探讨养老金缺口问题

探讨养老金缺口问题（精选10篇）

1.探讨养老金缺口问题 篇一

我国是一个人口大国，要想做到人人有养老金是一个庞大的工程。近些天来，解决养老金缺口问题是一个热门话题。之前有建议说要延迟退休，也有建议说要增加个人缴费等等。

近日，人社部社会保障研究所所长何平日前做客人民网时表示，弥补养老金缺口有两个基本出路，一个是增加个人缴费，另一个是增加战略储备金。同时何平表示缺口问题不像社会认为的那么严重。从总量上来看，全国的养老金每年在积累增加，且额度越来越大。

对于增加个人缴费问题，在网上已经引起了热议，部分网友认为，个人缴费已经占养老保险比例很高了，所以再增加缴费额度是不可行的。

[如何解决养老金缺口?]

2.探讨养老金缺口问题 篇二

一、“缺口”出现的原因

我国目前养老保险制度实行的是“统账结合”的办法, 即设置了社会统筹和个人账户两个账户。而在此之前, 却是现收现付的养老保险制度, 即已经退休的职工由当代人所缴纳的养老保险金支付, 等当代人退休后由下一代为其支付。然而, 由于我国人口结构的变化, 老年人口越来越多, 当代人的养老保险缴费率会逐渐提高, 制度运行将越来越困难。1997年, 国家通过改革, 建立了“统账结合”的基本养老保险制度, 增添了个人账户。社会统筹账户仍然发挥着现收现付的功能, 当代人缴费为已经退休的人提供基本养老金;而个人账户则作为居民个人完全积累的养老保险金, 所有权属于个人。

(一) 养老保险隐性债务

制度转轨, 不可避免地带来了隐性债务的问题。隐性债务是指, 假如目前的基本养老保险制度停止实施, 在这一时点上, 所有已退休老人和在职职工应该领取的未来养老金和所有积累的权益的现值。制度转轨以前, 已经退休的职工 (称之为“老人”) 以及转轨前已经参加工作的职工 (称之为“中人”) 并没有个人账户, 更未向个人账户存过养老金, 然而按照转轨后的制度, 他们每个月除了领取由社会统筹账户支付的养老金外, 还要从个人账户中领取养老金。这部分资金缺口事实上就是由于制度转换而出现的成本问题, 如果当期的社会统筹资金可以支付当期退休人口的养老金, 隐形债务的问题就会被掩盖。随着社会保障制度的运行, 社会统筹部分的资金不能完全支付当期退休人员的养老金费用, 那么就出现了隐性债务的显性化。由于隐性债务显性化出现的资金缺口, 代际缴费已无法弥补, 就需要其他的筹资渠道来解决。政府在社会保障制度运行中居于责任主体地位, 应该由政府财政履行兜底责任;《社会保险法》亦明确规定, “基本养老保险基金出现支付不足时, 政府给予补贴。”

(二) 个人账户“空账”问题

所谓“空账”, 是指尽管你的账户里名义上有钱, 但实际上却只是个无法兑现的空头数字。我国实行的是“统账结合”的双账户办法, 尤其是个人账户实行的是产权为个人所有的“完全积累制”, 原则上不能调剂挪用。但是实际操作中, 两个账户却并未真正实现分账管理。也就是说, 两个账户的资金混在一起, 并未严格分开, 这就给政府挪用个人账户资金提供了可能性。隐形债务显性化带来了养老金支付的缺口, 而本应由政府财政履行的兜底责任政府并未履行, 那么最直接也最方便的方法就是挪用个人账户的资金进行当期支付, 这就造成了个人账户“空账”的问题。在目前我国的财政体制下, 地方政府普遍财力紧张, 为缓解支付压力, 挪用个人账户资金的问题相当普遍。根据郑秉文的测算, 2011年城镇基本养老保险个人账户“空账”规模已经超过2.2万亿。

(三) 人口老龄化问题

我国是世界上老龄化程度最高的国家之一, 目前中国65岁以上的老年人口已接近1.3亿人, 全国31个省 (市、自治区) 已有26个进入老龄化状态, 而到2050年, 这一数字将会达到3.32亿人, 超过总人口的23%。老龄化的一个主要特点是, 由于人口生育率大幅下降会导致人口总扶养率的上升。在人口结构还相对年轻的现在, 三个劳动年龄的人缴纳的养老金用于支付一个老人的退休金;但到2050年, 由于抚养率的大幅上升, 大约只有一个劳动年龄的人的缴费来支付一个老人的退休金, 如果还要保持目前的养老金覆盖率 (即养老金水平与平均工资之比) , 肯定就会出现很大的收支缺口。另外, 随着科技发展和生活水平的提高, 我国居民的平均寿命也在稳步提高。1980年至2010年期间, 平均每五年上升约1岁。当平均寿命提高而退休年龄不变的情况下, 老年人退休后的余寿不断增加, 势必造成退休人员领取养老金的年数的增加, 这将给养老金发放带来越来越重的压力。

二、“缺口”的规模

(一) 养老保险金当期结余

由于我国基本养老保险制度的不断推进以及实际覆盖面的不断扩大, 参保的人数逐年在增加, 这就导致了基本养老保险基金收入的增长速度要明显大于支出的增长速度, 因此目前我国基本养老保险基金累计结余的规模也在逐年扩大 (表1) 。但是, 这只是表明, 养老保险金的当期支付没有问题, 真正的支付压力只是被延后了而已。短期内, 中国的养老基金当期财务是安全的, 但当扩面征缴的人群进入退休时, 支付缺口将逐渐显现。

数据来源:2005～2011年数据来源于审计署《2012年第34号公告:全国社会保障资金审计结果》;2012年数据来源于人力资源与社会保障部《2012年人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

(二) 隐性债务测算

我们以1997年制度统一为时间点, 将城镇企业养老保险新旧制度断开, 使其历史债务量化、固化。养老保险历史债务中, “老人”数量只减不增, 按1997年平均退休年龄57岁计算, 到2017年这些“老人”平均年龄77岁, 业已超过平均寿命;到2030年“老人”历史债务只剩下不到55亿元。“中人”历史债务偿还期间较长, 按1997年参加工作人员的最小年龄18周岁 (60岁退休) 计算, 到2039年左右“中人”全部退休, 其历史债务已全部显化出来;到2055年最年轻的“中人”也已76岁, 届时“中人”债务也基本偿还结束。至于尚未退休的“中人”的旧制度欠账, 在其退休前一直以隐性债务形式存在, 无须现时处理。

数据来源:林治芬“政府社会保障财政责任研究”, 见《中国社会保障改革与发展战略》, 郑功成, 人民出版社2011.3

(三) 政府补贴规模

鉴于养老保险资金存在的缺口规模不断上升, 国家开始每年对养老保险金进行财政补贴, 防止缺口继续扩大, 维持养老保险制度的正常运行, 而补贴的规模也在逐年递增 (见表) 。通过对比我们发现, 补贴的规模与当年需要偿还的隐性债务规模相近, 政府终究还是承担了隐性债务的偿还问题。事实上, 由于制度转轨形成的隐形债务问题, 政府本应主动承担起偿还及兜底的责任, 但现在却变成了被动的补贴。

数据来源:2002-2011年数据来源于陈文辉《养老金万亿缺口国民如何养老》, 21世纪网2012.6.30;2012年数据来源于人力资源和社会保障部《2012年人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

三、解决“缺口”问题的政策建议

通过以上对我国养老保险资金缺口问题的分析, 政府应该继续增加对社会保障制度的投入, 主动并尽快偿还养老保险金的隐性债务, 拓宽养老保险资金的筹资渠道, 提高养老保险金的投资运营收益。同时, 要继续改革和完善现有的养老保险制度, 建立起政府、企业和个人三方共同负担的责任体系。在加速老龄化和平均寿命提高的背景下, 适当延迟退休年龄也是有效缓解养老保险资金支付压力的途径之一。

