗制度在我省全面推开。

调整完善农村税费改革政策。去年我省通过加大农业税社会减免，切实减轻纯农户和种田大户的负担，通过增加省财政对农村税费改革转移支付，确保农村村级组织正常运转。农民实际承担农业税、一事一议筹资、以资代劳总额为38.9亿元，比上年减少6.53亿元，下降14.4，承担劳务1.35亿个工日，下降26.4。

促进农民增收实施劳动力转移

“农民问题核心是增收问题，增收问题说到底是就业问题。”刘立仁特别强调，农村人多地少，劳动力就业不充分，农村劳动力素质不高，就业能力不

强，直接制约农民收入的增长。省委、省政府把农村劳动力转移作为当前最大的农民致富工程，提出到2010年实现500万农村劳动力由农到工大转移，每年新增劳务输出50万人以上，力争达到70万人。

强化农村劳动力技能培训，组织实施《江苏省农民工培训规划》，根据市场需求，扩大培训规模，提高培训的针对性和覆盖面，确保新增农村劳务

输出人员培训率超过50。加大财政对农村劳动力培训的投入，设立省级农村劳务输出培训专项基金，今年省财政用于农村劳动力技能培训的资金增加到4000万元，培训并实施转移一人，补贴100元。

统筹城乡劳动力市场，充分调动各方积极性，大力兴办劳务中介组织，拓展职介服务功能，完善区域协作机制，推进南北挂钩，提高农村劳务输出的组织化程度。加强农村劳动力市场信息化建设，为农村劳动力就业提供优质信息服务。取消对农村劳务输出人员进城就业的各种限制及歧视性就业准入条件。鼓励农民自主创业，通过农民工回乡创业，引导城市资金、技术向农村转移，实现生产要素在城乡间的良性互动。

保障农民工合法权益，我省将取消针对进城务工农民的各类不合理行政性规费，建立农民工工资支付监控机制和拖欠、克扣农民工工资的惩处机制，逐步把进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障、养老保险及其他服务和管理经费，纳入城市政府正常的财政预算。“好范文”版权所有

2.政研论文：城乡统筹发展中的问题和误区 篇二

1 以“城市偏向”政策入手研究统筹城乡文化发展问题

“城市偏向”理论最早由美国经济学家利普顿在《为什么穷人总是穷?———关于发展中的城市偏向问题研究》 (1969) 一书中提出, 其内在涵义是指一个国家或地区在经济社会发展中集中各项资源优先发展城市和工业, 以便尽快实现城市化和工业化, 而后, 以先进的工业化和城市带动农业和农村发展。我国当前的城乡文化事业发展中带有明显“城市偏向”色彩, 这种不把文化事业发展看成农村经济社会发展的自变量, 而是看成农村经济社会发展的因变量的观念不仅使农村文化事业发展愈来愈拉大了与城市的差距, 而且是统筹城乡发展、全面建设小康社会和社会主义文化强国的一大障碍。

对于城乡文化发展问题的研究, 可以将“城市偏向”政策作为其研究的切入点, 以城乡文化发展之间的联系和城乡文化要素流动的角度研究经济社会发展对城乡文化发展的影响。这也就暗示出, 可以通过合理的城乡文化资源布局来改善城乡文化非均衡发展的现状。我国产生“城市偏向”的原因在于我国政府实行的偏向于城市工业的投资战略和压低农产品价格的“剪刀差”政策, 使得农村的经济发展水平远远落后于城市, 而经济决定政治, 这进一步造成了发展中国家城市集团运用自己的政治权利通过“城市偏向”政策获得更多的社会资源, 导致城乡文化发展不均衡。从而有利于城市地区文化设施的投入以及文化人才的培养, 国家对文化事业的财政支出偏向城市, 使得城市拥有农村难以具备的图书馆、博物馆、体育馆、影剧院等强势文化资源, 城市的聚集效应又可以吸引大量农村文化人才, 而这些又是促进城市文化不断发展、强化的基础, 这种资源分配方式明显不利于农村文化发展、进步, 这就逐步造成了农村文化相对城市文化而言愈加落后、衰退的局面, 城乡文化之间的鸿沟将会越来越大。发展中国家的城乡文化发展之间的关系实质在于城市集团利用自身政治权利, 通过“城市偏向”政策使社会文化资源更多流向其利益所在, 而农村集团资源极少, 并且这种情况恶性循环。由此看出, 城乡文化发展的问题是城市集团与农村集团利益上的矛盾与冲突, 而我国现行的“城市偏向”政策强化了这种利益分配格局, 使广大农村地区文化发展极为落后。但是, 城乡文化发展方面的“城市偏向”政策的纠正, 城乡居民平等文化权利的实现, 根本上取决于综合国力的提升和各项政策体制的变革, 而不仅仅是人们的良好愿望。

2 以城市规划思想研究城乡文化一体化

由于近代以来的城乡问题、城乡文化发展问题一直很突出, 许多社会学家和城市理论学家都对其进行了诸多研究, 试图找出一种方案来解决城市文化环境问题, 创造一种宜居的文化生活空间。霍华德发表的《明日:一条通向真正改革的和平之路》具体阐述了田园城市理论, 认为应该兼顾城市与乡村的优点。田园城市理论深深影响着当代的城市规划思想, 而这种思想又为城乡文化发展提供了可靠思路, 因为建设现代田园城市说到底是要建设一座有深厚文化底蕴的城市。

城市规划就是通过对土地和空间资源的配置以及对发展权的分配来分配社会价值和社会利益, 协调整合不同社会群体和个人之间利益关系的过程。这决定了城市规划是一种政治过程, 具有鲜明的公共政策属性和意识形态色彩。城市规划的这种社会利益调节功能使得城市规划可以有特定的政治内涵, 基于公共利益和社会价值对各方社会利益进行分配协调。但是, 多年来我国大力推行的“发展至上”观念, 尤其是在我国城乡二元结构的制度环境下, 城市规划“表现出工具理性、技术理性的无限扩张和价值理性、人文关怀的严重缺失”。然而城市的文化延续性是城市规划的重要方面, 任何城市都不是凭空产生, 在城市演变、发展过程中, 都会或多或少地融入当地的人文、地物风貌, 这样的文脉传承构成了每个城市最令人难以割舍的精神依恋。城市规划的目的就是要提升城市的文化软实力, 打造有文化传承和张力的现代田园城市, 同时注重与周边乡村协调一致, 以整体性和动态性为目的将整个地域环境作为一个大的系统来进行分析、谋划。可以说, “现代田园城市”是城乡统筹同时也是城乡文化统筹的一个高级目标。城市规划要保证城乡文化一体化战略的顺利实施, 引导城乡文化一体化的实现。所谓城乡文化整体规划, 是指将城市中心组团文化与周围乡镇文化作为整体统一筹划, 即使城市做了市域文化规划但往往由于缺乏对城乡文化系统的深入研究而流于形式, 城市与乡村文化在很大程度上仍然是分离的, 因此将城乡文化整体规划在市域文化规划中以法律化和程序化的形式单列出来是十分必要的, 那么就要着手研究制定有关城乡文化发展的各项政策, 包括研究城乡文化人才、文化资源流动对城乡文化发展的影响, 通过规划达到城乡文化人才动态平衡, 城乡文化资源合理利用, 城乡文化联系渠道快捷畅通。

3 社会选择理论视角下的统筹城乡文化发展问题

长期的城市本位使农村与城市的公众文化截然扭曲, 培育良好的公众文化成为维护社会良性发展的必然要求。这就要求政府和社会树立公正的观念, 通过各种教育体系和制度安排营造良好的城乡文化氛围, 这一过程的实现可以以社会选择理论作为其理论研究的切入点, 所谓社会选择理论从本质上讲, 就是研究在将社会政策立基于个人偏好之上的民主社会, 能否做到公平有效地将不同的个人偏好聚合成一个总体性的社会偏好, 通俗地说, 就是研究如何协调各种不同的意见和利益, 以形成社会 (或团体) 各成员对问题的总的看法或决策。社会选择理论视角下的统筹城乡文化发展就是追求社会最优, 建立城乡文化一体化制度, 这要通过提高应对社会风险的能力, 充分调动农民的积极性, 建立城乡对接的文化制度得以实现。社会选择理论形成于20世纪50年代, 理性是社会选择理论的中心主题, 社会选择理论在社会政策的制定中, 承认社会成员在天资禀赋、机会条件、环境资源以及个人偏好等方面存在差别的前提下, 充分考虑不同层次社会成员、社会群体的文化、制度等社会因素, 来探索实现社会选择的政策安排和制度决策, 其本质是将个人偏好加总成社会选择。社会选择是在社会群体的相互交往关系中考察人们的选择行为, 城乡居民对城乡文化一体化建设的利益偏好和价值信念是有区别的, 他们会通过彼此之间相互依存的社会交换活动实现社会选择。社会选择理论认为, 在制定合理的社会制度时, 应该充分考虑其他各项社会因素, 逐步化解城乡文化二元分割体制下的文化差异、制度差异等一系列差异。在统筹城乡文化发展过程中, 农民必将经历文化濡化、文化震惊、文化再适应、文化重建、文化创新的过程, 也将会处于显形或潜在的不利境地, 这就要在统筹城乡文化发展过程中, 遵循社会选择理论的承认城乡居民在价值偏好、资源环境和条件机遇等各方面的差异的前提下, 构建科学合理的制度体系, 化解由此带来的社会风险。虽然在这个过程中仍不能完全避免不平等与隔离的存在, 但可以通过融合的手段逐步完善。

参考文献

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3.构建城乡统筹发展的和谐社会 篇三

我国城乡二元结构的形成由来已久。旧中国是一个半殖民地、半封建的国家。新中国诞生后，为发展工业，在没有外援的情况下，工业化所需的巨额资金主要是依靠当时国民经济的主要部门农业部门的产出来提供的。国家通过扩大工农业产品价格的“剪刀差”，从农业部门取走了大量的建设资金。同时，还在户籍、就业、劳保福利待遇等方面把城市与农

村、工人与农民分离开来，进一步加剧了城乡二元经济社会格局。在工业化的发展过程中，我们所采取的优先发展重工业的战略虽为在短期内建立起独立、完整的工业体系打下了坚实的基础，但却使轻工业和农业受到相当挤压。

改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的转变及各项改革政策的实施，工业和农业、城市与乡村都发生了巨大的变化，但城乡二元经济社会格局并未彻底改变，城乡居民收人差距扩大，城市化进程迟缓，农村贫困人口大量存在，这给我们的社会经济发展带来了极大困难。

统筹城乡发展，必须坚持以人为本，贯彻公平、公正的原则，坚持制度创新，着重抓好以下几方面工作：

一、统一政策。认真清理在固化城乡二元结构认识下制定的法律法规和相应政策，使城乡真正在同一起跑线上、按统一规则统筹发展。让农民市民享有同样的发展权利、发展机遇和空间。比如在就业、教育、保险、医疗等方面，给城市化的农民以市民待遇。这不仅是落实以人为本原则的需要，也是完善市场经济的需要。城市化是实现现代化的必经之路，城市化的意义不仅是城市规模的扩大，更重要的是农民的市民化。

