重庆市农村建设用地复垦相关注意事项

重庆市农村建设用地复垦相关注意事项（精选4篇）

1.重庆市农村建设用地复垦相关注意事项 篇一

浅议农村建设用地复垦项目的财务管理和会计核算

刘 勇 荣昌县土地储备整治中心

摘要：农村建设用地复垦主要是在重庆市范围内实施，经历了2008-2010年的起步探索阶段、2011-2013年的全面推广阶段。农村建设用地复垦项目财务也在逐步探索，主要是参照土地开发整理项目执行，目前还未出台统一的财务管理和会计核算办法，因项目有其特殊性，并且个数多、金额大，非常有必要加强农村建设用地复垦项目的财务。

关键词：农村建设用地复垦项目;财务管理 会计核算;探讨

一、农村建设用地复垦简介

农村建设用地复垦是指依据土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划，对依法取得的利用效益不高或废（放）弃的乡镇企业用地、农村公共设施用地、公益事业用地、农村村民住宅用地及特殊用地等，复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地的行为。农村建设用地复垦项目分为增减挂钩类、地票交易类，二类项目的支出内容基本相同，而指标用途不同。

农村建设用地复垦其政策性极强、投资金额大、项目个数多（具体项目名称极为相似，区县累计实施的项目达几百个）。农村建设用地复垦目前主要是在重庆市范围内实施，因项目承担单位在各区县，其下面仅对区县农村建设用地复垦项目的财务管理和会计核算作个简要探讨。

二、财务管理

（一）财务管理的总体原则

1.项目资金应实行专人管理、专户储存、专账核算、专款专用。项目承担单位应建立农村建设用地复垦专账，按规定设置和使用会计科目，应严格按照规定用途、支出范围和支出标准使用资金，不挪用、挤占项目资金。

2．项目承担单位应严格按照审定批准的项目预算执行，严格划清项目支出与基本支出之间的界限；严格划清不同项目之间资金支出的界限；严格划清项目资金中各项费用支出之间的界限；工程施工费结算审减的，要相应减少设备购置费和其他费用

（二）财务管理探讨的具体内容

1.备查登记。农村建设用地复垦项目投资金额大、区县资金需求量上亿元，加强备查登记就显得十分重要。一是要建立应收应付往来款项台账;二是建立银行贷款台账。登记时分银行、批次录入贷款信息，如借款时间、借款金额、质押项目、贷款利率、合同约定归还时间、实际还款时

1间、还款金额等;三是建立项目台账。要严格执行项目预算，建立项目台账非常有必要。要录入项目名称、入库备案通知书号、入库备案面积、竣工面积、合同总价款、预算金额、预算调整后金额、实际支出金额、决（结）算金额等信息。项目支出时自动生成实际支出数。这样便于与业务科室核对项目的支出情况，也便于杜绝支出超预算、超合同的发生，如确有超支的发生，则取得有相应权限的合法的资料。

2.综合费用的处理。发生项目相关的人员经费、公用经费，应严格划分各项费用之间的界限，能分清具体项目，直接计入相应项目的会计科目；不能分清具体项目的，是农村建设用地复垦项目共同产生的的，按合理的、配比、一致性的原则分摊计入相关项目的会计科目。分摊时间的选择要考虑重要性原则，业主管理费在年末或项目审计前分摊，其他费用在月末分摊进入具体项目。

3.项目结转资金和结余资金管理。项目资金在一个会计内，可划分为结转资金和结余资金两种类型。项目竣工财务决算前发生的项目支出需要结转的资金不需进行账务处理，当期编制财务报表时分析填列到结转资金，待项目竣工财务决算的当月再进行账务处理，这样便于查询众多项目支出的当期发生数和累计发生数。要按照财政拨款结转和结余资金管理的有关规定执行。项目结转资金可结转到下一继续用于该项目相关支出，不得擅自改变用途。项目结余资金，按照批复的数额，将结余资金上缴同级财政，或经同级财政部门批准后继续用于其他农村建设用地复垦项目。

三、会计核算

（一）会计核算的总体原则

1.设置依据。农村建设用地复垦项目资金会计核算科目共涉及资产类、负债类、净资产类、收入类和支出类等会计科目。在一级会计科目下设二级、三级明细科目。部分会计科目应按要求进行辅助核算。一级科目按照财政部《事业单位会计制度》（财会〔2012〕22号）、《重庆市国土房管局关于调整地票价款分配及拨付标准的通知》（渝国土房管发〔2011〕170号）等有关规定执行。明细科目的设置要符合农村建设用地复垦项目文件政策的要求，参照土地开发整理项目，同时要结合项目的实际情况，要满足单位管理的需要。

