就业政策演变

就业政策演变（共8篇）

1.就业政策演变 篇一

中国留学政策发展与演变

贾江涛 卢义婷

 2012-08-20 11:12:14

来源：《中国信息报》2012年08月17日

出国留学活动起源于相对落后国家、地区或领域培养紧缺人才或高层次人才的需要，在当代发展成为接受不同模式教育的一种选择。中国的出国留学政策是中国政府公共政策的重要组成部分，是国家决策层根据一定时期的基本国策、国际关系、价值标准与合理性原则，对出国留学活动实施管理、服务、控制和调节的制度性规定。中国的出国留学政策具有比较明显的渐进性和相对独立的阶段性特点，其主体内容和实施导向是由国际和国内的政治、经济、文化状况以及中国对外关系所决定的。因此，出国留学政策的变革，实际上就是中国出国留学活动历史演变的写照。

新中国各发展阶段的留学方针导向

我国的留学政策不断出台，同时又反哺性地支撑和培育着出国留学活动的发展，并影响着出国留学制度改革的日益深化和不断走向成熟。留学人员及其留学活动是出国留学政策形成、变革与发展的基本原动力。

20世纪50年代，公派留学的政策要点是：严格选拔，宁少勿滥；严格审核，争取多派，理科为主，兼顾全面；多派研究生，一般不派大学生；保证重点，兼顾一般；保证质量，争取多派；既要派研究生和大学生，又要派短期进修生与实习生。鼓励在外中国留学人员回国工作的政策要点是：不论先后，一视同仁，来去自由。

20世纪60年代，公派留学政策的要点是：减少数量，提高质量；试行向西方国家派遣留学生；停派留学生。

20世纪70年代，公派留学政策的要点是：恢复派遣语言类进修生；主要向西方国家扩大派遣留学人员；抓紧时机，积极选拔，广开渠道，力争多派，科技为主，兼顾其他。

20世纪80年代，出国留学政策的要点是：公派--积极主动，择优选拔，保证质量，广开渠道，力争多派，突出重点，统筹兼顾；自费--对自费留学人员在政治待遇上与公费留学人员一视同仁，但在申请条件上有一定的限制；公派--探索扩大选拔派遣博士留学生的数量和途径；自费--申请自费留学如手续合法则不受任何限制；公派--按需派遣，保证质量，学用一致，加强管理；回国--提供各种服务，创造好的工作环境和生活条件，拓宽就业范围并实行人才流动；在外--采取适当灵活的政策和通情达理的作法，并给予合情合理的解决。

20世纪90年代，出国留学政策的要点是：自费--收取高等教育培养费，以限制自费出国留学；公派--博采各国之长，按我之需，取人之长，精选精派，定向定人，力争保质保回；支持留学，鼓励回国，来去自由。

20世纪90年代中期以后，国家出国留学工作机制进行了重大改革，其要点是：公派--个人申请、专家评审、平等竞争、择优录取、签约派出、违约赔偿；自费--开辟自费留学中介市场，并实施预警和监管。与此同时，鼓励回国的政策体系也在持续地改革中不断完善。

进入21世纪，我国的留学教育进入一个新的发展时期。一是“来去自由”的留学观念更加深入人心。为适应经济全球化和科技一体化的发展，人们把是否具有国际交流背景作为人才素质和能力的重要条件，这将激发人们出国留学的积极性。二是出国留学的经费资助渠道日趋多样化。过去的留学教育基本上属于精英教育，能够出国留学的主要是一些社会、科技精英和一些家庭经济条件较好人员的子弟。而随着我国经济贸易和科学研究的国际化的发展，出国留学的经费资助渠道将会由单一的公费和自费渠道向多样化方向发展。三是出国留学渠道将会更加顺畅。实际上，目前对出国留学的限制主要不是来自于国内，而是国外签证机构。“境外消费”和“自然人流动”作为参与WTO的国家共同遵守的游戏规则，将会对国外的限制起到软化的作用。因此，可以预料，在今后一段时间，我国留学教育发展将会进入一个良性发展的阶段，其规模与速度将会在原有的基础上有较大的提升。

各时期留学政策分析

1978～1986年：恢复阶段

1978年，我国进入了改革开放的新时期，与外国的教育交流迅速发展，国家改革开放政策极大地带动了出国留学生的派遣工作。1978-1986年，可以说是我国出国留学工作的恢复和起步阶段。1978年8月，教育部发出《关于增选出国留学生的通知》，提出要高度重视留学人员的选派工作，选拔的出国留学生包括大学生、研究生和进修生，专业主要为理工科相关专业。这实际上是恢复和起步时期规定的派遣方针。

1980年10月，教育部等六部门召开了出国留学人员管理工作会议，通过了《关于出国留学人员管理工作会议情况的报告》。报告进一步明确了派出留学人员的方针，即“突出重点，统筹兼顾，在保证质量的前提下争取多派一些，并在最近几年内保持派遣数量相对稳定”，并第一次提出单位也可派出留学人员，提出了有关计划、选派工作的改进意见。1980年11月，教育部等部门根据实际情况对派遣人员做出调整，提出应多派研究生，少派或不派本科生。1978年以前，自费出国留学人数很少，国家没有统一的政策。

1981年1月，国务院批准了教育部等7个部门联合提出的《关于自费出国留学的暂行规定》，这是建国以来第一个关于自费出国留学的政策性文件，明确规定了自费出国留学的性质、自费留学与公费出国留学的关系等。该文件指出：自费留学人员是我国出国留学人员的组成部分；对自费留学人员和公费留学人员在政治上应一视同仁。这一规定奠定了我国自费出国留学事业发展的政策基础。

1981年9月，教育部发布了《关于在校研究生自费出国留学问题的通知》，对在校研究生自费出国留学问题做出了严格规定。根据这个规定，真正意义上自费出国留学的只能是高中毕业生出国读本科和大学本科毕业生出国读研究生。但实际上，大量在校本科生和在学研究生也利用各种途径自费出国留学了。针对出现的问题，中央于1982年3月和7月分别出台了《关于自费出国留学若干问题的决定》和《自费出国留学的规定》。相对而言，1982年的自费出国留学政策比1981年的政策更严格，除了高校在校学生不准自费出国留学外，还规定了自费出国留学的年龄限制以及对自费出国留学人员进行政治审查等。这一政策的实施，在社会上引起了一定反响，认为自费出国留学政策太严，不利于更多的人自费出国留学。

1984年，中央检查了几年来自费出国留学的政策和工作，提出“对自费出国留学，要坚决大胆放开”的要求。1984年12月，国务院颁布了新的《关于自费出国留学的暂行规定》，其中规定凡我国公民个人不受学历、年龄和工作年限的限制，均可申请自费出国留学。

1986～1991年：调整阶段

1986年5月，中共中央、国务院发布了《关于改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》。1986年12月，国务院批转原国家教委《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》的通知，即著名的107号文件。这是在总结我国留学教育恢复和起步阶段经验和教训的基础上，结合当时留学教育发展的现实状况制定的重要法规。它是我国第一份公开发表的、全面阐述出国留学教育政策的法规性文件。该文件提出：我国公民出国留学是我国对外开放政策的组成部分，必须长期坚持有计划地发展各种形式的出国留学；出国留学工作应密切结合国内生产建设、科学研究和人才培养的需要；应坚持博采各国之长的原则，兼顾基础学科和应用学科，以应用学科为重点；应坚持“按需派遣，保证质量，学用一致”的方针。《关于改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》规定，公派出国留学人员应保证质量，着重派出进修人员和访问学者，适当减少攻读硕士学位的研究生，增加攻读博士学位的研究生，并积极开辟通过中外合作进行科学研究和培养博士的途径。通知还包含了对自费出国留学教育政策的全面阐述和规定，其中有关“高校在校生获准自费出国留学的，可保留学籍一年”等政策性规定的原则直至今天仍被广泛适用。

1992～1999年：规范阶段

1989年以后，出现了大批留学人员滞留不归的现象，国内有些人也对现行的留学政策产生了一些疑虑。如何对待学成未归的出国留学人员以及是否要坚持既定的留学方针成为当时社会关注的焦点。1992年8月，国务院办公厅发出了《关于在外留学人员有关问题的通知》，全面阐述国家对滞留海外的留学人员的一系列具体政策，并明确把“支持留学，鼓励回国，来去自由”作为我国出国留学工作的总方针。围绕这个总方针，国家公派留学选派管理体制实行了一系列改革，自费留学政策进一步调整和放开，从“鼓励回国工作”到“鼓励海外留学人员以多种形式为国服务”，取得了较为显著的成效。44号通知指出：党和政府一贯关怀、团结广大出国留学人员，期待他们早日学成回国，建功立业；重申了公派出国留学人员有义务为国家服务；同时鼓励留学人员以各种方式回国服务；国家保证留学人员来去自由。自此，“支持留学，鼓励回国，来去自由”成为我国出国留学工作的总方针。

2000年至今，快速发展阶段

进入新世纪以来，我国对出国留学政策进行了一系列改革，出国留学迈入快速发展阶段。一是根据国家建设与发展的实际需要设立了若干专项。2000年，国家留学基金委员会设立了“重点高校系主任、研究所/实验室骨干出国研修项目”。2002年，根据国家经济建设的发展和中国加入WTO后对人才的需求，增加了对信息、生物技术及经济、法律等学科的资助名额。设立了“高级研究学者”类别，大幅度提高资助力度。2005年，国家留学基金委员会出国选派规模进一步扩大；资助方式多样化。二是从2003年起提高公派留学资助金。2002年12月13日，教育部和财政部联合下发了《调整国家公派留学人员奖学金资助标准》的通知，将现行标准平均提高了44%，涉及88个国家和地区。1993年，国家教委颁布了《关于自费出国留学有关问题的通知》，进一步放宽自费出国留学政策。该政策也是国家新的出国留学方针在自费出国留学问题上的反映。这大大满足了许多欲自费出国留学人员的愿望，使自费出国留学人员数量急剧增加。

中国加入WTO后，教育部就简化对大专以上学历人员自费出国留学的审批手续发出通知，不再向申请自费出国留学的高校在校生和具有大专以上学历但尚未完成服务期年限的各类人员收取“高等教育培养费”，不再对上述人员进行“自费出国留学资格审核”。这一时期，中央非常重视出国留学人员学成回国的工作。一方面，调整回国政策，从“鼓励回国，来去自由”到“鼓励海外留学人员以多种形式为国服务”，回国政策更加灵活且务实；另一方面，致力于落实政策，创造条件，真正发挥留学人员的作用。

2007年，教育部颁布了《关于进一步加强引进海外优秀留学人才工作若干意见》，意见将“海外优秀留学人才”界定为三个层次；提出编制海外优秀留学人才需求目录，建立和完善海外优秀留学人才信息库；搭建海外优秀留学人才双向选择平台，为海外优秀留学人才回国工作和创业服务；充分利用国家科技、教育、人才资助项目，引导海外优秀人才回国创业。教育部和科技部还定期举办“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛活动，建立由海外优秀留学人才、留学人员创业园、大学科技园区、风险投资机构共同参与的创业平台。通过“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛，充分调动海外优秀留学人员回国创业热情，鼓励海外留学人员积极申报创新创业项目，创造条件支持参赛者与大学科技园、留学人员创业园和企业进行项目对接，根据项目技术水平、投资前景、效益预测和产业化情况，组织留学人员创业园、大学科技园、风险投资机构和国内企业家对项目进行评审、洽谈和择优颁奖，推动留学人员回国创办高新技术企业。

进一步推动我国留学教育事业发展的政策建议

为进一步推动我国留学教育事业发展，在新形势下，我国出国留学政策应当进行一些相应的调整。

一是坚持“三个一流”的新的公派留学指导思想，不断提高质量与效益。国家公派出国留学是相对自费出国和单位公派出国留学而言的，主要是为了满足国家经济社会发展在高级人才方面的需求，其实质是一种精英教育。尽管国家公派应当着眼长远，兼顾一般，但最重要的是它要力求满足国家最紧迫的那些需要；应当着眼全局，注重公平，在相当长时期内，应当突出重点，坚持效益优先的原则。应当坚持国家公派主要培养国家急需人才的目标和原则，注意选派一流的留学人员，派到国外一流的学科专业中去，力求让其师从一流的导师，在国际学术前沿接受一流的训练。

二是加强自费留学的服务与管理工作。自费留学人员目前已成为我国出国留学人员的主体，应在进一步做好公派留学的派遣和回归工作的同时，关注自费留学工作。国家有关部门应当不遗余力地为申请出国留学的人员特别是自费出国留学人员开辟一条更加顺畅、便捷的“绿色通道”。要坚持改革、扩大开放，同时也要加强服务与管理，为自费留学提供一个健康的政策环境和坚实的法律基础。应更多关注、跟踪并研究在外自费出国留学人员的状况，注重对自费出国留学人员进行感情投资。