二、取长补短。与第二、三产业相比，农业虽是基础产业，但它却是弱质产业。农业的特点决定了它在市场竞争中处于十分不利的地位。因此，在当代世界，凡是发达国家和新兴工业化国家，农业的发展一般都有国家的扶持和保护。但是，新中国成立50多年来，中国农业向工业建设和城市发展提供了巨大的劳动积累和资本积累，还提供了大量用于城市扩张的土地。可以说，是中国农民的创造，使我们积累了巨大的社会财富，为结束农业哺育工业创造了条件。现在，社会的发展到了用工业发展反哺农业的阶段。2005年伊始，中央发布了针对农村工作的一号文件——《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》。新的一号文件实际上提出了中央政府实施工业反哺农业、城市带动乡村的全新的经济发展思路，充分体现了科学发展观的精神。这意味着中国政府从此将结束把农业作为政府收入来源、由农业向工业提供资本积累的旧的发展道路，而将农业和农村领域作为政府支持的对象，实现工业反哺农业，城市带动乡村。这是中国农业新世纪的良好开端。

三、进行制度创新，加快农业现代化步伐，推进城市化进程。

农业的现代化是与先进生产力相联系的，以低投入高产出，规模经营为特征的大农业。没有农业的现代化，就谈不上整个国家的工业化、现代化。我国目前的农业发展状况，显然与现代化还有相当大的距离。除了基础薄弱外，其他如人均耕地少、生产效率低、组织规模小、科技含量低等现象，都与我国目前的农业制度有关。在传统农业的大背景下制定的相应制度，限制了农业现代化的步伐。在没有农业保护政策的情况下，农民仅靠耕种自己的土地，是很难致富的，加上户籍制度等对农民城乡流动的制约，就出现了农村人多地少、就业不充分、城乡收入差距扩大的现象。加快农业现代化步伐，就要在以下几方面做好工作：

1、深化户籍制度改革，促进农村人口、农村劳动力合理有序流动；

2、深化农村土地制度改革，科学界定土地使用权，推动农村土地市场的建立，促进农村土地流转和农业规模化经营；

4.政研论文：城乡统筹发展中的问题和误区 篇四

城乡就业和社会保障工作是提高农民收入、缩小城乡差别的重要途径，也是构建和谐彬县、实现城乡一体化的重要内容，近年来，随着我县经济社会的持续发展和城镇化的快速推进，我县就业和社会保障工作进入了科学发展和创新发展的新阶段，走出了一条具有本地特点的城乡统筹发展之路。根据这一阶段调研情况，现形成如下调研报告：

一、目前我县劳动就业和社会保障工作基本情况

（一）劳动就业结构日趋合理。近年来，是我县经济社会发展的重要时期，同时也是劳动就业岗位大量增长、劳动者实现充分就业的黄金时期。随着招商引资的深入、重大项目的落户、全民创业的兴起，整个社会吸纳劳动就业的能力日益增强，为有劳动就业愿望的劳动者实现完全就业提供了充分条件。据统计，三年来，实现新增就业17840人，第三产业从业人员比重由2007年17.7%提高到26.8%，第二产业就业群体相对稳定，第一产业从业人员显著下降,就业结构趋予合理。同时非全日制、临时性、季节性、弹性工作等各种就业形式也成为就业的重要渠道，为多样化就业提供有力支撑。

（二）社会保障体系基本健全。由于县委、县政府高度重视和强力推进，相关部门精心组织实施，我县社会保障工作走 在全省前列。2007年-2009年，各项社会保险覆盖面不断扩大，养老、医疗、失业、工伤和生育保险累计新增参保 14912人，增长了38 %。城镇社会保障覆盖率由2006年的63.1%提高到了2009年的93.3%。农村社会保障覆盖率由2006年的3.2%提高到了2009年的91%。新农合参保率达到 97.4 %。城镇居民参加居民医疗保险参保率达到90%。新农保参保率达到78.9 %。基本实现了五大保险体系全部建立、城镇居民有序推进，新农保全面试点，保障能力逐步增强,城乡社会保障整体推进。

（三）统筹城乡取得实质进展。近年来，我县积极统筹城乡就业，按照“城乡互动、内就外输”要求，和 “劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的总体思路，着力营造平等就业环境，推进城乡充分就业，完善社会保障功能，基本建立起了覆盖城乡的公共就业、技能培训、用工管理、社会保障四大体系，为进一步推进城乡就业和社会保障一体化奠定了坚实基础。

二、我县统筹城乡劳动就业和社会保障主要做法

（一）创新机制体制，使城乡居民就业更加充分。一是制定落实政策。制定出台了《关于做好劳动和社会保障工作的通知》（彬政发[2007]29号）、《关于加强劳动力转移就业工作的若干意见》（彬字[2007]35号）《关于切实做好稳定和扩大就业支持创业工作的实施意见》（彬政发[2009]7号）等文件，将城镇失业人员、新成长劳动力、被征地农民和农村富余劳动力统一纳 入城乡充分就业；同时，加大政府公共财政对劳动保障工作发展的投入力度，较大幅度增加对劳动就业和社会保障事业的支出，形成与城乡一体化劳动就业和社会保障体系建设相适应的财政资金投入机制和激励机制。三年来，财政累计投入400万元，对城镇失业人员、被征地农民和农村富余劳动力实行培训；累计投入707.4万元，对公益性岗位进行岗位补贴和社保补贴；对从事个体经营的下岗失业人员免收证照类、登记类等行政事业收费。二是强化目标责任。县委、县政府将城镇就业和劳务输出纳入目标考核体系，每年分解目标任务，年底统一考核。同时，对就业统计工作实行月报、季查、年考核制度，定期通报情况。三是加大培训力度。建立就业培训网络，充分利用“阳光工程”、“雨露工程”等培训项目以及职教中心教育资源优势，大力开展下岗职工再就业培训、新成长劳动力就业培训、在岗职工培训、农村富余劳动力转移就业培训，提高了劳动者的就业能力，从源头上促进高质量就业、稳定就业。四是完善机制体系。2007年在广州东莞成立“彬县人民政府驻东莞劳动力转移就业服务处”，配备专职工作人员，常年驻外劳务输出和跟踪服务，服务处成立以来，累计安臵我县外出务工人员 10169名；积极开展“充分就业社区”创建工作，4个社区实现了比较充分就业，三年来，实现城镇新增就业17840人。同时，创新劳动力输转就业工作模式，打造“彬县技工”劳务品牌，建设珠三角、长三角和京-津-溏三大劳务输出基地，政 府出资买路费、买保险，成规模组织劳动力输出就业，跟踪开展维权服务，实现基地－培训－输转－就业－维权“五位一体”有机融合，2007-2009年累计有组织输出35120人，县财政支出路费213万元，支出人身意外伤害保险费2.84万元。2009年农村劳动力实现转移就业33165名，劳务年收入达2.4亿元以上，为统筹城乡劳动力转移就业开辟了新路子。五是搭建服务平台。对社区及乡镇劳动保障工作站实行标准化建设，统一了工作制度、服务内容、服务程序和服务标准。建立了求职登记、用工信息、就业安臵等9本台帐，实行工作台帐计算机管理，2008年以来共组织2次对城乡劳动力进行入户调查，建立城乡劳动力资源数据库，为构建城乡就业奠定坚实基础。

（二）建立健全制度，使城乡居民保障更加全面。一是健全城镇社会保险体系，扩大社会保险覆盖面，机关事业单位职工全部纳入生育保险，事业单位职工全部纳入失业保险参保范围，积极启动农村新型合作医疗保险，城镇居民基本医疗保险工作，到2009年末，全县养老保险参保人数达到了13929人，失业保险参保达到13149人，工伤保险参保人数6485人，基本医疗保险人数13941人，职工生育保险参保人数达到6301人，新农合参保292272人，城镇居民参加居民医疗保险人数达到10858人。二是破解被征地农民社保难题。为做好被征地农民就业培训和社会保障工作，维护被征地农民的合法权益，促进经济、社会和谐发展，我县制定出台了《彬县被征地农民就业培 训和社会保障实施办法》,及时维护了失地农民的切身利益，有效破解了我县2.7万人的社会保障难题。三是试点新型农村社保制度。2009年在全市率先启动实施新型农村社会养老保险，截止2009年底，新农保参保缴费13.65万人，收缴保费1497万元，发放养老金528万元，试点工作取得了阶段性成果。四完善城乡一体救助体系。基本建立了以城乡低保为核心，“帮困助学”、“帮困助医”、“帮困建房”救助工程为配套，专项救助、临时救助和社会帮扶为补充的城乡一体的社会救助体系，2009年农村24786名、城镇4872名困难群众纳入了低保范围，发放补助资金3483.6万元，救济款110.9万元、面粉25万公斤、棉衣1200套、棉被1000条，实现城乡低保对象应保尽保。

（三）强化服务管理使城乡劳动关系更加和谐。一是强化管理服务，贯彻《劳动合同合法》、《就业促进法》，落实招录用人员备案、劳动年检管理，创建和谐劳动关系示范企业，督促用人单位与劳动者签订劳动合同和参加社会保险，规范各类用工行为。二是强化维权服务，以规范建筑企业用工行为为重点，建立了农民工工资支付保证金制度；健全投诉举报制度，妥善处理投诉举报案件；强化劳动仲裁工作，及时化解劳资纠纷；落实了最低工资保障制度，维护劳动者合法权益。三是强化监察服务，全面推行了劳动保障监察网格化管理工作，以街镇乡为网格，以社区（村）为基点，调查掌握了用人单位与劳动者签订劳动合同、参加社会保险、支付工资和遵守劳动保障法律 法规情况，规范全县用工秩序，扩大依法监察影响。

三、我县城乡劳动就业和社会保障工作存在的问题

（一）农村劳动力就业难没有根本改变。近年来，随着城镇化进程的加快，农业生产方式改变及新劳动力思维改变，农村富余劳动力人数迅速扩大。由于农村劳动力文化程度低，受过技能培训的人员少，在劳动力市场的竞争中明显处于劣势，加之就业信息不畅，要实现完全就业相当困难。2009年我县农业富余劳动力为7.8万人，除7.18的人员从事非农生产和外出务工外，还有6200人处于无业或半失业状态。

（二）部分群体就业不充分。主要是“3848”城乡失业无业人员和“80后”大中专毕业生。一是“3848”城乡失业无业人员就业较难。多数人因为年龄偏大，文化偏低，技能缺乏，就业愿望强，但就业难；二是“80后”大中专毕业生就业不够充分。在有关部门的努力下，近年来“80后”大中专毕业生的就业率有了很大的提高，但总体就业还不充分，据调查统计，目前，全县入库大中专毕业生1400多人,除已进入社会就业外，仍有相当一部分人员在家待业。

（三）被征地农民培训和社会保障效果不理想。由于我县城镇化进程较快，致使我县产生了大量失地农民。失地农民培训由镇乡具体组织实施，师资不强，设施设备不齐，培训经费少，培训时间短，培训面广，实用性不强，培训效果不理想。社会保险因政府投入不足，失地农民参保意识不强，失地农民 没有及时参加失地农民社会保险，对这一群体的老年生活将产生直截的影响。