(一) 增加社会保障投入

由于制度转轨而形成的隐形债务问题, 归根结底是政府的历史欠账。政府不应该只是被动的等到隐形债务显化后, 通过挪用个人账户资金或者以补贴的方式去偿还, 这样会给财政支出造成越来越大的负担。比较可取的方法是政府主动承担起隐性债务的偿还责任, 对每年的显化规模做出精确测算, 并列入每年的财政预算, 有步骤有计划的加以解决。而且, 我国政府财政收入持续增长, 国有企业利润规模不断扩大, 政府有责任也有能力增加对养老保险制度的投入。同时, 还必须做实个人账户, 实行统筹账户与个人账户分账管理, 彻底解决个人账户“空账”问题。挪用个人账户资金虽然可以缓解当期养老金支付压力, 但持续挪用, “空账”规模不断扩大, 不仅严重影响养老保险金的投资与保值增值, 而且这些“空账”所有者退休后政府将面临更大的支付压力。持续扩大的“空账”规模还会引发社会对社会保障制度的质疑, 导致公众恐慌, 这将严重削弱政府的公信力。政府作为养老金的实际管理者, 还要做好养老金长期投资的规划和论证, 对其进行统一管理和运营, 注重养老保险基金的保值增值。要结合当前金融市场改革的背景, 改变以往养老基金投资只依赖于银行存款、国债等传统渠道, 积极寻找稳妥增值的途径, 实现养老金投资途径的多元化。

(二) 完善政府、企业、个人三方责任体系

我国的养老保障制度有过度依赖基本养老保险的风险。从国际上看, 养老保障体系通常由社会基本养老保险、企业年金和个人商业养老保险组成。在美国, 养老金总资产20多万亿美元中, 政府养老金占比12.5%, 企业年金占比64.0%, 个人退休账户占比23.5%。而在我国整个养老保障体系中, 企业年金和个人商业养老保险的作用非常薄弱。作为唯一支柱在苦苦支撑的社会基本养老保险明显力不从心, 除去各类缺口问题, 替代率呈逐年下降趋势;作为“第二支柱”的企业年金, 运行多年但步伐缓慢, 不管从占GDP比重、员工参与率和替代率方面, 都与全球尤其是发达国家存在很大差距;同时, 在公众对商业保险的认知度较低的情况下, 个人储蓄性商业养老保险对基本养老保障的支持也显得力不从心。政府应该通过税收优惠等政策鼓励企业实施企业年金计划, 刺激商业养老保险险种的推出, 以此作为基本养老保险的重要补充, 缓解过度依赖基本养老保险带来的风险, 尽快形成国家、企业、个人三方责任的合理分担。

(三) 适当延迟退休年龄

目前, 我国执行的法定退休年龄是为男性60岁, 女工人50岁, 女干部55岁, 是上世纪70年代制定的, 迄今已经40多年。与此同时, 1980年至2010年期间, 我国预期寿命平均每五年上升约1岁。根据联合国人口署的预测, 中国预期寿命提高的趋势在未来几十年内仍将持续。预期寿命的增加, 说明我国老年人健康状况的大幅改善, 从客观上给予了提高退休年龄很大空间。从理论学术界的主流观点看, 我国退休年龄逐渐延长, 是适应人均预期寿命延长、受教育年限延长, 以及人口老龄化趋势的必然选择。提高退休年龄, 延长了缴费年限, 按照待遇计算的办法, 也提高了参保人的待遇, 因此, 要提高退休年龄, 是制度的内在要求, 同时也会延缓养老金的支付压力。

参考文献

[1]徐晓华.中国基本养老保险金缺口的宏观控制[J].南开学报 (哲学社会科学版) , 2012 (5)

[2]梁君林, 蔡慧, 宋言奇.中国养老保险隐性债务显性化研究[J].中国人口科学, 2010 (5)

[3]郑功成.中国社会保障改革与发展战略[M].北京:人民出版社, 2011

3.探讨养老金缺口问题 篇三

为应对這一挑战，人力资源和社会保障部近日表示，正研究延长退休年龄的可能性，這立即引起全社会的广泛关注和热议。有观点认为，延长退休年龄有利于养老保险和医疗保险基金的收支平衡；也有观点认为，延长退休年龄会引起社会就业结构重大调整，产生不稳定因素，应谨慎对待。虽然延长退休年龄常被看作应对养老金缺口问题最直接、最立竿见影的办法，但這并非是唯一出路。

笔者认为，解决养老金缺口问题需要新视野、新思维、新思路。其中之一便是可以利用我国庞大的外汇储备资源，建立我国的主权养老基金（Sovereign Pension Fund，SPF）。主权养老基金是一种普通的政府公共基金，其资金来源主要是外汇储备、政府转移支付和社保缴费。主权养老基金在发达国家发展得十分成熟，已有十几个国家建立了主权养老基金，为子孙后代的养老积蓄财富，早在2006年其管理的全球总财富便已超过4万亿美元，是当时主权财富基金（Sovereign Wealth Fund，SWF）所管理财富总额的两倍。笔者以为建立我国基于外汇储备的主权养老基金具有以下诸多优点：

首先，能有效缓解我国养老保险体系的巨大压力。截至2011年底，中国外汇储备为3.18万亿美元，占全球外汇总储备的三分之一，在世界各国中排名第一。笔者认为，如果政府能从庞大的外汇储备中拿出1000亿-2000亿美元，专门建立我国的主权养老基金，這将在短期内极大增加我国养老基金的规模，缓解未来养老金偿付压力。

其次，能实现国家外汇资金的多元化投资，提高我国外汇储备的增值能力。过去，我国外汇储备绝大部分投资于美国国债，在人民币近十年的升值过程中“蒸发”了不少国家财富，而主权养老基金能较好地克服這个问题。主权养老基金和主权财富基金一样能在全球范围内配置资产，通过多元化投资分散风险。此外，它还能通过投资新兴国家的证券分享其经济增长红利，化解美元贬值所造成的损失。近年来主权养老基金的投资策略越来越向主权财富基金靠拢，投资策略更加灵活，投资产品更倾向于高回报的证券，风险调整后的投资回报率得以逐年提高。

第三，相比主权财富基金，主权养老基金更容易得到国际社会的宽容对待。主权财富基金在国际市场上进行投资时，因其政府背景、财务不公开、规模庞大等原因，容易被认为带有政治色彩和特殊战略动机，往往遭到国际社会的一定阻挠。而主权养老基金的战略意图非常明显，明确用于国家养老支付，减少了国际上的猜测，几乎不受到防备和限制。此外，主权养老基金属于养老基金体系的一部分，可以统一划归到养老基金同等的监管框架之下。由于主权养老基金要独立、定期地公开报告其治理结构、投资信息、资产来源和组合等，主权养老基金透明度非常高，便于公众监督和审查。西方发达国家主权养老基金历史悠久，国际社会对其了解更为深刻，接受程度更高。

4.探讨养老金缺口问题 篇四

上海市副市长年华耀在克日介入与市民的互动时暗示，今朝上海养老金有结余，并不存在养老金缺口。

年华耀称，上海市当局一向将养老资金的可一连成长作为重点研究的题目，“今朝本市也正在研究养老金的监控系统，好比用三中颜色监控当前的资金流环境，假若有结余则为绿色，持平为黄色，赤字为赤色。”

“跟着就业步队的扩大和财务投入的加大，今朝本市养老金是有结余的，养老赡养比也处于绿色。”年华耀说。

，上海发布了其在《社会保险法》实验后的第一笔社会保险账单，账单表现，上海城镇职工养老保险征缴收入和支出之间的间隔缩小至35.06亿元，这是多年来两者初次呈现差距缩小。开始，上海城镇职工养老保险的征缴收入一向低于支出，并且这个缺口在逐年扩大，上海养老金的结余多年来依赖财务的大量投入。

7月，上海将针对郊区用人单元从业职员配置的小城镇社会保险(以下简称“镇保”)和针对外来从业职员配置的外来从业职员综合保险(以下简称“综保”)纳入城镇职工社会保险(以下简称“城保”)范畴内。这一调解带来的包围面扩大，低落了城保的赡养率，也直接形成了出入缩小的究竟。

