广东省居住证制度

广东省居住证制度（精选7篇）

1.广东省居住证制度 篇一

国务院在《关于2010年深化经济体制改革重点工作意见》中明确提出,在全国范围内实行居住证制度,使流动人口凭居住证在社保、医疗、就业和就学等方面,逐步与当地居民享受平等待遇。中央综治委制定的《2010年流动人口服务和管理工作要点》中明确指出,要大力推行居住证制度。通过居住证制度,流动人口可以便利地加入流入地基本医疗保障,避免异地就医带来的繁琐手续,使流动人口更好地融入流入地工作和生活中去,消除外来人员的心理隔阂,提高流动人口幸福感、认同感和归属感,进而促进流入地经济持续发展,维护社会稳定。

在构建社会主义和谐社会、贯彻落实科学发展观背景下,居住证制度是一项利国利民的好政策。其大范围推行无疑能够让流动人口获得高水平的基本医疗保障,减轻其医疗费用负担,缓解流动人口“看病难、看病贵”问题,这对于实现基本医疗保障覆盖全民、2020健康中国战略具有重要意义。任何一项制度的推行都要辨证看待,尽管居住证制度的推广为流动人口带来了诸多便利,但是政府必须清醒地认识到居住证制度对新型农村合作医疗(简称新农合)制度带来的消极影响。

1 居住证制度对人口流出地新农合制度带来的消极影响

流动人口绝大多数来自农村地区,其本应参加家乡新农合,而城市居住证制度能为流动人口参与流入地高水平的基本医疗保险创造更好条件,但不可否认对人口流出地的新农合带来了不利影响,主要表现为:

1.1 流出地参合人数减少,导致参合率降低

新农合制度是一项政府组织、引导和支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,以大病统筹为主的农民互助共济制度。其制度目标为覆盖所有农村居民,让其获得基本医疗保障。正如城镇职工基本医疗保险一样,一方面,新农合制度建立的理论基础便是“大数法则”,即依靠众多农村居民加入新农合制度以分担因患病产生的因病致贫、因病返贫风险,并通过基金对发生医疗费用的参合农民进行补偿,解决其“看病贵”的难题。另一方面,居住证制度的推行让流动人口能够便利的获得流入地基本医疗保障制度。分析流动人口工作流向不难发现,绝大多数流动人口是从农村流向东南沿海发达城市,这些流动人口参加流入地基本医疗保险,除获得高水平的基本医疗保障外,还可以避免异地就医带来的诸多难题。因此,沿海发达地区基本医疗保障水准对于流动人口而言无疑具有较大吸引力。

农民在选择基本医疗保障制度时会追求自身利益最大化。正如舒尔茨在贫困经济学中指出:“全世界的农民都在与成本、利润和风险打交道,他们都是时刻算计个人收益的经济人。在自己那个小小的个人的分派领域里,这些农民都是企业家(舒尔茨,1987)”。他们对于基本医疗保障制度的认同,关键取决于制度给他们带来的收益能否高于他们缴纳的参险成本。在“经济人”假设下,流动人口会放弃参加家乡新农合而选择流入地更高水平的基本医疗保障。同时,新农合制度以自愿参加为首要原则,恰好为流动人口放弃新农合制度参加更高水平的基本医疗保险提供了条件。

因此,不难想象,随着居住证制度的推广与成熟,更多流动人口可获得流入地基本医疗保障,这必然造成人口流出地———广大农村的参合人数逐年减少、参合率逐年降低,从而对中央政府所确立的新农合制度要覆盖全体农村居民的目标产生消极影响。

1.2 流出地新农合基金安全性受影响

一方面,从基金规模看,居住证制度的推广使大量流动人口放弃了参加家乡新农合,参合人数的减少与社会保障“大数法则”相违背。筹资总量的缩水使基金风险池变小,基金抗风险能力降低,从而对新农合基金造成威胁,不利于新农合制度的顺利运行。另一方面,根据《中国流动人口发展报告2010》提供的数据,截至2009年我国流动人口数量达到2.11亿人,流动人口平均年龄为27.3岁,以青壮年劳动年龄人口为主,20~44岁人口占全部流动人口的2/3。大量农村青壮年外出务工带来的消极后果之一便是农村留守人员中老弱病残比例偏高,他们因病产生的医疗费用,新农合基金必然给予补偿,然而这部分人员患病风险较高,卫生服务需求相对高于流动人口,从基金消耗层面分析,新农合本来筹资水平相对较低、抗风险能力差,高昂的费用支出必然会对新农合基金造成巨大压力。

1.3 重复参保加重财政负担

2009年,我国参加城镇基本医疗保险人数为4.01亿人,参加新农合人数为8.33亿人[1]。人力资源与社会保障部曾指出,目前我国城乡居民重复参加医疗保险多达1亿人,农民工、在城镇就读的农村学生、乡镇企业职工和被征地农民等人群的重复参保问题非常突出[2]。

一方面,居住证制度使流动人口不受户籍限制可平等加入流入地高水平社会基本医疗保险;另一方面,我国《新型农村合作医疗管理办法》规定,农村居民以户为单位(含农村中小学生)参加户籍所在地的新农合,绝大多数统筹县、市都规定只要有一人参加新农合,全家都必须参加。事实上,流动人口从追求自身利益最大化出发,为了能够获得更多的医疗费用补偿,会选择既参加家乡新农合,又加入流入地基本医疗保障。而我国三大险种之间实行多头管理:城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险由人力资源社会保障部门管理,新农合则由卫生行政部门管理。由于管理方式不统一与信息系统不对称,实际工作中又存在互争参保资源的问题,为流动人口重复参保问题埋下了隐患。

另外,居住证制度的推行除了对流出地新农合制度产生消极影响外,还会对流入地基本医疗保险带来挑战,主要表现在:首先,居住证制度的推行会带来“盆地效应”,对流入地公共财政带来巨大财政负担。以苏州市为例,流动人口在2010年年底达到了623.4万人,苏州市常住人口有637万人,流动人口和常住人口基本达到了1∶1的比例。居住证制度在苏州市的推广让流动人口能够平等加入苏州市城镇职工基本医疗保险或者苏州市居民基本医疗保险,自然会吸引更多流动人口来苏州市工作生活,苏州市居民医保筹资标准已经超过人均400元,政府财政承担了部分筹资责任,但若将流动人口全部纳入居民基本医疗保险,无疑对苏州市公共财政是一个巨大考验。其次,一旦流动人口获得高水平医疗保障并且避免了异地报销难题,他们的医疗需求便会被逐步激发出来,流动人口就医需求的提高将加剧流入地“看病难”问题,优质医疗服务会更加稀缺。

2 避免居住证制度带来消极影响的路径选择

2.1 逐步实现新农合制度与其他险种之间并轨,增强基金安全性

居住证制度的推行使流动人口流出地参合人数减少,新农合筹资规模变小,动摇了基金的安全性,老弱病残等卫生服务需求人群比例增加,“大数法则”失去效果,基金消耗并未随参合人数的减少而减少,如何解决这一矛盾呢?笔者认为,应该促使新农合与其他基本医疗保险制度的并轨,以扩大基金规模,增强基金安全性,提高抗风险能力。