（四）建筑施工单位拖欠农民工工资以及工伤保险没有得到彻底解决。一是建筑施工单位流动性强、分包现象严重，建设、劳动部门管理手段单一，致使建筑施工单位存在拖欠农民工资现象；二是外地来彬施工单位没有在我县劳动备案，发生工资纠纷和工伤事故协调处理难度大；三是建筑施工和煤矿等单位没有给劳动者办理工伤保险，劳动者权益得不到充分保护。

（五）外来务工人员社会保险参保率不高。外来务工人员参保率低的现象较为普遍，而且越是在工作一线，参保越少。“不知道、不想买、不给买”的问题同时存在。主要原因一是参保者意识淡薄。外来务工人员多数来自不发达的地区，打工挣钱是他们眼前生活的主要目的，且他们工资普遍不高，生活压力较大。二是业主不主动。有的企业主，特别是中小企业和劳动密集型的企业，为降低用工成本，以低工资招收外来人员，更不愿意主动为他们交纳社会保险。

（六）城镇老年居民养老保险制度未建立。我县农村社会保险试点刚刚启动，农民参保的积极性较高。但由于政策机制不明晰，城镇老年居民养老保险制度未建立，直接影响城镇老年居民的切身利益。

（七）镇乡对就业和社会保障工作不重视。镇乡领导对就业和社会保障工作不够重视，专职工作人员配备不够到位，还有 些基层劳动保障工作人员对法律政策和业务不够熟悉，直接影响工作的深入开展。镇乡干部对群众的就业愿望关注不多，甚至视而不见，镇乡劳动力市场建设滞后，群众就业愿望与企业用工需求不能实现“无缝衔接”。另外，县人力资源市场和县乡社会保障信息化建设较为缓慢。

四、推进我县城乡劳动就业和社会保障一体化的建议

（一）多渠道开发就业岗位，安臵有就业愿望的劳动者就业。一是发展经济，扩大就业规模。根据我县经济发展的需要，重点开发建材、机械、现代农业等支柱产业及其配套服务业等领域的就业岗位，不断扩大就业规模，提高经济增长对就业的拉动能力。特别是要鼓励支持就业容量大的劳动密集型企业在促进就业方面发挥更大作用。二是发展第三产业，扩大就业容量。把发展服务业作为扩大就业的主要方向，鼓励发展社区服务、餐饮、商贸流通、旅游等行业，更多地增加这些行业的就业岗位。三是转变劳动就业人员的思想观念，鼓励劳动者通过非全日制、非固定单位、钟点工等灵活多样的方式实现就业。四是积极引导农村劳动力自主创业。五是将就业工作作为政府工作的主要目标，纳入国民经济和社会发展规划，作为对有关部门和乡镇的综合考核内容，促进劳动就业工作整体进步。六是加大财政投入，确保政府的就业优惠政策惠及所有劳动者。

（二）帮扶城乡“3848”失业人员就业和搭建大中专毕业生自主创业与就业平台。一要引导就业观念的转变，“以观念促 就业”。要通过宣传与教育，促使城乡“3848”失业无业人员树立正确的就业观。二要完善就业援助政策，“以政策促就业”。对安臵城乡“3848”失业人员就业的企业给予税收减免和社会保险补贴政策，促进就业。三要在引进项目中安臵就业，“以项目促就业”。各村要建立就业档案，与落户的项目单位做好协调工作，优先考虑本地本村人员就业，并确保一些勤杂、食堂等技术要求不高的岗位，安排本地本村“3848”失业无业人员就业。四要加强见习基地建设。要总结和完善见习工作，适当延长见习时间，并进一步加强见习基地的建设，力争每个镇乡有1—2个见习基地，方便和吸引大中专毕业生见习，促进提高劳动技能，增加工作经验，促进充分就业。五要搭建大中专毕业生自主创业平台。大中专毕业生应该成为创业的主力军。政府及有关部门要积极搭建平台。如建立创业基地，实施创业培训，建立创业风险基金，简化创业手续，减免创业开办费等，为大中专毕业生创业提供更多的服务。六要扩大小额担保贷款的范围。应进一步放宽小额担保贷款条件，扩大范围，使有创业需求的大中专毕业生都能享受到这一政策，促进自主创业，并以创业带动就业。

（三）强化被征地农民培训和社会保障。一要加大投入。要加大对失地农民培训的投入，提高人均培训经费，特别是在土地出让金中要安排一定的资金，用于对失地农民的技能培训。二要建立失地农民培训中心。要充分利用县职教中心的师资、场地及其他资源，确立职教中心在失地农民培训中的主导作用，建立县失地农民培训中心，具体组织与实施失地农民培训；同时，通过培训中心与企业挂钩，加强“校企联合”，发挥企业的参与作用，使培训更具针对性，更适应社会的需求。三要加强对失地农民培训工作的考核。要对培训效果进行科学考核，特别要注重对参加培训后获取资格证书、技能等级证书和就业情况的考核，提高培训后的就业率，达到形式和内容统一，数量和效果并举，形成“培训促就业，就业促培训”的良性互动。四要加大失地农民社会保障费的征缴。对45岁以上失地农民社会保险费收缴给予制度保障。

（四）加强劳动关系管理，提高各类人员社会保险参保率。一是积极推进劳动合同制度与集体合同制度，以建筑、矿山、餐饮等企业为重点，对全县各类企业全面推行劳动合同制度，实现劳动合同管理规范化、法制化。二是加大劳动保障监察的日常工作巡查、检查、专项执法检查和群众投拆举报力度，完善农民工资保证金制度，规范劳动用工行为，维护劳动者合法权益。三是创新征收和缴纳方式。尝试多种社会保险“统一交费”、“统一征收”，特别是工伤保险，应尽快委托税务机关“统一征收”，从而加大征缴力度，努力实现社会保险的全覆盖。

（五）有计划地完善城乡的社会保险体系建设。加快城镇居民养老保险制度的设计和试点，调整和完善被征地农民社会保障办法，使城镇社会保险制度实现政策全覆盖。

5.政研论文：城乡统筹发展中的问题和误区 篇五

2007-11-23 信息来源：国研网 作者：姜晓亭

视力保护色：【大 中 小】【打印本页】【关闭窗口】我国城乡二元结构特征明显，人地关系高度紧张，走工业化、城市化、现代化道路是历史的必然，也是西部地区统筹城乡发展，减少农民、富裕农民的重要途径。然而，由于种种原因，部分失地农民的合法权益得不到有效保障，合理诉求得不到妥善解决，因征地而引发的矛盾纠纷成为当前涉农群体性事件重要的“导火索”，少数地方甚至出现了发展越快、征地拆迁越多、贫困群体数量越大、矛盾越突出的现象。

一、我国土地制度的历史演进

（一）土地权属。建国以来，我国土地制度经过了三次大的变革。第一次是新中国成立之初的土地改革，这次改革没收了一切大地主、大官僚的土地并无偿分配给农民。第二次1952年农业合作化运动以后，农民个体所有的土地改变为集体所有，并实行集体劳动，统一经营。第三次是1978年党十一届三中全会以来，全国农村土地实行家庭联产承包责任制，在土地集体所有的前提下，农民通过承包方式拥有土地的使用权。我国城市土地的所有权一直归国家所有。

（二）土地使用制度。建国以来直至1986年《土地管理法》出台之前，政府高度垄断土地资源，土地使用模式只有行政划拨一种。1986年《土地管理法》出台之后，土地作为特殊商品进入市场，土地行政划拨和有偿出让两种方式并行；国家行使土地征用权，所有需将农村集体土地变为建设用地的，必须依法先由国家征收或征用农村集体土地，再依法进行划拨或出让。2002年，国土资源部11号令明确规定经营性用地必须以招标、拍卖、挂牌方式出让，土地市场秩序逐渐得到规范，加快推进土地资源向资本转变形成共识。

（三）征地费用。征地费用主要包括征地补偿安置费、新增建设用地有偿使用费、征用土地管理费、耕地开垦费等四项。征地补偿安置费包括土地补偿费、安置补助费以及土地上附着物和青苗补偿费，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，安置补助费由所在集体经济组织、接受农业人口的用人单位收取后统一安置，或一次性发给失地农转非农民自谋职业，实行“人随地走、货币安置”。征地补偿安置费计算方式和标准为：土地补偿费和安置补助费按被征耕地前三年平均年产值一定倍数补偿，青苗附着物按各地政府颁布的标准按实补偿。新增建设用地有偿使用费、征用土地管理费、耕地开垦费依法由各级人民政府和国土部门收取。

二、失地农民问题的产生、现状和根源

中国正在向工业化、城市化和现代化大步迈进。工业化和城市化离不开农业的大力支持，农业现代化也必须以集约化、规模化、产业化经营为前提。在这个过程中，以土地为主的生产要素被重新优化配置，利益格局被重新调整，部分农业用地、居住用地转变为工业用地和城市建设用地，大量农民离开土地变为城市居民，形成农地非农化、农民市民化趋势。目前，全国失地农民保守估计约有4000万人，预计到2030年将超过1亿人；1999年1月1日以来，四川省约有失地农民248万人，其中农转非156万人。

若干年来，部分失地农民的利益得不到有效保障，一些失地农民生活十分困难，不仅没有从经济社会发展中受益，反而变相地作出了牺牲，承担了发展的成本，成为征地过程中的利益受损者。这些农民普遍面临三大难题。一是住房问题导致部分失地农民返贫。由于补偿标准偏低，加上拖欠和建材、劳务价格持续上涨等因素，部分失地农民重置新房资金缺口多达50%左右。一些失地农民将大部分征地补偿安置费用于必要的建房支出，短则3、5月，长则3、5年后就所剩无几。二是就业率低。受文化、技能、年龄、资本和政策性因素限制，部分失地农民就业困难大、渠道窄，而现行制度不能保障被征收生产性用地按地平解决失地农民就业，城市、交通等基础设施建设项目也不可能为他们提供大量的就业岗位。一些农民失去了土地这个赖以生存的生产资料和劳动对象，就成为城镇新的失业者，这个群体的规模正随着经济发展的加快而不断扩大。三是失地农民社会保障制度基本是空白。多数失地农民成为城镇居民后，没有被纳入“三条保障线”范畴，就业、社保等方面未与城镇居民一视同仁。部分失地农民成了“三无”农民：种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市边缘，成为新的弱势群体。特别是处于退休年龄阶段的失地农民，基本没有劳动能力和收入来源，成为家庭的负担，生活最为堪忧。

部分失地农民之所以成为“问题”，有其特有的渊源。首先是征地制度本身存在缺陷。现有征地补偿安置标准不科学不合理，土地年产值定价偏低，以此作为征地补偿，既不能客观反映被征占地本身的产出价值，又不能体现不同地区和地块的级差地租，更不能体现土地增值收益和土地收入的永续性；房屋拆迁补偿标准偏低，不足以让被拆迁人重置新房。在补偿标准偏低、就业和社会保障制度缺位的前提下对失地农民实行一次性货币安置，自然难以保障失地农民的生存和发展。其次是由于认识滞后，我国还没有形成城乡统筹的体制和制度环境，部分地方特别是欠发达地区为追求经济发展，往往片面地向农村索取，而忽视了农民的利益。此外，西部地区经济不发达，地方政府财力十分有限，对解决失地农民问题心有余而力不足，也是失地农民问题日积月累成社会问题的一个客观因素。总之，失地农民是经济社会发展的一种必然现象，工业化、城市化、现代化必然产生失地农民，但并不产生失地农民问题；在工业化、城市化、现代化进程中，一些农民正当合法的权益没有得到充分的保障，才是产生失地农民问题的根源。而部分失地农民无地可种、无工可打、无保可依、无房可住等问题已经严重影响到发展和稳定大局，到了非解决不可的时候了。