而要成立养老金可一连的长效机制，仅依赖外来从颐魅者的不绝插手是不足的。年华耀称，要害是要成立起监测机制，要举办及时说明。同时，还要成立财务投入的机制，对养老金的财务投入要细水长流、慢慢投入，做到转动成长。对付现有的结余资金怎么增值保值，也必要重点研究。其它还要成立一个动态调解机制，通过这三个机制确保整个养老金制度可一连。

而针对今朝上海社保缴费费率较高的征象，年华耀回应，上海缴费费率高有实际缘故起因，“上海是田园产都市，老龄化水平较量高，退休工人较量多，简直是承担较量重的。”

年华耀也暗示，今朝颠末测算缴费费率仍有必然的空间，因此客岁下调了2.5%，从原本的48%下调至45.5%。

按照上海市当局宣布的动静，从客岁10月1日起，养老、医疗、奇迹和生养保险4个险种单项费率有所调解，总体费率下调2.5%。个中，城镇职工根基养老保险费率单元缴费部门下调1个百分点;城镇职工根基医疗保险费率单元缴费部门下调1%(非城镇户籍外来从业职员仍按7%缴纳根基医疗保险费);赋闲保险费率下调0.7%，个中单元缴费部门下调0.2%，小我私人缴费部门下调0.5%;生养保险费率单元缴费上调0.2%。

5.探讨养老金缺口问题 篇五

1000万！对于这个庞大的数字，一些业内人士也提出了自己的疑问。因为按照目前养老院内养老护理人员1：

6、1：5左右的比例服务老人，相当于有五六千万的老人需要护理，而全国老年人的总数在1.5亿左右。

有97%的老年人都是选择在家养老，即便在家养老的也有部分需要养老护理人员，也不至于有这么大的缺口，更何况目前的护理人员已经有很大的基数。“一位业内人士对记者说，”数字有些夸张，不过养老院床位不足和护理员专业水平不高的现象的确存在。“

用工基本不缺但养老院空床率极低

那么，杭州的情况又是如何？记者从杭州市民政局社会福利处了解到，目前杭州市养老院共有204所（其中城镇64所，农村140所），共有床位17521张，国办养老院入住率在80%左右，民办的在50%左右，总体入住率大约在75%（城镇养老院入住率可达到90%，农村则要低一些）。而根据民政部《社会福利机构服务管理规范要求》规定，养老院内需要一级护理以上的老人对应的护理人员比例应达到4：1左右，健康老人对应的护理人员比例为7：1左右。

“总的来说，现在杭州城镇养老院的护理人员是充足的，基本上都能达到要求。”杭州市民政局社会福利处的陈处长表示。

记者昨天还走访了杭州市第二福利院，该院的王主任告诉记者，目前他们有420张床位，入住率达到了95%以上，基本是满员的负荷，不过70多个护理人员还是基本够用，而且在招工的过程中，并没有感觉到用工的紧缺。

“工作人员的构成基本是15%专业护理人员，其余的以外地务工人员为主。这些外地务工人员一般都是从劳动力市场招收，有的是院里的工作人员介绍过来的，上岗之前都要进行半个多月的专业培训。尽管临时工存在着一定的流动性，但基本稳定。过年的时候，部分外地护理人员会要回乡，对此我们每年都采取‘轮换制’，所以也不存在用工难的问题。”

王主任还透露，有相当一部分外地务工人员比较看中养老院姓“公”的特点，认为在养老院工作福利待遇不错，工作也稳定，也就放弃了去其他单位的想法，所以在招工的时候，他们选择余地很大。

杭州市社会福利中心的俞主任认为，目前紧缺的可能并不是养老护理人员，而是床位不够，他们900多个床位很长一段时间都是满员的，“新的老人想入住进来，目前基本没有可能。”

护理人员专业水平亟待提高

尽管总体用工不缺，但正如王振耀司长的分析，养老护理人员的专业水平还是亟待提高的。杭州市民政局社会福利处的陈处长也透露，目前杭州养老院存在的最大矛盾就是床位数量不能满足需要和护理人员的服务水平、素质不能满足老人们的需要。

据了解，市级养老院的护理人员有很大一部分是事业在编人员，通过有关部门的统一招考，有大专以上学历，素质相对较高；区县市以下养老院的护理人员基本上都是外来务工人员和下岗的“4050”人员，素质就相对较低了。目前杭州最高级别的养老护理人员仅有三位，也是去年首届养老护理员技能大赛中的前三名。杭州市社会福利中心拥有三位“高手”中的两位，俞主任介绍说，这两位护理人员目前的工作主要以管理、培训为主，为其他护理人员提供专业上的帮助，而像她们这样的护理人员，整个杭州也不多。

针对这种现象，陈处长分析说，养老院是非营利性的社会福利机构，很大一部分依赖于国家拨款，支出紧张，聘请护理人员是笔相当大的成本开销。因此尽管杭州所有的养老院都按照国家要求的比例配备专业护理人员，但大部分不会聘请超比例外的专业院校毕业的护理人员，因为这意味着成本的上升。所以，在有限的人员配备比例下，如何提高外来务工以及“4050”养老护理人员的专业素质，的确是当前不少养老院的课题。

据悉，有关部门已经加紧对养老护理人员进行专业培训，截至目前已经成功举办了三届培训班，并对毕业学员颁发证书。“今年还将举办两三届，接下来完全有可能要求从业人员持证上岗。”陈处长说。

阳光职业前景看好

尽管目前护理人员的薪资水平并不高（健康楼的护理人员月薪基本在1300元左右，特护楼的大约在1500元左右），但从各大养老院床位紧缺，市场对从业人员素质要求越来越高的现状以及国外的情况来看，养老护理及相关人员的职业前景都是值得乐观的。

“现在我们就会碰到不少家属，反问为什么没有收费标准更高的护理，他们大多不太在乎花钱多少，几千一个月都可以接受，希望给老人更好的服务。虽然从我们的角度出发，收费多少与服务好坏是没有区别的，但是反过来看，说明市场有这样的需求，今后的老人护理会越分越细。”俞主任说。

6.探讨养老金缺口问题 篇六

“在市场上，有医疗经验的退休医护人员被养老机构回聘时几乎都可以做到管理层，在现阶段，主要的养老机构人才需求是来自于酒店管理、护士以及地产行业。”一家提供养老咨询管理的美资企业负责人韩易明对《第一财经日报》记者表示。

与老龄化并肩而来的“银发经济”正在面临专业人才短板的危机。

正处于探索投资阶段的养老行业人才包括项目开发建设、投资发展、养老设施设计等经营性及护理、照料等服务性两大类，据了解，目前缺口越来越大的是服务性人才，一线护理人员尤为缺乏。

根据最新的人口统计数据，目前全国60岁以上老人已达2.12亿，占总人口的15.5%。如果按照国际公认的3名失能老人配备1名护理人员(在英美国家，优质养老机构的人员配比甚至达到了一名失能老人配备1.5名护理人员)的标准计算，我国需要的养老护理人员数量大约在1000万人。但根据现有公开数据，当前全国养老机构人员不到100万，持证上岗的人数不足2万，缺口已达千万级别。

“其实养老护理对医护人员的要求并没有医院那么高，在国外，普通人员经过3到6个月培训拿到相关资质后就可以上岗，但是目前国内提供这种培训的医学院还很少。”上述管理人员告知记者，由于现阶段养老机构的工资待遇、员工福利等方面并不如传统医院，专业的护理学生来养老院容易形成“大材小用”的状况，因此很少有医学院护理专业的毕业生愿意从事老年护理工作，就业比例维持在1%以下。

在英美国家，护理人员的护理等级严格区分，但在国内业内呼吁的护理员等级和薪酬挂钩制度一直未落实，这在很大程度上影响了从业人员提升水平、晋升专业人才的积极性。一名接受了正规院系教育的大学毕业生到养老公寓工作，薪酬上体现不出优势，因此很难留住这些有专业背景的人。

记者通过了解得知，在现阶段，一线城市相关养老机构的医护人员收入在4000元左右，而三甲医院的护士平均月薪可达7000~8000元人民币，还不包括其他的福利待遇，收入差距高达一倍。而在英国，医院护理者的平均年收入约为25000英镑(约合25万人民币)，养老机构医护人员平均收入约为20000英镑(约合20万人民币)，收入差距较小。