三是加强出国留学人员和国内的信息交流，完善留学人员回国创业服务体系。要加强出国留学人员和国内的双向交流。应当由教育部、外交部和公安部联手合作，建立一个准确、权威、高效的“出国留学人员信息统计系统”，这是吸引留学人才的基础性工作。要设立留学人员创业风险基金，完善留学人员回国创业服务体系。要加强以“项目资助”为主导的人才引进项目建设。

2.就业政策演变 篇二

1 1840年以前, 中国严禁国民向外迁移, 不承认华侨

1840年以前, 中国的统治者们是不允许国民移民国外的。在封建社会的早期的战国时期, 秦于献公时就建立了户籍制度。对于人口进行严格的管理。居民迁居必须到官府办理迁移户口手续。擅自脱离户籍逃亡叫做亡命, 逮住后要治罪。而秦汉时期, 实行通行证制度。外出旅行要持有关证明。无通行证者, 旅社、招待所不留宿。《史记·商君列传》中有这样的记载:“商君之至关下, 欲宿客舍。舍人不知其是商君也曰, 商君之法, 舍人无难者坐之” (1) 。在唐律中, 对非法出入国境有两种定罪情况:一是私度, 即未获官方许可而企图度关者;一种是越度, 即不经官府所设关卡的大道而绕道出境者。法律明文规定:对非法出入国境给予惩罚:“诸越度缘边关塞者, 徙二年” (2) 。宋代, 针对民间私营的船只出海建立了严格的审批管理制度: (1) 须由当地物、力、户三人作保障, 保人对商船负连带责任。 (2) 船商出海须向当地官府提出申请。说明:人员组织情况、担保人姓名、去往何处、货物情况等。 (3) 核实后, 官府发给出海的凭证, 注明各类事项。 (4) 起航前, 官府派官员进行点检。

明朝初年, 朱元璋推行“片甲不许下海”的海禁政策, 不允许一般的商民私自与外国通商往来。《大明律》规定:私出外境及违禁下海, “其拘该官司, 及守势守把之人, 通国夹带, 或知而故纵者与犯人同罪。” (3) 1647年颁行的《大清律》规定:“凡官员兵民私出贸易, 及迁移海岛居住耕种者, 俱以通贼论外斩。如因贸易而外出异域者, 也要限期归来, 逾期不回的永远不准回来。” (4)

中国封建社会处于小农经济为主的自给自足经济模式下, 农民只要拥有一块土地, 在上边勤力耕作, 就能保证自己和家人生活的所需的粮食、衣物、住房。生活的四大要素:衣、食、住、行已经满足其三, 完全不需要远走他乡去为生计而受奔涉这苦。国内有大量的土地有待耕种, 农民是不必抛开自己的土地到别处找寻生路的, 便何况远涉重洋移民到外国去。统治者依靠剥削农民就能维持国家机器的正常运转。这样的状况一直持续到1840年, 都没有发生动及根本的变化。所以, 这一段漫长的历史时期内, 中国的侨务政策定格于严禁向外迁徙, 对华侨也不予以承认。

2 晚清政府由被动到主动地确认中国公民的出入境自由权, 并对海外华侨予以保护

英法联军强迫清政府于1860年签订了《北京条约》其中第五款规定:“凡有华民, 情甘出口, 或在英国所属各处, 或在外洋别地承工要, 俱准与英民立约为凭, 无论单身, 或愿携带家属, 一并赴通商口岸, 下英国船只, 毫无禁阻。” (5) 其实际意义是清政府承认了列强在华招工的合法化。此后到1868年, 清政府又先后与英、法、西、等国签订《天津条约》、《招工章程条约》、《蒲安臣条约》, 使苦力贸易完全确立起来。1893年, 清政府进一步规定, 对于中国在洋商民, “概准由使臣领事馆给予护照, 任其回国治生置业, 并听随时经商出洋。” (6) 这表明海禁政策已经在法律上被载除。

经过多年奋斗, 华侨在侨民地 (特别是东南亚地区) 已经形成不可忽视的经济力量。清政府在承受鸦片战争失败带来的痛苦之时, 对民族危机也有了一定的认识, 开始走富国强兵的道路。1899年, 清廷内阁上谕, 一方面, 竭力著准于厦门设立保商局以“保护出洋回籍华商”, “不准关津胥吏及乡里莠民籍端苛扰”为华侨回国投资创造有利条件;另一方面, “著各出使大臣随在妥筹保护”旅居海外商民 (7) 。此至, 华侨身份才正式得到清政府的承认。1909年, 清政府颁布了一项“国籍法”, 正式通过法律确认侨居国外的华侨及其子女亦为中国人。明令保护华侨回国投资环境, 对华侨身分予以肯定与清政府前期的侨务政策有了质的改变。清朝政府对待华侨的态度已经完全由原来的歧视转变为肯定, 这是海外华侨的强大的经济力量所决定的。无论历史怎么进化, 阶级社会中, 人类之间社会的关系都是由经济关系决定的。而清政府态度的转变, 也正是因为需要海外华侨的的经济力量来推动国内经济的发展, 维护自己的统治。华侨经济能力的增强, 提升了自己的社会地位, 也决定了中国政府侨务政策的本质的改变。

3 国民政府建全对华侨保护的法律体系政策

1921年3月19日, 孙中山以大总统的名义, 命令外交部妥筹保护侨民及杜绝贩卖“猪仔”的办法。原令云:“查海疆各省, 奸人拐骗猪仔, 陷日呢涂炭。……今民国既成, 亟应拯救, 以尊重人权、保全国体。又侨民散居各岛, ……屡被外人陵虐, 然含辛茹苦, 挚爱宗邦。……除令广东都督严行禁止猪崽出口外, 合亟令该部, 妥筹杜绝贩卖及保护侨民办法, 务使博爱平等之义, 实力推行”。 (8) 1923年, 颁布《务局章程》等一系列保护华侨的法令、政策。

中华民国至建立之日起就与华侨有着密不可分的联系。孙中山进行的民主革命, 主要代表中、小资产阶级的利益, 他把所建立的革命组织, 扎根于华侨之中, 推翻清王朝的辛亥革命的经济来源主要就靠海外华侨的募捐。当时华侨资产阶级的经济力量与社会力量, 比之国内资产阶级的力量更为强大。因此, 华侨资产阶级就成为了孙中山进行革命活动的支柱, 建立政权后, 国民党自然要维护广大华侨的利益, 制订法律制度对他们予以保护。

4 新中国逐步建立、健全团结海外华人、华侨, 保护归侨侨眷正当权益的法律体系

新中国成立后, 党和人民对在海外的华侨同胞极为关心。为此制定了一系列法律法规以保证他们的权益:

第一, 华侨享有回国定居的权利。旅居国外的华侨因各种原因, 不宜在外国居留下去, 要求回国定居的国家尊重他们的意愿, 对于他们回国定居的权利给予保护, 对于受迫害回国的难侨予以安置。第二, 自愿选择国籍。由于历史的原因, 许多华侨, 特别是居住在东南亚各国的华侨具有从双重国籍, 这种状况十分不利于华侨在当地国的长期生存。我国政府对华侨选择所在国国籍表示赞许, 对选择中国国籍表示欢迎。按照此原则我国政府妥善地解决了华侨的双重国籍冲突问题。另外, 选择了外国国籍的华侨依然享有恢复中国国籍的权利。第三, 便利侨汇, 保障侨汇的所有权。侨汇是华侨寄给国内亲属的汇款, 侨汇是我国广大归侨、侨眷经济生活的主要来源, 是华侨和侨眷的正当合法的权益之一。同时, 侨汇也是我国非贸易外汇收入的重要组成部分。因此, 国家对于侨汇采取特殊的优惠政策, 对于侨汇的所有权和使用权, 给予保护。第四, 鼓励华侨回国投资。华侨回国投资, 就是把华侨个人在国外的资本转移到国内开办各种企业, 这种投资既有利于国家的社会主义经济建设, 也有利于投资华侨赚取利润。新中国的侨务政策的主要彻重点是保护归侨、侨眷的各方面利益, 团结一切海外力量, 支援国家经济建设。

纵观中国华侨政策的演变, 经历了从禁止向外移民到承认华侨的合法地位, 最后到现在团结、保护华侨的整个漫长过程, 华侨的地位得到不断的提升。这与华侨经济实力的不断增长有着直接密切的联系。现在华侨资本已经成为世界上最重要的国际资本。华侨在国内大量投资, 促进着各行业的发展, 对国家建设事业起着巨大的推动作用。

摘要：海外华侨在我国的出入境人员中占有相当的比例。通过研究中国侨务政策的演变, 总结规律, 以求更好的为海外华侨同胞出入境提供服务。

关键词：中国侨务政策,华人,华侨

参考文献

[1]张敏如.中国人口思想简史[M].北京:中国人民大学出版社.

[2]范文澜.中国通史[M].北京:人民出版社.

[3]朱杰勤.东南亚华侨史[M].北京:高等教育出版社.

3.就业政策演变 篇三

印巴独立以来的60年间，国际环境发生了巨变。尤其是冷战结束后，两极格局的瓦解导致美国超级大国地位的强化与提升，然而世界也由“高危险但高稳定”过渡到“低危险却低稳定”的时代，形成了传统安全威胁与非传统安全威胁相互交织的复杂局面。国际环境的改变奠定了美国对外政策调整的基础。尽管美国对外政策的目标在不同时期侧重点有所不同，但对霸权的诉求却始终是美国大战略的终极目标。美国的南亚政策从20世纪40年代末期的不明确甚至模糊不清逐渐演化得具体而清晰，是以国际政治格局演变为依托而进行数次调整的结果。

一、冷战期间：拉拢印巴遏制共产主义，美巴结盟,美印关系起伏不定

二战前，南亚基本上是英国的殖民地，美国的南亚利益相对有限。在印度争取民族独立的过程中，许多美国人提供了道义与物质支持，美印双方彼此都有好感。但由于与英国的战时盟国关系，美国在印巴独立前并不热衷于南亚事务。珍珠港事件后，美国认为印度的独立有助于反法西斯战争尤其是对日战争的胜利，建议英国尽快承认印度的独立地位，这增强了印度对美国的好感，但美国最后同意英国关于印巴分治的方案却使许多印度人感到不快。

二战结束后，以欧洲大国均势为中心的传统国际政治格局瓦解，美国与苏联从战争中崛起为世界性的支配力量。然而，苏联采取的一系列旨在强化国家安全的行为，却被美国视为对其安全的威胁。苏联的行为与美国对它的认知所构成的“安全困境”，导致了美国战后初期以“遏制战略”为中心的冷战政策的出台。杜鲁门主义、马歇尔计划和北约的成立，标志着美国在政治、经济、军事上形成了与苏联共产主义的全面对抗，世界格局演化成两极体系。

冷战初期，南亚在美国的全球战略中处于边缘地位，南亚也只是被美国当作抵制共产主义扩张的中间地带。尽管冷战的主要角力场在欧洲，但美苏两国都从传统的地缘战略出发，急于填充英国殖民当局退出南亚形成的政治真空以注入自己的影响。1946年9月出台的《美国与苏联关系》的报告就曾明确指出，遏制战略不能忽视中间地带，而应面向全世界。(注：Arthur M. Schlesinger (Jr.), The Dynamics of World Power: A Documentary History of U.S. Foreign Policy, 1945-1973, New York, 1973, Vol.2, p.304.)对美国来说，由于共产主义的扩张，南亚这块不发达的“死水”般的地区，(注： Warren I. Cohen, “Oh Calcutta! Uncle Sam Finds South Asia”, Reviews in American History，Vol.22，No.4，Dec. 1994, p.705.)不仅变得越来越重要，甚至认为，“如果印度和巴基斯坦落入共产党的控制之下，美国及其盟国在亚洲大陆就可能没有立足之地”。(注：US House, 92nd Cong., 1st Sess., Committee on Armed Services, Committee Print, US-Vietnam Relations, 1945-1967: Study Prepared by the Department of Defense, 12 vols., Washington, 1971,VIII, p.239.)因此，“遏制共产主义在亚洲的扩张”，是美国考虑南亚地区问题、制定南亚政策的出发点。

对美国来说，南亚的重要性是随着所谓共产主义对南亚影响的变化而变化的，而美国战略的重点，就是在全球阻止共产主义的扩张。美国认为，动员和增强“非苏”世界的潜力将是阻止苏联进一步扩张的最有效办法。(注： 刘同舜编：《“冷战”、“遏制”和大西洋联盟——1945-1950年美国战略决策资料选编》，复旦大学出版社，1993年，第172-174页。)而在南亚，印度和巴基斯坦是两个重要国家，这不仅是由于它们相对其他南亚国家在人口、国土面积、资源和经济潜力等方面具有不可比拟的优势，还在于它们在地缘战略上所具有的重要地位。因此，拉拢印度和巴基斯坦共同加入遏制共产主义威胁的“自由世界”，便成为美国南亚政策的目标之一。