三、解决失地农民问题的根本出路

解决失地农民问题，根本出路在于统筹城乡发展，积极构建城市化、工业化、现代化与农村发展、农村劳动力转移相互促进的良性循环机制，给失地农民平等的市场经济主体地位，千方百计保障他们的合法利益和长远生计，让他们居住有房、保险有份、就业有门、生活水平不断提高，真正成为经济社会发展的受益者、参与者和拥护者。

（一）提高补偿安置标准和资金保障能力。要按照“既确保失地农民不因失地而影响原有生活水平，又符合当地经济发展水平和市场经济规律”的原则，调整征地青苗和地上附着物补偿办法，提高土地年产值标准和房屋拆迁补偿标准，制定合理的片区综合地价，保证失地农民等面积重置新房和社会保障等支出的需要；可以考虑推行留地安置、集体土地入股、农用地依法流转等失地农民补偿安置办法。征地拆迁补偿安置资金来源主渠道为土地收益。在财政并不富裕的西部地区，提高征地拆迁补偿安置水平，必须在土地上做文章。要深刻领会落实“三个转变”的精神，积极挖掘政府可经营土地资源，大力推进土地资源市场化配置，经营性用地100%招标、拍卖、挂牌出让，商业用地100%拍卖出让，用市场化理念和价格杠杆充分体现土地资源的价值，提高政府的土地收益，从而扩大征地调节基金规模。

（二）扎实抓好失地农民的住房安置。要让失地农民“居者有其屋”，确保他们不因住房问题影响生活质量。一是要完善房屋拆迁管理办法和程序。按照“先补偿安置，后拆迁建设”的原则，用制度规范房屋评估、拆迁和安置行为，保障拆迁双方当事人的合法权益。二是要妥善做好安置工作。房屋拆迁安置补偿可实行统建还房、划地自建、货币补偿、产权补偿等形式，供被拆迁人自主选择。无论选择哪种安置方式，都要超前进行拆迁安置，确保补偿到户、到人，严禁“打白条”，并确保被拆迁群众过渡期间的基本居住和生活条件。三是要改进还房小区建设管理办法。还房小区要纳入城镇规划，配套完善基础设施，努力达到既方便群众生活、又有利于增加就业、保障经营收益和加强管理服务的要求。

（三）建立失地农民社会保障制度。要按照“以土地换保障”的思路，建立失地农民社会保障制度，延续土地的社会保障功能，让失地农民老有所养、老有所依，免除后顾之忧。失地农民社会保障制度要包括三层内容：一是低保。要将所有符合条件的征地农转非人员纳入城镇最低生活保障范围，确保应保尽保；将符合条件的农村失地农民纳入农村最低生活保障。二是养老保险。要采取政府补贴、征地单位代缴等方式，将被征地的土地补偿费和安置补助费统筹用于解决农转非人员的养老保险等问题。不足部分应由各级财政按比例分摊兜底。三是失业保险。要建立失地农民失业登记制度，由征地单位为在劳动年龄段、已参加养老保险且符合其他规定条件的征地农转非人员办理失业保险，由社保机构发放失业保险金。需要特别提出的是，由于西部地区财政保障能力普遍不强，失地农民社会保障应纳入省级以上统筹，确保失地农民享受到与城镇居民平等的社会保障待遇。

（四）积极扶持失地农民就业。就业是民生之本。农民失地等于失业，要让他们心甘情

愿离开土地，必须实行劳动就业城乡一体化，努力帮助失地农民解决就业问题，顺利转型成为城镇居民。一是统一就业扶持政策。要将失地农民全部纳入城镇社区管理和就业服务范围，给予他们与城镇下岗职工同等的就业、税费减免、贷款等扶持政策，让他们免费享受职业介绍和再就业培训。二是积极安置就业。要积极发展劳动密集型产业，扶持引导生产性企业按地平劳动力解决失地农民就业，大量开发准入门槛低、适合农民就业的公益性或生产性岗位，通过用地企业安置、推荐就业、劳务输出等多种方式进行就业安置，特别是要努力确保为“零就业”户提供一个就业岗位。三是鼓励自谋职业。要扶持引导失地农民通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样形式实现就业，对选择货币安置自主就业形式的失地农民，要给予其与城镇下岗职工同等的就业扶持政策，符合条件的要优先给予其小额贷款支持。四是划地自建（统建）保障其收入。城镇要统一规划失地农民还房小区，留出一块土地解决失地农民的生存问题。对选择划地自建（统建）安置方式的失地农民，要给予每人一定面积的商住建设用地，让他们通过自建经营门市和住房出租，获得比较稳定可靠的收入。

（五）大力推进土地资源节约和集约化利用。节约和集约利用土地资源是在加快经济发展的同时，适当减少失地农民增量，降低经济发展成本的战略选择。在努力保障建设和发展用地的同时，主要应采取三条措施提高土地资源开发利用效益。一是提高单位土地投资密度，科学测算土地投资控制指标，合理限制工业和建设用地占地规模，全面推行工业集中发展，积极鼓励企业利用现有土地进行改扩建，在城市规划区范围内不批建低容积率高档住宅区，全面提高单位土地投资密度、建筑密度和容积率。二是盘活存量土地，大力清理和收储闲置土地，充分挖掘存量土地的潜力。三是做大土地增量，通过土地利用总体规划修编，合理配置和优化各区域土地资源功能；通过农田水利基本建设，开发整理国有河滩地等未利用地，做大农用地和建设用地规模。

6.政研论文：城乡统筹发展中的问题和误区 篇六

一、成都金融体系概况

成都是国务院确立的西南金融中心，金融资源较为丰富，目前拥有国有银行、国家控股商业银行、股份制商业银行、政策性商业银行、保险公司、信托投资公司、证券公司、邮政储蓄、城市信用社、农村信用社等金融中介结构，以及资产评估、律师服务、会计师事务所、保险中介、担保公司、典当等金融服务机构，初步形成了一个多层次的、种类齐全的金融服务体系。但从全国范围看，成都金融体系建设仍然处于较为落后状态，2005年，在对全国50个城市进行评估和排名，成都排到24位，远远落后于东部地区的上海、宁波、温州等城市。而在金融资源的利用上，成都也不够合理，2006年，成都的贷存比为66.2%，比上一年下降了1.2个百分点，低于全国68.5%的贷存比例，说明贷款的利用率不高，对经济的支持力度未达到全国平均水平。

二、成都市城乡金融发展比较

截至2006年末，全部金融机构各项存款余额5 485.34亿元，比上年增长22.51%，其中企业存款1 942.36亿元，比上年增长30.04%;城镇居民存款2 411.45亿元，比上年增长16.27%;农村居民存款281.87亿元，比上年增长23.72%。全部金融机构各项贷款余额3 631.37亿元，比上年增长20.30%，其中短期贷款中，工业贷款373.59亿元，比上年增长15.87%;商业贷款249.06亿元，比上年减少2.83%;农业贷款60.84亿元，比上年减少5.65%。各项贷款的比例，见图1。

由图1可知，在短期贷款中，各个产业的数额之中工业贷款最多，比商业贷款和农业贷款的总和还多，而农业贷款最少，只占到全部贷款总额的1.68%，而同期的农村居民存款是金融机构存款总额的5.14%，由此可见，农村金融资源的2/3没有被农村所利用。而图2同样说明这个问题，从1998年至2006年，几乎每年的农村贷存比都没有超过35%，且总体上呈下降趋势。

从图2可知，直接用于农业的贷款仅占全部贷款总额的一小部分，即使在最多的年份也没有超过贷款总额的5%，2006年甚至只有1.68%，可以看出，大部分金融机构对于农业贷款是缺乏兴趣的。成都是一个典型的“大城市带大农村”的特大中心城市，素有“天府之国”美誉，但直接用于农业的金融资源却严重偏少，城乡金融资源的二元结构必然导致城乡经济发展的二元结构，这一发展趋势与统筹城乡综合配套改革的出发点背道而驰，必须要求一种新的金融体系或机制来加强对农村的金融服务。

三、成都金融体系与经济发展、城乡二元结构关系的数量分析

以城乡收入差距(ID)指标为因变量，以金融发展效率(FE)和城乡贷款差异(CD)为自变量，利用多元线性回归来研究金融在城乡二元收入结构形成中的作用。鉴于数据的可获得性，本文以1992—2006年成都市金融发展情况与城乡收入差距作为样本进行研究。

(1)城乡收入差距(ID)。本文用城市居民可支配收入与农村居民实际纯收入之比来衡量城乡收入差距，即ID=农民纯收入/城镇居民可支配收入。

(2)金融发展效率(FE)。对于金融发展效率的衡量，根据成都市的实际情况，本文采纳王志强(2003)的指标设计，用储蓄与贷款的比值来衡量金融中介结构将储蓄转化为贷款的效率，即FE=金融机构年存款额/金融机构年贷款额。

(3)城乡贷款差异(CD)。长期以来，城市居民和农村居民、工业和农业在获得贷款方面有着较大的差别，农村和农业获得的用于生产贷款远远少于城市和工业，这对农民和农村的发展是个很大的影响因素，因为笔者大胆地推断城乡贷款差异是形成城乡收入差异的重要因素之一，并将其作为模型中的一个因变量。城乡贷款差异用城乡之间历年的贷款比例来衡量，即CD=农业贷款额/城镇贷款额。鉴于数据的可获得性，以及成都现实的实际情况，本文中用农业贷款来代替金融机构对整个农村的贷款，而将贷款总额与农业贷款的差额作为城镇贷款的数额，不免有少许误差。

设模型为ID=β0+β1FE+β2CD+μi

利用Eviews3.1软件进行回归分析，得到：

在显著性水平α/2<10%，β1=-2.5423、β2=1.4615均通过显著性检验，尽管该模型的拟合优度不是很高，但是在α/2<2.5%的显著性水平下，F值通过检验，说明该回归方程有显著意义，即在显著性水平α/2<2.5%下，解释变量金融发展效率和城乡贷款差异对被解释变量城乡收入差距有一定影响。

从该模型中，可以看出，金融机构的效率(贷存比)以及金融机构对城乡贷款的差别“待遇”在一定程度上造成了成都市城乡收入差距的发生。其作用机制在于，金融机构贷存比比较高，在城市流动性已经过剩的情况下，农村地区却获不到相应的发展资金，同时，城市反而通过将农村存款转化为城市贷款的途径，吸收农村自身的发展资金。

四、成都城乡统筹发展中推进社区金融发展的路径选择

（一）农村、城市偏远地区社区金融业的发展路径

1.引进民营企业资本组建新的社区银行

以“服务于社区的银行”为宗旨，按照“产权清晰、政企分开、自主经营、自负盈亏”原则，新组建公司治理结构相对完善、市场定位比较明确、市场适应能力较强、市场推出机制较为健全的股份制社区银行。对民营银行的监管上，要防止民营银行资本由于强烈趋利动机可能导致过度扩张，加大金融风险以及股东控制社区银行容易发生获取关联企业贷款等问题，根据社区本身的经济发展、人口、产业结构等方面确定社区银行规模，防范金融风险。