“很多养老机构现在是通过‘先上车后培训’的方式来解决人员资质问题。”业内人士告诉记者，因为招不够人，行业内护理员本应是持证上岗，眼下变成了“先把人招来、再统一培训”的步骤。

更多的情况是从酒店管理这样的相关行业来挑选人才。

“因为更多的需求是给老年人提供服务，酒店管理者可以把提供星级酒店的经验运用到养老社区的管理上。”韩易明对记者表示，目前养老机构中多数的专业医护人员是从医院退休者中返聘，而这些人大多也会承担起“管理者”的角色。

7.养老金缺口亟待多方驰援 篇七

所谓税延型养老保险，是指投保人可在税前列支保费，待到将来领取保险金时再行缴纳个人所得税的新型养老保险类别。它的试点，预示着我国着手完善多元养老保障体系，其剑锋所指，正中我国现行养老金筹措机制双重失衡，具体来说就是：

一方面，由于历史欠账严重，加之老龄化趋势极为迅猛，由此导致我国养老保险收支倒挂日益突出。如2010年底，全国养老基金个人账户缺口已达1.7万亿元，这是在当前工作人口尚且明显超出退休人口，且工作人口缴费比例全球最高等情况下得出的数据。

另一方面，尽管总量缺额高企，但自1991年拉开公共退休金制度全面改革序幕以来，中国养老保障体系“三支柱”框架中基本只有社会基本养老保险孤军奋战。而国际通行的第二支柱企业年金，截至2010年底仅占中国养老金总资产10.5%，至于第三支柱个人商业养老保险，更是几乎接近于零。反观经合组织34个国家养老金总资产构成中，第二、三支柱合计占比高达80%左右。

养老金资产总量与结构双重失衡共同埋下公共财政巨大隐患。事实上，在一些问题最为严重的老工业城市，由于养老金亏空只能依赖财政托底，当地财政已经先期遭遇巨大挑战。譬如上海，该市养老基金自2000年首次出现亏空以来，短短十年市本级财政年度补贴就已突破百亿元大关，成为该市本级财政支出项目中仅次于公共基础设施建设的第二大项。可即便如此，上海这个人均GDP三倍于全国平均水平的中国经济最发达城市，其企业退休职工养老金尚不及全国平均保障水平。

形势倒逼养老体系必须借重长期被忽略的第二、三支柱，即企业年金和个人商业养老保险。但必须承认，此前这两项支柱发育迟缓远非仅仅是因为认识不足，其障碍除了来自地方政府可能不愿舍弃当期税收，更为棘手的是，中国的市场环境至今仍无法支撑这两项支柱发育壮大。

国内两家学术机构与一家商业研究公司曾在2004—2005年进行过一项抽样调查，结果显示北京与上海分别仅有24%与14%的抽样群体认为，商业保险公司是相对或者非常值得信赖的。这一调查结果其实很容易获得解释：只需看看中国股市年真实回报率以及大量资金存放在银行中的利率水平。很难想象，受制于这两项条件制约，脱离了现收现付制的养老金如何在超长期限、超大规模情况下实现稳定保值增值？

8.我国城镇养老保险制度的问题探讨 篇八

摘要：城镇职工养老保险作为保障退休人员基本生活的制度，是我国社会保障制度中的重要内容之一，目前，我国的老年保障制度可以分为三个层面: 一是机关公务员和大部分事业单位工作人员实行国家财政或单位负责养老的制度；二是企业和部分自收自支事业单位已经实行社会保险制度；三是农村的老年人口,目前主要是依靠家庭和土地养老,部分地区试行了以个人缴费为主、乡村集体补助的社会化的养老保险制度。前两个层面统称为城镇养老保险制度。由于我国养老保险制度建立的比较晚，经济基础比较差，再加上我国人口分布的独特性，使得城镇养老保险在实施的时候存在着这样或那样的问题，本文针对我国城镇养老保险制度存在的一些问题，深刻分析问题产生的原因并在此基础上提出建议和看法。

关键词：城镇养老保险人口分布制度完善

正文

一、城镇养老保险制度的现状及存在的问题

1.镇养老保险的公平性问题。

社会公平是社会保障制度追求的根本目标,只有建立公平的社会保障制度, 才能确保制度的效率。养老保险是社会保障体系的重要内容, 理应将公平视为首要原则。作为一种社会保障制度, 它应当反映社会的共济关系和合作精神, 促进社会平等和安全, 不应该存在过高的差距。但是我国城镇养老保险存在明显的不公平现象, 主要表现在以下几个方面:第一, 参保率不高且地区差异较大。2007年末全国城镇就业人口29 350 万人, 参加基本养老保险人数为20 137 万人, 城镇养老保险的参保率偏低, 仅占城镇就业者的681 6%。此外,尽管我国实行的是统一的城镇职工养老保险制度, 但仍存在较大的地区差异。在经济发达地区, 灵活就业人口、个体工商户、农民工以及外国人、华侨和台港澳人员等均可参加基本养老保险, 甚至在向城乡一体化方向发展。而经济欠发达地区却远没有达到这样的程度。第二, 不同性质单位养老保险待遇差别巨大。城镇养老保险对于不同身份的就业者来说差别很大。对于公务员以及全额拨款事业单位就业人员,国家财政预算给付水平约为其最后一年基本工资85%的基本养老保险;对于其他事业单位职工、一般企业职工、自由职业者、城镇个体工商户业主以及在城镇个体工商户的从业者来说, 其养老金由职工退休时所在地区上职工月平均工资的20% 到30%及个人账户基金的1 /120共同组成。

2.老保险的覆盖面窄，统筹层次低

老年社会保障主要是在城镇中实行，目前我国城镇社会养老保险制度实行的情况是，许多自由人员没有被吸纳进来，游离于养老保险的范围之外。主要是城市中的个体工商户、灵活就业人员、由农村进入城市的从业者, 比如建筑行业工人、单位的保安人员、各类临时工等。从眼前看，这部分人员未参保既影响覆盖面，又影响养老基金的收入；从长远看，这部分人员将来的养老保险可能会成为一个社会问题。同时部分具有养老保险资格的人员不愿意去缴纳养老保险，这不仅与养老保险中支付费用有关更与国家的政策有关。

3.城镇养老保险的效率性问题

第一, 养老保险基金保值增值能力不足。目前我国养老保险基金的投资收益呈下降的趋势, 基本不能保值增值。2001年财政部发布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》第五章第二十五条规定：社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资及以上的企业债、金融债等有价证券。目前我国养老保险基金的投资收益呈下降的趋势, 基本不能保值增值。国家审计署副审计长余效明在2008年11月召开的中国社会保障论坛第三届年会上也指出:目前全国各类社保基金积累额近21 5万亿元, 但五项基金(养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、生育保险基金和工伤保险基金)的平均年收益率不到2%, 安全和贬值风险在加大。

第二, 养老保险基金收不抵支。2005至 2007年我国城镇基本养老保险基金每年的征缴收入分别为4312亿元、5215亿元和6494亿元, 总支出分别为4040亿元、4897亿元和5965亿元。虽然从收缴和支出的数字上看基本保持平衡, 但是收缴的养老保险费用中包括企业缴纳的10% 到25%不等的社会统筹养老金及个人缴纳的8%个人账户养老金, 其中个人账户养老金要等退休后才能支出, 因此仅凭社会统筹养老金难以应付总支出, 出现养老保险基金收不抵支的缺口。不足的部分只能将收缴的个人账户资金现收现付, 使得个人账户基金实际上并未形成积累、个人账户空账运行的情况。根据世界银行的预测，在现行的养老保险制度下，我国的基本养老基金将在2032年左右开始出现收支不抵。