印度独立后面临着巨大的困难，“硬实力”先天不足，但这并不妨碍印度政治精英定位印度的未来。为了在国际政治舞台上摆脱“二流角色”而实现“有声有色大国”的理想，为了突破“理想与现实的困境”，印度在美苏冷战的铁幕下提出了“不结盟”的外交政策，拒绝参加各种军事集团。对于不结盟政策，尼赫鲁的定位非常明确：印度加入任何集团，都意味着在国际问题上为了取悦对方而放弃自己的主张，从而失去印度自己的影响，因而“把所有的鸡蛋都放在一个篮子里是不明智的”。(注：Janki Sinha, Pakistan and the Indo-US Relations: 1947-1975, Patna: Associated Book Agency, 1978, p.16.)同时，印度的不结盟政策并不是消极的，而是与两个集团保持积极的互动，以求为印度争取到更大的空间。印度的不结盟政策使美国拉拢印度遏制苏联影响的努力障碍重重，成为印美关系的最大障碍。美国批评印度的不结盟政策是“陈旧的、不道德的和目光短浅的”，(注：Jaswant Singh, Defending India, Macmilan Press LTD, 1999，p.33.)但始终坚信印度这个“民主橱窗”在抵制共产主义威胁上具有重要作用，因此也始终试图通过经济援助来达到争取印度加入西方阵营的目的。中华人民共和国成立后，美国担心印度成为另一个中国，这成为其援助印度的主要动机。然而，世界政治格局的两极化和美国所奉行的“非此即彼”的二元逻辑标准与不结盟政策之间的结构性矛盾，以及印巴彼此将对方与区外大国的接近视为对自己安全环境的威胁等，使美印之间的关系难于突破，在整个冷战期间处于疏远与接近的波动之中。

在与印度的对抗中，巴基斯坦明显处于劣势，寻求外部力量解决自身的安全困境成为其唯一选择。尽管巴美双方的战略定位不同——前者为对抗印度，后者为遏制共产主义扩张——但双方还是结成联盟。1954年巴美双方签订了共同防御援助协定，巴基斯坦又先后加入了东南亚条约组织和巴格达条约组织（后中央条约组织）。尽管后两个条约明确规定，其宗旨只是为了对抗共产主义的侵略而不是巴基斯坦所希望的任何侵略，但美国援助巴基斯坦的行为还是构成了冷战期间印美关系紧张的主要根源。

最终，由于一系列因素的综合作用——印巴对抗、美巴结盟、中印边界战争等——印度与苏联越走越近，签订了具有军事同盟性质的《印苏和平友好合作条约》。1962年中印边界战争后印美关系有所发展，印度从美国获得了一定的军事援助，但由于美国深陷越南，加之1971年印苏缔结和平友好合作条约，印美关系受挫；1977年人民党上台和1978年卡特访印后，印美关系有所提升，但1979年苏联入侵阿富汗以后，巴基斯坦作为前线国家的地位得到加强，同时期的印美关系却渐行渐远。冷战后期，印美在技术上的合作有所发展，双边高层互访不断增加，双边关系出现了积极的迹象，但难有实质性突破，印美双方对彼此的期望似乎都有比较现实的认识。(注：Naunihal Singh, India and the United States, New Delhi: Anmol Publications, 2005, p.252.)正是由于美国对世界历史的曲解、文化差异以及对实力政治的过度追求，造成了美印两国的疏远。(注： David Ryan, US Foreign Policy in World History, London and New York: Routledge, 2000, p.108.)

综上所述，冷战期间美国的南亚政策具有如下特点：第一，拉拢印巴共同遏制共产主义的扩张，但冷战的中心在欧洲，南亚只是侧翼；第二，以援助为工具对印巴施加影响，通过军事援助强化巴基斯坦在对抗苏联中的作用，通过经济援助力挺印度以发挥其“民主橱窗”的示范效应；第三，争取南亚地区的稳定，重视巴基斯坦的作用，但并没有停止争取印度加入西方阵营的努力；第四，在克什米尔问题上基本上采取支持巴基斯坦的立场，建议在公民投票的基础上解决问题。

二、冷战结束：南亚战略地位下降，美国对印巴采取平衡政策

冷战结束导致美国真正意义上的超级大国地位的形成，美国国内乐观情绪上升。印苏之间的特殊关系不复存在，援助巴基斯坦对抗共产主义扩张也失去了原动力。与冷战期间相比，在美国战略天平上，南亚的地位与作用下降了，此时吸引美国注意力的主要是南亚地区的核问题。

与冷战期间不同，美国认为印巴之间的军备竞赛有导致核冲突的可能。在南亚，美国认为这一地区的安全威胁并不是来自外部，而是内部印巴之间的对抗。出于这种判断，美国南亚政策的目标是使印巴关系处于可控状态，维持地区的稳定并力争掌控南亚事务。美国要达到上述目的，离不开南亚最大国家印度的合作，因此，美国南亚政策向印度倾斜也就成为必然。

另外，由于冷战时期形成的美巴结盟以遏制共产主义扩张的安全框架失去意义，美国昔日的敌人苏联解体，新生的俄罗斯奉行亲西方的对外政策，这为印美关系的改善提供了契机。但冷战结束也带来南亚及其周边战略环境的显著变化：一个正在崛起的中国，一个正在走向一体化的东南亚，一个动荡的中东和难以预测的阿拉伯世界，一个没有安全体系的印度洋以及非传统安全威胁的不断上升。这都为美国南亚政策在冷战后的调整奠定了基础。

美国平衡发展与印、巴之间的关系，是以冷却与巴基斯坦的关系为起点的。里根政府后期，巴基斯坦的核计划引起美国的高度关注。1990年，美国援引普雷斯勒修正案对巴施压，冻结了对巴的军事和经济援助；90年代后期，美国对巴基斯坦国内政治、经济、社会的不稳定状态表示担忧并施加压力，并且对它的印象不断负面化。这不可避免地导致巴基斯坦对美国失去信心，向穆斯林世界进一步靠拢，美巴关系趋于冷淡。

冷战后初期，美国与印度的关系也并不顺利。在克林顿总统强调人权、不扩散预防性外交以及在高度关注克什米尔问题的背景下，印度对美国的目的和动机表示忧虑，由此导致的分歧影响了双边关系的发展。但两极格局的瓦解为印美关系的发展奠定了基础。冷战后，美国承认印度是南亚的地区大国，将两国关系定位于“一种新的伙伴关系”，在政治、军事和经济方面与印度进行多方位合作，双方高层互访频繁。应该说，美国将印度看成了一个可以促进整个亚洲稳定的力量，并且在经济方面对美国意义重大。

从冷战后美国南亚政策的发展不难看出，美印关系已经摆脱了冷战期间结构性矛盾的限制，甚至双方在防扩散领域的分歧也不再成为彼此发展双边关系的障碍，不再阻止双方定义与认识这种新的伙伴关系。早在里根政府时期，美国的南亚政策就有了初步的调整，开始重视发展美印关系。与冷战前美国重视与印度的经济领域合作不同，冷战后印美的经济关系不断发展的同时，军事领域的合作也在逐渐升级。1994年拉奥访美，确定两国要建立“一种新的伙伴关系”；1996年，美国国内要求应抛弃相对来说忽视印、巴的态度，指出承认印度的力量和重要性能帮助促进整个亚洲的稳定，建议探索同印度建立真正的战略伙伴关系，同时把两国关系建立在以经济利益和民主为基础的共同点上。

综上所述，冷战结束后，美国的南亚政策做出了相应调整，具体表现为：第一，防止核扩散成为美国的主要关切，维持南亚地区的稳定，向印、巴施加压力争取其签署《全面禁止核试验条约》及《不扩散核武器条约》；第二，平衡印巴外交，在与巴基斯坦拉开距离的同时，接近印度，提升与印度的关系。

三、印巴核试：防止南亚地区的核扩散成为美国南亚政策的重中之重，但突破了防扩散目标追求与南亚地区核现实的矛盾对美国政策的制约，先制裁后合作

防止南亚地区的核扩散、施加压力促成印巴签署《不扩散核武器条约》和《全面禁止核试验条约》，一直是美国南亚政策的重要目标。然而，1998年5月，印度和巴基斯坦相继进行核试验，使南亚的局势更加复杂化，也使美国的南亚无核化努力前功尽弃。尽管印度把中国的“威胁”作为进行核试验的借口，但更主要的是对西方主宰的世界秩序的回应。印度反对单极世界，赞成没有世界警察的、联合国按照《联合国宪章》有效发挥职能的世界新秩序，(注： Raju G. C. Thomas, “In the Middle Ground: India”, in Mary Buckley and Rick Fawn, eds., Global Responses to Terrorism-9/11, Afghanistan and Beyond, Routledge, 2003, p.203.)因此，印度核试是20世纪60年代就已初具雏形的“实力对实力”对外政策的延续和深化。(注： 孙士海：《印度的对外战略思想及核政策》，载《当代亚太，1999年第10期，第16页。)

面对南亚核现实，以及印巴之间的核冲突的可能性，美国一方面采用传统措施对印巴施加制裁，同时也在反思制裁的作用与效果，并在此基础上对南亚政策进行了适当的调整。制裁并没有迫使印巴在核问题上改变立场，而且加大制裁的力度也不能保证美国防扩散目标的实现。“让经济制裁左右美国与印、巴的双边关系使美国利益面临巨大的风险”，(注： Richard N. Haass，“South Asia: Challenges in U.S. Policy”，House Committee on International Relations, Subcommittee on Asia and the Pacific, March 3, 1999. http://www.brookings.edu/views/testimony/haass/)政府反对核扩散的努力是对的，但这反而损害了美国政策的灵活性。由于制裁工具的局限性和负面影响，美国认为不应该在制裁上倾注太多的努力，因为还有其他措施可以用来达到阻止核扩散的目的。(注： 同上。)因此，美国南亚政策的目标应该是鼓励印巴双方将其核能力限定在当前水平，动员全球力量阻止核扩散，同时还要在防止地区冲突、促进民主、增加贸易与投资等方面加强与印巴的合作。

4.就业政策演变 篇四

【编辑日期：2016-02-14】 【来源：新三农】

自2004年开始，我国连续13年中央一号文件聚焦三农问题，强调了“三农”问题在中国的社会主义现代化时期“重中之重”的地位。其实早在改革开放初期，1982-1986年，就发布了部署农村改革和农业发展的一号文件。

纵观历年的一号文件主题，我国由对农业生产力的关注，转向对农业生产关系调整的关注；由对农民生产生活的关注，转向对科技创新、制度改革的关注；由对农业综合生产能力的关注，转向对环境友好型农业、资源保护生态修复的关注。一号文件的主题的变化，显示出我国十几年来向农业现代化迈进的过程，我国农业日益用现代工业、现代科学技术和现代经济管理方法武装起来，农业生产力的由落后的传统农业日益转化为当代世界先进水平的农业。下面我们一起盘点一下，历年一号文件的主要内容：

一、改革开放初期

1982-1986

中共中央在1982年至1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。这是最早以农业为主题的一号文件，分别是：

①1982年，中央一号文件《全国农村工作会议纪要》对迅速推开的农村改革进行了总结。文件明确指出包产到户、包干到户或大包干 “都是社会主义生产责任制”，同时还说明它 “不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。

②1983年，中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。

③1984年，中央一号文件《关于1984年农村工作的通知》文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。

④1985年，中央一号文件《关于进一步活跃农村经济的十项政策》取消了30年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。

⑤1986年，中央一号文件《关于1986年农村工作的部署》。文件肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。

二、工业反哺农业时期

在经历了粮食连续五年持续减产，农民收入增长缓慢，城乡差别持续扩大的情况下，自2004年起，中共中央连续下达了关于“三农”的一号文件。农业发展目标由解决温饱为主转向全面小康社会的要求，如何增加农民收入的问题将越来越突出。在这一时期我国的“三农”政策始终是围绕农业结构调整、增加农民收入为主线展开的，力求把过去单纯追求产量的工作重心转到在保持总量平衡、优化农产品结构的基础上，更加突出质量和效益的发展轨道上来，以求全面发展农村经济。

2004年中央一号文件《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》

主题：促进农民增收，解决农民增收困难问题

文件认为，当前农业和农村发展中还存在着许多矛盾和问题，突出的是农民增收困难。全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距仍在不断扩大。在农产品市场约束日益增强、农民收入来源日趋多元化的背景下，促进农民增收必须有新思路，采取综合性措施，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变。主要内容有：集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入；发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道；改善农民进城就业环境，增加外出务工收入；发挥市场机制作用，搞活农产品流通；加强农村基础设施建设，为农民增收创造条件等。