2.在部分农村信用联社的网点基础上改造社区银行

成都的农村信用联社改造社区银行有着得天独厚的条件，不仅网点众多，发展势头良好，而且其贷款支持地区主要为中小企业和农村地区。由于农村信用社本来就是由农民自愿入股组成，然后各个信用社按照地域组合成联社，因此将某一信用社脱离联社的体系独立成为社区银行情况比较简单，同时，由于农村信用社管理规范，有着优质的服务质量、合格的金融人才，改造社区银行可以严格按照企业法人治理结构运作。因此对农村信用社进行改造，只需理清信用社与联社之间的经济联系，将各个农村信用社恢复为一级法人资格，更名为社区银行即可。

3.在部分邮政基层机构基础上改造组建社区银行

在邮政基层机构基础上改造组建社区银行的提议中国银监会主席刘明康曾经在2006年参加民建中央联组讨论时提出过，但目前为止中央没有明确的政策导向。现在邮政储蓄成立了邮政储蓄银行，虽然是在沿海地区先行先试，但邮政体系内部必须会出现各种各样的可能性。因此，以邮政网点来改造社区银行具有太多的不确定性，但是，作为先行先试的综合配套试验区，成都可以在改造邮政储蓄网点方面做有益的探索。

把邮政储蓄网点改造成社区银行最主要的问题就是解决产权问题。邮政储蓄银行的网点改造为社区银行，为了防止邮政储蓄对农村地区金融资源的虹吸现象再现，改造后的社区银行就必须脱离邮政储蓄银行体系的控制自立门户，必然会使邮政储蓄银行的既得利益受到伤害，在进行产权变更时必须要注意到这一方面的问题。

改造邮政储蓄网点，可以采取以下几种方法：

一是利用行政手段将拟改造的邮政网点直接从邮政体系内剥离，继续使用网点内部的金融资源、金融设备以及工作人员，赋予其独立的产权，派遣有经验的管理人员组建整个社区银行，这种做法行政性太过于明显，与构建社会主义市场经济体制的主线不相适应，邮政银行所遭受的损失也很大。

二是采用借鸡生蛋的方式，借用邮政储蓄的网点及其资源，设定归还年份并给付利息。这种方法可以先测算某一邮政网点的年储蓄存款的总量，然后计算其核心资本的数额，以此为依据将整个邮政网点脱离邮政体系为社区银行，邮政储蓄银行为新设立的社区银行提供资本金，并将相应规模的作为银行负债的储蓄存款总额一并移交于社区银行。对于改资本金社区银行可以先有偿借用，然后规定一定年限连本带利归还。这种方式对于邮政储蓄来说，只是丧失了农村的部分存款市场份额，损失相对较小。但是社区银行将会背上部分债务，但因为不用社区银行本身出资，设立时社区银行负担较小，社区银行只需按照现代企业制度建立科学的治理结构进行治理，待条件成熟再归还债务。

三是由地方政府、金融监管部门及邮政部门进行协商，选定某一邮政网点，先由权威资产评估机构进行价值评估，然后，以公开、公平的方式对其资产进行招标出售，需要说明的是，管理部门必须对各招标单位或个人(一般为民营企业法人或独立自然人)先进行考核、选择，严格把关，“交接”之后，要进行引导、监控。

（二）城市金融发达地区社区金融业的发展路径

1.城市金融发达地区社区金融发展的环境分析

比较其城市偏远地带和农村地区来说，在成都市城市地区的金融环境有以下两个特点：(1)城市发达地区金融监管体系较为完善，社区管理相对成熟，但社区群体之间相对熟悉程度较低;(2)城市地区拥有较为充裕的金融资源、条件成熟的客户群以及发展良好的金融服务技术。因此在城市金融发达地区设立社区银行程序较为简单，技术难度较小，监管难度较普通式银行也要小，对于银行、居民以及城市金融体系的完善是一种“三赢”的举措。

2.社区金融的设立路径

在城市金融发达地区进行金融改革，主要可以采取以下两种形式：

(1)对各大银行金融网点进行改造。借鉴农业银行的成功经验，在成都市金融发达城市地区设立社区银行，可以采取农业银行四川分行营业部的方法，通过新建一批、改造一批、撤并一批的方式，把具备条件的网点建设成为高起点、高效益、功能齐备、设施一流、服务独具特色的“社区银行”。社区银行在提供传统银行业务的同时，根据不同住房的需求特点，设计满足或超过其心理预期的金融产品或服务，并利用物业管理等较为集中的消费渠道，通过“整合营销”，使产品和服务能批量地提供给社区住户，通过科学管理达到规模效益的目的。其显著特点是：依托社区网络，面向社区居民，实行定向营销，提供综合服务。

(2)组建非银行性质的金融机制。对民间资金进行引导的方法目前有以下两种，一种是引导民营企业按照股份制的模式组建新的社区银行，另一种是引导非正规性的金融组织建立一个非银行性质的金融机构。民营企业组建新银行的做法类似于在农村及城镇偏远地区的做法，对于建立非银行性质的金融机构，不适用于金融体系还比较薄弱的金融不发达地区，却可以在城市金融发达地区做一试点。对此可以借鉴温州银监局和体改委2005年的方案，组建一个投融资公司，公司由一定规模的5～10家企业组成，采用股份制形式，各企业平均出资并享有同等收益。公司按照公司法的规定设立，资金来源主要是股东出资。公司的服务对象主要针对社区内的中小企业，为扩大资金来源，公司可以采取会员制，入会的会员可以享受一定的贷款利率优惠，但必须要在公司内存款，存款的数量与贷款利率挂钩成反比关系。公司的各项金融活动要向当地金融监管部门备案，采取这种方式可以将更多体制外流动的金融资源纳入体制的监管范围内，防范金融风险。该模式属于边缘类企业，虽然在监管上不成问题，在操作当中仍然需要相关立法支持。

社区金融的发展对于中小企业的发展、农村经济的搞活都有着重要的作用，作为社区金融主要实施载体的社区银行的设立关系重大，但由于涉及的领域众多，其间关系错综复杂，需要进一步深入研究。

参考文献

[1]石振国.社区服务呼唤社区金融[N].城市金融报, 2001-02-01.

[2]朱思爽.试论社区银行的发展及路径选择[J].吉林财税高等专科学校学报, 2005, (2) .

[3]李国文.我国社区银行的发展路径分析[J].吉林财税高等专科学校学报, 2006, (3) .

[4]董积生.“乡村银行”利率行为对我国农村信用社利率构建的启示[J].决策探索, 2003, (4) .

[5]杨世坤.对我国社区金融发展战略的思考[J].经济师, 2003, (9) .

7.政研论文：城乡统筹发展中的问题和误区 篇七

中共安康市委副书记、市统筹城乡发展试点工作领导小组组长 崔光华

2010年中央一号文件提出要把统筹城乡发展作为当前和今后一个时期，推进“三农”工作的重要任务和持久动力。结合安康实际，全市统筹城乡发展试点工作，从去年5月份开始在各县区陆续展开，经过一年多的实践探索，整体工作起步良好，成效初显，但也存在着一些问题，需要深入思考和攻克突破。

一、试点基本情况

（1）安排部署。全市经济社会已开始进入农业生产要素集约配置，新型工业快速发展，农村人口向城镇聚集，产业结构调整和人口布局调整互动并进的“黄金期”，去年初市委二届七次全委会作出统筹城乡发展战略决策，2月份全市农村工作会议把城乡统筹、促农增收作为“三农”工作主题，3月份市委、市政府下发了《关于鼓励农民进城定居的意见》，将农民进城定居作为统筹城乡发展的突破口，8月份市委二届十次全委会再次提出，积极推进城乡统筹、加快城乡一体化进程，按照统筹城乡的思路推进安康突破发展，紧接着又在石泉召开全市统筹城乡发展座谈会进行阶段部署。各县区积极抓好贯彻落实，分别召开会议进行安排，全面拉开了全市统筹城乡发展实践的序幕。

（2）成立机构。为确保全市统筹城乡发展试点工作健康起步推进，去年4月份，市委、市政府成立了全市城乡统筹发展试点工作领导小组及其办公室，由分管领导担任组长，发改、公安、政研、财政、城建、国土、人劳、农业、林业和卫生等部门主要领导为成员，办公室主任由市委副秘书长、政研室主任担任，县区也相应成立了试点机构。主要贯彻执行中省政策，安排部署试点工作，审定统筹城乡发展规划、工作方案和政策措施，协调解决重大问题，加强具体工作指导。建立部门联动、考核督查和财政、项目资金支持机制，加大了市县两级对统筹城乡发展的投入和推进力度。

（3）考察学习。针对安康如何推进统筹城乡发展问题，去年7、8月份，市委、市政府领导先后两次带领县区和统筹城乡发展试点成员单位主要领导，赴国家统筹城乡发展先行试验区成都、重庆两省市进行考察，各县区和市直相关部门自发组织多批次前往成渝各地学习，认真借鉴同类地区试点经验及推进办法，结合实际，撰写了一系列考察报告和心得体会文章，提高了各级领导干部对统筹城乡发展重大意义和基本内涵的认识，形成了“全域规划引领、实施三个集中、促进三化联动、创新政策体制、建立落实机制、抓好试点示范”的总体思路。

（4）启动试点。根据市委先行试点的要求，市上和各县区选择基础条件较好、产业集中度较高、土地流转力度较大的地方，率先启动统筹城乡发展试点，全市共确定试点12个。市上在充分调研论证的基础上，把石泉县杨柳新区确定为市级试点，汉滨区审报恒口镇作为省级统筹城乡发展综合试点示范区进行全面规划建设，旬阳县确定麻坪镇、岚皋县确定花里镇及城关镇、紫阳县确定蒿坪镇、宁陕县确定皇冠镇、镇坪县确定城关镇文彩新区、白河县确定苍上镇天宝村、平利县确定长安镇、汉阴县确定涧池镇试点，目前正在按照各自的工作方案积极进行推进。另外，汉滨区还初步确定在东坝片区进行试点，有的县还安排在其它地方进行尝试探索。

二、初步成效及问题

（1）人口布局趋于形成。全市300万人口，将按照中心城市100万、县城集镇100万、新农村100万“三个一百万”来布局，据此正在抓紧编制城乡一体化发展规划，用规划引领城乡统筹发展。各县区坚持统筹城乡发展理念，整体谋划区域人口布局、基础建设、产业发展、公共服务、资源配置和生态环境保护，并纷纷制定统筹城乡发展或鼓励农民进城定居的实施意见，开始编制“纵向对接、横向兼顾”的具体规划。石泉县在统一超前认识的基础上，率先在全市编制县域统筹城乡发展总体规划及杨柳新区试点规划，并通过评审进行实施。旬阳县按照“打造生态太极城，推进三镇一体化，建设安康副中心，实现旬阳县改市”的要求，着力构建一城、10镇和300个农村新社区。