险种之间并轨在全国许多城市已经开始实施,如昆山市、东莞市,具有现实可行性。昆山市早在2007年就将新农合覆盖范围从农村居民扩展到全市行政区域内的不属城镇职工基本医疗保险参保范围的所有居民,在全国范围内首次将新农合与城镇居民基本医疗保险并轨,形成昆山市居民基本医疗保险。并轨4年来,昆山市居民基本医疗保险良性运行,基金从未出现风险,筹资额度逐年提高,2011年已经达到人均400元,远远超过国家新农合250元的标准。东莞市于2008年实现了更高层次的统筹,为了更好地保障基金安全性、提高基本医疗保障水平,东莞市将新农合、城镇居民基本医疗保险和城镇职工基本医疗保险合并成为东莞市社会医疗保险,三险合一充分运用了“大数法则”,有效地分担了单个险种之间潜在的安全风险,对维护基本医疗保险稳定性与安全性起到了重要作用。另外,常熟市为了减小新农合参合人数减少带来的消极影响,将少儿大病医保纳入到新农合中,以加大基金规模,防范了基金出现风险。

2.2 实现新农合制度与医疗救助制度相衔接,减轻高卫生服务需求者对基金的压力

居住证制度的推行使流动人口在自身利益最大化驱使下,必然选择流入地医疗保险以获得更高的保障水平。这就产生一个问题:流出地新农合参合人群老弱病残比例偏高,这部分人具有较高的医疗服务需求,在基金规模变小的情况下对基金产生威胁。为了解决这一问题,政府应制订相关制度和措施实现新农合与医疗救助制度的衔接。

第一,必须制订两种制度衔接的法律法规,从而为衔接提供制度和法律上的保障;第二,农村中高卫生服务需求人群往往是老弱病残,这部分人群往往家庭收入有限,因病致贫、因病返贫风险高,为了避免其对新农合基金的过度消耗,医疗救助应承担起对其进行补偿的重要责任,对发生高额医疗卫生费用的农村老弱病残进行二次补偿,为此,国家必须加大财政投入,防止在医疗救助过程中出现的财政不足情况。这样新农合与医疗救助制度结合在一起,共同致力于维护新农合基金安全,解决农村困难人群医疗费用负担问题。这些最需要得到保障的弱势群体的基本卫生服务需求得到了满足,为实现社会公平正义跨出了重要一步。

2.3 双管齐下,克服重复参保难题

一方面,实现一体化管理的医疗保险制度,实现信息共享,是克服重复参保难题的基本前提和条件。目前,这三项保险筹资是按照行政区域和居民身份分别进行统筹的,管理机构亦不相同:新农合是各级卫生部门分管,城镇居民医疗保险和城镇职工医疗保险则是各级社会保障部门分管[3]。因此,应整合管理资源,实现医保信息互通与共享,既利于提高管理效率,又能避免或防范重复参保。中共中央《关于深化医药卫生体制改革的意见》已明确指出:“要有效整合基本医疗保险经办资源,逐步实现城乡基本医疗保险行政管理的统一”。不少地方已经开展了积极探索。目前昆山、东莞、吴江等县、市已经将新农合管理部门从卫生局转移到社保局,由社保局负责统一管理三大基本医疗保险,实现了医保信息共享。另一方面,必须做好基本医疗保险关系的转移接续。首先,应实现两大主管部门之间的联动:新农合参合人员参加城镇基本医疗保险后,由就业地医疗保险经办机构通知户籍所在地新农合经办机构办理转移手续,按当地规定退出新农合制度,不再享受新农合待遇;其次,为参保者定制一张以身份证为编号、可在全国通用的医疗保险卡已势在必行。医疗保险卡便于建立医疗保险统一管理、服务和结算的平台,城乡参保者都可以在全国范围内办理医疗保险参保缴费手续,可以凭医疗保险卡在全国办理住院治疗的手续,以杜绝重复参保问题。

居住证制度是一项惠及2.11亿流动人口的重大民生措施,能够让流动人口更好地融入流入地生活工作中,消除外来人员的心理隔阂,提高流动人口幸福感、认同感和归属感,对构建社会主义和谐社会、维护社会稳定具有重要意义。为了促进制度的良性发展,政府有责任消除其对新农合制度带来的消极影响,使居住证制度更好地为流动人口服务、为国民经济和社会发展服务。

参考文献

[1]中华人民共和国卫生部.2010年中国卫生统计年鉴[M].北京:中国协和医科大学出版社,2009.

[2]王嘉.重复参加医疗保险问题亟待解决[J].中国人大,2010(20):6.

2.全面实施居住证制度的宪法学思考 篇二

关键词：居住证制度；人权保障； 合宪性； 制度设计

一、居住证制度的内涵以及它的前世今生

（一）居住证制度的内涵

居住证是中国一些城市借鉴发达国家“绿卡”制度进行的积极尝试，为中国制定技术移民办法，最终形成中国国家“绿卡”制度积累了有益经验①。居住证是我国本土创造出来的，不是借鉴国外经验的产物，以我国流动人口管理为基础。笔者通过参阅各地居住证的相关规定，并归纳总结，得出居住证制度的基本定义：居住证是依照流动人口的申请，各地政府以保障流动人口合法权益以及便利流动人口为目的而主导实施，首先进行审查，合格后颁发的具有登记流动人口基本居住状况和与福利待遇相关的居住凭证。政府可依据居住证进行相关信息的查询和核对。居住证制度作为户籍制度改革的过渡性策略，对于流动人口权益的保障起着不容小觑的作用。

（二）居住证制度的基本发展历程

人才居住证是居住证的前身，随着我国科教兴国战略的实施以及对人才的关注。国家从1990年开始，鼓励高素质人才享有人才居住证。这一政策首先在北京、上海、广州施行。随着社会经济的发展与人口的不断增多，2004年起，人才居住证开始扩展到所有的流动人口。居住证从某种程度上来讲，起着和暂住证相似的作用，即可以便利人口登记。同时，居住证也在使流动人口享有更多的社会公共服务权利。自实施以来，其作用不断显现，截至2012 年12 月，已出台了居住证管理方面相关法规或规范性文件的省、自治区、直辖市和较大的城市已达到39个②。 在2010 年，《关于2010 年深化经济体制改革重点工作的意见》首次在全国性文件中提出，要对暂住人口登记制度进一步完善，将居住证制度逐步在全国范围内实行。随后，国家又出台了很多全国性文件用以规定居住证制度的推广实行问题。居住证制度成为户籍改革的关键制度的地位已不可取代。2015年，《居住证暂行条例》（草案）颁布，标志着全面实施居住证制度，以及内容中的9项基本公共服务，6项便利无疑是进步。

二、居住证所体现的宪法权益

（一）体现宪法的人权保障

人权是不断发展完善的，是随着社会现实的不同而变化和扩展，是动态变化的过程，每个时代的人权都具有不同的特征。公民的基本权利是宪法所规定的，它来源于基本人权，是基本人权的法定话。之所以这部分应然形态的人权被宪法保障，是因为这些权利带有“根本性、基础性和决定性”，“在权利体系中处于核心地位”③。因此，宪法对已有人权进行确认和法定话，同时保障着人权事业的发展。人权的每一點进步都会促进宪法中基本人权的发展与完善，而宪法的进步与前进又会对人权的进步起着推动作用。二者是相辅相成的。