2005年中央一号文件《中共中央 国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》

主题：提高农业综合生产能力

文件认为，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，农村改革和发展仍然处在艰难的爬坡和攻坚阶段，保持农村发展好势头的任务非常艰巨。文件要求，要稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。

2006年中央一号文件《中共中央 国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》

主题：社会主义新农村建设

文件认为，当前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段，农业基础设施脆弱、农村社会事业发展滞后、城乡居民收入差距扩大的矛盾依然突出，解决好“三农”问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务。文件要求，要完善强化支农政策，建设现代农业，稳定发展粮食生产，积极调整农业结构，加强基础设施建设，加强农村民主政治建设和精神文明建设，加快社会事业发展，推进农村综合改革，促进农民持续增收，确保社会主义新农村建设有良好开局。

2007年中央一号文件《中共中央 国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》

主题：发展现代农业，推进社会主义新农村建设

文件认为，农业基础设施依然薄弱，农民稳定增收依然困难，农村社会事业发展依然滞后，改变农村落后面貌、缩小城乡差距仍需付出艰苦努力。文件要求，发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业 素质、效益和竞争力。

2008年中央一号文件《中共中央 国务院关于切实加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》

主题：农业基础设施建设

为加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，同时解决粮食等主要农产品供求紧平衡状态、农田水利设施老化失修等问题，加强农业基础、突破瓶颈制约、确保农产品供给，是这一时期保持经济稳定与社会和谐所面临的突出任务，也是发展现代农业、建设社会主义新农村的首要任务。文件强调，按照统筹城乡发展要求切实加大“三农”投入力度，巩固、完善、强化强农惠农政策，形成农业增效、农民增收良性互动格局，探索建立促进城乡一体化发展的体制机制，并制定一系列政策措施。加强以农田水利为重点的农业基础设施建设是强化农业基础的紧迫任务。

2009年中央一号文件《中共中央 国务院关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》

主题：维持农业稳定发展，保证农业持续增收

受国际金融危机影响，世界经济增长明显减速，对我国经济的负面影响日益加深，对农业农村发展的冲击不断显现。2009年可能是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，也是巩固发展农业农村好形势极为艰巨的一年。文件要求，必须切实增强危机意识，充分估计困难，紧紧抓住机遇，果断采取措施，坚决防止粮食生产滑坡，坚决防止农民收入徘徊，确保农业稳定发展，确保农村社会安定。千方百计保证国家粮食安全和主要农产品有效供给，千方百计促进农民收入持续增长，为经济社会又好又快发展继续提供有力保障。

2010年中央一号文件《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》

主题：加大统筹城乡发展力度

面对复杂多变的发展环境，促进农业生产上新台阶的制约越来越多，保持农民收入较快增长的难度越来越大，转变农业发展方式的要求越来越高，破除城乡二元结构的任务越来越重。为应对农业发展矛盾，要求健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置；提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变；加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展差距；协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力等。

2011年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》

主题：加快水利改革发展

这是新中国成立以年来中共中央首次系统部署水利改革发展全面工作的决定。兴水利、除水害，历来是治国安邦的大事。我国水利改革发展与经济社会发展的要求相比，投入强度明显不够，建设进度明显滞后，保障水平明显偏低。从总体上看，我国水利建设仍面临“基础脆弱、欠账太多、全面吃紧”的严峻局面。文件强调，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，大力发展民生水利，努力走出一条中国特色的水利现代化道路。

三、加快推进农业现代化阶段

在推进农业现代化的过程中，在重视“硬件”建设的同时，“软件”建设同样重要，特别是农业现代化必须与农业产业化、农村工业化相协调，与农村制度改革、农业社会化服务体系建设以及市场经济体制建设相配套。确立农业科技创新重要地位、农业体制机制的改革、供给侧结构性调整等，都显示出对农业“软件”建设的决心。2014-2016年连续三年将“农业现代化”作为文件主题，说明我国农业发展已进入加快推进农业现代化建设的新阶段。

2012年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》

主题：强调农业科技创新的重要地位

随着一号文件对农业科技创新改革的重要地位确立，我国开始进入加快推进农业现代化建设的新阶段。文件认为，实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，是加快现代农业建设的决定力量，具有显著的公共性、基础性、社会性。“把农业科技摆上更 加突出的位置，下决心突破体制机制障碍，大幅度增加农业科技投入，推动农业科技跨越发展，为农业增产、农民增收、农村繁荣注入强劲动力”。文件强调要依靠科技创新驱动，引领支撑现代农业建设，重点强调抓好种业科技创新。

2013年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》

主题：加大强农惠农富农政策力度，着力构建新型农业经营体制

文件首次强调了新型农业经营主体的重要地位，要求构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。这是我国农业迈向现代化的又一标志。文件要求，尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织。必须健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登 记颁证工作；加快推进征地制度改革。

2014年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》

主题：体制机制改革

我国经济社会发展正处在转型期，农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战增多。工业化信息化城镇化快速发展对同步推进农业现代化的要求更为紧迫，保障粮食等重要农产品供给与资源环境承载能力的矛盾日益尖锐，经济社会结构深刻变化对创新农村社会管理提出了亟待破解的课题。文件提出，坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇。同时文件首次强调“完善国家粮食安全保障体系”，对粮食主销区种粮的规定为，加大力度落实“米袋子”省长负责制，进一步明确中央和地方的粮食安全责任与分工，主销区也要确立粮食面积底线、保证一定的口粮自给率。此次中央文件首次提出了“目标价格”试点的具体方案，突出市场作用。与以往收购价格相比，目标价格的形成完全是由市场的供给关系决定的。这既发挥了市场机制在资源配置中的决定性作用，同时也明确了政府对农业农村发展所负有的责任。

2015年中央一号文件《中共中央 国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》

主题：新常态下加大改革创新力度

我国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，如何在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收，是必须破解的一个重大课题。2015年的一号文件，以“加大改革创新力度加快农业现代化建设”为主题，延续了2014年改革元年全面深化农村改革、推进农业现代化的思路，并进一步加强，指明了新常态下农村改革的重点和方向。文件突出强调“可持续”，传递发展现代农业明确信号，即促进农产品供给由注重数量增长向总量平衡、结构优化和质量安全并重转变；促进农业发展由主要依靠资源消耗向资源节约型、环境友好型转变；促进农业生产条件由主要“靠天吃饭”向提高物质技术装备水平转变；促进农业劳动者由传统农民向高素质职业农民转变。

2016年中央一号文件《中共中央 国务院关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》

主题：供给侧结构性改革

5.就业政策演变 篇五

摘要：社会主义新农村建设是2005年10月，在中国共产党十六届五中全会的《十一五规划纲要建议》通过的，并形成后来的二十字方针，农村义务教育是实现乡风文明的必要条件。因此农村义务教育作为新农村建设的一个最重要、最基础方面，其发展好坏与新农村建设成败息息相关，从农村义务教育政策的演变过程分析其过程中所产生的效果，看农村义务教育在社会主义新农村建设中的乡风文明的重要意义及至整个社会主义现代化实现教育公平中的参考价值。

关键词：新农村建设；农村义务教育；政策的演变;参考价值

1978年一声春雷巨响，党的十一届三中全会在北京胜利召开，人民的教育事业迎来了新的春天，自此以来我国农村义务教育取得了巨大的成绩。现在，农村义务教育全面纳入国家财政保障体系，“两免一补”真正落实，即免除学杂费、免费提供教科书，农庭困难学生享受寄宿补助生活费。农村教师队伍素质整体提高，国家“两基”攻坚计划即；基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文肓基本完成。回顾改革开放三十多年来农村义务教育发展历程，借鉴得与失，总结取成功经验与失败教训，对于社会主义新农村建设以及未来农村义务教育发展提供积极参考具有重要意义，在现阶段落实党对农村义务教育的各项政策，特别是党的十七届三中全会提出的“大力办好农村教育事业”的总体要求和“农村人人享有接受良好教育的机会”[i]的历史性任务，具有重要的指导作用和现实价值，关系着社会主义现代化的进程。根据农村义务教育发展的进程、改革的深度，从1979到今大致分为三个阶段：第一阶段1979－1993年为农村义务教育改革推进阶段，第二阶段1994－2005年为农村义务教育发展深入阶段，最后一阶段为2006年至今为农村全面义务教育新阶段。

一、农村义务教育改革推进阶段（1979－1993）

（一）主要内容和特点

1、管理体制上

1978年党的十一届三中全会后进入改革开放的新时期，农村的义务教育改革亦在其中，由过去的计划经济向市场经济转变，农村义务教育管理体制亦由计划变为以民为主：1985年中共中央关于教育体制改革的决定提出由地方负责分组管理的财政体制，1986年中华人民共和国义务教育法规定，义务教育在国务院领导下实行地方负责分级管理，同进提出谁办学谁掏钱，但并未对各级政府作出具体规定。到1993年的时候中国教育的发展纲要写到要继续完善分组办学，分级管理的体制，只是明确了发展方向，仍没有具体的责任分工。

2、教育经费保障制度及投入

这一时期的农村教育改革把教育资源向重点地区集中，加之以民为主的办学体制其政府的投入在农村偏远地区远远不足，教育经费也无法得到充分保证。沿着以往建设重点中小学为考大学的思路，经费偏向于重点小学，偏远地区的学校被大量削减或合并。1992年4月中华人民共和国义务教育法细则进一步把以地方为主负担教育经费的特征加以明确。

3、教育质量和教材

受历史和政策影响，这一时期农村老师质量和教学质量总体上比较差；教材全国统一性程度高、更新速度较慢、比较程式化，但由于一直沿用，所以有教师们有较深刻的教学实践经验，同学们则在不同级别间有共同的话题。曾于1966－1976年下乡的教育人才和教育基金，因发展重点为考大学准备的中小学而转移到城市。1980年中共中央关于普及小学教育的若干决定，提出要基本普及小学教育。

4、基础设施

教学楼，教学器材除了重点中小学有较大改善外，其他变化不大。1986年9月国务院办公厅关于转发国家教育委员会等部门实施《义务教育法》若干问题的意见规定：农村中小学建

设投资，以乡、村自筹建设为主。当地人民政府有困难的地方，酌情予以补助。各地方政府缺乏资金，转向民间筹资，全国范围内新建校舍较少，但呐喊声越来越强烈。

（二）政策出台原因

从1979年到1993年国家对农村义务教育改革政策的出台，其一是为了适应历史环境的需要，新的历史时期到来改变过去的历史原因造成基础教育落后包括教学质量差、学习氛围不浓厚，因此1980年是中共中央强调发展基础教育。其二是适应改革开放大的背景潮流，改革开放发展经济的大环境下各项事业都需要支持经济的发展，人才作为其基础作用，基础教育不可忽视，这一时期中央特别重视发展为考大学作准备的重点中小学，虽然造成一定的偏差。其三教育自己的特点决定其要改革，教育具有其社会的属性，每一个公民都需要有受教育的权力也即是发展自己的权力，宪法规定每一个公民都享有受教育的权利，因此1986年义务教育法出台。

（三）政策产生效果

1、就学率

由于经验和考虑不足，这一时期政策出台与整体发展环境不相协调，就学率反而下降。其一是政府投入不足，造成偏远地区义务教育畸形发展，主要表现在：地方政府和学校为了教学的正常运转，在投政府投入不足的情况下转向学生收取过重的学费。学费偏高，许多人读不起书。其二是经济形势变化太快，改革开放城乡差距逐步扩大，城乡之间收入也逐步扩大，农民为摆脱贫困，开始进城务工，而城市正需要大量廉价劳动力刺激了进城务工的农民，对于家庭困难的学生读书并不是一个好的选择方式，失学率由原来的4.8%上升到7.3%。其三是因非重点中学投入不足，造成教学质量较差，升学率下降，1977年的升学率为90.8%到1982年只有62.6%，因而失义务教育就学率也下降[ii]，其中1987－1993年全国县乡小学的在校生人数由1168万人减少到10903万人，同比减少6.7%；中学生在校人数由3568万人减少到3393万人，同比减少4.9%[iii]。

2、教育质量

重视课堂教学、重视教师的中心作用、重视书本知识传授是这一时期的重要特征。抓双基即：基本知识、基本技能，造成学生负担过重，但对教育质量在发展方向上比较重视和关注：1983年，邓小平同志提出教育要面向世界，面向未来，面向现代化；1985年5月，我国发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，以“三个面向”为指针，阐述了新时期教育改革与发展的大框架，同时指出培养“有理想、有道德、有文化、有纪律”的社会主义“四有新人”的教育主张和宗旨。1993年2月，原国家教育委员会制订发布的《中国教育改革和发展纲要》，使邓小平同志的关于“三个面向”的教育战略思想得以进一步落实，确立了新时期乃至21世纪教育改革与发展的思路、内容和步骤，其所贯串的思想仍然是以“三个面向”为指导的素质教育思想，变“应试教育”为“素质教育”。