4.人口老年化迅速与养老保险的矛盾

人口老龄化的标志是，社会平均年龄超过28 岁，60 岁的人占全部人口10%以上，或者65岁以上人口占全部人口的7.5%。早在2000 年年底，我国老年人口（60 岁以上）增加到1.3 亿，占总人口的10%，预计到2025 年将增加到2.8 亿，占总人口的12.1%，这些数字表明中国已进入老龄化时代。人口老龄化是一个世界趋势, 有关资料显示, 在未来的40年里, 全世界的老年人口将增加两倍。而中国的人口老龄化趋势更加明显, 发达国家60岁以上人口比重从7%增至10% 用了50 ~ 100 年时间, 我国仅用了10年。我国人口老龄化的速度，不仅在发展中国家是最快的，而且超过了许多发达国家。据相关资料统计，我国抚养比1980 年为13:1（即平均13 个职工养1 个退休人员），1990 年为6:1，现在为2.7:1，预计到2020 年实现小康的时候，抚养比将变成2.5:1 左右。由此可见，我国人口老龄化的发展极为迅猛。

二、城镇养老保险制度存在的原因分析

1.城市养老保险制度分割

我国城镇养老保险制度明确地对机关和全额拨款事业单位、差额拨款和自收自支事业单位以及企业中的职工采用了不同的制度。其中, 机关和全额拨款事业单位仍然是国家财政统包, 差额拨款和自收自支事业单位职工的养老保险虽然实行了社会统筹、个人缴费，但在具体政策和业务操作上。与企业的养老保险制度相比在实施范围、缴费工资基数、缴费比例、养老金计发办法等方面都存在很大的差异。另外，各地的缴费水平和待遇水平与当地的经济发展密切相关。现行制度规定：养老金可按当地职工上一平均工资增长率的一定比例进行调整，养老金的调整将由于各地方案对于当地以及职工范围选取的不同而产生明显差异。这些明显差异一定程度上损害了养老保险的公平性, 挫伤劳动者的劳动积极

性, 阻碍人才流动, 给社会带来一些负面影响。

2.养老保险的相关法规滞后

缺乏高效率的法律文件和统一全面的具体规范，是导致我国城镇养老保险各种问题的主要原因。近年来，我国颁布的一系列与养老保险有关的文件均以《条例》《规定》《办法》《意见》《通知》等形式出现。法律效应不足，没有一部专门针对养老保险的法律。导致了实施和监管的一些问题，也使得居民对养老保险的认知度和参与积极性不高。

3.转制负债的处理欠妥

按照规定, 我国城镇养老保险由现收现付制改成基金积累制。原先在现收现付制下在职职工缴纳的养老基金由国家统收统支,用于支付退休人员的养老金或进行其他投资。改成基金积累制以后, 职工退休领取的养老金由个人账户积累和社会统筹两部分组成, 但是由于职工在现收现付制下缴纳的养老基金并没有积累, 而是由国家统一收取统一支出, 形成了国家对现收现付制下缴纳养老基金职工的负债, 使得当期企业除了承担在职职工的养老金积累, 还要承担传统体制下退休职工的养老需求。加上企业还需要缴纳的医疗、伤残、失业保险等费用, 企业负担过大, 可能引起企业对缴纳养老基金的反感,想方设法逃费欠费, 导致养老金收不抵支。而收不抵支更加速了个人账户空账的规模, 形成恶性循环, 基金积累制有蜕化到现收现付制的危险。

三、对策及建议

1、关于养老保险公平性浅谈

就当前的城镇养老保险制度来说，富人（富人与后面的穷人是相对而言的）本来就不为养老担忧，因为他们已经为自己储备的足够的养老资金，领取社会保险金对于他们的效益没有太多的影响，即使养老保险是社会发展的产物，已经发展为公共产品，它也应该是更多的保障穷人生活的制度，如果是出于社会公平的角度，随着经济的发展人们生活质量的不断提高，富人的寿命可能要比穷人更长，而在社会统筹方面富人与穷人之间的再分配就成为穷人接济富人，又怎么说是公平呢？而且这一部分给穷人带来的效益与富人同比是巨大的，同时会给穷人带来更大的激励作用。从这点来看我认为养老保险在缴费门槛上应该有所改变，对于富人应该多征收，穷人少征收，应该采取劫富济贫的方法来使得社会经济的分布处于一个均衡或者说相对公平的状态。

养老保险制度的进入条件也给收入相对低的人口带来了压力，甚至是排外。例如工资低的没有达到起征点的个人就不能进行养老保险。这不就违背了社会保险的初衷了吗。从我国的发展来看，养老保险制度是尽可能的服务于经济发展的，但是在改革的同时渐渐失去的本身应该有的特质还需要不断地改善，才能使社会更加和谐。现行的养老保险制度，在公平与效率的博弈上，显然是效率取得了更多的关注。但是为了促进制度自身的发展，保障的覆盖面还有待扩大。保障的水平上仍然各有差异，机关事业单位高,企业个人相对较低，没能保证结果的公平。保障的门槛高，造成真正需要保障的个体，如流动人口，交不了养老保险，也就享受不到保障。所以对于那些机关政府部门的养老保险应该和企业的养老保险采取相同的制度，而那些交不了养老保险的人应该降低其缴费门槛，同时给付的同时应该多倍给与。

2、继续扩大覆盖面

养老保险制度应逐步覆盖所有与城市化、工业化过程紧密联系的群体，包括

目前所有的城镇就业者及逐渐城市化的乡镇的工薪收入者，把基本养老保险制度的强制性政策落实到实处。

3、加强法制化建设，建立健全的城镇养老保险法律和规章制度

应尽快建立与《中华人民共和国社会保持法（草案）》相配套的一系列法律法规。对具体的问题作详尽的阐述，以保障社会保险法落实到实处。建立完善的养老保险法律法规是有效运行养老保险制度的基础，以保障养老保险实施的权威性、规范性和统一性。具体来说健全养老保险法律法规应涉及养老保险制度运行各方面的具体细则，尽快通过立法来解决养老金的收缴问题、规范养老金的投资，落实养老金的发放等问题。形成用人单位和劳动者依法履行义务和享受权利、政府依法行政的局面。

4、建立一个安全、可靠、有效的保值增值机制

为了提高资本保值增值的能力把已经积累起来的养老基金按 谨慎原则和 现代证券组合理论进行股票市场长线投资,政府应遵循制度要求选择银行存款、买卖国债或其他具有良好流动性的金融工具进行投资, 也可选择一些稳定的、前景较好的政府长期项目进行投资, 例如政府基础设施建设项目。另一方面, 政府应积极为基金的投资提供必要的环境, 拓展其可投资范围, 增强基金保值增值能力。可通过制定健全的投资政策来丰富资本市场的投资工具, 为养老保险基金安全稳定的运营创造更多机会。例如以股指期货为代表的新型金融衍生产品, 目前新兴市场衍生产品交易量已占到全球交易总量的38142% , 全球大多数新兴市场均有场内金融衍生产品交易, 运作良好且发展快速, 韩国、巴西、印度和俄罗斯已成为全球重要的场内金融衍生产品市场, 他们的实践经验表明场内金融衍生产品市场风险小, 推出与否并不需要严格的市场条件

5、适当调整养老保险制度来缓和人口老年化的矛盾

根据老龄化程度对城镇养老保险政策做出动态调整随着社会人口中老年人比例的上升，用于养老保险的支出负担将会加重，造成了养老保险缴费与支出之间的不平衡。根据国际经验，多个国家养老保险的缴费和支出之间长期存在较大差额，且差额有不断扩大的趋势。在对老年人口比重进行准确测定和预测的基础上，应根据其变化趋势，及时调整城镇养老保险政策，如合理调整养老保险缴费率和养老金给付水平，通过延迟退休年龄降低老年制度抚养比以避免财政压力过大等。

虽然我国的养老保险制度存在着诸多问题，但我相信在不久的将来我国的养老保险制度会趋于完善。

【参考文献】

[1]卫晋芳：《浅议我国城镇养老保险制度存在的问题及对策》.出自2009.1月《科学之友》48页

[2]韩宏：《关于完善我国城镇养老保险制度的思考》.出自2008.11月第8卷，6期《江苏大学学报》

[3]赵文：《城镇职工养老保险现状》.出自2003.1月《经济纵横》

9.探讨养老金缺口问题 篇九

关于企业融资的双缺口及困难原因探讨2010-06-29 18:46:33免费文秘网免费公文网关于企业融资的双缺口及困难原因探讨关于企业融资的双缺口及困难原因探讨(2)小企业在融资方面，既存在”资本性融资缺口”，又存在”债务性融资缺口”。由于规模较小、信用记录缺乏、股本金不足和抵押担保缺乏等原因所造成的小企业融资难，并不是简单地”给钱”便能有效解决的，亦很难完全依托现有的正规金融机构和金融市场来解决。需要建立符合小企业特点的融资机制、发展服务于小企业的权益类市场、发展服务小企业的债务性融资市场体系和正确发挥政府的作用等金融创新。