居住证制度的制定与实施，体现着宪法中关于公民平等享有政治、经济、文化和社会各方面权利的规定，即体现的宪法中的公民基本权利。这是宪法关乎人权保障与人文关怀的规定。流动人口的权益在其中得到充分保障，其劳动权、就业权、子女受教育权、社会发展权等都在居住证制度的羽翼下得以保障。公民在法律面前一律平等，来自不同地区的流动人口也平等享有宪法权利。其具体表现在以下几个方面

1、居住证制度体现了宪法赋予公民的平等权

平等权是公民基本权利，也是宪法原则最核心的体现。户籍制度为社会蒙上一层屏障，巨大的藩篱遮挡了平等权的本来面目。来自不同地区的人被冠以外来人口的头衔，本地居民享有超出外来人口的相应生活上，教育上，以及职业发展上的优待。居住证制度正是打破这种藩篱的强大武器，为每个流动人口都享有和本地人相同的权利创造了良好的条件。是实现实质上的平等权的重要方式。持有居住证的流动人口也可以享有社会保险，子女教育以及自身就业的相关福利待遇。

2、居住证制度是对公民迁徙自由权的确认

物品的移动，譬如水果、钢铁的跨省，跨州移动需要受到关注，个人的迁徙自由就显得更加的重要，需要受到强有力的保护。自由迁徙在美国和澳大利亚宪法中都通过判例予以确认，并没有直接在宪法中规定。我国同样重视对公民迁徙自由的保护，没有规定在宪法中但重视程度不减。我们可以理解为此项自由非常重要以至于不需要规定对公民来说，“法无禁止即自由”。我国宪法没有禁止，说明公民当然的享有迁徙自由的权利。这种没有宪法规定而由宪法条文引申的迁徙自由被称之为默示性迁徙自由，并有着充分的法理基础和宪法依据④。居住证制度排斥了户籍制度对公民的隔离与束缚，流动人口可以享有和本地居民相同的社会公共服务以及相关福利。因此居住证制度保障了公民迁徙自由权的实现，使得公民真正享有了迁徙自由的权利。默示性的权利在这时得到了实质上的实现。

3、居住证制度有利于实现公民权利的救济

无救济则无权利。权利的实现中都会遭遇不测，一旦现实中有侵犯公民基本权利是情况发生，救济方式显得尤为重要。有了救济保障，公民权利的实现才有现实基础。因为公民的基本权利是宪法对人权的法定话，因此，当侵权发生时，人民法院也直接依据现行法律规范对公民的侵权情形予以救济。各地不同的关于居住证制度的规定是对公民基本权利的具体实现，那么，流动人口权利受到侵犯，同样可以和其他公民权利一样受到保障。公民可采取多种方式，例如诉讼、申诉等方式进行权利救济。有了救济的权利才是真正实质的权利。这样，公民就更加放心地行使自己的权利。

（二）体现了宪法中对知识分子的重视

我国《宪法》第 23 条规定，国家培养为社会主义服务的各种专业人才，扩大知识分子的队伍创造条件，充分发挥他们在社会主义现代化建设中的作用。各地出台的居住证制度大都将学历作为重要的要求，对知识分子予以更多的待遇。如《上海市居住证暂行规定》第 9 条中对于申领《居住证》的人员这样规定：应当根据情况分别提供作为人才引进的，提供学历证明、专业技术证书能力业绩证明、稳定就业证明或者投资、开业等相关证明。这是对人才的重视，对知识分子的优待。是坚持科教兴国，坚持科学技术是第一生产力的体现。各地的居住证制度的开端也都是由人才引进作为初始条件的。着不仅鼓励了公民积极学习文化知识，提高自身素质，同时也对城市建设提供了良好的人才储备和发展前提。一举多得。高端人才进入本地可以逐步提高城市的整体发展水平，可以说，知识分子是居住证制度发展的有力推动力量。有了这一前提条件，居住证制度会朝着更好的方向发展。受益的群体也会更多。这无疑体现了宪法对于知识分子的重视。

（作者单位：河北大学政法学院）

参考文献：

[1] 孔繁荣. 居住证管理在我国大城市人口管理中作用的探讨[J].人口与经济，2008，（1）

[2] 李龙：《宪法基本理论》[M]，武汉大学出版社 ：1999 年版，第149页

注解：

① 新居住证制度争议中"待产" 暂不能实现同城同权.中国农业新闻网.2016年1月6日

② 朱宏传等. 居住证制度若干问题研究[J].政府法制研究，2013，（8）

③ 董和平、韩大元、李树忠：《宪法学》[M]，法律出版社：2000年版，第309页

3.广东省居住证制度 篇三

根据广东省“三步走”的规划，“异地高考”明年将迈出一大步，广东省教育考试院昨天发出正式通知，明确了外省户籍随迁子女在广东参加普通高考的资格界定，适度放宽了报考条件的要求。考试院表示，广东“异地高考”的条件已比较成熟，加上异地考生，报考的总人数预计也不会超过，因此不会影响户籍考生的录取率。

据了解，早在，教育部等多部委就联合发布了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》。同一年，广东省明确“异地高考”将分三步走，积极稳妥、分步有序地进行。

-20两年，作为过渡方案，广东先允许符合条件的随迁子女在广东报考高职。据统计，在广东参加高考的外省户籍中职考生约700余人，年约1000人。为保证户籍考生不受影响，广东陆续出台各种配套政策，重新进行学校布局、优化招生计划。

经过两年的过渡，按照计划，明年将接纳符合条件的异地考生在广东参加普通高考。省考试院相关负责人表示，经过摸查，预计异地考生人数并不多，而由于20省内户籍考生会略有减少，因此年高考总人数非但不会出现“井喷”，反而可能“不会超过2015年”。

记者了解到，从206.4%到2015年9.56%，广东高考一本录取率实现四年四连跳，这也为广东放开异地高考增强了信心。省考试院表示，“近几年来，全省总体招生规模、招生录取率都得到逐步提高，这在一定程度上提高了广东省教育资源承载能力，为随迁子女在广东参加高考创造了条件”。

广东省将根据随迁子女高考人数规模，合理调配资源，继续向教育部和外省院校争取增加在广东投放的招生计划数。同时，教育部也明确要求部属重点院校在安排招生计划时向生源大省倾斜，适当向随迁子女较多的省份增加招生计划数。这些政策保障和措施都能为广东高考录取率“加多一层保险”，甚至可以期待录取率“不降反升”。

四方面放宽资格认定

住在城中村、居住证中断也可报考

1.明确了社保等截止时间：社会保险、居住证和完整学籍年限计算截止时间统一为2016年8月31日前，

资料共享平台

解读：也就是说，9月1日起来到广东开始入学和缴纳社保即可，保证了级高中毕业生能赶上明年的异地高考。

2.完善了居住证的年限认定办法：除了原规定有连续三年的居住证为符合条件外，随迁子女父亲或母亲在209月1日前已办理居住证，且持有的.居住证截至2016年8月31日属于有效状态的也将予以认定。

解读：随迁子女的父亲或母亲曾于2013年9月1日前在广东办理过居住证，后来因各种原因居住证失效过，但又重新办理过居住证，并且到规定日期前仍处于有效状态的均可。据相关负责人提醒，如目前持有的居住证过期，需尽快到公安机关续期。