2.以项目为核算单位。项目名称的依据为重庆市国土房管局下达的入库备案通知书。项目核算主要用于核算项目的收入支出、往来款项情况。以入库备案通知书作为项目大类，下面再设具体的明细项目。项目编号考虑累计实施的项目个数，如将渝国土建复备[2012]年103号备案通知书项目编号为001，备案通知书内12个项目项目编号分别为001001-001012，这样便于快速的查询明细项目的收支和往来情况，也便于项目大类的汇总。

（二）会计核算的具体探讨内容

1.往来款项的核算。一是按往来单位和个人进行辅助核算。主要适用于“应收账款”、“预收账款”、“其他应收款”、“应付账款”、“其他应付款”科目。往来辅助核算分单位往来、个人往来，其编号位数考虑长期往来的单位和个人数量。可将单位往来编号为01，按涉及的单位再行编号，如将 A公司编号为01001，B公司编号为01002，C银行编号为01003，直至所有的往来单位。可将个人往来编号为02，按涉及的单位职工等个人再行编号，如D个人编号为02001;二是按往来内容进行核算。明细科目的设置根据经常发生的往来内容设置。如“其他应付款”科目下设置“履约保证金”、“民工工资保证金”等明细科目，其他的往来款项可考虑减少会计科目的因素，在摘要注明往来内容。

2.收入的核算。按项目进行核算，同时根据收入的来源情况设置会计科目，设置“财政补助收入”、“地票交易价款”、“其他收入”等一级科目。

3.支出的核算。按项目进行核算，同时根据支出类别设置明细科目。一级科目设置为“事业支出”;二级科目设置为：“工程施工费”、“设备购置费”、“中介技术服务费”、“工程监理费”、“拆迁补偿费”、“业主管理费”、“融资成本”、“竣工验收费”、“安全配套费”、“不可预见费”等科目;在“拆迁补偿费” 科目下设置“土地使用权人补偿费”、“ 土地所有权人补偿费”明细科目。为便于核算拨付给镇街的业主管理费，在“业主管理费”科目下设置“区县业主管理费”、“镇街业主管理费”明细科目。在“竣工验收费”科目下设置“工程验收费”、“项目决算编制与审计费”等明细科目，其他二级科目不设三级科目（因其明细分类意义不大）。

4.综合费用的处理。在“事业支出”设置“其他费用”二级科目，再在下设置“中介技术服务费”、“工程监理费”、“业主管理费”等三级科目，用于核算需要分摊的综合费用。综合费用发生时，增加“中介技术服务费”、“工程监理费”、“业主管理费”等三级明细科目。分摊时减少“中介技术服务费”、“工程监理费”、“业主管理费”等三级明细科目。

参考文献：

[1] 国土资源部.关于规范土地整治项目资金财务管理和会计核算工作的通知（征求意见

稿）,2013.

2.重庆市农村建设用地复垦相关注意事项 篇二

1 地票的概念和形成

按照《重庆农村土地交易所管理暂行办法》(以下简称《办法》)第18条的规定,重庆农村土地交易所交易的地票,指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。

地票的产生必须坚持2个前提、经历4个环节。2个前提条件:第一,凡农村集体经济组织申请耕地复垦,必须经2/3以上成员或者2/3以上成员代表同意,防止农村集体经济组织的利益受到损害。第二,凡农户申请宅基地复垦,必须有其他稳定居所,有稳定生活来源,而且有所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料,避免宅基地复垦交易后出现农民生活困难、流离失所等问题。4个环节依次为:首先,市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划,编制相关专项规划,经市政府批准后实施。其次,由农村土地权利人向区县国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请,经批准后复垦所立项的土地。第三,在土地复垦完毕后,复垦方向区县国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请。最后,区县国土资源行政主管部门按规定组织验收,验收合格后,按照重庆市土地复垦有关规定,向市国土资源行政主管部门申请确认,并由其核发地票。

2 重庆地票模式的运行情况分析

2.1 地票基本运行情况

自重庆农村土地交易所2008年12月4日正式挂牌成立以来,截止到2009年10月30日,共组织6场地票交易会,已交易地票27宗,共553.33 hm2,成交金额73 825万元,单张地票最高成交价为144.75万元/hm2,成交均价为133.35万元/hm2(表1)。