小企业在扩大就业、促进高新科技产业化、发展国际贸易、促进经济健康稳定发展等方面，一直发挥了积极的重要作用；在以信息化为基础的经济全球化时代，这种作用更加显著。但与大中企业相比，小企业在获取资金的便利和成本方面历来处于劣势。所以，小企业融资难的问题，一直就是各国政策制定者、金融业界和理论界关注的对象。

一、小企业融资的”金融双缺口”

在理论上，可以将小企业的融资困境概括为”金融双缺口”，它指的是：小企业在融资方面，既存在”资本性融资缺口”，又存在”债务性融资缺口”。

资本性融资缺口存在的原因是显而易见的：正规的资本市场对股票发行有最低资本规模要求，该要求通常高于小企业的资本需求，甚至超过这些企业的资产总规模。在市场上挂牌的费用对小额发行者来说显然过高。而且，在正式资本市场中上市筹资，还有财务制度的要求。这些都是小企业难以达到或满

足的。风险投资体系的发展，也有缓解小企业外源融资困难的作用。然而，风险投资家们所青睐的小企业集中于具有高成长性的”朝阳”经济部门，并需要在较短时间内有较高回报。使得大多数小企业的股权融资需求依然无人问津。

小企业在债务融资方面，同样存在困境。

业主的内部贷款、贸易信贷、非正式渠道融资、以及银行及其他金融机构贷款等，构成小企业债务融资的基本来源。然而，由于规模较小、信用记录缺乏、股本金不足、抵押担保缺乏，银行及其他金融机构提供的正规贷款在小企业债务融资总量中的占比常常居于次要地位。相反，来自业主自身以及来自亲友借款、民间借贷、从非正式信贷单位获得贷款、从其他企业获得”信托贷款”、向存款者支付高额贴水获得”转贷款”等非正式渠道的资金，在小企业的债务融资中占据显著位置。由于难以进入”主渠道”融资，小企业的债务融资成本通常比

大中型企业高出很多。这成为阻碍小企业发展的重要原因。

在以上两个缺口中，债务融资缺口已受到各方关注，而资本性融资缺口却未引起足够的重视。我们认为，这是我国小企业融资体系的重大缺陷。

二、小企业融资困难的原因

小企业融资困难，是由一系列原因造成的。概括起来，主要有如下五点。

（一）信息不对称和道德风险问题

”逆向选择”在金融市场上普遍存在。其产生的原因主要在于”信息不对称”和”道德风险”。毫无疑问，小企业的信息不对称和道德风险问题比大中企业严重。其原因是，大多数小企业都有信息不透明问题。大企业特别是上市公司的经营信息、财务信息以及其他信息的公开化程度相当高，而且信息披露得也比较充分，金融机构能够以较低的成本获得较多的有关这些企业的信息。对非上市的大企业，银行同样可以通过供货

商、消费者和官方统计等许多渠道，了解到足够的信息。小企业则不同，它们的信息是高度内部化的，而且存在大量非经济的信息，通过一般渠道很难获得。此外，大多数小企业并不需要由社会化的会计师事务所对财务报表进行审计，这更增加了信息的不透明问题。客观地说，小企业的信息透明度较低是与生俱来的。因为，对于很多小企业来讲，聘请会计师事务所进行审计，采取各种措施提高自身的透明度，常常意味着管理成本增加；对于”小本经营”而言，其费用实在是难以承受的。

金融中介克服信息不对称和道德风险的机制是加强事前审查、严格合同条款和进行事后监管。但小企业对资本和债务需求的规模较小，使得审查监管的平均成本和边际成本较高－－金融机构为了避免逆向选择，往往不愿向它们提供贷款。这样，在正式的债务市场上，就存在着向小企业提供债务融资的市场失效问题。

（二）高比率的倒闭和违约率

由于多方面原因，小企业的倒闭率是相当高的。这种状况，在世界各国具有普遍性。据美国中小企业管理局2001年一项研究估计，有近%的小企业在2年内消失；由于经营失败、倒闭和其他原因，有近%的小企业在4年内退出市场。中国缺乏系统的统计研究，但有关机构对一些地区的研究显示，我国有近30%的私营中小企业在2年内消失，近60%在4～5年内消失。

（三）抵押品和担保的缺乏

10.探讨养老金缺口问题 篇十

（1.东北财经大学 财税学院，辽宁 大连 116025；2.安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030）

中国已逐渐步入老龄化社会，为了应对养老金账户日渐入不敷出、缺口越来越大的收支风险，人力资源和社会保障部近来提出推迟退休年龄的应对策略，推行弹性退休制以减轻未来社会养老保险的负担，由此引发了社会各界的广泛关注和热议。有人提出，退休年龄和养老制度谁的问题更大？根据我国的人口结构可以预测到，在未来相当长的一段时期内养老保险金缺口将持续存在，并可能会呈现扩大趋势。据世界银行公布的报告，如按照目前制度及模式，2001—2075年，中国养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元[1]。但影响中国养老金缺口大小的因素，除了客观的人口结构之外，还有企业职工和国家公务员养老双轨运行体制。“根据中国社科院发布的《2011中国养老金发展报告》，在中国养老金总支出中，企业基本养老保险基金支出占89.15%，事业单位和机关单位基本养老保险基金支出占10.85%。根据人社部数据，2010年，全国事业单位和机关单位的参保退休人数占所有参保离退休人员总数的7.74%。7.74%人数占比与10.85%的养老金支出占比，形成了鲜明对比”[2]。企业职工和国家公务员之间极为悬殊的养老待遇水平，使普通职工对养老保险双轨制产生了不满情绪。为了社会的和谐稳定，只能不断提高企业职工的养老待遇。这样，过高的公务员养老水平就像一个引擎，拉着企业职工的养老金水平向上提升，这必将使得养老金水平与经济社会的承受力难以协调，从而对养老保险收支缺口产生巨大的推力。

一、公务员与企业社会养老保险待遇水平的差距

从20世纪90年代以来，经过了多次修改和完善，现行公务员养老保险制度已明显比企业职工养老金丰厚许多，致使分属于两种不同养老保险体系中的企业与机关同类人员，养老金待遇水平相去甚远，而且差距还会不断拉大。

（一）替代率和基数的差别

20世纪90年代以前，公务员和企业职工的养老待遇基本没有差别。比如，1990年某市的机关月人均养老金145元，企业149元，两者相差无几。1993年以后，公务员进行工资改革，公务员的养老金替代率一下子从75%上升到92%，2006年公务员工资再次改革，退休公务员的养老待遇也做了进一步的调整，再次提高了他们的待遇水平。“从养老金替代率上看，普通职工和公务员差别确实很大。……实际上普通城镇职工的养老金替代率只有30%左右，而公务员、事业单位工作人员养老金替代率高达80%。一些专家表示，若算上各种名目的补贴，部分机关、事业单位职工的退休金替代率可以达到90%以上”[2]。除了替代率相差悬殊之外，计数的基础相差更大。公务员养老金的计算基数是其退休前一个月的工资，而企业的基数则是当地社会平均工资。而且各地的一般情况是公务员平均工资远高于企业职工平均工资。比如根据某市社保局最新公布的2011年城镇非私营单位在岗职工平均工资数据显示，住宿和餐饮业是15 117元/人年，公共管理和社会组织是34 930元/人年[3]，后者是前者的2倍还多。

（二）缴费义务和调整依据的差别

机关单位工作人员的养老保险金完全来自各级财政，公务员个人不用缴费，而且当在岗公务员工资调整时，退休公务员养老金也随之调整，即退休金跟着原单位在职人员工资的上涨而同步提高；对于企业职工而言，他们的养老金调整方式与公务员的养老金调整因素和机制大不同，企业退休职工养老金调整和在职企业职工的工资没有关系，和退休前企业的经营效益也没有关系，是按社会经济发展（如社会平均工资、物价水平等等）的系数来调整养老金水平的。