3.适度放宽合法稳定住所条件：除原合法居住条件外，住所为农村自建房或单位宿舍的，可提供房屋产权证或土地使用权证、房屋租赁合同或相关证明材料，以及按《广东省租赁房屋治安管理规定》的要求到当地派出所或乡镇、街道负责租赁房屋服务管理的机构办理居住手续的也可申请报考。

解读：作为租赁房屋的重要来源，大多是农村自建房的城中村此次被明确规定可以作为合法住所。

4.解决了就学地与就业地不一致问题：2016年在广东省报名参加高考的随迁子女，其在我省参加中考，但高中阶段3年完整学籍所在地与父亲或母亲工作所在地为广东省内不同地市的予以认定。

解读：父亲或母亲工作地和子女读书地不在一个城市，但都在广东省内的，也具备报考资格。

随迁子女报考流程及要求

预报名

先在网上报名系统上填写有关信息和《广东省进城务工人员随迁子女高考报名资格审核表》。

办理确认手续

到各地市指定的报名点提交有关证明材料，由报名点初审合格后，上报县招生办，由县招生办分送有关职能部门进行审核。各地市招生办将根据当地随迁子女的实际情况，制定具体工作流程并向社会公布，考生可前往咨询，并按有关流程办理报名手续。

报考时须携带证明材料

4.浅析居住证制度 篇四

[收稿日期]200913[作者简介]杨 柳(1985-),辽宁沈阳人, 2008级硕士研究生,主要从事社会学理论与方法研究。第31卷 第5期 2010年5月哈尔滨学院学报 JOURNAL OF HARB IN UN IVERSITY Vol.31 No.5 May 2010[文章编号]1004—5856(2010)05—0043—04 浅析居住证制度杨 柳(苏州大学社会学院,江苏苏州 215123)[摘 要]随着经济的发展,户籍制度造成的城乡二元社会结构已经不再适应我国当前的经济社会发展状况。居住证制度是替代暂住证制度,在户籍制度改革过程中的一个重要阶段。文章讨论了关于居住证制度实行的必要性、必然性和可行性。[关键词]居住证;暂住证;户籍制度 [中图分类号]D631.42[文献标识码]A

一、居住证制度形成的背景中国的户籍制度造成中国独特的社会结构———城乡二元的社会结构。农村和城市有着明显的差别,户籍制度划分了人的身份,限制了社会成员的流动,在一个特定的时期起到了重要的作用,它稳定了当时的社会秩序,保障了城市居民的充分就业和生活水平,更加重要的是为国家工业化积累了资金。但同时户籍制度随着时间的推移也逐渐暴露出它的弊病。户籍制度导致城乡二元社会形成,城市和农村居民分裂为两个利益对立集团,城乡差别扩大,使同为公民的城市和农村居民有了等级贵贱之分。同时,人口和户籍经常分离,户口是固定的,人却是流动的,不利于社会的稳定。随着经济的发展,要求改革这种城乡二元化户籍制度的呼声越来越高。暂住证制度是为了维护外来人口的权利, 便于外来人口的管理,维持社会的安定和谐。但是在实际情况中,暂住证却存在着很多的问题。办证过程中乱收费用,粗暴查证,将公民分为外地人口和本地人口,造成在居住、教育、就业等诸多方面的不平等。2001年5月,国务院再次批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》,全面推进小城镇户籍制度的改革,进一步放宽农村户口迁移到小城镇的条件,并将城乡户籍改革的权限下放到各地方政府,使地方政府拥有了一定的改革主动权。2003年,湖北青年孙志刚因为没有暂住证而遭毒打致死,轰动全国。“孙志刚事件”使各界再次重新审视暂住证制度。暂住证逐渐开始被居住证所取代。各大城市分别实行居住证制度,暂住证向居住证转变是由以管理为主向服务理念转变的一个体现。户籍制度的松动,将城市农村的显性户籍墙打破,农村人口可以向城市流动;但是农村和城市之间隐形的户籍墙依然存在,居住证制度就是为了打破这一隐形墙的举措之一。

二、居住证制度形成的必然性和必要性居住证可以说是户籍制度改革过程中的一个阶段,是将二元的社会结构逐步瓦解、转化为一元的社会结构的一个中介物。居住证是暂住证的一个进步,但是它还和城乡一体化的同城待遇有着一段距离。外来人员生活在城市当中,工作在城市当中,但是自己的身份却是在农村的,人户分离, 不利于管理,是社会稳定和谐的一个不安定的因素。更重要的是,外来人员虽然在城市中生活,为城市的发展建设做贡献,但是并没有同城市人口享受到同样的福利待遇,而是必须从本来就不高的收入中再拿出一部分来交纳各种费用,使其实际收入下降,增加了外来人口在城市生活中的成本。但由于目前我国的经济水平还不能支撑全国居民都达到城市水平的福利待遇,因此居住证制度正好起到了一个折中联系的作用。居住证有别于暂住证的一个重要标志就是,暂住证重于管理,而居住证则是引入服务理念,将服务和管理相结合,这是两者之间最重要也是最根本的不同。暂住证上几乎是不包含任何待遇的,而居住证能提供给持有者相应的权利保障。虽然这些待遇只是局部的“准市民” 待遇,而且基本上是优秀人才、有就业岗位的人员才可以享受,但毕竟在暂住证制度基础上迈进了一步,也使办证人员的积极性提高,有利于提高办证率。同时,居住证改变了对外来人口的歧视态度,在称谓上有所改变,如上海的居住证制度,在称呼上就把“外来人员”改成了“来沪人员”,去除了带有歧视意味的“外来”两个字。另外,“暂住证时代”,通常外来人口都是拥有多个“证”,存在“证出多门”的现象。而这些“证”的管理存在着交叉的情况,浪费了人力物力,不能起到最优效果。居住证将这些“证” 综合在一起,节省流动人口成本,提高行政办事效率。和暂住证制度一样,居住证制度并不是户籍制度的最终归宿,户籍制度改革的最终目标是希望达到城乡一元,城市农村之间没有待遇上的差别。根据我国现阶段的实际情况来看, 居住证制度是我国大城市管理流动人口的一种现实选择,是户籍制度的一种进步,是在我国逐步建立一种一元社会结构的过渡性制度。我国的城市化进程依然处于高速发展的时期,全面放开户口的限制、取消户籍制度,必将导致城市人口的大规模持续扩张。无论户籍改革的最终目标如何,现阶段对人口增长的控制都将是主要任务之一,因此户籍制度的限制在我国现阶段依然是不能替代的。暂住证制度对暂住人口的管理起到了积极的作用,但是它的效用主要还是基于收容遣送办法等带有强制性质的管理措

施上,具有浓郁的刚性控制色彩。不过随着经济的发展,人口自发流动性的增强,户籍制度、暂住证的控制作用逐渐在弱化;在一种人权、人性化的理念下, 对外来人员带有歧视和强制管理倾向的其他手段也逐渐在消失。在这种情况下,寻找新的外来人口管理手段就成为必然。它仍然有必要掌握流动人口数量和具体情况,为城市发展规划和社会治安提供依据;又要可以保障外来人口的权益,维护外来人口的权利。覆盖所有外来人口的居住证就可以成为这种新的手段,居住证为取代暂住证对外来人口的控制、信息管理和服务需要提供了一个新平台。