注:数据来源于重庆市国土资源和房屋管理局公共信息,调查时间为2008年12月至2009年10月。

地票竞得单位共17家,包括土地储备机构4家(市城投公司、市地产集团、合川城投集团、市水利投资集团土地储备整治有限公司),园区建设单位6家(西永微电园公司、九龙园高新产业有限公司、重庆都市农业发展有限公司、重庆空港工业园区管理委员会、重庆茶园工业园区管理委员会、重庆市空港新城管理委员会)、国有企业2家(渝隆公司、中石油公司)、民营企业5家(玉豪龙公司、腾翔公司、中渝公司、晋愉公司、东港公司)。民营企业占竞得单位总数的29%;民营企业竞得地票5宗,占总交易地票数的19%;民营企业竞得地票面积66.67 hm2,占总交易地票面积的12%。

2.2 运行情况分析

2.2.1 地票模式提高了城乡土地利用效率。

6场地票交易会共实现553.33 hm2农村闲置土地资源的依法有序退出,同时依据“先造地后用地”制度设计,城镇建设用地实现了有比例、有节奏的增加,确保了城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少。地票模式的进一步发展可有效解决农村建设用地浪费、城镇建设用地紧张等问题,促进城乡用地效率的提高。

2.2.2 促进城市反哺农村,提升农村特别是偏远地区的土地价值。

在不到一年的时间里,地票价格不断攀升,地票成交均价从120.60万元/hm2,增长到143.40万元/hm2,增幅达到18.9%;单张地票最高成交价从121.05万元/hm2,增长到144.75万元/hm2,增幅达到19.6%。

江津地区是重庆市比较偏远的农村,为地票主要来源区之一,根据重庆国土资源管理部门的资料,江津的新增建设用地使用费和耕地开垦费在30~40元/m2之间,按照最高40元/m2(40万元/hm2)计算,与133.35万元/hm2的地票成交均价相比,土地增值约300%。地票交易使江津等远郊县能够享受平均的指标升值收益,促进了农民的增收和农村生产生活条件的改善。

2.2.3 地票交易可能推升房价。

《办法》第27条规定:地票冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。目前重庆主城六区的新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费标准是约109.95万元/hm2。以6场地票交易会中单场最低的成交均价120.60万元/hm2计算,地票的持有人在扣除新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费后,存在10.65万元/hm2的成本支出;以6场地票交易会中单场最高的成交均价143.40万元/hm2计算,冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费后,则有33.45万元/hm2的成本支出,这意味着地票持有人在竞得国有土地使用权后,将按照主城区“两费”标准的130%支付。

地票使用的有关规定同时要求,国家计划指标只能用于工业、公共设施等项目,经营性用地则必须通过地票取得。国家批准计划指标的取得在形式上是无偿的,而通过地票交易形式所获得经营性用地指标,随着地票价格的不断上涨,地票抵扣“两费”后的成本支出也随之不断扩大,由此导致获取经营性用地指标的费用增加,增加的该部分费用必将转嫁给房地产开发企业,提高房地产开发成本。可见,地票交易有推升房价的可能性。

2.2.4 企业没有充分参与地票竞买。

根据《办法》的规定,竞得人购得地票,只是获得了国有建设用地的指标,而非土地的使用权。地票竞得人要在符合城市规划和土地利用规划的范围内,寻找尚未被国家征收又符合其市场开发需求的地块,向土地所在地政府提出征转用申请。《中华人民共和国土地管理法》《土地储备管理办法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律规定,政府组织征收农民集体土地后应纳入土地储备范围,再按照供地计划,分批次组织招拍挂公开出让,并以“价高者得”的原则确定土地使用者。这一制度框架,使得地票“落地”的时间,以及落地的具体位置、地块的面积、规划用途等都无法充分预计。

民营企业占竞得单位总数的29%,占总交易地票数的19%,占总交易地票面积的12%的数据部分表明,民营企业相对于政府储备机构和园区建设单位购买动力偏低,主要原因是政府储备机构和园区建设单位能够在政府完成征地后,以划拨或协议出让的方式,直接使用该宗土地,而购入地票的企业仍须通过招拍挂的方式竞买,即企业优先选地后却不一定能够在招拍挂中竞得该地块的土地使用权。企业特别是民营企业竞购地票的热情不高,将大大影响地票的竞买环境,是地票制度进一步健康发展的重大阻碍。