（2）“三个集中”路径清晰。以土地流转为切入点，深入推进土地向规模经营集中，涌现月河川道试点县区规模发展畜牧养殖、设施果蔬、花卉苗木等一批现代农业典型。今年上半年全市新发展土地流转龙头企业41个、专业大户215户及合作经济组织38个，新增土地流转面积12.6万亩，有力地促进了现代农业发展。汉滨区阳晨公司拟流转土地3000亩，建设综合性现代农业科技示范园，成为全市乃至全省典型。以发展工业为主动力，鼓励企业向安康高新区和县区工业园区集中，加大招商引资、企业落地工作力度，上半年新增规模以上企业52户，累计聚集各类工业企业632户，工业集中度提高到58%。汉阴、旬阳、平利、紫阳等工业园区发展蓬勃、势头强劲。以城镇化建设为总载体，鼓励农民向城镇集中，去年全市农民进城入镇23566人，今年建设城镇新社区126个，已初步落实聚集农民49047人。白河县启动建设农村生态社区23个，计划安置1740户6900人，加速了农村城镇化建设步伐。

（3）“三个结合”联动有效。把统筹城乡发展与灾后重建、移民搬迁、新农村建设等重大民生工程有机结合，科学规划，合理布局，加强基础，配套服务，正在朝着城乡设施“硬件无差别”、“服务均等化”方向迈进。“7.18”灾后重建全市共集中布局安置点305个，今年5月底已全面完成既定目标任务，新建住房30923户，危房加固55238户，实现了灾民永久性安置的历史性突破，走出了一条化灾为机、科学重建、统筹城乡、好中求快的新路。汉滨区大竹园镇七堰村按照“统筹布局、集中安置、基础配套、统规联建、产业扶持”模式重建灾后新型社区，一期工程已经落成，75户三无户和倒房户已喜迁新居；去年启动建设整村移民示范村36个，搬迁人口1.1万人，今年新启动建设45个连片开发扶贫村、40个整村移民示范村，完成搬迁8万人，将从根本上改变山地危居和贫困状态；去年完成第二轮新农村建设示范村462个，今年新启动建设第三轮新农村示范村412个，一批标准新农村陆续建成，显示出城乡统筹的蓬勃生机。平利县龙头村建设“碧水蓝天马头墙、翠竹绿树映山庄”徽派特色旅游新村，实施一村一品、集约经营，打造茶饮产业和乡村旅游品牌，为推进城乡统筹、农村繁荣、农民增收开辟了新途径。

（4）工商资本进入农村。随着市场体系的日益成熟，工商企业进入农村领域呈扩张之势，显现了城乡资源开始优化配置。据不完全统计，全市目前已有69户规模较大的工商企业，计划投资28.5亿元，参与投资开发现代农业、三产旅游和农村基础建设。宁陕县皇冠镇以旅游资源招商，引进西安三家实力雄厚企业，计划投资17亿元打造旅游名镇，目前已完成投资7亿元，服务接纳能力和人口聚集逐步扩张，上半年实现旅游综合收入1800万。白河县外出回乡老板、县建筑企业兴达公司总经理刘和兴，在苍上镇计划投资5000万元，山上流转天宝村山地6000亩发展高效林业产业，山下建设新型社区，一期已集中安置迁移群众75户303人，生态家园已初具规模。紫阳县返乡创业能人黄寿远，投入1.5亿元，在双安镇闹热村及周边几个村流转上万亩土地发展油茶，近百户农民将搬出老屋迁到新建的农民社区居住，大部分农民将就地变成产业工人，这种民营资本参与统筹城乡发展无疑是贫困山区的一条捷径。

（5）改革创新步步深入。在市委、市政府《关于鼓励农民进城定居的意见》基本政策框架的引导下，各县区相应制定了更加具体优惠的政策，并注重在试点中加以创新。石泉在户籍管理方面，率先制定《居住证》办理及管理办法，去年在杨柳新区办理农民城镇居住证355户1236人；下发《杨柳试点区房屋确权登记实施方案》，首批110户农民领到房产证，为下步农村产权改革、市场融资提供了基础条件。努力创新农村金融体制，全市成立小额贷款公司6家，其中汉滨得众、旬阳汇金、高新金桥3家已相继运营，汉滨宝业、汉阴合信、白河兴达已通过审批。石泉、平利积极试点扩大农村有效担保物抵押范围，以林权、房产、大型农机具等产权作抵押进行贷款，开始破解农村发展融资难题。

一年多的试点虽然取得了一定成效，但特点还不鲜明，经验尚未形成体系，还存在着思想认识不够到位、试点进展不够平衡、土地利用不够集约、资金投入难落实、政策创新缺突破等难题。深层分析，安康相对于发达地区来说，目前市场主体还不活跃、投资供给还不旺盛，统筹城乡发展面临许多困难和不利因素。主要表现在：农村市场化程度不高，农业基础支撑能力不强，农村人口比重过大，农民收入增速不快；工业规模小、链条短、品牌少，核心竞争力尚未形成，带农、哺农的能力较弱；城镇发展缓慢，功能不够配套，加之受自然灾害影响，部分县城集镇发展空间有限，承载能力不强；城乡差别依然较大，破除“二元”分割的制度创新还不够配套；在推动农民进城定居的工作中，部分干部还存在求稳怕乱、怕担风险的问题，一些农民群众也还存在“固守田园”、“顾盼犹豫”、“不愿不敢”的问题。

三、下步推进意见

（1）进一步深化思想认识。通过各种途径引导，促使各级党政领导干部更加清醒地认识到，统筹城乡发展是安康经济社会跨越发展的总方法、总抓手，是破解全市城乡二元结构和“三农”难题的治本之策，务必牢固树立统筹发展理念，坚持统筹城乡发展方向，按照“三化同步”的要求，以思想转化为先导，扭住“三个集中”路径，紧扣“三化联动”重点，找准工作定位，自觉服务统筹，工作行动到位，积极投身试点实践。县区党政主要领导应倾注更多的精力谋划部署，分管领导聚精会神推动落实，统筹试点办积极发挥牵头抓总作用，各成员单位尽职尽责、形成合力、高效运行，充分调动基层干群的积极性，最终以试点成果检验思想行为是否真正转移到统筹城乡发展的大局中来。

（2）继续抓好各个试点。一是在试点确定上，一县（区）一点，集中人、财、物，聚力实施、形成示范。二是以县区党委、政府名义确定试点，进展缓慢的，加快完善工作方案，落实项目，建立机制，抓紧推进。三是加快完成编制规划工作。要进一步扭转农村发展无系统规划、与城镇建设不衔接的局面，把城乡一体发展的规划作为统筹城乡的头等大事，按照“全域安康、城乡一体”的要求，切实抓好各项规划编制工作。编制了试点总体规划的，继续做好各项详规的完善编制工作，没有编制规划的，抓紧完善规划。建立规划执行的刚性约束机制，真正做到“定位准确、推进有序，不走弯路、好中求快”。

8.政研论文：城乡统筹发展中的问题和误区 篇八

2007-8-16

近年来，成都市在推进城乡一体化的工作中，始终坚持以人为本，全面实施统筹城乡经济社会发展，构建和谐社会的战略部署。并以此统领推进城乡一体化工作的全局，将农民所关注的就业、医疗、教育等社会事业和社会保障问题，作为首要问题，突出“为民”主线，解放思想，开拓创新，在实现城乡统筹、构建和谐成都的进程中，做了大量卓有成效的工作，为推动城乡同发展共繁荣发挥了重要的作用。

1大力发展农村社会事业

成都市在推进城乡一体化进程中，坚持以人为本，大力发展城乡均衡的基础教育，加快发展农村科技和文化事业，努力构建覆盖城乡的公共卫生体系，保证了城乡居民共享改革发展成果。

1.1均衡发展城乡教育

长期以来，由于城乡二元结构和地区之间发展不平衡，农村教育严重滞后。农村学校、农村教师和农村教育质量，已成为危及社会公平的政治与社会问题。为此，成都市坚持人财物“三管齐下”，努力促进城乡教育均衡发展。

1.1.1实施农村中小学标准化建设。均衡发展城乡教育，首先要解决好城乡教育硬件的均衡配置。从2004年开始，成都市按照“统筹规划、分步实施、合理配置、规范管理”的原则，实施了农村中小学校标准化建设工程。在具体的操作过程中，成都市打破过去教育投资、规划和建设的传统机制，将标准化建设的投资主体上移，由市政府投入10亿元负责学校的主体工程，按照统一投资、统一标准、统一规划、统一风格、统一设计、统一建设的“六个统一”要求统一实施；14个郊区(市)县政府筹措4.5亿元配套资金，负责提供建设用地和“三通一平”、环境绿化等基础设施配套。截止2006年底，成都全市410所中小学标准化建设完成365所。教育均衡发展之花正随着城乡一体化的春风，盛开在每一个村镇和每一所学校。

1.1.2全面提高农村基础教育水平。均衡发展城乡教育，关键是提高农村基础教育水平。为此，成都市采取了多种措施。一是实施农村中小学现代远程教育。市财政每年安排1000万元用于中小学信息化建设，实现了信息化“校校通”。二是加快提升农村教师专业素质。通过农村教师专业发展行动计划，为农村中小学培养了1500名校级学科骨干教师；通过农村教师学历提升计划，使农村中小学教师学历达到了相应标准。同时，全市还将晋职、评优政策向农村教师和支教教师倾斜。三是建立城乡教师互动机制。2004年初，成都市作出三项决定，即城里教师“下乡”、农村教师“进城”、名师“会诊”。这三项决定实施以来，成都城区(镇)学校共选派1093名中青年教师和管理人员到332所农村中小学任教，城区75位特级教师和市学科带头人与农村学校定点结对，有效地带动了农村教师素质的提升。四是实施城乡学校“捆绑式”发展。在实际的工作中，成都市探索出了“一所城区示范品牌学校和一所郊区薄弱村校‘捆绑’在一起，两个法人单位，一套领导班子，领导互派，教师交流，资源共享”的教育发展模式，有力地提升了薄弱学校的教育水平。

1.1.3完善教育惠民制度。“不让一个孩子因贫困而失学!”这是成都市委、市政府向全市人民作出的庄严承诺。为此，成都市采取农村教育“杂费”分步减免、帮困助学等一系列惠及广大农村学生的政策措施，保证了全市80余万名农村中小学生无一人因家庭经济困难而无法入学或辍学。同时，成都市还制定出台了《进城务工就业农民子女接受义务教育实施意见(试行)》，从政府财政经费、统筹规划、收费办法和管理扶持等方面明确了各级政府的职责，确保了农民工子女享有同等的受教育权力。

1.2加快发展农村科技和文化事业

发展现代农业、培养新型农民、促进农民增收、提高生活质量，都离不开科技和文化的支撑。为此，成都市大力加强农村科技和文化事业建设，积极推动科技、文化进村人户，促进了农业和农村的发展与繁荣。

1.2.1加快科技兴农步伐。成都市充分利用科技资源富集的优势，实施城乡协调发展科技专项计划，加强科技示范园区(基地)建设，大力提高农民科学素养，有力地促进了现代农业的跨越。据有关部门统计，2003年以来，成都市共进行农业实用技术培训85万人次，培育农业科技示范户1万余户。科技资源不断向农业优势区域集中，农业发展的科技支撑力明显增强，彭州蔬菜、大邑金堂食用菌等区域特色产业快速健康发展，农业产业化龙头企业不断壮大。