三、居住证制度实行的基础和阻碍 1.制度层面如前文所述,我国现在已经从暂住证向居住证在逐步的转化。随着经济的发展,在市场经济的调配下,社会的资源和人才开始自发地流动,城乡二元结构开始松动,居住证的实行有着现实的基础。一些大中城市出台吸引人才的 “人才居住证”,国家废除了《收容遣送办法》等规定,逐步将对人才的“居住证”制度扩大到全体外来人口。在上海、北京、深圳等大中城市, 现在已经开始实施了针对全体外来人口的居住证制度。居住证制度顺利有效的实施还需要其他相关配套制度规定的共同配合。如:子女教育问题、社会保险、低保、医疗等相关的规定依然是国家政府予以重视和关注的方面,只有将规定不断细化,才能真正地将居住证制度贯彻实行下去。此外,新制度的实行往往会出现种种漏洞,并可能会出现制度的真空,应切实理解居住证制度的相关规定,在实践中不断摸索和改正, 以期真正达到居住证制度的目标。2.管理方面居住证不同于暂住证,引入了服务的理念。办理暂住证并不能给外来人员带来什么好处, 在办理证件上权利与义务是严重的不对等的。44哈尔滨学院学报2010年居住证制度则是根据当地的社会、经济等条件, 赋予外来人口与常住人口相同的民主权利和社会权利,使外来人口有预期的收益,提高其办证的积极性,变被逼无奈办证为主动积极申领证件,以此为外来人口管理创造良好的环境,形成良性互动的关系。另一方面也要看到,居住证制度实际上无形中增加了政府的负担。外来人口办理居住证不仅自己要缴纳一定的费用,同时政府也要为每一个办理居住证的外来人口支付相当的成本,才可以满足外来人口的“市民待遇”。所以可以预见,居住证需要当地政府拥有一定的财政支付能力。办理居住证不再是一种强制性的行为,而是自愿申请的。因此如何吸引外来人口办理居住证是一个重要的问题,政府应该在这一方面有积极的作为。例如,苏州市即将准备实行居住证制度,其调查课题组认为,“政府应进一步完善针对外来人口的公共就业服务网络,加强职业技能培训,突出机构项目之免费和实效的形象,增加吸引力;拓宽基本医疗服务的覆盖范围,将外来人口纳入社区医疗卫生服务的范畴;继续扩大来苏外来人口子女在苏接受免费义务教育的范围:在住房保障方面,一方面,鼓励有条件的企业为外来人口提供职工宿舍,将包括农民工在内的职工宿舍建设纳入企业基建、技改项目计划和用地计划。另一方面,要继续扩大面向外来人口的低租金住房。”居住证可以说是一个互惠互利的制度形式,为将其贯彻实行下去,各地政府应当根据本地区的实际情况, 与外来人口双方互动协调、共同完成。3.技术方面办证过程当中通常会出现收取过高的管理费用、实行捆绑收费等现象,并且办证一般是一个复杂繁琐的过程。随着服务理念的深入人心,政府部门不再是以一个管理者的姿态出现, 而是“人民公仆”的形象,出台了越来越多的便民利民的方式。结合公民身份证制度的实施, 居住证也同样可以以卡式证件的形式出现,这样的形式,可以承载更多的信息量,节省了重复办证的成本,简化了外来人口办证的手续,同时也可以减少外来人口在工作、生活等其他方面的使用办理的程序。随着技术的发展,例如IC 卡的普遍使用,这样的方式已经具有现实的可能性。4.经济方面可以说,经济层面的基础是居住证制度能否真正实行的关键问题。经济发展水平决定着户籍制度改革的效果。户籍制度改革不是简单废除或弱化,而是在分解旧制度的基础上构建新制度的过程。居住证正是户籍制度改革过程中的一个阶段。在这个过程中,不仅仅是居住证制度本身的突破,还需要相关制度的配套改革,如教育、医疗、就业等。这些制度的改革需要坚实的经济基础,只有建立在一定经济基础上的制度,才会作用于现实并具有实际价值。另一方面,居住证实行过程当中可能遇到的最大阻碍也是经济层面所带来的。外来人口办理居住证一个很重要的因素就是居住证能不能给他带来好处,从成本收益的分析上看,外来人口办理居住证投入的成本是不是能够得到预期的回报。因此这就要求政府在相关领域里不断地完善,使得外来人口能够获得其所预期和希望的待遇。在这里,又对政府提出了一个严格的考验,这个高昂的居住证成本又需要如何买单呢? 除了政府的财力支持、个人缴纳的一定费用,另一部分其实可以说是转嫁给了用人单位。因为用人单位在录用持有居住证的外来从业人员的时候,就要为其交纳社会保险金等费用,这无疑就增加了用人单位的用工成本,所以就可能会出现,用人单位选择不录用持有居住证的外来人口,而这样就减少了外来务工人员的就业机

会。因此,外来务工人员就很可能放弃办理居住证,因为他们在缴纳了居住证的费用,增加了其在城市生活的成本,不但不能增加其收益,反而可能会减少其工作就业的机会。可以说,这是居住证实行初期很可能出现的一种情况,是一个值得讨论和实践的问题。不过当居住证制度运行步入正轨之后,则可能带动一种良性的运转。利用居住证,可以及时掌握流动人员纳税、社会保险金的交纳情况,对不给外来从业人员交纳社会保险金的用人单位,给予罚款或其他处罚;对中低端就业岗位的招聘, 可以将当地和外地户籍人口一视同仁,从而保障外来从业人员的应有权益。5.观念方面居住证在对外来人口的概念上有了重新的第5期杨 柳:浅析居住证制度45 界定,外来人口也被当作是“准市民”,去除了对外来人口的一种歧视的态度。但是直接与 “人”相挂钩的居住证,考虑到不同人群心理的承受能力和接受能力,居住证在真正的实行过程中是难以“一步到位”的。长期以来,存在于人们头脑中的“城市优越”、“城市中心主义”等意识是影响居住证制度实行改革效果的重要因素。实际上,二元户籍制度本身就是“城市中心主义”的产物。所以农民进城后,仍会受到原城市居民的抵拒,被冠以“农民工”、“农民企业家”等带有明显标签性质的称号。虽然外来人口在称呼上、待遇上有所变化,显性的户籍墙已经被打破,但是在原城市居民的心里依然是无法真正接受和接纳外来人口,这种隐性户籍墙依然存在于城乡和地域之间。因此,对于外来人口而言,他们可能很难融入到其所生活工作的城市当中,缺乏一种归属感。这个问题不是一蹴而就的事情,是需要一个漫长的发展过程。只有不断地发展经济,当城市化达到一定水平,城乡、区域之间的差别彻底消失,当各地的居民福利待遇之间的差别彻底消失,这些意识才会逐步淡化。居住证制度是户籍制度改革一个承上启下的中间阶段,是二元社会结构向一元社会结构转变的一个过渡阶段,是我国现阶段的国情所决定的,是户籍制度改革的一个必然选择。居住证制度是社会和个人双赢的一个结果。居住证制度现在仍然处于一个摸索实践的时期,全国许多大中城市已经开始实行居住证制度,不过受到许多非议,认为居住证其实是换汤不换药,仅仅是给暂住证换了一个新外衣,根本就没有做到所谓的“同城待遇”。居住证制度应该说目前还没有一个统一的标准,都是在不断地探索当中,所以在实行居住证制度的过程当中, 各级政府不应是简单地照搬其他城市的经验, 而是应该结合本地的实际情况,确保居住证中的“含金量”。[参 考 文 献] [ 1 ]孔繁荣.居住证管理在我国大城市人口管理中作用的探讨[ J ].人口与经济, 2008,(1).[ 2 ]董敬畏.功能视野中的户籍制度[ J ].历史研究, 2005,(2).[ 3 ]姚秀兰.论中国户籍制度的演变与改革[ J ].法学, 2004,(5).[ 4 ]上海市人民政府.上海市居住证暂行规定