3 重庆地票模式的发展构想

3.1 地票与建设项目预审制度相衔接

建设项目用地预审是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段,依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。根据《中华人民共和国土地管理法实施条列》《建设项目用地预审管理办法》的有关规定,需审批的建设项目在可行性研究阶段,由建设用地单位提出预审申请。建设用地单位应当提交建设项目用地预审申请报告,内容包括拟建项目的基本情况、拟选址占地情况、拟用地面积确定的依据和适用建设用地指标情况等,由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查,提出建设项目用地预审报告。之后,建设单位持建设项目的有关批准文件,向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请。因此,地票持有人在提出意向地块征转用申请前提出建设项目预审申请,一方面可以有效缩短征转用方案拟定和审批的时间,另一方面可以使土地行政主管部门充分了解市场的需求情况,科学合理地安排供地的规模和进度。

3.2 地票与招拍挂制度相衔接

《办法》规定,地票是国土资源行政主管部门核发的城乡建设用地挂钩指标凭证,指标落地时,可以冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费,地票交易结果须依法签订合同,并依法登记。目前,制度上已确定了地票本身所具有的资产价值,招拍挂中地票价格也已计入地块的出让价款。因此,结合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中“申请人应在公告规定期限内交纳出让公告规定的投标、竞买保证金”的规定,表明地票具有全部或部分折抵投标、竞买保证金的可操作性。一方面地票的价值可以确保投标、竞买活动的正常开展;另一方面可以降低地票持有人的投标、竞买准入门槛,减少地票持有过程的利息损失,从而提高持有地票企业特别是民营企业的竞争积极性,进一步体现地票制度的优势。

3.3 地票与农村集体建设用地流转相结合

现阶段,从地票仅限于增加等量的城镇建设用地和经营性用地必须通过地票取得的规定来看,其结果必然是征收后的土地用于经营性项目,这与《宪法》第10条“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收”的规定相矛盾。同时以武汉为案例的研究表明:征地后建设用地价格约为征地补偿的9~10倍,土地增值金额约占建设用地价格的90%[2]。补偿标准的低下使生产资料使用收益权价值、农民生存保障权价值的净收益不能得到全部体现[3]。农民在征地过程中利益损失较为严重,丧失了转变为市民的财富积累,农民也就不能积极主动地顺应城市化发展的要求,从长期来看,肯定会阻碍我国城市化的进度[4]。

十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。但由于集体建设用地的比较效益明显大于农用地,如果对集体建设用地流转的条件不加以限制,势必会导致农用地大量转为建设用地[5]。因此,需要借助地票制度对集体建设用地的流转规模进行合理控制。在不改变农村土地所有权属性的情况下,地票等量置换规划范围外农村集体建设用地指标的探索,可以实现农村集体建设用地流转规模与进度的可控,规范农村集体建设用地市场,推动农村集体建设用地科学有序的入市流转,从根本上消除集体土地产权与国有土地产权的等级差异[6]。结合村集体经济的股份制改造,参照成都农村集体建设用地公开挂牌出让的成功实例,把地票价格计入农村集体建设用地的交易基准价,实现带地票指标的农村集体建设用地使用权入市流转。

4 小结

地票制度的引入,实现了城镇建设用地的科学增加,促进了农村闲置土地资源的有序退出,推动了新农村建设,保护了农业耕地,对有效利用城乡土地资源具有深远意义,是我国农村集体建设用地市场配置机制的一次重大探索。成绩与问题在地票模式的实践中渐次呈现,为理论研究和政策完善提供了丰富的题材。地票与当前我国土地管理制度的衔接问题、地票与农村集体建设用地使用权流转的关系问题、地票在城乡土地权益分配中的作用问题等都是需要进一步深入研究的重要课题。

摘要：重庆市在全国率先推出的地票制度对农村集体建设用地市场配置机制具有重要参考价值。通过对地票运行情况的分析,肯定了地票在提高城乡土地利用效率和显化农村土地价值中的重要作用,同时认为存在地票推高房价的可能性及企业竞得地票后“落地”困难的问题,进而提出地票的发展构想,即与目前的土地管理制度进一步衔接,适应城乡统一土地市场的发展需要。

关键词：地票,市场配置机制,农村集体建设用地,指标落地

参考文献

[1]龙开胜,陈利根.农村集体建设用地流转的驱动机制分析[J].国土资源科技管理,2010,27(1):9-13.

[2]陈莹,谭术魁,张安录,等.武汉市征地过程中的土地增值测算[J].中国土地科学,2009,(23)12:16-21.

[3]黄祖辉,汪晖.公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿[J].经济研究,2002(5):66-71.

[4]姚洋.土地、制度和农业发展[M].北京:北京大学出版社,2004.

[5]吴冠岑,牛星.构建城乡一体化的建设用地市场探讨[J].国土资源科技管理,2010,27(1):131-135.