3、均衡性发展

政策不均衡，对重点中小学校特别是对为考大学作准备的中小学校在资金、人才、教学设备设施方面都有较大的倾斜。地域不均衡开始扩大，东、中、西经济水平发展越来越不平衡，经济对人才的诱惑势不可挡，加之以民为主的教育投资方式使不发达地区限入困境。有学者认为：对不发达地区给予较少或不予资助的做法实际上是实行变相的对发达地区教育成本补偿机制。发达地区吸纳的高素质人才，其义务教育的培养成本来自于欠发达和落后地区。因此，根据“谁受益，谁投资”的教育成本分担原则，将本应给予发达地区的义务教育投入转向非发达地区也是合理的。

二、农村义务教育发展深入阶段（1993－2005）

（一）主要内容和特点

1、管理体制上

以县为主的管理体制为主，并走向成熟。国家为了挽回重心过低而造成的损失，明确农村县级政府经费统筹管理权，并且加大了中央政府和省级政府对农村义务教育的支持力度[iv]。

2、教育经费上收费制度和经费保障制度及投入

1994年国务院发布《中国教育改革和发展纲要》实施意见指出：县级政府在组织义务教育方面负有主要责任，包括统筹经费，调配和管理中小学校长、教师；乡镇负责义务教育的具体工作，包括征收教育附加费、筹措初中基建费；村负责小学基建费。我国的农村义务教育在03年农村税费改革前基本上采取了“县办高中，乡办初中，村办小学”的办学模式，作为义务教育部分的初中教育和小学教育，费用实际上是由农民来承担。农村税费改革后，明确了“以县为主”的农村义务教育办学体制，保证了教师工资的发放，但由于县乡财政的普遍困难，教师工资部分占据了财政支出的相当部分，普遍在50%以上，财政投入严重满足不了对农村义务教育的支持。

（二）政策出台原因

经济发展水平不断上升和国家税费政策不断变化是造成这一时候农村义务教育不断发展改变的重要原因。继东南沿海开放以来，国家经济发展的重点及扶持政策先后实施西部大开发战略，振兴东北老工业基地，中部崛起等，GDP连年增长保持在10%以上，对农村义务教育的支持逐步加大。由于经济的发展，第二、三产业产值分别超过第一产业，并且比重越来越大。城乡差距扩大，税费改革进一步一进行，先是农村税收支持城市逐步转向减轻税费甚至免除税费支持农村。

（三）政策产生效果

1、就学率

就学率波动起伏是这一时期的显著特征。一方面是因为社会和国家越来越重视教育，并认为教育是未来的希望所在，积极送孩子上学。但另一方面因投入较高，税费较重，贫困地区读不起书的依然较多，通过社会途径的社会募捐虽然起了很多作用，像希望工程等，但仍不是釜底抽薪的做法。尽管政府通过各种努力，规范管理制度，改革税费制度。如：1995年8月，国家教委关于实施《中华人民共和国教育法》若干问题的意见规定：各地应当针对农村教育附加费征收、管理、使用中存在的问题，根据教育法和国务院的有关规定，进一步完善农村教育附加费的征管办法，加强管理，切实做到足额征收，并保证主要用于义务教育，不得挪作他用[v]；从2001年开始税费改革，其主要内容可以概括为：“三取消、两调整、一改革”。“三取消”是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资[vi]；经过十几年的努力“两基”仍然没有办法达到90%。农村中小学就学率也只有90%多一点。

2、教育质量

教育质量颇受非议，并认为这一时间期教育教育不符合发展要求，素质教育被轰轰烈烈地推上台。1999年2月，国务院批转实施国家教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，其更是在突出位置再次重申关于“素质教育”的思想，其第一部分，以“实施„跨世纪素质教育工程‟，提高国民素质”为标题，强调“实施„跨世纪素质教育工程‟，整体推进素质教育，全面提高国民素质和民族创新能力。1999年6月，第三次全国教育工作会议在北京召开，其主题依然是推进素质教育。又是在此时，《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》发布，一个实施素质教育的新浪潮，又在我国形成。又过了一年多，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》发布，再次强调“深化教育教学改革，扎实推进素质教育”。1997年10月29日，国家教委颁发《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》强调：“在中小学全面贯彻国家的教育方针，积极推进素质教育，已经是摆在我们面前的刻不容缓的重大任务。”1999年，国务院批转教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》，明确提出，实施“跨世纪素质教育工程”，整体推进素质教育，拉开了素质教育从典型示范转向整

体推进和制度创新的序幕。同年，中共中央、国务院作出了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，并召开了以素质教育为主题的全国教育工作会议，进一步强调了实施素质教育的重要性和必要性，明确了素质教育的内涵，以及实施素质教育的具体举措。2001年，经国务院同意，教育部颁发了《基础教育课程改革纲要（试行）》，启动了新一轮基础教育课程改革[vii]。

3、均衡性发展

教育投入在经济总量中分配不均衡，我国2000年，财政性教育经费占国民生产总值比重仅为2.82%，不仅远低于发达国家水平，而且低于最不发达国家水平[viii]。有限的教育资源分配不公、严重失衡。其一是城乡之间、地区之间及不同学校之间教育资源分配和占有的非均衡性[ix]。有限的义务教育经费主要投向城镇，城乡差别较大，且有扩大的趋势。1993年，我国城市初中生的人均经费为941.7元，农村为472.8元。差距分别为2倍。1999年，两者的差距都扩大到3.1倍，1999年全国教育经费支出和财政预算内教育经费支出构成为例，在全国5721.57万在校初中生中，农村学校的比重是57.2％，而教育经费支出占初级中学总经费支出的47.8％；全国初中学生均教育费支出（含城镇和农村）为1102.50元，其中城镇为1423.85元，农村为861.64元，农村初中生人均支出仅为城镇初中生人均支出60.5％；普通小学生均预算内教育经费支出为378.72元，其中城镇为515.27，农村为310.58元，农村生均支出为城镇的60.3％[x]。其二，高等学校与义务教育投入的非均衡性。目前，中国义务教育在校生占各类在校生总数近80%，而经费投入却不足60%，其中农村义务教育投入低于30%.国家教育教育投资过于向高等教育倾斜，义务教育投资比例相对偏低。其三，国家与农民对义务教育的投入比重失衡。长期以来，农村义务教育主要以农民投入为主。尤其是农村税费改革以前，农村义务教育事实上主要由农民承担。有的学者指出，在中国义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重维持在50%-60%之间，其它40%-50%来源于集资、摊派、教育费附加及捐款和学杂费等11。

4、基础设施

改革开放以来基础设施得到较大改善。农村义务教育实行以县为主的管理体制，但仍然是以民为主。在没有税费改革前，教育部门向学生收取教育附加费等税费，税费改革后跃然有一程度的减轻，但政府的投资并没有增加，义务教育开支仍旧依靠收费和筹资，甚至借债。因此，学校为了缓和矛盾，积极向社会筹资。口号十分响亮，比如：集资建校合理合法，为官一任 兴教一方。1991年以来希望工程行动，向社会各界捐资，在为校舍建设和其他配套设施建设上取得一定成绩。

5、经费保障

以县为主的体质，在政府挑大头的作用下，向农民征收各种税费，向社会集资是这一时期经费的主要来源。从1995年到1999年的5年间，全国义务教育总投入6944亿元，其中各级政府投入3713亿元（不含财政一般性转移支付数额），教育费附加965亿元，农村捐集资经费达到596亿元，杂费631亿元，其他1039亿元。一些地方教育经费仍入不敷出，各地普遍出现举债办学、拖欠教师工资，以及向农民乱摊派、乱集资、乱收费等现象，这成为加重农民负担的重要根源12。

三、农村全面义务教育新阶段（2006年至今）

（一）主要内容和特点

1、管理体制上

2006年6月20日，《中华人民共和国义务教育法》（修订）规定核心在于强调教育公平，明确了农村义务教育经费保障的基本内容，即由国务院和地主各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制13。两免一补（免费提供教科书、免杂费及对其中的寄宿生补助生活费）在全国全面推开。

2、教育经费保障制度及投入

在教育经费投入上，由国家负担，地政府配套，省、自治区、直轄市负责统筹。2006年《中华人民共和国义务教育法》规定：农村义务教育所需经费由各级人民政府根据国务院规定分项目、按比例负担。2007年7月教育部关于进一步做好农村义务教育经费保障机制改革有关工作的通知（教财 [2007]10号）规定：针对义务教育经费机制改革存在的问题，要求进一步严格规范农村义务教育阶段学校收费行为，禁止各种变相收费；要求进一步细化农村中小学预算工作；要求确保“一补”政策落实到位；要求依法保障义务教育阶段教职工合理收入，要求积极做好“普九”债务清理化解工作14。2006年，提前在全国范围内全部免除了农业税，减轻农民负担给农民提供了一个宽松的经济环境，使得农民有更多的经济能力偏向教育。

3、教育质量

各种声音此起彼伏，素质教育在农村开始发展。国家努力为农村义务教育创造条件，配备教师先后采取措施有：专业师范类、高校定向招培、青年志愿者、三支一扶等，教师水平改善较大。到2009年秋季，全国义务教育阶段全面实施新课程，各省份基本上进入新课程。2010年5月国务院常务会审议通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要》又规定严格执行义务教育国家课程标准、教师资格标准。深化课程与教学方法改革，逐步推行小班教学。配齐音乐、体育、美术等薄弱学科教师，开足规定课程。大力推广普通话教学，使用规范汉字。课程改革在全面实施素质教育中发挥了核心和关键作用，带动了基础教育观念、人才培养模式、考试评价制度、师资队伍建设、教育管理等方面的配套改革、整体推进。各地注重德育为首，育人为本，开展阳光体育，增进学生体质，加强美育熏陶，塑造高尚情操，努力促进学生全面发展。以人为本的素质教育理念日益深入人心，义务教育均衡发展的局面逐渐形成，以素质教育理念为核心的教育质量保障体系正在形成，中小学素质教育呈现出良好的发展态势15。

（二）政策出台原因

经济形态已经发展到工业化时期，新农村建设是历史的必然，让人民群众共享改革开放的成果亦是历史的必然结果。工业化时期已经达到也必然要求工业反哺农业，城市支持农村，所以国家对三农采取“少取”“放活”“多予”的方针，新农村建设走到历史的前沿，自然让人民群众特别是一直奉献的农民享受改革开放的成果，国家有财力对义务教育承担起责任，农村义务教育亦真正地进行全面义务教育，即不收学费、杂费。

（三）政策产生效果

1、就学率

农村中小学就学率基本实现预期目标，九年义务教育达到95%以上。由于义务教育的实现以及对流动人口的管理，使得因穷困和外出农民工子女有条件读书，打破了因无钱读不起书和城乡差别的义务教育。

2、均衡性发展

均衡发展是这一时期取得义务教育的突出成就。表现在：其一是城乡格局下的因户籍制度造成异地就学难问题得到解决；其二是农村内部教育条件不均衡问题——因无钱读不起书亦有所缓解。

3、基础设施

校舍建设基本满足中小学生的需求，主要是对旧房屋的修缮，以及危房改建上。在税费改革前，学校发动各级力量：政府、社会、特别是向农民征收教育附加费等，校舍基本到达小学各村覆盖，初中各乡镇覆盖。税费改革后，不再向农民征收各种税费，但政府加强投资力量，社会也越来越重视对学校的支持，旧房修缮，危房改造基本得到落实。

参考文献：

[1] 中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报－《中共中央关于推进农村改革发

展若干重大问题的决定》，2008年10月12日

[2] 资料来源：国家统计年鉴1977－1982

[3] 中国教育统计年鉴1978－1993年 北京工业大学出版社、人民教育出版社。1978－1993年

[4] 孔祥智编著、崛起与超越——中国农村改革过程及内在机理分析、北京：中国人民大学出版社，2008

[5]资料来源：国家教委关于实施《中华人民共和国教育法》若干问题的意见（教策［1995］5号）

[6] 摘自百度百科：http://baike.baidu.com/view/152859.htm?fr=ala0_1

[7] 《中国教育年鉴》编辑部：《中国教育年鉴》（1949-1981），中国大百科全书出版社，[8] 王善迈、袁连生主编：《2001年中国教育发展报告》，北京师范大学出版社2002年版