5.天津居住证制度 篇五

实行居住证管理制度，有利于提高社会和谐发展能力。与暂住证相比，居住证制度进一步保障了外来常住人口的合法权益。居住证持有人可以享受子女教育、就业、社会保险、住房保障、公共卫生、计划生育、证照办理、社区事务、科技申报、职业资格评定、评选表彰等方面的公共服务。居住证持有人达到积分落户条件者，可以办理本市户口，其配偶、子女、父母符合本市亲属投靠政策落户规定的，可向公安机关另行申请办理投靠亲属落户。投靠落户的随迁子女可以按照有关规定在本市报名参加普通高中和普通高等院校招生考试，

这样的规定，充分体现了以人为本，有利于社会的和谐稳定。

三、居住证怎样申领和签注?

1、居住证的申领

居住证的申领人员主要包括在本市已居住半年以上且拟继续居住的境内来津人员，也包括未满16周岁或在津就学的境内来津人员。

各区县的流动人口服务管理机构[包括区县人口服务管理中心、街道(乡、镇)流动人口服务管理站、社区(村)流动人口服务管理分站]，受公安机关委托负责具体办理居住证的申领工作。

需要申请办理居住证的人员，可以由个人到现居住地流动人口服务管理机构办理，也可以由个人所在工作单位(以下简称用人单位)集中到单位所在区县的人口服务管理中心办理。未满16周岁的未成年人和行动不便的老年人、残疾人等，可以由监护人或受托人代为申领，但监护人或受托人需提供合法有效证明，监护人应当出示本人居民身份证和能够证明监护人和被监护人关系的居民户口簿;受托人应当出示本人居民身份证和委托书。

2、居住证的签注

本市的.居住证制度实施签注制，每年签注1次。居住证持有人应当在居住每满1年之日前1个月内，到现居住地流动人口服务管理机构办理签注手续;或由用人单位集中到其所在区县的人口服务管理中心办理签注手续。逾期未办理签注手续的，居住证使用功能中止;逾期60日内可补办签注手续，签注后居住证使用功能恢复。

为方便居住证持有人使用证件，居住证持有人住址如果发生变动的，应当自变动之日起7日内，及时到现居住地流动人口服务管理机构办理变更手续。居住证损坏难以辨认或者丢失的，也应及时到现居住地流动人口服务管理机构办理换领、补领手续。

四、居住证的注销

6.广东省居住证制度 篇六

一、现行监视居住制度的立法进步

一些学者针对现实中监视居住的种种不足, 主张取消监视居住制度。 (1) 对这种观点, 笔者持否定态度。因为, 监视居住的种种不足并不是将它完全取消的理由。相反, 应当为羁押候审提供尽可能多的替代性措施, 才能解决目前居高不下的羁押率 (高逮捕率) 。 (2) 现行刑事诉讼法, 将监视居住主要定位为逮捕的替代性措施, 作了如下完善:

(一) 再次确认了主要被追诉人的住处执行监视居住的原则

刑诉法第73条规定:“监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行;无固定住处的, 可以在指定的居所执行。”

(二) 对指定居所监视居住的适用条件作出了明确规定

现行刑诉法将指定居所监视居住的适用条件严格限制为两种情形:符合监视居住条件但在案件侦办地无固定住处;涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪, 在住处执行监视居住可能有碍侦查。

(三) 对指定居所监视居住的批准程序作出了明确规定

刑诉法第73条规定, 对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪, 在住处执行可能有碍侦查的, 经上一级人民检察院或其公安机关批准, 也可以在指定的居所执行。

(四) 对指定居所监视居住的执行地点作出了明确规定

刑诉法第73条还规定, 指定居所监视居住不得在羁押场所、专门的办案场所执行。

(五) 对指定居所监视居住通知家属和委托辩护人作出了明确规定

刑诉法第73条明确规定, 指定居所监视居住的, 除无法通知以外, 应当在执行监视居住后二十四小时以内, 通知被监视居住人的家属。

(六) 赋予了检察机关对指定居所监视居住决定和执行的合法性进行法律监督的职权

刑事诉讼法第73条规定, 人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督。

(七) 明确了执行监视居住的监督手段

刑事诉讼法第76条规定, 执行机关对被监视居住人, 可以采取电子监控、不定期检查等监视方法对其遵守监视居住规定的情况进行监督;在侦查期间, 可以对被监视居住人的通信进行监控。

(八) 明确了指定居所监视居住的期限应当折抵刑期

现行刑事诉讼法第74条规定, 指定居所监视居住的期限应当折抵刑期。被判处管制的、监视居住一日折抵刑期一日;被判处拘役、有期徒刑的, 监视居住二日折抵刑期一日。

二、现行监视居住制度的立法缺陷

现行刑诉法主要将监视居住定位于逮捕的替代措施, 规定了与取保候审不同的适用条件, 增加了指定居所监视居住的执行方式, 并明确检察机关对指定居所监视居住决定和执行的合法性实行监督。应该说这种改革的动机本来是好的, 但仔细审视一下监视居住的具体规定, 又让人产生些许疑问:

其一从学理上讲, 监视居住属非羁押性的强制措施, 立法计划将其改造成减少羁押的替代措施, 适用于那些符合逮捕条件而又具有某些特殊情形的犯罪嫌疑人, 应该说该规定充分体现了以人为本的精神, 是实行人道主义的良好措施。但适用对象的改变, 并不改变监视居住的非羁押性质。然而刑诉法第74条明确规定, 指定居所监视居住应当折抵刑期。这实际上等于指示了指定居所监视居住, 具有羁押性质。如是, 那么旨在将监视居住改造为减少羁押的替代措施的制度安排, 反而使监视居住具有了羁押性质, 或者说监视居住既有非羁押性质又具有羁押性质, 的确自相矛盾。

其二在适用监视居住的对象上, 除上述出于人道考虑的几种情形外, 又增加了“因为案件的特殊情况或者办理案件的需要, 采取监视居住更为适宜的”情形, 这就不是为犯罪嫌疑人考虑, 而是为了侦查机关着想, 虽然立法的原意中是考虑到了一些特殊性案件, 但侦查机关在办案时却不会或很少理解、考虑这一层的立法原意, 他们更多的考虑是如何使用该措施更加有利于案件的侦查。这样就可能为侦查机关规避法律, 扩大适用监视居住措施大开方便之门。此外, 何谓“办案需要”法律没有明确规定, 将其裁量权交给侦查机关, 实际上为侦查机关滥用该措施创造了条件。

其三根据刑诉法第75条及第79条的规定, 被监视居住者若违反法定义务情节严重的可以予以逮捕。而根据现行刑诉法第96条规定, 逮捕以后在法定羁押期限内不能办结案件的, 又可以监视居住。一旦如此循环反复, 监视居住实际上成了无限期的变相羁押。显然, “对一个犯罪嫌疑人实施再次逮捕、再次羁押, 违反诉讼行为一次性原则。” (3)