3.重庆市农村建设用地复垦相关注意事项 篇三

2、复垦土地要明确要求，在一定阶段内必须复垦农村建设用地(即通过促进农村城镇化和进中心村居住，整理旧宅基及其周边附着的大面积优质农地)。这一阶段规定多长时间，由专业部门充分论证后确定。(这样做，有利于改善农民生存环境和生活方式，有利于降低农村公共设施配套成本，有利于农民聚居地繁肓出工商业，等等。)

3、在区域范围内，严格控制农(耕)地转用。没有先行复垦实绩的情况下，原则上不再新批建设用地指标，遏制土地资源的灾难性消耗。

4、本地区无散落民宅可整理、复垦的地区，鼓励出资异地复垦。在全国范围内跨地区配置复垦资金，促进复垦资金由发达地区向贫困地区流动，并实现耕地的占补平衡，促进区域间联动发展。

5、农民旧宅基整理、复垦资金直接与建设用地出让资金挂钩，制定制度，适当提高建设用地使用成本，并规范拆迁安置和复垦资金到帐制度，提高土地出让金中流向农村社会的比重，杜绝城市化吃土地(农民)、工业化吃土地(农民)，保证农民的合法权益。

6、深化土地行政部门管理体制改革，人、财、物权上进一步上收条线管理。部门领导实行任期制和轮岗制。

7、加大对违法用地的查处力度，涉地问题必须严查、严处。目前各地因违法用地受处分的党政干部，在当地竟然成了发展功臣，升迁等不受影响的不正常现象必须喝止。

提出上述设想所基于的初步思考

1、跨区域捆绑农村建设用地复垦与农地转用，有利于保护耕地资源

1)我国土地资源严重不足。据有关资料介绍，我国土地资源的特点可以概括为“一多三少”，即总量多，人均耕地少，高质量的耕地少，可开发后备资源少。尽管我国土地总面积居世界第三位，但人均土地面积仅相当于世界平均数的1/3，人均耕地只相当于世界平均数的44，人均林地只相当于世界平均数的18，人均牧草地只相当于世界平均数的35。我国东南部部分人口密集地区，人均耕地早已不能满足吃饭的需要。全国已有666个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地零点八亩的警戒线，其中463个县人均耕地已不足0.5亩。耕地面积大量减少，可开发利用的土地资源不足，土地利用率和产出率低，土地退化、损坏严重，耕地后备资源不足，是我国土地资源的基本国情。耕地与粮食生产，是人类生存的基本前提。中国农村，不仅在为全世界上最大的人口群体提供粮食安全保障，而且在为城市建设低回报地奉献着土地。农村的地越来越少，农民不断为国家的建设和发展默默无闻地做着奉献，这种持续的、无节制的“奉献”其实已经相当危险。

2)耕地资源不断消耗势头难遏。统计数字表明，1996年中国耕地面积为19.51亿亩，2003年下降到18.51亿亩，短短7年就下降了整整1亿亩。国土资源部发布的全国土地利用变更调查结果显示：2003年，全国耕地净减少3806万亩，建设占用耕地344万亩，土地整理复垦开发补充耕地466万亩;2004年，全国耕地净减少1200万亩，建设占用耕地218万亩，土地整理复垦开发补充耕地518万亩。特别是，2003年新增建设用地达642万亩，比前五年年均高出120万亩，其中，建设占用耕地344万亩。农地转用消耗耕地，土地复垦新增农地，这是基本常识。但是，在大建设、快发展的今天，农地转用与土地复垦两者并不平衡。农地在不停地转用，转化了城市建设用地，转化为道路设施建设用地，转化了工业用地。在新一轮发展高潮中，耕地资源不断递减，用地环境持续恶化，土地资源消耗惊人。

3)目前的复垦方式不能从根本上保证占补平衡。目前，全国各地，特别是东部沿海地区发展高潮迭起。随着人口的不断增长和经济的持续发展，各产业对土地的需求都呈现扩张态势，特别是建设用地，在相当长一段时期内将会持续增长。很显然，建设用地绝大多数占用城镇附近的耕地，这种占用是不可逆的。而土地的自然供给是固定的、稀缺的，建设用地增加了，其他用途的土地必然减少。实现耕地总量动态平衡寄希望于开发未利用土地已证明是不可持久的，一味这样做，只能以损害环境为

代价，中国的林地、草地、湿地资源本身就比世界平均水平低许多;同时，土地整理的潜力受土地肥力递减规律的约束，不可能无限制提升。现在通行的做法是，复垦资金掌握在国土资源部，采取项目管理的方式下拨资金;这部分资金在层层下拨中层层递减，导致腐败现象、权力寻租现象时有发生，真正落实到土地复垦项目中的资金很难保证，真正对项目进行监督和审计的也微乎其微。而实事求是讲，复垦岗、坝、冲和滩地等，也是很难考核的。