[9] 张谋贵：“农村税费改革影响农村义务教育的深层分析”，《中国研究》2002年第12期。

[10] 教育部：《2002年全国教育经费执行情况统计公报》，2003年12月16日。

[11] 根据中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴》，中国统计出版社2003年9月版，第281。

[12] 国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》课题组的调查报告，参见杨瑞春：“谁在为农村义务教育买单”，《南方周末》2002年3月14日。

[13]《中华人民共和国义务教育法》（修订）北京中国法制出版社2006年7月

[14] 摘自中国教育和计算机信息网http:///zong_he_778/20070815/t20070815_249069.shtml

6.就业政策演变 篇六

姜爱林

(国土资源部中国土地勘测规划院地政研究中心，北京100029)

摘 要：近年来有关改革开放前新中国土地政策发展演变的研究日见升温。为进一步推动这一工作，本文将改革开放前1949)1978年土地政策划分为新中国成立初期、全面建设社会主义时期、文化大革命时期、徘徊时期等4个阶段，进而对其进行了介绍、分析与探讨。

关键词：改革开放前;土地政策;历史演变

中图分类号： K27

文献标识码： A 文章编号： 1007-6875(2003)03-0298-08

近年来有关新中国改革开放前土地政策演变的研究引起了政策学、经济学、历史学等学界的极大关注，也取得了可喜的研究成果。这一方面反映了学界们对新中国土地政策演变的研究态势及研究观念的转变，另一方面也有助于总结经验教训并进而推动现行土地政策的改进与完善。本文将改革开放前1949年至1978年这28年的土地政策划分为新中国成立初期、全面建设社会主义时期、文化大革命时期、徘徊时期等4个阶段，在此基础上，对中国改革开放前28年土地政策的历史演变的若干问题进行了介绍、分析与探讨。

一、中国成立初期的土地政策

1949年10月到1956年9月是中国由新民主主义向社会主义转变的时期。前3年主要是继续推行土地改革运动，完成新民主主义革命阶段的基本任务;后3年则是制定并执行过渡时期总路线，完成对生产资料私有制的社会主义改造，实现了新民主义到社会主义的转变。

第一阶段：继续推行土地改革政策(1949年10月~1953年春)建国前，党领导解放区人民进行土地改革，在面积约230万平方公里、农业人口约116亿的解放区实现了耕者有其田。但建国后，在拥有311亿农业人口的广大解放区则尚未来得及实行土地改革，农村土地仍集中为封建地主所有。根据1949年9月中国人民政治协商会议通过的5共同纲领6第3条、第27条、第34条及1950年6月6日在北京召开的中共七届三中全会精神，中国共产党在新解放区的广大农村和城市郊区开展了轰轰烈烈的土地改革运动，并按各个阶段的革命和建设任务制订了下列几个方面的土地政策：

(1)农村土地改革政策。1950年6月9日，刘少奇同志在党的七届三中全会上所作的5关于土地改革问题的报告6和1950年6月30日颁布的5中华人民共和国土地改革法6这两个文件，明确规定和阐述了土地改革的路线、方针和政策，是指导全国开展土地改革的基本文件。其主要内容有：①废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路。②土地改革属于资产阶级民主革命性质。土地改革必须被限制在消灭封建、半封建剥削范围内，而不是消灭一切剥削制度。属于资本主义性质的工商业采取保护政策，地主、富农兼营的工商业及其直接用于经营工商业的土地和财产，不予没收。不得因没收封建的土地财产而侵犯工商业。③土地改革的总路线是依靠贫农、雇农，团结中，中立富农，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。农民协会为土地改革队伍的主要组织形式和执行机关。④土地改革运动中必须团结中农，保护中农的土地及其他财产不受侵犯。一要注意满足贫雇农的要求;二要不损害中农利益。因为土改的目的在于解放生产力，应该注意保存一切可用的生产资料和生活资料，引导农民不要在分配土地和浮财上纠缠不清，而要集中精力恢复生产。对地主也分给同样的一份土地，使其自食其力，在劳动中改造成新人。对已确定为汉奸、卖国贼、罪大恶极的反革命分子及破坏土地的犯罪分子，其本人不得分给土地，以示惩罚。对富农所有的土地及其他财产，凡富农所有的自耕和雇人耕种的土地及其他财产，加以保护，不得侵犯;其出租的少量土地，亦予保留不动;某些特殊地区，经省以上人民政府批准，得征收其出租土地的一部或全部。对少数富农出租大量土地者，对其出租的土地则应予征收其一部或全部。地主家庭中有人常年参加主要农业劳动，耕种一部分土地，而以其主要部分土地出租者，对其自耕部分土地，加以适当抽补后，应基本上予以保留，其余部分则没收。烈士家属，包括辛亥革命以来历次为革命阵亡和死难的烈士直系亲属，烈士本人计算在家庭人口之内分得一份土地，以示抚恤。城市回乡的失业工人及其家属从事农业生产者同样分给一份土地和其他生产资料。乡村中的僧尼、道士、教士、阿訇、逃亡地主、有劳力愿从事农业生产者亦分给一份土地。⑤土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约，一律作废。

(2)城市土地改革政策。①城市郊区所有没收和征收得来的土地，一律归国家所有，由市人民政府管理，连同国家在郊区所有的其他的农业土地分配给无地少地的农民耕种使用。所有没收来的房屋除大建筑及风景区的别墅等不适合于农民住的房屋应当作公用外，其余均应分配给农民所有。②城市郊区使用机器耕种或有其他进步设备的农田以及农事试验场、菜地、果园等，无论其为地主或农民所经营，或其土地所有权有无变更，均由原经营者继续使用。③凡使用城市郊区国有土地从事耕种者，除依法向国家缴纳农业税外，一律不再交地租。但经营人不得以国有土地出租、出卖或荒废。原经营人如不需用该项土地时，必须交还国家。④国家因建设需要收回农民耕种的国有土地或征用私人所有的农业土地时，应给耕种该土地的农民以适当安置，并对其在该项土地上的生产投资(如凿井、植树等)及其他损失，予以公平合理的补偿，或以相等之国有土地调换之。⑤城市郊区土改完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保障农民对该项土地的使用权。对私有农业土地者发给土地所有证，保障其土地所有权，土地制度改革以前的土地契约，一律作废。

(3)华侨土地财产政策。对华侨土地财产的处理：①华侨及其家属在农村占有并出租的大量土地，如其本人出国前家庭原系地主者，除没收其土地和原由农民居住的房屋外，其他房屋和财产一律保留不动。②华侨及其家属在农村中出租小量土地者，如超过当地人均土地20%，超过部分土地，亦得酌情照顾，不予征收。③华侨及其家属在农村中占有大量土地，部分出租，部分自耕或雇人耕种，构成半地主或富农成份者，超过其自耕和雇人耕种土地少量者，征收其出租土地。如只占有小量土地，虽出租部分超过其自耕部分，不应认为是半地主或富农，其出租部分不予征收。

(4)出典土地政策。对出典土地的处理：①实行彻底平分土地的地方，平分前的土地典当关系一律无效;按中农不动原则分配土地的地方，土改前地主、富农、贫农、雇农之间的典出典入土地，在分配土地时已被抽出分配者，不再变动。如系中农典与地富，或中农与贫雇农土地在分配土地时已被抽出分配，致使该中农因而蒙受损失时，应给予该中农以适当补偿。土改前中农与中农的典当关系及贫农典与中农土地在分配土地时未加变动者，其典当契约继续有效。②如承典户在本村无房屋，典入房屋被赎回无屋可住，可签订新约，由承典户暂住。③地主土地已出典于中农、贫雇农者，没收后应归承典户所有;如承典户因而占地过多，可将此项典入地抽出分配，并给予不少于典入时所付地价的补偿;如中农贫雇农出典与地主，则没收后归还出典户，因占地过多按前项规定处理。④农民间的典当关系，其契约继续有效，可继续承典，亦可依约自由赎回。应分得土地的农民各有典出典入土地者，分配土地时，在出典典入双方原有土地内各计一半。

(5)土地纠纷政策。对土地纠纷问题的处理： ①“生不再分，死不抽回”，是指土改后地权确定不再变动，不是对农民家庭内部分家而言。②实行打乱平分的土改地区，土改前的典当关系均不再存在，原来出典土地，算在谁分得数内就归谁所有，不应再有赎回问题。③新土改地区，出典人的土地依法不在没收之列者，对其出典土地，原则上应承认原契约有效;如已被算进承典人应分得的土地数目内，亦不准出典人抽回，应说服出典人放弃依约赎回权，典价部分由双方协商解决。④农民外出托人代管土地如被分配，给予补偿或于保留的公地中补给一部分或全部。

需要补充说明的是，现行的土地改革政策同1947年以前的土地改革政策相比，一个重大的变化就在于：把征收富农多余的土地财产的政策，改为保存富农经济的政策。这是适应新的形势而对富农采取的新政策，是十分正确的“这是因为：中华人民共和国成立之后，全国人民的基本任务，已由支援解放战争以取得革命的胜利转变为在全国范围内进行经济建设，恢复和发展生产，富农经济是农村中的资本主义经济，同农村中的其他经济形式比较，具有一定的进步性，因此，当时保留富农经济有利于发展农业生产;中华人民共和国的成立，表明国内的政治和军事形势已发生根本变化，民主革命中谁胜谁负问题已经解决，全国人民在政治上和组织上的大团结，使富农的态度也发生了变化，为了团结一切可以团结的因素，迅速恢复和发展生产，巩固新生的人民政权和社会的稳定，争取富农在土地改革中采取中立的立场是完全必要的，也是可能的;同时，实行保存富农经济的政策，可以更好地孤立地主，保护中农和小土地出租者，可以消除农民在发展生产中怕致富的某些顾虑，有利于土地改革的顺利进行和农业生产的恢复与发展。到1953年春，全国除新疆、西藏等少数民族地区以及台湾省外，基本上都完成了土地改革。3年之中，约有3亿农业人口的地区完成了土地改革，使中国农村发生了几千年来未有的变化，整个农村(除少数民族地区和台湾省外)废除了封建地主的土地所有制，全国有3亿多无地、少地的农民无偿地获得了7亿亩的土地及其他生产资料，并免除了过去每年向地主交纳的700亿斤粮食的苛重地租，实现了农民的土地所有制，解放了农业生产力，大大地促进了农村经济的发展。

第二阶段：初步建立农村土地集体所有制政策(1953年4月~1956年9月)土地革命完成后，以小土地私有制为基础的农民个体经营是当时中国农村土地经营的基本形式。这种个体的、分散的、落后的、建立在个体私有制基础上的小农经济，不能满足工业发展和人民生活对农产品的需求。农民为了发展生产、摆脱贫困，确有走互助合作道路的要求。党和政府为了引导农民走上共同富裕的道路，改变农业的落后面貌，在农村开展了互助合作运动，并在实践中创造了从临时互助组和常年互助组，发展到半社会主义性质的初级农业生产合作社，再发展到社会主义性质的高级农业生产合作社的过渡形式，以实现对个体农业的社会主义改造。这一阶段的土地政策主要有以下几个方面：

(1)社员私有土地：合作化初期的土地政策。1951年9月，中共中央召开第一次农业互助合作会议，通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议(草案)》，发给各地党委执行(1953年2月经个别修改后正式通过)。1953年春起，各地开始普遍试办实行土地入股、统一经营、并有较多公共财产的初级农业生产合作社。同年12月16日，中共中央作出《关于发展农业生产合作社的决议》。决议强调，初级农业生产合作社正日益变成领导互助合作运动继续前进的重要环节。此后农业生产合作社开始进入发展时期。1955年7月31日，毛泽东在省、市、自治区党委书记会议上作《关于农业合作化问题》的报告，对实现农业社会主义改造的途径、步骤、方针、原则作了系统的论述。同年10月4日至11日，中共七届六中全会(扩大)根据毛泽东的报告，通过了《关于农业合作化问题的决议》，把党内在合作化速度问题上的不同意见，当作右倾机会主义来批判，使合作化的发展速度越来越快，以至偏离了健康发展的轨道”这个期间对社员土地政策的内容为：①根据土地质量评定入社土地的产量。②规定固定的土地报酬数量，土地和劳动按一定比例分配报酬，土地报酬一般应低于劳动报酬。各地区人多地少或人少地多情况不一，种植条件也不相同，不强求划一。土地报酬数量应稳定一个时期，为照顾农民土地私有观念，不应过早地取消土地报酬。③社员应有少量的自留地，一般相当于全村每人平均土地的2%~5%。林业、鱼塘等属于个人分散经营有利的副业生产资料，不宜入社，更不宜归社公有。