1.2.2加快农村信息化建设。成都市积极探索农村信息化建设的有效模式，加快建设有关农村医疗卫生、文化教育的低成本公共信息交流平台，建立健全农村信息化服务体系，用信息引领农民致富，带动农村发展。截至2006年底，成都市固定电话村通率达100%，移动通信信号覆盖率达100%，每百户农村居民拥有固定电话66.7部、接人移动电话98.6部，农村固定电话普及率达到58%。电子政务向农村延伸，初步形成了以城市为中心、连接市辖19个区(市)县318个乡镇的信息网络架构。农村经济信息网络覆盖全市每个乡镇，并延伸到189个农业企业，全市每年通过农村经济信息网实现网上交易3亿多元、网上招商引资2亿元。

1.2.3加快农村文化建设。随着物质生活的提高，人民群众对精神文化生活的需求也越来越强烈。为此，成都市大力实施农村文化基础设施建设，农村的文化生活条件不断改善。截止2006年底，全市每一个村(社区)都建成了具有“五室三通”(党员活动室、两委办公室、电教室、图书室、网络培训室，通电话、通光纤、通宽带)功能的活动中心；已建成三级馆以上县级图书馆17个、各类文化馆站120多个、农村文化广场数十个，形成了一批功能完善、设备齐全、具有一定规模和档次的乡镇(街道)宣传文化服务中心、村级文化室、图书室和文化广场等公共文化活动场所，基本实现了县县有文化馆、图书馆，乡乡(街道)有文化站，村村(居委会社区)有文化室；已在14个郊区(市)县建成广播电视台21座，211个乡(镇)实现了县到乡(镇)的有线电视光缆联网。与此同时，成都市还广泛开展丰富多彩的文化进村活动，不断加强农村文化人才培养，农村文化得到逐步繁荣，农民群众的文化生活需要得到逐步满足。

1.3构建覆盖城乡的公共卫生体系

针对农村卫生基础设施和医疗技术设备仍然较差，医疗服务水平仍然较低，农民“看病难”、“看病贵”的问题，成都市按照“统筹规划、因地制宜，增加投入、健全体系，改革体制、整合资源，城乡兼顾、重在农村”的总体要求，通过实施乡镇公立卫生院和村卫生站标准化建设、大力提高农村医疗卫生人员素质、完善公共卫生惠民制度等措施，构建了覆盖城乡的公共卫生体系。

1.3.1实施农村卫生院(站)标准化建设。从2005年开始，成都市按照统一规划、统一标准、统一风貌、统一标识、统一设备配置的原则，投人3.5亿元，对中心城区以外的14个郊区(市)县224个乡(镇)公立卫生院实施了标准化建设。同时，成都市还同步启动了村卫生站标准化建设，每个行政村或新型农民集中居住点都建设了一个政府支持、多元举办、承担基本医疗和公共卫生任务的村卫生站。

1.3.2大力提高农村医疗卫生人员素质。为改变农村医疗卫生从业人员技术水平差的状况，成都市采取有效措施大力提高农村医疗卫生人员素质。一是严把人员人口关，非专业技术人员禁入。凡不具备医学院校大中专以上学历或执业医师资格的人员，一律不得进入乡(镇)公立卫生院从事临床医疗服务工作；任何单位和个人不得向乡(镇)公立卫生院安排非卫生技术人员从事卫生技术工作。二是加强培训，实行干中学。对全市238所建制乡(镇)卫生院院长、传染病主检医师和3018个村卫生站乡村医生进行全面培训，提高乡、村两级卫生技术人员的法律、法规意识和专业知识、技术水平。三是以城带乡，促进农村医疗全面建设。从2003年开始，成都市按照分级负责、定点支援、重点实施、不以营利为目的的原则，实施了以乡(镇)卫生院和中心卫生院为重点支援对象，采取赠送医疗设备、人员培训、技术指导、巡回医疗、双向转诊、学科建设、合作管理等多种方式进行的对口支援，促进了农村医疗卫生人员服务能力的提高。

1.3.3完善公共卫生惠民制度。成都市在全面构建公共卫生体系和医疗防护网络的基础上，通过实施新型农村合作医疗制度、农民和农民工免费体检行动、少儿互助金制度、农村药品“两网”建设、医疗救助制度等，为农民建立起了看得起病、吃得起药的健康保障体系。截止2006年底，成都新型合作医疗累计受益农民达430万人次，补偿总金额1.9亿元；全市已有135万少年儿童参加了互助金，参加率达87.94%，其中低保家庭儿童参加率99.7%，残疾人家庭儿童参加率84%。另外，成都市中心城区以外的14个郊区(市)县均建立起了规范化的药品供应网络和群防群治的监管网络，乡(镇)、村卫生机构一律实行药品集中配送制，实现了100%的乡镇卫生院和村卫生室(站)进入药品集中配送网络、100%的药品由药品集中配送供应企业供应，确保了农村群众的用药安全。2努力促进城乡充分就业

成都市在实践中，先后制定了《关于促进城乡充分就业的意见》、《关于失地无业人员再就业有关问题的意见》、《关于加强我市农村劳动力培训和就业工作的意见》、《关于促进农民集中居住区就业工作的意见》等，建立了城乡一体的分片定责、管理服务、转移培训、扶持援助等机制体制。

2.1城乡一体的就业务员工作管理督查机制

成都市在推进城乡一体化进程中，始终把促进农民就业摆到十分突出的位置，采取积极有效的措施抓好落实。一是建立促进城乡就业工作的领导责任制。将新增就业岗位、控制失业、推进农村富余劳动力转移、促进就业和再就业，建立充分就业区(市)县等作为党委、政府的重要考核指标，建立健全县、镇、村(社区)组织领导和协调服务体系，增强全社会齐抓共管、统筹推进失地农民充分就业的整体合力。二是实行就业实名管理制度。为确切掌握城乡适龄劳动力的就业、失业、培训、社会保险等基本状况，成都市全面推行了就业实名制，实行就业统计实名、培训统计实名、再就业援助实名、再就业优惠证管理实名、社会保险实名，通过建立劳动就业动态管理和公共就业服务落实到人的_丁作机制，真实反映劳动力就业、失业和培训变化情况，科学做出决策，有针对性地提供就业社保服务。三是建立“分片定责入户”督查机制。从2006年开始，成都市从市级机关抽调100名机关干部，组成20个就业督导组，按照“分片、定责、人户”的要求，深入街道、社区和百姓家，检查、指导基层抓就业工作，协助做好就业工作，为实现城乡居民充分就业发挥了重要作用。

2.2城乡一体的劳动力市场机制

成都市着力消除“城镇就业保护”等体制性障碍，取消对农民进城就业的限制性规定，建立城乡统一、开放、竞争、有序的劳动力市场。一是建立了统一的劳动力市场网络。积极发展各类市场中介服务组织，形成了以市劳动力中心市场为龙头，区(市)县劳动力市场为骨干，覆盖镇(街道)，辐射村(社区)的四级劳动力市场网络。二是建立了城乡就业组织网络。市、区(市)县、街道(乡镇)、社区(村)都建立了劳动就业工作机构，与各级公共职业介绍、培训机构以及已认定的民办职业介绍、培训机构等组成促进城乡统筹就业的工作网络。三是建立了城乡就业信息网络。建立了城乡统一的劳动力市场信息收集、整理、储存、交流、传播、咨询的市场运行机制和城乡失业统计制度、劳动力抽样调查制度和失业预警机制，构建了市、区(市)县、街道(乡镇)、社区(村)就业服务信息网络。

2.3城乡一体的劳动就业培训机制

成都市着力于提高农民素质，自上而下建立了农民转移就业的培训机制。一是构建统筹城乡就业的培训平台。通过完善政策措施，鼓励各级技工学校、职业学校、就业培训中心、成人教育中心等参加职业技能培训，形成全社会参与农民转移就业培训的机制。二是推行政府购买培训成果的办法，为农民提供免费培训。三是完善培训机制。对转移就业农民实行先培训、后就业的办法，统筹制定培训规划和标准，建立农民培训指导、协调、考评和监控机制，确保培训实效。四是创新培训方式，大力开展订单式培训和定向培训，在有条件的企事业单位建立就业见习基地。有针对性地加强对转移农民的技能培训，大力开展新技术、新工艺的培训，培养大批企业急需的技能型劳动者。

2.4城乡一体的就业援助服务机制

成都市建立了对就业困难人员的援助申请、承诺服务、就业协作服务等工作制度，全市20个区(市)县都成立了就业援助中心。一是自下而上建立了再就业援助机构和再就业援助工作网络，专门负责就业困难人员的再就业援助工作。二是完善就业援助服务机制。建立和完善就业援助服务工作制度，实行了再就业援助机构送岗上门、送政策上门等多种形式的服务，帮助就业困难人员尽快实现再就业。三是积极开发公益性岗位。建立了公益性岗位空岗申报、收集制度，及时为就业困难人员提供岗位援助，并对公益性岗位吸纳就业困难人员就业给予补贴。四是建立企业参与再就业援助机制。积极动员和鼓励企业参与再就业援助，企业征地时，投资项目按一定比例安排公益性岗位解决被征地农民就业。

2.5城乡一体的就业优惠扶持政策机制

成都市实行积极的就业政策，对已登记失业的征地失业农民发放《失业证》、《再就业优惠证》，并建立了七个方面的优惠政策促进农民就业。一是职业介绍服务补贴政策。鼓励经资质认定的职业介绍机构为被征地农民提供免费职业介绍服务，并对其给予培训补贴，标准为：经其免费职业介绍成功就业的，每人给予200元以下补贴；未成功就业的，每人给予20元以下建档费补贴。二是职业技能培训补贴政策。鼓励经资质认定的培训机构对农民提供免费就业培训，培训结业时给予培训费70%的补贴，成功就业后再给予30%补贴。三是青年职业见习补贴政策。对青年实行3—6个月的职业见习，见习期间由区(市)县劳动保障部门向见习人员发给标准为当地最低工资30%的生活补贴，并向见习基地支付标准为每人每月50—80元的见习补贴。四是自主创业贷款优惠政策。征地农民参加培训后自主创业的，可享受5万元的小额贷款扶持，贷款期限不超过3年，可采取灵活的还款方式。五是灵活就业优惠政策。灵活就业的被征地农民，经社区劳动保障工作机构报有关部门审核后，按其基本养老保险、基本医疗保险用人单位缴费部分的40%比例给予个人社会保险补贴，补贴时间不超过3年。凡持有《再就业优惠证》的人员，按规定享受税收减免。六是促进再就业重点企业扶持优惠政策。吸纳持《再就业优惠证》人员占职工人数30%以上的企业，按有关规定享受税费减免和各项补贴及贴息贷款支持。七是安置就业困难人员补贴政策。对安置就业困难人员就业、签订1年以上期限劳动合同、参加社会保险并足额缴费的各类用人单位，在合同期限内给予不超过3年的社会保险补贴；招用签订3年以上期限劳动合同的，3年内每年分别给予1000元、1500元、2000元的岗位补贴。努力实现人人享有社会保障

成都市坚持把“让人人享有社会保险”作为“坚持科学发展、构建和谐成都”的优先目标，在城乡统筹、“四位一体”科学发展的实践中着力构筑城乡一体的全民社保制度框架和政策体系。