4)当前提出加大农村建设用地复垦、整理力度正当其时。土地复垦，土地的来源有二，一是荒地、坡地、林地、洼地、滩地等;二是农民村庄过大的占地，通过城镇化和中心村建设，加以复垦和整理。第一个来源，出于生态建设的要求，是要严格控制的。而且，这样整理出来的地，尽管表面上实现了占补平衡，但必定是“用优补劣”，据统计，建设用地用去的，都是优质熟地，也就是良田，但是，复垦出来的，多半地力差，设施配套落后，生产能力低的地块。有关资料表明，经过多年开垦，我国耕地后备资源已严重不足。据调查，我国现有土地后备资源2亿亩，其中可开垦成耕地的只有1.2亿亩。考虑到生态保护的要求，耕地后备资源开发受到严格限制，今后通过后备资源开发补充耕地已十分有限。可见，实现耕地总量动态平衡，可行之策，是复垦和整理面广量大的农村建设用地，特别是农民耗地量极大的旧型宅基。

同时，这样做，可以防止基层对土地复垦的弄虚作假。过去的土地复垦，往往流于形式，存在报大的复垦项目，实质投入严重不足、实际复垦面积严重不足的问题。复垦着重在农村建设用地中挖潜，那就使复垦项目的“灌水”现象得到有效抑制。

2、有利于推进城镇化和中心村建设

据统计，我国农村建设用地的总量2.7亿亩，5倍于城镇建设用地，土地利用相当粗放，给复垦、整理和利用提供了相当大的空间。这是本文提出要优先复垦农村建设用地重要依据。大力复垦、整理农村建设用地，不仅有利于土地占补平衡，而且有利于促进农村城镇化、中心村化，用利于“村民进社区、工业进园区”，从根本上改善农村居住环境、生产环境、配套环境。

在以往几年各地的运作中，经营城市是许多发达地区的先进经验。分析一下他们经营城市的做法，不难看出，其实质是焐热地块，入市炒作，赚取土地收益，投入城市建设。土地是农民的，经营者是各级政府，经营所得投入城市。这不能不说是进入了一个怪圈。土地的事实所有者――农民，在土地的运作中，根本没有得到应有的尊重，更没有作为平等的市场主体，参与到土地运作过程中，并享受其份内的收益。在“土地国有和集体所有”的幌子下，农民的利益再一次被无情剥夺。本文提出“捆绑农村建设用地复垦和农地转用”，并明确建议优先复垦农村建设用地和存量建设用地，就是想让农民们在土地经营中分一杯羹，就是想让农民在城市建设扩张的过程中也适当改善一下他们的居住环境，特别是那些经济欠发达地区的农民们。

推进城镇化、城市化，一定要吸取经验教训，采取有效措施，坚决防止继续走粗放用地的老路，农民中心村、向集镇、向城市转化，将大幅度节约农村建设用地，将大幅降低公共产品供应和基础设施配套成本。这说明，城乡土地利用结构调整势在必行。因此，运用市场手段优化配置数量庞大的农村存量建设用地和土地资源，这是满足建设用地需求的根本途径，是保护耕地的根本性措施，是推进城镇化进程、推进城乡和谐发展、缩小城乡差距、保护农民利益的根本出路。

事实上，各地都十分重视农村的城镇化建设，但又普遍受到资金缺乏的严重制约。资金从何而来?捆绑农村建设用地复垦与农地转用，让建设用地使用者，让通过用地而得到发展和盈利机会的单位和个人为土地复垦买单，显得现实可行。

3、有利于逐步实现以城市发展、以工业发展反哺农民

统筹城乡发展，关键在于给农村社会提供平等的发展机会。目前的不平等是有目共睹的，城乡二元化，判别巨大：农民与市民的收入差距呈逐步拉大趋势，农民所享受的公共产品供给水平只是市民的若干分之一，农村工作在基层的受重视程度越低于工业化和城市化，农村社会集聚财富、吸纳投资的能力远远低于城市;从工农剪刀差，到城市卖户口，到农家子弟考大学进城、农民企业家“脱农”，再到恣意、廉价、不对等地剥夺农民手中的土地，农村的各类要素都在不断向城市倒流，农村社会和农民无法获得有效积累。