(2)社员集体土地：合作化中期的土地政策。1956年3月17日第一届全国人民代表大会第33次常委会通过了《农业生产合作社示范章程》。同年6月30日第一届全国人民代表大会第3次全体会议通过并颁布了《高级农业生产合作社示范章程》。章程规定社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。有关土地政策作了如下规定： ①社员入社必须把私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。社员的生活资料和零星树木、家禽、小农具、经营家庭副业所需要的工具，仍属社员私有，都不入社。②社员土地上附属的私有塘、井等水利建设，随着土地一起转为合作社所有。如属新修建设尚未取得收益，应偿还其所付工本费。私有的藕塘、鱼塘、苇塘等转为合作社集体所有时，亦应付给本主合理代价。③农业生产合作社应抽出一定数量土地分配给社员种植蔬菜，分配数量是按每户人口多少决定，每人使用这种土地，一般不超过当地每人平均土地的5%。④社员土地转为合作社集体所有，取消土地报酬。对完全丧失劳力历来靠土地收入维持生活的社员，用公益金维持他们生活，或暂时给以适当土地报酬。从事城市职业而家住农村的，如果本主生活困难，历来依靠土地收入补助生活的，仍可付给一定的土地报酬。⑤社员原有的坟地、房屋地基不入社。社员新修房屋需用的地基和需用的坟地由合作社统筹解决。⑥幼林、苗圃、果、茶、桑、竹、桐、漆等经济林木作价归合作社所有，由合作社统一经营，并从林木收益中给本主一定比例的报酬。

二、全面建设社会主义时期的土地政策

1956年9月中共第八次全国代表大会的召开，开始了社会主义建设道路的初步探索。1956年至1966年这10年是中国曲折发展的10年，这10年土地政策的发展也走过了一个脱胎换骨的历史路程。

(1)农民集体土地：合作化后期的土地政策(1956年9月~1958年底)。1956年9月15日至27日，中国共产党在北京举行第八次全国代表大会，大会确定了党在新的历史时期的根本任务。根据这一精神，中央继续推行农业合作化，到1956年底，全国农业合作化基本完成。有资料显示，1956年9月，全国就基本上实现了高级合作化：1956年底，全国参加农业生产合作社的农户达1.1亿多，占全国农户总数的96.3%，基本上完成了对个体农业的社会主义改造。合作社将那些放弃剥削参加农业劳动的富农分别接收入社，以和平方式消灭了农村中最后一个剥削阶级。1957年上半年，在反“右”斗争声中，开始了“大跃进”的步伐，而土地政策的直接后果就是向“一大二公”迈进。

1958年春，毛泽东认为，小社不利于大规模经营，不利于共同发展生产，于是提出小社并大社的建议。8月，毛泽东又认为：“还是办人民公社好”。1958年8月中共中央在北戴河召开的政治局扩大会议上，通过了《关于农村建立人民公社的决议》，决定在全国农村普遍建立政社合一的人民公社，并提出扩大公社规模，在并社过程中自留地、零星果树等都将逐步“自然地变为公有”。会议后，在短短的一个多月内，全国农村除西藏自治区外基本上实现了人民公社化，社员自留地等全部收归了公有。至此，个体农民土地私有制宣告结束。

(2)农村土地：人民公社前期的土地政策(1959年1月~1966年5月)。人民公社时期的特点就是“一大二公”、“政社合一”，这种超越历史的体制，使得“共产风”泛滥成灾。1959年2月27日到3月5日，中共中央在郑州举行了以解决人民公社所有制和纠正“共产风”问题为主题的政治局扩大会议，会议起草了《关于人民公社管理体制的若干规定(草案)》，规定人民公社实行“队为基础，三级所有”的体制，从而确定了我国农村土地以生产队为基本所有单位的制度，并且恢复了社员的自留地制度。1966年4月，第二届全国人大颁布了《农业四十条》，这是一个十分重要的土地政策。1960年11月3日，中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》(即“十二条”)，要求各地彻底纠正“一平二调“的共产风以及浮夸风、命令风、干部特殊化风和瞎指挥风，允许社员经营少量自留地和小规模的家庭副业，恢复农村集市贸易。1962年9月27日，党的八大十次全体会议通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，该草案对农村土地政策作了规定：①生产队范围的土地都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等一律不准出租和买卖。②生产队所有的土地不经过县以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地，基本建设必须尽可能地不占用或少占用耕地。③集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。生产队可以把零星的树木交给社员专责经营，并且可订立收益分配合同，或划归社员所有。④土地、山林、水面、草原的所有权和经营权，经过社员大会或社员代表大会讨论同意，定下来后，长期不变。⑤在不破坏水土保持、不破坏山林、不破坏草原的条件下，生产队有权在本队范围内开垦荒地，经营荒山和充分利用一切可能利用的资源。

1963年3月20日中共中央转发《关于社员宅基地问题》给各省、市、自治区党委参考。主要内容：①社员宅基地(包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地)都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归各户长期使用，长期不变。生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。②宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。③社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决。但尽可能利用闲散地，不占用耕地，必须占用耕地时，应报县人民委员会批准。社员新建住宅占地，无论是否耕地，一律不收地价。④社员不能借口修建房屋，以随便扩大墙院、扩大宅基地来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。

1964年3月21日中国人民解放军总政治部发布了《关于部队农副业生产政策纪律的若干规定》，该规定主要内容为： ①贯彻以开荒为主的方针。解决部队生产用地，主要是利用国有荒地资源，垦荒和筑堤围海、围湖造田，建立生产基地;充分发挥现有土地潜力，提高单位面积产量。垦荒必须经地方政府批准和群众同意，办好手续，在地方政府统一规划下进行。已开垦的生荒地，如系国家所有，应请示地方政府批准，归部队长期使用;如系公社、生产队所有，可按合同规定使用。经群众同意和当地政府批准，也可使用公社、生产队的撂荒地。使用公社、生产队的熟地，应创造条件逐步退还。今后尽量做到不占用公社、生产队的熟地。如有的部队确实无法解决吃菜问题，需要使用公社少量熟地种菜时，应经群众同意，当地政府批准。使用国营农场的土地，原则上应予退还。如继续使用，必须经农场同意，不影响其发展生产，并由省报国务院批准。坚决禁止买地搞生产的错误做法。②严格执行党和政府有关垦荒的规定。切实做到不妨碍水土保持，不破坏林木、草场、苇田，不妨碍群众生产。对于垦区内的名胜古迹、水利、道路、桥梁等建筑物，妥加保护，不得毁坏垦区内的坟墓。在边防地区垦荒时，要切实遵守边防政策。③凡是征而未用、多征少用、早征迟用的军事用地，应按照国务院批转内务部《关于各地方各部门检查征用土地使用情况的综合报告》的批示执行。过去压缩禁区已退还给群众的土地，不得借口军事需要收回搞生产。④牧业生产所需草山、草场，应报请地方政府批准，经群众同意，在政府指定的区域内放牧、割草。要注意保护草原，不得与群众争草。⑤在山林、湖泊、河流、海面采集野生植物、狩猎和进行水上生产时，要严格遵守政府有关规定，并事先经过地方政府批准和当地公社、生产队同意。切实做到不妨碍群众生产，不与民争利，不破坏水产和植物资源，不猎获政府规定保护的珍贵禽兽。

1965年7月27日中国人民解放军总参谋部、总政治部、总后勤部批转了济南军区政治部《关于军队征用土地审批权限适当下放的请示报告》。该报告的主要内容为： ①审批权限下放后，军和相当军的政治机关，对军事用地的审批要严加掌握，尽量利用空地、荒地，尽量不占用民田，不拆除民房，不迁移居民。②凡部队因国防施工、营建、建筑国防公路、射击场等，征用土地在10亩以下和移民5户以下的，由军或相当军的政治机关审查同意后，报县、市人委审批;超过以上规定的，由用地单位逐级上报军区，经军区政治部审查同意后，再报省人委审批。

三、文化大革命时期的土地政策

1966年5月至1976年10月的十年文化大革命，使国家的土地政策基本处于停止不前，乃至倒退、混乱的不正常状态。为了与前面相衔接，我们把这个阶段姑且称作人民公社中期的土地政策。经多方查找资料，我们发现有如下几个土地政策文件：

1.1967年11月4日国家房管局、财政部税务总局发布了《关于城镇土地国有化请示提纲的记录》。该记录的主要内容有：①对土地国有化问题，主管部门应认真贯彻执行1956年的原则指示。②土地范围，无论什么空地(包括旗地)，无论什么人的土地都要收归国有。什么叫城镇土地，应按具体情况划分，不宜扩大。公社社员在镇上的空闲出租地，应收归国有。城镇边沿上的自留生产用地，或成片的社员宅基地，不应收归国有。③土地收归国有后，地产税应改为土地使用费，收取标准可略高于地产税。行政机关、学校、医院、部队等原拨用土地仍不收土地使用费。④土地国有化后，原有私人之间在土地上的债权债务自行处理。⑤集体所有土地出租，可采用征用办法收归国有。⑥任何生产单位都不应当经营土地出租的业务“农业生产队租给城镇居民的土地，如系国有，应当收回。如原系生产队粮田或菜地，也应当采用征用办法收归国有。

2.1970年4月20日中国人民解放军总政治部转发沈阳军区政治部《关于部队征用土地问题的通知》。该通知主要内容为： ①国防施工、营建征用土地，要严格遵守国家建设征用土地的政策规定。征用土地应本着不占或少占耕地的原则，充分利用荒山、荒地、劣地和空闲地。征用土地，要与当地贫下中农、基层革委会充分协商，签订合同，报政治机关审查和地方革命委员会批准。10亩以下的由军或相当于军的政治机关审查，10亩以上的报军区政治部审查;同时，按各省革命委员会关于征用土地审批权限的规定，报相当一级革命委员会审批。征用的土地应按照国家建设征用土地办法予以补偿。②部队生产，要发扬“自力更生”的精神，原则上不占用耕地，更不得与民争利。个别地区新开荒地不宜种菜，需要占用少量耕地，必须征得当地贫下中农和基层革委会同意，并开出同等数量荒地进行交换，或者予以适当补偿”部队在牧区开垦荒地，一定要照顾牧民利益，不得破坏草原，影响放牧。③凡部队因生产占用国有土地与地方发生争执的单位，应把方便让给地方，主动协商，妥善解决;凡因生产占用集体所有的耕地，现在群众要求收回的，应予退还。

3.1973年6月18日国家计委、建委发布了《关于贯彻执行国务院有关在基本建设中节约用地规定的指示的通知》。该通知的主要内容有： ①基建征地要贯彻节约用地原则，可利用荒地、空地、劣地的，不得占用耕地、良田，必须占用耕地时，也要精打细算，尽量少占。②新建项目选址要把占地多少作为方案取舍的重要条件，建设项目的总平面布置要紧凑合理，老企业的改建、扩建要充分利用原有场地。大城市要有计划地搞些高层建筑，严格控制大城市规模。③基建单位应积极支援农业，结合现场施工，进行开荒、改土、造田。对危害农田或占地数量大的工业废渣、废气、矿山矿尾、电厂煤灰等要综合利用，积极治理，尽量少占或不占良田，同时发展废渣制砖和砌块，以避免损坏良田。④基建征地必须严格执行审批制度，切实把关。凡初步设计未经批准项目，不许征用土地。⑤基建征地应做好被征社队群众的安置工作。补偿费应用于发展农业生产。⑥检查清理中对于多征少用、征而不用、早征迟用的土地，都要退还当地人民公社和生产队耕种。退还时不要收回补偿费，但土地所有权仍属国家。

1973年11月7日中央军委批转总后勤部《关于全军营房建设存在的问题及今后意见》。该意见的主要内容为： ①所有营建选点都要认真勘查，慎重定点，要充分照顾群众利益。占地一定要严格控制尽量利用荒地，不占和少占耕地、良田，必须占用的要设法造田还地。②步兵部队营建占地比例一般应限制在1比4(指营房建筑面积与营区占地总面积的比例)以内，特种兵部队可酌情稍高一些，但也要从严掌握。

1973年12月5日，国务院、中央军委下发了《关于解决当前地面炮射靶场与国内飞行矛盾的规定》。该规定的主要内容为： ①充分利用现有的各种靶场，合理安排，提高利用率。②严格控制新建炮射靶场。必须新建的，各单位在选择炮射靶场时，应与有关单位充分协商，取得一致意见。无论固定的、临时的靶场，均应选在山地、荒地，尽量少占地、少移民。