其四刑诉法明确规定监视居住与取保候审适用不同条件, 却又规定“对符合取保候审条件, 但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保证人, 也不能交纳保证金的, 可以监视居住。”这仍然是说明监视居住与取保候审性质相同, 强制程度相当, 可以互换使用。

其五刑事诉讼法依旧难以改变当前监视居住制度中司法救济虚无的现状。一方面, 被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人不服监视居住而申请复核或者申请取保候审的具体途径与程序仍然缺失;另一方面, 虽然法律规定检察机关对指定居所监视居住决定和执行的合法性负有法律监督的职责, 但却没有赋予检察机关在监视居住期限届满前能够因为监视居住丧失必要性而释放被监视居住人的权力, 而仅仅规定其具有建议权, 这种建议权在实践中难以起到有效的制衡作用。再一方面, 现行刑诉法对检察机关纠正超期监视居住的具体方式、途径以及效力等依然规定不详, 这同样可能导致对超期监视居住的司法救济难于实现。

其六刑诉法所设计的监视居住制度对不得强迫自证其罪制度、讯问制度、录音录像制度及非法证据排除制度等产生了反向作用力。现行刑诉法所确立的上述四项制度其作用的预期都是建立在被追诉人羁押在羁押场所或办案场所基础之上的。但是监视居住的被追诉人既不在羁押场所又不在办案场所。因此, 从法律逻辑上讲, 在监视居住场所对被追诉人进行讯问时, 上述四项制度就失去了适用前提。正因如此, 有专家学者认为, “修正后刑事诉讼法规定的逮捕极有可能被架空, 或者成为监视居住的后置措施:在原来的体制下, 通常是先拘留, 后逮捕;在新的制度下, 这个程序会增加一个环节:先拘留, 后监视居住, 最后再逮捕。这样的修改之后, 监视居住就成了一种不需要经过司法预先批准的羁押措施。这严重违背宪法的规定。” (4)

总体而言, 刑诉法所设计的监视居住制度存在的不足主要表现为:

第一监视居住的功能定位模糊。立法既想把监视居住改造为羁押的替代措施, 又想把监视居住作为类羁押或准羁押措施;既想把监视居住与取保候审区分开来, 又想把监视居住作为取保候审的补充措施。

第二指定居所监视居住立法任意性过大、适用的范围广、持续时间长、缺乏外部监督等, 很有可能在具体实施中被扩大适用、歪曲适用, 使法律规定的强制措施体系受到冲击, 甚至徒具形式。

第三刑诉法所设计的指定居所监视居住极容易演变为变相羁押, 进而使现行刑诉法所设计的相关制度, 如同步录音录像等, 在实施中全部化为泡影, 客观上还为刑讯逼供、变相超期羁押大开绿灯。

第四监视居住的制度设计缺乏致密性。现行刑诉法对监视居住的连续监视次数没有明确规定。对连续监视居住的时间间隔没有明确规定, 对再次监视居住的审批理由和决定机关是否与上次相同没有规

定。第五对不法监视居住所造成侵害缺乏合理救济。如对不当监视居住或监视居住造成被监视居住人合法权益受到侵害的, 如何救济和处罚没有规定。

第六对违法适用监视居住以及超时监视居住等违反程序所获取的证据效力如何认定没有规定。

三、现行监视居住制度的立法完善

鉴于此, 笔者认为, 在现行刑事诉讼法所设计的监视居住制度的基础上, 立法还应当作进一步完善:

(一) 明确规定在同一诉讼阶段因同一犯罪事实对同一犯罪嫌疑人监视居住的连续次数不能超过3次。

“事不过三”既符合我国大众的传统观念, 又在我国相关法律中有所体现。如现行刑诉法第171条规定:“对于补充侦查的案件, 应当在1个月内补充侦查完毕。补充侦查以二次为限。”我国行政诉讼法第48条规定:“经人民法院两次合法传唤, 原告无正当理由拒不到庭的, 视为申请撤诉;被告无正当理由拒不到庭的, 可以缺席判决。”如果不对监视居住的次数加以限定, 容易造成理论上的无限期使用, 对于在刑事诉讼中处于弱势地位的被追诉人而言, 不仅不能起到保障人权的作用, 而且与控辩平等原则相悖。

(二) 明确规定省级以下检察机关再次适用监视居住措施的审查与决定实行上提一级制度。

对于连续监视居住的, 如果将审查与决定权仍交由原审查决定机关, 由于思维定势及自身利益保护, 容易造成审查的马虎与决定的随意。因此, 从保护人权的角度出发应当明确规定, 省级以下检察机关再次适用监视居住措施的审查与决定实行上提一级制度。

(三) 明确规定对因监视居住侵害被监视居住人合法权益的应给予被监视居住人相应救济。

在刑事诉讼中被追诉人相对于强大的公权力而言处于天然的弱势地位;加之, 现行刑诉法所设计的监视居住制度对违法使用监视居住措施、审查决定错误、不履行合法性监督职责或监督不力等行为缺乏制裁性规定。因此, 不赋予被追诉人相应的救济权利, 则其合法的诉讼权益无法得到有效保障。笔者认为, 当前主要应赋予被追诉人对审查决定适用监视居住不服、适用监视居住造成不法侵害、执行期间非法收集证据及合法性监督不力等行为以复核、复议、控告、申诉、申请非法证据排除及国家赔偿等权利。

(四) 明确规定对违法使用与违反程序使用监视居住措施所获的证据材料比照非法证据排除规则进行处理。

为了有效防止侦查人员从不法行为中获取收益, 最大限度地提高不法收益的风险, 最大限度地保障被追诉人的合法权益, 按照程序正义理论, 对违法使用与违反程序使用监视居住措施所获的证据应当比照非法证据排除规则进行处理。

(五) 赋予检察机关指定居所监视居住执行中的必要性审查权。

现行刑诉法没有赋予检察机关对指定居所监视居住执行中的必要性审查权。由于监视居住是逮捕的替代措施, 而且指定居所监视居住具有明显的准羁押性质, 加之现行刑诉法第93条已经赋予了检察机关捕后羁押必要性审查权, 因而从完善司法救济、实现程序正义及保持法律制度的完整性与一致性出发, 应当赋予检察机关指定居所监视居住执行中的必要性审查权。

(六) 赋予检察机关监督监视居住的强制力。

刑诉法虽然赋予了检察机关对监视居住措施决定与执行的合法性享有法律监督的权力, 但并没有赋予监督措施的强制力。换言之, 执行机关对检察机关的检察建议如果置之不理, 检察机关则束手无策。因此, 为保证监督的有效性, 法律应明确规定, 对错误适用、超期适用及无必要适用监视居住的, 检察机关享有解除权, 对违法行为享有惩戒建议权。

注释

1黎民诚, 谢霜.完善我国刑事强制措施的思考[J].河北青年管理干部学院学报, 2009 (2) ;徐静村, 潘金贵.我国刑事强制措施制度改革的基本构想[J].甘肃社会科学, 2006 (2) ;李建明.检察机关侦查权的自我约束与外部制约[J].法学研究, 2009 (2) ;徐静村主编.21世纪中国刑事程序改革研究[M].北京:法律出版社, 2003:255;陈光中.关于刑事诉讼法再修改的几点思考 (上) [N].《检察日报》2003-11-6. (3版) ;晏向华, 韩红.修改刑事诉讼法的时机已经成熟[N].检察日报, 2003-12-17 (3版) .