矛盾是客观的，问题是明朗的，解决的.方法也是显而易见的――给农民平等的公民权(即人权)，包括平等的保障权、平等的发展权、平等的民主权利等。为什么解决问题的道路如此曲折?为什么解决“三农”问题绝非一朝一夕之功?矛盾的焦点则是，改革的成本如何筹集。靠中央政府不行，靠地方政府不行，国家手中最重要的资源、农民手中唯一的资本，那就是――土地。以土地换保障，以土地求发展，成了农民唯一的出路。瞄准土地、着眼土地，按部就班地推进相关改革，才能还中国农民一个有希望的明天。目前，捆绑农村建设用地和农地转用，只是一个初步的尝试，只是尊重农民对土地恰当权能的初步实践，可以逐步防止土地市场化运作中所得收益继续从农民身边流走。

在考虑盘活土地资源的过程中，必须注意一个前提：把全国的土地资源一体化考虑，以杜绝区域间的土地级差所造成不同地区农民实际利益的不均衡。要形成这样的认识，地是全国的地，农民是全国的农民。在国家出台政策的过程中，应统筹兼顾，不能厚此薄彼，唯有如此，才能兼顾公平和效率，促进和谐发展。

4、有利于城乡和区域间的协调发展

土地可持续利用，要求土地资源配置在数量上具有均衡性，在质量上具有级差性，在时间上具有长期性，在空间上具有全局性。打破区域界限，捆绑农村建设用地复垦和农地转用，可以扩大土地资源配置范围，缩小区域差异，体现各地区特点，激发各地区发展活力。国土资源管理部门要主动介入地方政府的《土地利用总体规划》的制定和国民经济发展计划的研讨，从各地实际出发构造有序的区域土地资源配置机制，建立区际间复垦指标流动的规则。

有了本文设计的制度，欠发达地区手中有了复垦土地指标，有了复垦土地的空间，既可以保证这个地区的发展需要，多余的，还可以成为跨地区土地资源配置的重要资本。欠发达地区即便经济发展较慢，但城镇化、中心村建设仍会得到发达地区(用地较多地区)的有力支持，农村的面貌仍会得到比原来更快的改善。

5、有利于杜绝“一个声音喊话、两个方面使劲”

不必讳言，在国家宏观调控过程中，存在“一个声音喊话、两个方面使劲”的现象。消除城乡差别，统筹城乡发展，建设和谐社会，需要来自党委、政府的高度重视，需要充分发挥两方面的力量。这两方面的力量，一是中央政府的力量，二是地方政府的力量。在这一“杠杆”组合中，地方政府所持立场，往往决定着“支点”的位置。中央政府力度的传导，体现到基层，体现到具体工作中，其力量大小，起决定性作用的，是地方政府把“支点”放在哪儿。杠竿的一端是中央政府，另一端是基层群众。地方政府为群众考虑得多，贴农民近，中央政府就可以“四两拨千斤”;地方政府如果没有正确的政绩观，惘顾农民利益，离农民远，则中央政府只能陷入“千斤拨四两”的窘境。

现实的状况是，由于小局与全局、中央决策与地方保护主义的矛盾与冲突，出台宏观调控政策以来，中央政府仍然是剃头挑子“一头热”。一方面，中央政府看到了问题的严重性，实施宏观调控，通过财政政策与土地政策的双轨并行，抑制以重复建设、资源过度消耗为表现形式的经济过热势头;另一方面，出于政绩意识等诸多因素，不少地方政府打着“科学发展观，不是不要速度，而是要既快又好发展”的旗号，喊着“速度不减，用足政策”的口号，我行我素、一如既往地按照“先放开再规范，先污染再治理，先发展再争论”的原有模式和既定思路推进工作。

基于中央与地方事实存在的博弈，矛盾和问题显得不可避免：全国土地违法事件屡有发生，土地执法弱化，一些地方领导的土地国策意识和法制观念比较淡薄，往往是有法不依、执法不严、违法不究，越权批地、多头批地、未批先用、小批大用，以及对土地违规行为不举不咎等现象在各地普遍发生。特别是东部沿海地区，其发展势头势不可挡、热气腾腾，城市形象不断提升、园区面积不断扩大、经济政绩不断显现的同时，资源在异常消耗、环境在迅速恶化、中西部差距在越拉越大、社会变得越来越缺乏和谐。

4.重庆市农村建设用地复垦相关注意事项 篇四

（铁建设〔2008〕104号）

各铁路局，各铁路公司（筹备组），集装箱、投资公司：

为贯彻落实最严格的耕地保护制度，实现土地可持续利用，进一步加强铁路建设项目临时用地复垦工作，根据国务院七部委《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资〔2006〕225号）、国土资源部《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》（国土资发〔2007〕81号）等文件要求，结合铁路工程建设特点，对铁路工程建设项目临时用地复垦工作提出如下要求，请按照执行。