另外，从缴费义务和待遇享受资格条件看，机关事业单位职工不用缴费，养老金全部来自财政拨款；而企业职工本人每月要缴其劳动收入的8%，而且要累积缴费15年以上才有按月领取养老金的资格。

以上几个主要参数的作用效果累积起来之后，退休待遇总水平的差距当然要以倍数计了。“据全国人大常委会法制工作委员会行政法室提供的资料显示，由于机关事业单位和企业实行不同的退休养老制度，待遇计发办法和调整机制不同，资金渠道不同，待遇差距问题越来越突出，到2006年底，全国平均水平机关事业单位退休人员高出企业2倍多”[4]，目前个别地方这种差距甚至达到3倍，随着公务员津补贴改革的到位，待遇差距还将进一步扩大。

二、养老金缺口不断扩大的制度性机理

（一）从养老金支出角度分析

从养老金发放政策来看，这些年企业养老水平事实上一直是被公务员养老制度牵引上升的，这是公民要求社会公平的结果。机关与企业养老金水平的巨大差距，使得企业具有高级技术职称的退休人员赶不上机关事业单位普通工人的退休金，对于这种不公平的现象，社会反应越来越强烈，不利于社会稳定。近年来企业退休老人集体上访、到市政府门前静坐等群体性事件不断增多，多是表达与现行养老制度相关的不满情绪，甚至有原国有企业领导人退休后一直拒绝领取养老金，抵触养老保险待遇的不公。由于这种不公平感觉在社会中日益弥漫扩散，中央只能不断提高企业退休人员的基本养老金待遇水平，以尽量缩小差距。所以近几年几乎每年中央都下发文件以10%的幅度普调企业职工养老金，而各地方又相互竞争调整的幅度，因此，一般实际的增幅会高于10%，比如某市2012年的上调幅度为14%[5]。这样一来，公务员的养老待遇随着在职人员工资的增长而增长，企业的养老金水平则一直追逐着公务员的养老待遇水平也不断上涨，而公务员的工资本来就高于社会平均工资，追赶的空间越大社保养老基金的缺口越大，最终机关退休工资与企业养老金缺口二者的合力作用必将使得财政不堪重负。

所以，由于社会公平的要求把公务员的养老金水平与企业养老金水平联系在一起，只要差别显著，二者就会永远联动下去。这种联动关系把政府推入了二难选择，要么保持这种养老金的过大差距，但会引起社会不稳定；要么缩小差距，由于养老金的刚性特点，很难降低公务员的待遇水平，只能提升企业职工的养老金水平。

（二）从养老金收入角度分析

1.养老金水平与在岗劳动力的工资水平失调

在公务员养老金的带动下，企业养老金一路追高，导致社会养老金水平脱离社会的承受能力，养老金水平与在职劳动力的工资水平出现了不协调。比如，2012年某市市区月最低工资标准为750元[6]，月养老金水平达1 455.87元[5]，高于许多行业的平均工资。而在职劳动力的工资除了本人的生活需要开支之外，还有许多支付项目，比如赡养老人、抚育儿女、缴纳社会保险费、住房公积金等，而退休者的养老金主要供自己生活所用，这样看来难怪会出现“啃老族”了；由于养老金水平不断提高，在职劳动力缴纳的养老保险费数额也随着不断攀升，比如，某市的《社保缴费的标准》就规定灵活就业者的养老保险个体缴费标准，最低档为344元/月，还有医疗保险从“2012年6月1日起每人每月112元降低为103元”[7]。假设一个只拿最低标准工资的灵活就业人员，在缴完本人的社会保险之后，所剩还有多少呢，而且由于工作不稳定，50岁以后就业难度就更大了。

2.养老缴费额过高催生参保者逃费或弃保行为

众所周知，只有收支平衡的制度才具有可持续性。受公务员养老水平影响的其他群体养老金水平，尤其是与公务员紧密相邻的企业职工的养老水平快速拔高，支出急速增加，那么必然要求收入也相应增加，于是主管部门核定的缴费额就逐年递增。过高的缴费额对于广大中下收入水平的职工阶层而言，是不小的经济负担。所以，尽管当地社保部门对灵活就业人员都会列出多档参保缴费标准，但缴费者一般只会选择最低档，或者干脆不缴，放弃参保。还有许多农民工主动提出放弃参保，主要还是因为当下收入水平实在力不能及。因此，从理论上说，社会养老金水平应与在岗劳动力的工资水平保持一定的协调关系，才可能存在合理性和可持续性，二者之间的内在联系如图1所示。

图1 社会养老金水平应由在岗劳动力的工资水平决定

如前所述，根据职工和企业的养老保险缴费能力来推算养老金水平才是科学的，依据与公务员养老金的差距确定的职工养老金水平，会脱离经济社会的承受能力，所以出现了相当部分的较低收入者的工资水平与养老金水平倒挂不相协调的现象。“有的人甚至希望早点退休。因为一线工人大多体力消耗大，在职时收入水平偏低且不是很稳定，退休后则可以获得稳定的养老金收入。近几年国家一直在提高企业职工养老金水平，对一些收入不高的职工而言，早点正式退休，收入还能高一些。”[8]

目前社会养老金是现收现付制度，即工作的人赡养退休的人，如果工作的人没有能力缴费，而养老金支出又日益增加，那么，养老金缺口迟早会加大。如果通过提高职工缴费标准来平衡，过高的缴费额不仅给职工本人带来沉重的经济负担，影响其生活质量，企业也因此而增加了生产成本，影响企业的用工行为和制度遵从意愿。许多企业采取消极甚至抵制的态度，除了尽可能少用工人外，还想办法尽可能逃避缴费义务，比如瞒报职工人数，低报缴费工资总额等。如果靠财政增加转移支付弥补，财政有被养老制度绑架的风险。可见无论哪种弥补方式都难以长期持续下去。必须进行制度改革，通过体系并轨才能遏制引领社会养老金强劲增长的源头，从而有效控制缺口扩大的速度和规模。

（三）养老金缺口与养老制度的逻辑关系总结

养老制度中相关变量的关系，可以用图2表示如下。

图2 养老金缺口与相关制度的关系

根据前文的分析，目前的公务员养老制度与企业养老金缺口之间的逻辑链条关系可以总结如下：由于社会公平和稳定是政府必须首要考虑的因素，公务员养老待遇水平太高必会推高企业和其他群体等全社会的养老金水平；在现行缴费水平下，全社会的养老金水平提高当然会加大养老金账户缺口，养老金账户缺口加大又推高财政负担，或迫使企业与职工的缴费额增加，从而使得企业的生产能力和职工的即期收入降低，最后导致消费和生产萎缩；如此恶性循环下去，又反过来影响缴费，再使养老金缺口扩大。比如，这几年养老金水平连续以年10%以上的幅度递增，缴费水平很难同步跟进，缺口要么财政补，要么提高缴费额。

在制度中各变量如此环环相扣，相互影响，导致本来符合我国社会养老国情的“广覆盖、低水平”原则，被公务员高高在上的独立于社会平均水平的养老制度搅乱了。因此，要想解决当前养老金困境，控制养老金缺口，必须釜底抽薪，整合全社会养老制度，逐步将公务员与企业职工，以及其他社会群体的养老制度“并轨”，化解碎片化管理的社会养老制度，缩小各群体社会养老待遇差距。

三、改革建议

（一）借鉴国外全体国民纳入统一而多元的养老制度体系

1.统一而多元的基本养老制度体系

在澳大利亚、加拿大、美国、英国、丹麦、荷兰、日本等国家中[9]，全体国民养老保险都在统一的多层次制度体系中。第一层次主要对退休者提供基本生活保障；第二层次是工作单位建立的补充保险，由商业公司进行运作，国家只提供税收减让和管理规范；第三层次是个人储蓄性的养老保险，部分国家也给予利率优惠。在上述国家中，作为本国国民的一个组成部分，公务员自然成为第一层次养老保险的保障对象，在基本保险层次内实行与其他职业群体相同的制度。但从第二层次看，公务员的雇主是政府，政府有责任再为公务员建立补充性质的养老保险制度，以使公务员养老保险政策既有其他职业群体保持协调，又区别于其他职业群体。