2闫俊瑛.论强制措施诉讼监督制度及其完善[J].法学杂志, 2008 (5) .

3[日]田口守一.刑事诉讼法[M].刘迪等译.北京:法律出版社, 2000:60.

7.指定居所监视居住制度的再思考 篇七

关键词：强制措施 监视居住 指定监视居所 人权保障

监视居住作为我国刑事强制措施体系的重要构成部分，长期以来适用率低。即使在特定情况下有限的适用监视居住，但是结果也会违背立法的初衷，或者流于形式，或者沦为变相羁押。以致后来一度出现了"监视居住废除论"的争议。直到2012年刑诉法修改时，才让赞同"废除"观点的学者看到了一丝希望，但结果令其遗憾，修正案不但没有废除，反而增加了在特有情形下可以适用指定居所监视居住。①笔者认为随着涉及该制度的相关法律及司法解释的相继出台实施，该制度的配套规定虽然也会相对完善，但实践中难免会出现一定的弊端。犹如，该制度本身固有的弊端，即能否合理保障人权？对其的增加是否具有正当性？对其能否进行正确的法律适用？等这些问题都有待思考。

一 对指定监视居所监视制度正当性的思考

依据法律的规定②我们可知，指定居所监视居住可以限制人身自由长达六个月时间，属于高强度的强制措施。同时，该强制措施的决定权又掌握在在公安、检察、法院手里，而且除了检察院在执行上进行监督外，没有相应的制约机制，因此很容易侵犯人权。③由此对该制度的增设的正当性进行思考是很有意义。

（一）立法目的上的正当性

通过立法确立指定居所监视居住制度的宗旨是在于防止犯罪嫌疑人继续实施犯罪或者破坏诉讼活动的正常进行，确以保障侦查机关顺利开展侦查工作。这一规定符合《刑事诉讼法》"保证准确、及时查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子"的直接任务，具有目的上的正當性。④

（二）实施中手段上的正当性

社会各界最多关注的就是指定居所监视居住制度与人权保障之间的问题。但是立法者在增设该规定时不仅严格限定其适用对象，而且还设定了适用此制度的法律程序、监督程序和刑期折抵等问题。同时又设定了被监视居住人及其法定代理人、近亲属或者辩护人对于侦查机关或者侦查人员在监视居住期间的违法行为提出控告的权利。这些规定为指定居所监视居住制度提供了手段上的合法性。

此外，指定居所监视居住制度的设置也不同于逮捕，具有独立的价值，且具体做法符合"尊重和保障人权"宪法原则和刑事诉讼基本原则，由此推出该制度的设置具有合宪性⑤和合理性。

二 对指定居所监视居住制度法律适用的思考

指定监视居所是监视居住的一种特别情况，由公安机关执行，使得犯罪嫌疑人和被告处于半羁押状态⑥，是一种羁押替代性、临时性的强制措施。笔者依据《刑事诉讼法》及相关司法解释的规定对其的适用条件、适用对象和适用程序进行思考。

（一）法律适用条件和适用对象

1.无固定住处的指定居所监视居住

依据《刑事诉讼法》第72条和73条的规定，对无固定住处的犯罪嫌疑人、被告人，可以在指定的居所执行。该类指定居所监视居住涉及到的"固定住处"和"指定居所"在相关司法解释有明确规定。⑦但是刑诉法明令规定专门的羁押场所或办案场所除外。司法实践中，侦查机关一般把把符合条件的宾馆或者招待所作为指定的"居所"设置专人进行监视，尤其是没有实行统一管理且有专门监视警力和设施，这无形中增加了侦查机关的办案成本和办案难度。同时还存在变相羁押的隐患。对此缺陷，我们可以借鉴英国的保释旅馆制度⑧。

2.特定三类犯罪，可能有碍侦查

依据《刑事诉讼法》第73条的规定，对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，也可以在指定的居所执行。此规定的出现在社会上引起了强大的反响，许多学者担心办案机关会借此扩大范围导致秘密羁押，侵犯人权。但笔者认为，针对这三类犯罪都是极为特殊的犯罪，司法解释已经对此进行了界定，所以对这些人权利的限制，本身就是对广大人民群众利益的维护，不会对普通民众权利造成侵害。同时第73条又明确规定，指定居所监视居住的，除无法通知外，应当在执行监视居所24小时以内通知家属，出现秘密羁押现象可能性较小。

（二）法律适用程序

依据《刑事诉讼法》第73条，《人民检察刑事诉讼规则（试行）》第111条和《公安机关办理刑事案件程序规定》第107条规定可知，公安机关对涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪适用指定监视居住条件的，应报请上一级公安机关批准；检察院自侦部门对涉嫌特别重大贿赂犯罪案件适用指定居所监视居住条件的，应报请上一级人民检察院侦查部门进行审查批准。人民检察院对指定监视居所的决定和执行是否合法实行监督。笔者认为，虽然立法已经规定了适用程序和监督程序，但在实践中一定要慎用，具体效果有待观察和调研。

经过思考，笔者认为尽管指定居所监视居住制度的增设法理上具有正当性，但是在实施该制度带来方便、快捷的同时也会带来许多新的问题。实践中，指定居所监视居住潜在的使执行机关对犯罪嫌疑人、被告人的控制力加强，存在滥用权力的可能性。而且该制度如果没有很好的制约，容易导致"变相羁押"合法化。因此，我们要未雨绸缪。通过对此制度的再次思考，希望能为后来研究者提供一定的理论帮助。

结语

指定居所监视居住制度已成为新《刑事诉讼法》中热点，它的增加不仅对"监视居住废除论"的反击，更是对强制措施体系的完善注入新的血液。尽管该制度增设的初衷是好的，但是随着司法实践和学者的进一步思考，如何更好的去适用和完善该制度又将是摆在法律人面前一个新的课题。⑨

注释：

①卜祯.指定居所监视居住废除论[J].湖北警官学院学报.2013（7）：132.

②《刑事诉讼法》第77条："人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过十二个月，监视居住最长不得超过六个月。"

③张燕.指定居所监视居住的适用与完善措施[J].法制与社会.2013（8）：129.

④于增尊. 指定居所监视居住的基本理论问题探析[J].中共郑州市委党校学报.2013（4）：79-80.

⑤孙煌华.指定居所监视居住的合宪性审视[J].法学.2013（6）：146.

⑥《刑事诉讼法》第74条："指定居所监视居住的期限应当折抵刑期。被判处管制的，监视居住一日折抵刑期一日；被判处拘役、有期徒刑的，监视居住二日折抵刑期一日。"依据该规定可知其刑期恰好是完全羁押的刑期一半，所以笔者称其为"半羁押"。

⑦《人民检察刑事诉讼规则（试行）》第一百一十条第二款："固定住处是指犯罪嫌疑人在办案机关所在地的市、县内工作、生活的合法居所"；《公安机关办理刑事案件程序规定》第108条："固定住处，是指被监视居住人在办案机关所在的市、县内生活的合法住处。"

⑧安璐科、魏航.指定居所监视居住适用问题探究[J].法制与经济.2013（6）：11.

⑨高松林、刘宇、师索.指定监视居住的功能分析与制度完善[J].西南农业大学学报（社会科学版），2013（4）：43.