一、提高思想认识，加强对临时用地复垦工作的组织领导各单位要加大宣传和人员培训力度，充分认识到铁路工程建设肩负环境保护、节约土地等重要社会责任，认识到在大规模铁路工程建设过程中认真贯彻执行国家土地政策、集约节约使用土地、做好临时用地复垦工作的重要意义，切实加强对临时用地复垦工作的组织领导，提高落实国家土地复垦政策和铁路工程建设项目临时用地复垦措施的自觉性。

二、做好复垦方案编制和复垦工程设计工作，为有效实施临时用地复垦和节约使用土地奠定基础

1.各建设项目应按《铁路建设项目预可行性研究、可行性研究和设计文件编制办法》（铁建设〔2007〕152）要求编写临时用地复垦内容。

2.在申请用地之前，应依据土地开发整理相关规范和要求编制详细的土地复垦方案，按规定报送国土资源管理部门评审。

3.建设项目各阶段要在临时工程详细设计基础上开展临时用地复垦工程设计，提出具体工程措施，计算详细工程数量。

4.复垦方案编制与复垦设计应与主体工程设计优化相结合，充分考虑永临结合，合理设置临时工程，尽量减少临时用地。

三、认真编制并计列临时用地复垦费用，为临时用地复垦提供资金保障

1.临时用地复垦方案编制和项目预可性研究、可行性研究、设计阶段均应以工程措施和工程数量为基础，单独编制临时用地复垦费用。

2.项目预可行性研究、可行性研究、设计阶段，大型临时工程、过渡工程及取弃土场等临时用地的复垦费暂按铁路工程造价标准的相关规定和相应的工程数量进行编制，并在相应概算章节单列，现行铁路工程定额不满足概算编制需要时，可参照财政部和国土资源部《土地开发整理项目预算定额标准》（财建〔2005〕169号）进行补充单价分析。国家或行业主管部门对复垦出台相关强制性统一造价标准后按其规定执行。

3.土地利用方案及临时用地复垦方案编制与评估费可按相关规定在概算第十一章“其他费”项下计列。

四、加强工程招标投标和合同管理，将临时用地复垦工作落实到位

1.除省部纪要明确约定临时工程用地复垦由地方政府负责外，其他建设项目复垦工作的责任主体是建设单位，复垦一律采用大型临时工程、过渡工程及取弃土场临时用地复垦与主体工程施工同步招标的方式、小临工程由施工单位自主负责复垦的方式组织实施（不采用向地方缴纳土地复垦的方式处理）。

2.工程招标文件中应详细列出大型临时工程、过渡工程及取弃土场等临时工程复垦的工程量清单。

3.建设项目工程施工合同中应按相关规定明确约定临时用地复垦的相关要求。

五、抓好监督落实，确保铁路建设项目临时用地复垦效果

1.施工单位要编制详细的临时用地复垦施工组织并认真实施，建设单位要加强临时用地复垦的检查落实，监理单位负责对临时用地复垦工作实施监理。

2.临时用地复垦效果应符合国务院国土资源行政主管会同有关部门制定的土地复垦验收标准，通过国土资源管理部门组织的验收。

3.复垦工作应接受铁路和国土资源行政主管部门的监督检查，并自觉接受公众监督。

六、做好排查清理，妥善处理在建项目临时用地复垦问题

1.各在建项目的建设单位应根据《关于优化梁场部局和节约使用土地的通知》（铁建设函〔2006〕328号）和《关于加强建设项目临时用地复垦工作的通知》（建工〔2007〕74号）等要求，尽快对临时用地复垦问题进行认真排查清理。

2.对省部纪要或合同明确约定由地方政府负责的复垦项目，要抓紧完善相关手续，确保临时用地复垦责任明确：对于合同明确约定由施工单位负责的复垦项目要认真监督落实，确保复垦效果：对于临时用地复垦责任人和复垦内容约定不明确的项目，各建设单位要负责落实。

3.清理后确需增加临时用地复垦投资的，按规定报铁道部有关部门审批。

参与铁路工程建设的各单位应严格按照国家、铁道部相关规定及本通知要求，认真落实临时用地复垦工作。建设单位应将临时用地复垦作为建设管理的一项重要工作，组织设计、施工、监理等单位在项目立项、勘察设计、工程实施、竣工验收各阶段做好临时用地复垦相关工作。临时用地复垦工作作为重要内容纳入建设单位考核和设计、施工、监理单位信用评价体系。