2.社会养老的待遇水平差距不显著

从掌握的有关资料看，大部分国家公务员的工资水平与私人企业同类人员保持着基本平衡，而退休待遇则略高于上述人员。以确定待遇水平的基本指标——养老金替代率来看，根据美国《工业化国家的社会保障政策》一文的统计，美、英、加等[8]多个国家国民的平均替代率水平为50%～60%，而按上述国家公务员退休金计算公式测算，正常退休公务员的替代率水平一般在60%～80%之间。这样看来，这些国家的公务员与其他职业群体，在岗时工资水平相差无几，计算退休金时基数和替代率都具有可比性。那么，可以明确地计算出来，公务员退休金比其他职业群体的养老金至多高出20%左右，绝不会以倍数计。

（二）公务员养老制度改革方向与方案框架

1.改革目标

目前，我国公务员退休制度存在的主要问题是，单一的资金来源渠道和与其他职业群体相比过高的待遇水平。公务员的退休费用全部由财政负担，个人不用缴纳任何费用，资金来源渠道比较单一，且待遇水平过高，导致财政负担沉重，不利于公务员退休制度的健康发展。因此，机关公务员养老保险制度改革的主要目标，要借鉴国际上通行的做法，尽快建立个人缴费制度，缴费情况与个人退休待遇挂钩，不仅可以更好地实现权利和义务、公平与效率的统一，有利于缓解财政过大的压力，还能够进一步理顺分配关系，合理确定机关事业单位职工的退休待遇水平，使之与生产力发展水平、财政承受能力和企业职工目标替代率保持协调。

公务员养老保险制度改革，既要体现其自身特点，又要尽量与企业统账结合的制度模式相衔接，坚持社会统筹与个人账户相结合的原则，实行个人缴费制度并逐步降低替代率，通过改革公务员养老保险制度，促进社会公平、和谐、稳定和发展。

2.方案框架

消除公务员的现行退休养老制度与其他从业人员的较大差异，当然没有理由保留其独立的养老保险方案。目前我国已建立起全国统一的职工基本养老保险制度的基本框架，并得到了各方面的认可。因此，公务员养老保险制度改革，也应坚持统账结合的制度模式，只需把公务员并入职工基本养老保险制度，也遵循权利与义务相一致的原则，建立公务员养老保险个人账户，使公务员的缴费与养老待遇直接挂钩，理顺养老金给付机制。在统一的城镇职工基本养老保险制度的基础上，再依据公务员的职业特点，建立与经济社会相适应的多支柱的养老保险体系。也就是除了和现行企业职工同样的基本社会统筹和个人账户养老金外，可以再建立一定的公务员补充养老保险，即职业年金；或者为了鼓励廉政勤政，还可以在保险功能的基础上，辅以激励和奖励性质的“公职金”[10]，这一项对于出现违纪行为，给社会带来重大损失的机关工作人员可以取消，也是对怠政和腐败行为的一种惩罚措施。这样，一方面公务员养老制度能和企业养老保险有效衔接，使整个社会养老保险制度保持协调，另一方面又照顾了行业的特殊性。

3.改革意义

公务员养老制度和企业养老保险统一以后，会有效缓解养老金缺口拉大的趋势，无疑具有釜底抽薪之效。养老金的计算基数一致，这就会大大缩小企业职工等群体与公务员阶层之间过分悬殊的养老待遇水平，从而消除全社会养老金水平强劲上升的压力，也是为我国平稳度过未来社会养老难关做好制度上的准备。

一般建立社会保险的初衷之一是实现社会互济，缩小收入分配差距，促进全社会的和谐公平。我国机关单位独立养老体系下的优厚养老金待遇，从制度上阻断了与社会其他弱势群体之间的“互济”通道，社会互济只能在企业职工社会养老体系中进行，前文已分析他们的收入水平普遍低于机关单位，这样，我国社会养老保险在全社会的互济功能就被严重弱化了。只有先从制度上打通，才有可能真正实现制度的初衷目标。

另外，从全社会劳动力的优化配置的角度看，现行政策严重阻隔了人力资源在企业和公务员之间的合理配置。养老保险制度的不统一、不衔接，加大劳动力的转岗成本，必然遏制统一劳动力市场的形成。比如，因为公务员不缴费，未建立个人账户，如果想从机关到企业单位就业，但考虑到缴费年数比一开始就进入企业的同龄人少，因此退休后其养老金会低于企业同龄员工，再与留在机关的原同事相比，养老金差距会更大，所以只能放弃流动。这也是一旦进入公务员队伍，很少愿意离开的一个重要原因。当然，如果劳动力从企业向机关流动，劳动力个人及其单位所缴纳的保险费也无法转移和携带。因此，改革现行的公务员养老保险制度，建立统一的社会养老保险体系，是建立统一的劳动力市场、促进人力资源顺畅流动和合理配置的前提条件，就像一开始把职工的养老责任从单位剥离出来，建立统一的社会养老制度，以促进全社会劳动力流动一样，是市场经济体制的客观要求。通过公务员养老制度改革，可以使不同性质单位间的人员流动能够通畅，至少消除了一些制度性障碍，从而促进全社会人才资源的最优配置。而且，改革之后，当前棘手的事业单位改革也能够顺利进行下去。

总之，解决我国养老保险金缺口问题，首先要从发现和解决养老保险制度本身存在的问题入手，然后再考虑延迟退休等方面的办法，现阶段养老制度双轨制比退休年龄的问题更大。所以，延迟退休的话题在过去几年中此起彼伏，每次均遭到社会的激烈反对，原因是没有理清楚当前问题的本与末。此前中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文接受新京报关于弹性退休话题的访谈时，也主张对目前的养老保险制度进行大幅度改革，以应对未来社会的养老金危机，否则只会形成私人部门和公共部门的冲突[11]。因此，解决未来社会养老保险缺口，减轻财政负担问题，宜把公务员养老制度改革作为第一个切入点，然后，其他的改革才有可能一步步顺利展开和实施。

[1]美华报.中国养老制度改革须突破碎片化困境[EB/OL].http：//www.chinanews.com/hb/2012/06-13/3959598.shtml ，2012-06-13.

[2]罗娟.养老金缺口大吗？缺在哪？[N].工人日报，2012－06－19.

[3]蚌埠市人力资源和社会保障局.关于发布2011年度全市城镇非私营单位在岗职工平均工资的通知[EB/OL].http：//www.ahbbhrss.gov.cn//web/xwdt/zxwj/content.jsp?id=2325，2012-05-30.

[4]常红，张海燕.机关事业单位退休待遇高企业2倍 四部门将提交改革方案[EB/OL].http：//npc.people.com.cn/GB/8558802.html，2008-12-22.

[5]蚌埠市人力资源和社会保障局养老中心.我市2012年企业退休人员养老金已调整发放到位[EB/OL].http：//www.ahbbhrss.gov.cn//web/xwdt/xwzx/content.jsp?id=2158，2012-03-30.

[6]蚌埠市人力资源和社会保障局.关于调整我市最低工资及失业保险金等标准的通知[EB/OL].http://www.ahbbhrss.gov.cn//web/xwdt/zxwj/content.jsp?id=1292，2011-08-26.

[7]蚌埠市人力资源和社会保障局.社保缴费的标准[EB/OL].http://www.ahbbhrss.gov.cn/web/hdjl/rdgz/chn_62/content.jsp?id=1938，2012-01-13.

[8]白天亮.人社部:我国实际退休年龄53岁左右 近期不会调整[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2012/06-20/3975022.shtml，2012-06-20.

[9]易正春.国外公务员退休养老制度及其对我国的借鉴[J].行政与法，2004，（1）：57-59.

[10]陈建辉.公务员养老保险制度改革研究[J].福州大学学报（哲学社会科学版），2008，（2）：59-62.

[11]孙雅娜，安曼.中国养老保险最优缴费率研究——基于行业收入差异的分析[J].社会科学辑刊，2010，（2）：115.