3.1 不断扩大城镇居民社会保险覆盖面

扩大城镇社会保险覆盖面，不断提高城市社会保障能力是建立全民社保体系的重点工作。近几年来，成都市坚持以非公有制经济组织、城镇个体工商户和灵活就业人员为重点，依法加大征缴力度，努力确保应收尽收，社会保险扩面成效显著。目前，成都市城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等政策覆盖面包括国有企业职工、私营企业和城镇个体工商户、灵活就业者，以及非城镇户籍从业人员和征地农转非人员。到2007年3月，全市城镇基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险人数分别达到157.26万人、241.42万人、105.48万人、107.61万人和178.84万人，比“九五”期末和2005年有大幅度的增长。同时，随着2007年1月1日《成都市城镇居民基本医疗保险暂行办法》的正式颁布实施，成都成为国内首个实现城镇基本医疗全覆盖的省会城市。

3.2建立征地农民养老保险制度

随着经济发展和城市建设需要，大量土地被征用。过去成都市安置农转非人员的办法是一次性发给“土地补偿费”和“安置补助费”。这一安置办法虽简便易操作，失地农民得到了经济补偿，但没有从根本上解决征地以后农民的就业和社会保障问题，征地农转非人员没有享受到与城市居民同等的社会保障待遇，客观上造成征地农民的长期利益无法得到保障。为此，成都市委、市政府在锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、双流县等区县先行试点的基础上，按照“土地换保障、退费进社保、政府给补贴、新人养老人”的思路，制定并实施了《成都市征地农转非人员社会保险办法》和《成都市已征地农转非人员社会保险办法》，由政府补贴近40亿元，将1991年实行货币化安置以来产生的征地农民及其2004年起新征地的农民全部纳入社保体系，让征地农民实现了老有所养，病有所医。到2007年3月，全市共为27.43万名已征地农转非人员办理了社会保险，参保率达85%；为10.35万名新征地农转非人员参加社保，参保率达100%；有13.06万名已征地农转非人员和4.334万名征地农转非人员按月领取养老金。35552名农转非人员享受到了住院医疗费报销。

3.3建立非城镇户籍从业人员综合保险制度

随着经济发展和城市化进程的加快，农村大量剩余劳动力，离土又离乡涌向城市，向城镇和二、三产业转移。农民进城务工多数从事脏、累、险、差的职业，工作时间长、工作环境差、收入少，缺乏基本的劳动保障。如何为他们提供工伤、医疗、养老等方面的保障?成都市在充分考虑农民工群体特殊性和现实状况的基础上，按照“广覆盖、低门槛、可转移”的思路，在中国西部地区率先为农民工量身定做了《成都市劳动用工和社会保险管理暂行规定》和一系列配套政策措施，为非城镇户籍从业人员建立了综合社会保险。按照这项制度规定，凡是成都市范围内的用人单位和与之形成劳动关系的非城镇户籍从业人员和其他在本市就业的非城镇户籍从业人员，都应该参加综合社会保险，按时足额缴纳综合保险费。综合保险的保障范围为工伤补偿、住院医疗费报销、老年补贴等。截止2006年底，全市有33.93万非城镇户籍从业人员参加了综合社会保险。这一制度的施行，解决了现实条件下非城镇户籍从业人员在养老、医疗、工伤等方面的基本保障需要，为维护农民工的合法权益、规范企业劳动用工行为、统筹城乡劳动力市场发挥了重要作用。

3.4全面推进农民新型养老保险制度

成都市在把征地农转非人员纳入社会保障体系后，又开始积极探索建立农民新型养老保险办法，真正实现养老保险制度城乡全覆盖。随着2007年1月5日《成都市农民养老保险试行办法》的正式出台，标志着千百年来农民“退休”无养老保险的历史终于在成都得以改写。按《成都市农民养老保险试行办法》规定，凡年满18周岁，有土地承包经营权且从事农业劳动的人员均可参加养老保险。为鼓励参保，成都市各级政府还将对农民参保人员进行补贴。目前，成都市五城区、温江区和高新区已经开始启动了农民养老保险工作，截止2007年3月，全市参加新型农民养老保险4.47万人，并且已经有1.95万名农民按月领取了养老金。

4统筹推进成都社会救助体系建设

成都市坚持以人为本原则，加快落实各项社会救助政策，不断完善社会救助体系内容，取得了明显成效。据市民政部门统计，2003—2006年，全市城乡救助人次(户)数共计133.9万人次(户)，救助资金达11.2亿元。其中，城乡低保848673(人次)，资金44700.00万元；帮困助学14786(人次)，资金3107.1万元；帮困助医463238(人次)，资金1321.1万元；帮困建房12272(户)，资金13626.6万元。

4.1统筹推进。突出城乡社会救助工作重点

成都市以城乡低保为基础，帮困助学、帮困助医、帮困建房三大救助工程为支撑，其他专项救助、临时救助、社会帮扶为配套开展社会救助体系建设，有效地保障了城乡弱势群众在“吃、穿、住、医、学”方面的基本需求，促进了城乡同发展共繁荣。

4.1.1规范城乡低保工作，适时调高低保标准。通过“城乡一体、标准有别、分类施保”的动态管理机制，进一步规范低保工作的审核、审批及发放程序；在以“保障基本生活”为原则、以“促进、鼓励就业”为出发点、以“与最低工资拉开距离”为前提，研究建立城乡一体的低保标准调整机制；积极推行低保“听证”制度、“承诺”制度，真正做到公开、公平、公正。推进城乡一体化以来，成都市已2次调整提高城乡低保标准，目前执行的标准是：五城区和高新区城市居民低保标准为家庭月人均230元，其他区(市)县不低于175元；全市农村居民低保标准为年人均补助不低于260元。全市城乡低保实现了应保尽保。

4.1.2实施“阳光圆梦”工程，确保“一个不能少”。近几年来，成都市持续开展“帮困助学”专项救助民心工程，意在“帮寒门学子入学，助贫困家庭脱贫”，帮助低保学子、贫困学生圆上大学梦，取得了良好的社会效果。如：在低保家庭学生中实施“牛奶、鸡蛋工程”，受益学生达19000人次；开展“阳光育苗”工程，2006年首批试点资助了1000名低保家庭中、小学生，使每名学生每年能享受到500元资助；面向社会、企业和个体公募资金339万元，直接实施资助贫困学生达3288人次；为考上大中专学校的低保家庭和特殊困难家庭的学生及时提供帮困助学金，使他们顺利跨进学校的大门；在蒲江、金堂两县试点，对2006年秋季就读中职类学校的新生按普通高中标准收费，受惠学生4032人等等。

4.1.3推行城乡医疗救助制度，切实解决贫困人员看病难、就医难问题。一是建立惠民医院或救助定点医院免收低保对象住院起付费，实施医前救助；二是实施低保对象社区医院优惠卡制度，小病早治；三是对因患病造成生活困难的给予临时救助；四是制定惠民医院价格优惠和零利润药店购药政策；五是结合新型农村合作医疗制度全面实施农村医疗救助。成都市坚持把城乡医疗救助工作作为完善城乡一体化社会救助体系建设的重要内容，狠抓了制度建设和措施落实，进一步缓解了城乡贫困人员看病难以及因病致贫、因病返贫的问题。

4.1.4实施农村贫困户危房集中改造工程，从根本上改善全市农村贫困群众的居住条件和生活环境。一是实施五保户危房改造工程。将全市农村3102户散居五保户危房改造纳入了各地“三个集中”的总体规划，依托重点镇、中心村和农村新型社区建设，本着“安全、经济、适用、集中”原则，采取新建、改建、扩建敬老院和新建集中居住点等多种方式加以解决。二是实施“安居新村”工程。结合土地整理和农民新居建设，在14个区(市)县有条件的地方进行“安居新村”工程建设，要求统一规划、统一标准、落实责任、加强监管。三是实施“阳光新居”工程。这是成都慈善会2006年推出的一个慈善救助新项目，已投资135万元，共帮助50户农村低保家庭162人搬进了集中居住房，使他们的生活环境得到了改观。

4.2城乡一体。推进社会救助体系建设

成都市以城乡统筹、“四位一体”科学发展为统揽，以解决民生问题为抓手，着眼于解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，积极完善城乡一体化社会救助体系建设，努力构建和谐成都。

4.2.1抓好各项救助制度的衔接和实施。全面建立和有效实施各项社会救助制度，既是城乡社会救助体系建设的核心，又是当前推进社会救助工作的重中之重，更是确保所有困难群众都能得到及时有效救助的根本措施和长效机制。近年来，成都从市到区(市)县，新出台的单项救助制度不少，各地结合实际，先从最困难、最需要救助的人群人手，抓紧抓好了社会救助制度措施的落实。随着地方经济的发展和地方财力的增强，为了更好地发挥社会救助效能，完善社会管理和服务功能，成都市加强了统筹推进城乡社会事业发展的力度，除了积极做好各项社会救助制度之间的互联互补外，还积极做好社会救助制度与社会保险、社会福利以及劳动就业、户籍管理、教育卫生等制度的衔接，救助范围逐步扩大，救助水平不断提高。

4.2.2完善救助体系信息网络平台。城乡一体化社会救助体系信息系统作为救助体系的技术支撑，目的是通过信息系统建设，建立高效的社会救助机制，做到“应救尽救、不重复救助和不漏救”。2005年7月，成都市政府投资1100万元着力构建城乡一体化社会救助体系信息平台，自2006年7月1日实行试运行以来，逐步将涉及政府10多个部门的30余项相关业务有序纳入救助体系信息系统管理，极大地提高了对农村低保对象、五保对象等特殊困难群众的救助能力和水平，实现了“一口上下、不重不漏”的管理目标。救助体系信息网络平台具有完整、高效、资源共享的特点，通过进一步畅通救助信息、规范申领程序、方便群众查询，有力地提升了社会救助工作的管理效率，对加快全市城乡一体化社会救助体系建设具有十分重要的推动作用。

4.2.3加强救助资金的筹措与管理。近年来，中央、省、市和地方各级财政对社会救助的资金投入都有大量增加，对社会救助事业的发展产生了极大地推动作用，但救助资金不足仍是制约各地救助工作发展的重要因素。为此，成都市采取r多种办法：一是在摸清底数的基础上，根据各项救助政策的要求和工作开展的实际需要，积极争取政府重视和财政部门的支持；二是利用民政部门从事社会捐助管理的职能优势，广辟资金渠道，通过福利彩票、社会捐赠、慈善活动等多方募集救助资金，同时鼓励社会力量参与社会救助活动；三是严格资金管理，实行专户储存、专项管理、专款专用，合理利用资金，确保社会救助资金的安全运行。

4.2.4发挥舆论和宣传的导向作用。城乡社会救助体系建设是一项惠及困难群众的系统工程，需要充分发挥舆论和宣传的作用，以达到困难群众知晓救助政策和申办程序，形成全社会的共同参与和支持城乡救助体系建设的局面。在这方面，成都市加大宣传力度，拓展信息渠道，借用媒体与舆论，让城乡一体化社会救助体系发挥最大效能，使困难群众的基本生活得到可靠保障，生产生活条件不断得到改善，极大地促进了经济社会协调发展，推进了全市城乡一体化进程。