1975年12月12日国务院、中央军委批转总参谋部、总政治部、总后勤部《关于整顿部队生产的意见》。该意见主要内容为： ①部队生产用地，主要是开垦国有荒地和利用营区土地。过去接收的国营农牧场和劳改农场的土地，地方要求收回的，经省、市、自治区批准后退还。借用社队的土地，要求退回的应坚决退还。部队需要、地方又同意借给的，应按规定交纳租金和农业税。部队耕种的国有土地，如无力经营，应交给当地省、市、自治区，不得移交集体所有制单位。②部队开发矿藏和其他资源、围湖造田，要严格控制。确需开发的，应经国家有关部门批准，并按统一规定使用国家资源，严禁破坏草原。1976年2月4日总参谋部、总政治部、总后勤部下发了《关于建设训练点问题的通知》。该通知主要内容为： ①要全面规划，合理布局，分期修建。有条件的军区也可建设一个规模较大的训练点。训练点位置的选择，要便于部队使用。②要因地制宜，不占或少占耕地。建设训练点的土地问题，要立足于军队本身解决，主要利用部队现有训练场地进行扩建，也可将部队压缩生产的农场(牧场)进行改建，尽可能与军的坦克团的营房、场地建设相结合，与军事院校的场地建设相结合，做到综合使用，节约土地。要尽量不占或少占社队土地，不能与民争利。凡涉及社队土地和群众利益的问题，一定要按党的政策和有关规定办理。

四、徘徊时期的土地政策

粉碎“四人帮”以后，直到1978年12月党的十一届三中全会召开，才实现了建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。这一阶段我们将其划为人民公社后期阶段中的前期阶段"这两年的土地政策文件主要有：

1.1977年12月，中共中央军事委员会通过了《关于加强军队工厂!马场!农牧业生产管理的决定》。该决定的主要内容为： ①农副业生产必须以军为主，调配适当。凡土地过多、无力耕种、生产部队得不到训练、急需整顿的和条件不好、产量不高、不利于长期经营的农场，应适当减少，或在军内调整，或移交当地省、市、自治区农垦部门。②凡属下列情况者，尽可能予以保留：第一，条件好，用兵少，产量高，或对外开放有国际影响的农场;第二，几个单位的土地相连可以合并，能减少管理机构和人员，有利于发挥机械作用的农场。

2.1978年1月26日，国务院印发了《全国国营农场工作会议纪要》。该纪要的主要内容为： ①国营农场的土地、财产，属全民所有，任何单位和个人都不得侵占。1966年以后，从国营农场系统划出的土地、资产，由省、市、区革委会区别情况处理，该退的要退;侵占国营农场的土地、财产，要一律退还。今后，机关、工厂、学校、部队建立农场，应当自力更生，开荒生产，不准占用国营农场的土地。②第一，国营农场一定要把大搞农田基本建设，当作一项伟大的社会主义事业来办。到1980年，全国农场的旱涝保收、高产稳产农田要达到2000万亩。橡胶农场要搞好胶园“三保一护”(保水、保土、保肥、护根)的建设。牧区要搞好草场建设。第二，农田基本建设，要全面规划，综合治理，因地制宜地确定主攻方向。搞好勘测设计，分期实施，施工一处，配套一处，受益一处，避免盲目施工，造成浪费。第三，开垦荒地要搞好勘测规划，不能破坏水土保持，不能破坏森林、宜牧草原和水产资源，不能盲目围淤，影响防洪。3.1978年8月31日国务院印发了《国务院批转教育部关于退还被占用校舍的请示报告》。该报告的主要内容为： ①任何单位占用学校的土地、房屋、家具、设备、车辆等，原则上都应无条件地退还给学校，不得以任何借口拖延抵制。②各占用单位退还、偿还学校土地、房屋、家具、设备、车辆等要尽快完成。凡能立即迁出学校的，应立即迁出;暂时不能迁出的，要立即压缩占用的土地、房屋范围，先腾出一部分退还给学校使用。凡占用学校的土地、运动场进行的基本建设工程，应立即停止施工。5 几点讨论

(1)改革开放前，中国土地政策的发展演变是与整个国家的政治、经济、文化发展密切相关的。当政治形势好、经济发展快的时候，土地政策的发展也就随之好和快，呈现数量多、质量高的良好态势。反之，就可能出现相反的结果。据初步统计，1949年10月至1978年11月的28年中，国家一共制定各类土地政策文件近30个。其中，绝大部分是文化大革命前制定和出台的。就文件的规格而言，文化大革命时期也是比较低的。这是一条带有规律性的经验。

(2)在不同的发展阶段，土地政策的发展演变也具有不同的特点。新中国成立初期，是中国由新民主主义向社会主义转变的特殊时期。因而这一时期，土地政策的发展就带明显的剥夺性、分配性、私有性与过渡性。1956年9月，中国开始进入全面建设社会主义的重要时期。这一时期，土地政策的发展表现出强劲的合作化、集体化、国有化的巨大浪潮，/一大二公0成为土地政策内容的主流观。文化大革命时期，土地政策基本处于停止不前的状态。在这一非正常时期，由于机构被撤消及有关国家机关的正常活动无法保证，所以土地政策的发展表现出停止不前、倒退、遭践踏、被砸碎等特点。1976年11月至1978年11月这两年，土地政策发展比文化大革命时期虽有所好转，但起色不大，突出的特点是徘徊性。

(3)改革开放前的28年中土地政策的发展虽然取得了不容忽视的成绩，但也存在着不少问题。一是过早的推行了土地合作化，挫伤了建立不久的农民生产积极性。二是强制实行人民公社统领下的土地公有政策，超越了历史发展条件，扭曲了土地这个生产要素的经济关系。三是土地产权政策残缺不清，农民、集体、国家、农场等土地关系混乱，制约了土地生产率。四是崇尚一大二公，追求一平二调，无视土地的商品经济关系，人为地消除了土地有偿政策的存在。五是片面强调土地政策的粮食生产的唯一功能，明显地否定、压制或打击土地政策的其他功能。六是比较重视农村的土地政策，不太重视城市的土地政策，加剧了城市土地无偿、无流动、无期限的非正常进程，导致国有土地资产严重流失。

注 释：

7.就业政策演变 篇七

一、原始社会和夏商周时期

原始社会初期, 生产力极为低下, 人们食不果腹, 没有剩余物品可供交换, 商业思想无法产生。到了原始社会末期, 生产力的发展促进剩余产品的出现, 随着氏族部落之间的物物交换, 商业思想也应运而生。这一时期的商业思想处于萌芽阶段, 包括夏商周三个朝代。我国历史上最早记载商业活动的文献是《尚书》。记载了舜“贩于顿丘, 就时负夏”, 这说明舜在当时已进行买贱卖贵的商业活动了。据《左传》记载;“禹会诸侯于涂山, 执玉帛者万国”。另据《管子》记载“禹以历山之金铸”, 说明禹已拥有大量私有财产, 开始使用货币进行商品交换了。商王朝设有“工官”管理手工业者及其生产, 有一定的编制。西周时期实行的是“工商食官”制度。指当时的手工业者和商贾都是官府管的奴仆, 他们必须按照官府的规定和要求从事生产和贸易。春秋时期, 社会发生了大变革, “工商食官”的束缚逐渐放松, 独立的工商业者相继出现, 各国统治者为了满足国内的消费需求, 采取通商惠国的政策。许多大商人还活跃在政治舞台上, 掌军政大权。齐桓公任用商人管仲、鲍叔牙为相, 晋文公采取“通商重农”的政策, 郑国的著名政治家子产也是大商人出身。春秋重视商业的原因除满足消费需求外, 也是积累财富的需要。到了战国时期, 商业思想呈百家争鸣的局面, 主要有否定商业, 限制商业, 肯定商业三种商业思想。道家主张复古倒退, 其社会理想则是主张回复到“小国寡民”的原始状态:“甘其食, 美其服, 安其居, 乐其俗, 邻国相望, 鸡犬之声相闻, 民至老死不相往来。”对商业持完全否定态度。法家虽然承认商业的流通作用, 但从“以农固国”的立场出发, 则更多地强调商业对自然经济的破坏作用, 要求限制商业。商鞅是最早提出“重农抑商”政策的法家代表之一。他主张对脱离农业生产的工商业者征以重税, 不许商人经营粮食贸易, 并加重关市之税, 使商人觉得无利可图, 造成一种农逸商劳的局面。商鞅实行这一政策的目的在于增加粮食生产。儒家对商业发展持肯定态度。孔子不反对人们从事商业活动, 也不反对正常的商品流通, 而是许多场合给予肯定。孟子从社会分工的角度说明了商品交换存在的必然性和重要性。他认为个人不能仅靠自己的劳动来生产本人所需要的一切产品, 如果否定商品交换, 相互依赖的各种生产者的生产和生活都会陷入困境, 使社会退回原始时代去。但战国后期, 重农抑商”的理论趋于完备, “重农抑商”政策有了继续发展。

二、秦汉南北朝时期

秦始皇统一中国后, 采取了有利与商品流通的措施。统一币制, 克服货币流通混乱的现象, 废除关卡, 统一税收, 顺应了社会经济的发展潮流。但仍以农为本, 以商业为辅。汉代建国之初, 社会经济萧条, 汉书载“凡米石五千, 人相食, 死者过半。自天子不能具钧驷, 而将相或乘牛车, 齐民无概藏”。在这一社会背景下, 国家实行轻徭薄赋, 劝课农桑政策。汉初“文景之治”的繁荣与辉煌, 根源就是民间自由经济的迅速恢复。尽管汉高祖曾经实行过故意贬抑商人的政策, 但实际维持的时间是极其短暂的。武帝时代, 政策发生的转变:一方面对商人实行政治歧视;另一方面对商人征以重税, 限制经营规模。建立了盐铁专卖制度, 对以后的中国古代社会经济发展产生深刻影响。但司马迁的商业思想并未受到时代的限制, 他在《史记·货殖列传》中描写了大量的商人, 通过对他们形象的正面描写和颂扬, 将他们的商业行为同社会、个人联系在一起, 给予了积极的肯定。魏晋南北朝时期北方人民为了躲避战乱, 大量南迁, 给南方带去了先进的生产技术, 促进南方经济的发展, 商业交流相对频繁, 这一时期的商业思想主要有官营商业思想, 互市和军市思想, 商税思想, 追逐商利思想。官营商业思想以增加财政收入为根本出发点, 实行国家盐铁专卖。由于南北军事割据, 极大的阻碍了产品的流通, 但互市和军市弥补了民间商业的不足需求。追逐商利思想在当时社会占据重要地位, 不论是农民还是官吏, 均喜经商牟利, 拥有政治和军事特权的官僚经商获利丰厚。商税思想是指国家对商业经营活动征收更多的税种, 魏晋南北朝时期商税沉重。

三、隋唐时期

隋、唐的统一, 农业、手工业的发展, 促进了商品流通, 国内商业发展进入了黄金时代。南北长期分裂局面的结束, 为商业发展提供了安定的社会环境。隋和唐代前期, 思想理论界虽仍称农业为本, 商业为末, 但一味主张打击和限制商业的言论逐渐弱化。唐朝中期后, 政府改变了唐初严禁商人入仕的贱商思想, 允许商人在缴纳一定的钱财后, 可以“受官勋邑号”。《资治通鉴》记载, 大和、会昌年间, 昭义节度使刘从谏对“大贾皆假以牙职, 使通好诸道, 因为贩易”。但贱商的观念并没有彻底的改变, 这一点不但见诸于正史, 也反映在唐人涉商类小说等文学作品中。商人致富后, 其理想归宿是:一是购买土地, 即“经以末致财, 用本守之”。二是捐资 (或培养子弟读书) , 然后仕进, 荣宗耀祖。但总的看, 政府对商业虽有限制, 但较为开明。对外实行自由贸易政策;各民族经济交流频繁;开元通宝成为通用的货币;对商业经营持鼓励态度, 税收优惠, 还把原来由官府经营的邸店、车坊等赢利行业也租让给商人去经营。隋唐包容鼓励的商业思想促进了社会经济的繁荣。

四、宋元朝时期

宋代城市商业繁荣, 城乡交流频繁, 大商人的势力的强大, 商人阶层已成为一支不可忽视的社会力量。一些思想家逐渐认识到商业的重要性, 并出现了为商人辩护, 替富人说话的思想家和政治人物, 甚至出现了对重农抑商政策进行直接的批判的言论。如思想家李靓反对当时的盐铁专卖政策, 主张由私商经营, 主张自由通商。但其目的是为封建国家增加财政收入。苏轼激烈反对王安石主张“摧抑兼并”侵犯大商人的利益的作法。他认为对他们应“稍加宽恕, 使行休息。”否则, “非民之利也”。苏轼还提出农末皆利的思想。叶适不仅主张从经济上重视商业, 而且主张在政治上使工商业者得到参加政权的机会, 有才能的工商业者也应该被甄拨为统治阶级的成员。这又把农末皆利大大推进了一步。宋代取消了商业夜间不能经营的禁令, 商人经营自由度增加, 宋政府扶持商人组织, 利用行业组织对商人进行管理。国家设立市舶司管理海外贸易, 注重保护外商合法权益。元朝格外重视对外贸易, 据《续文献通考》记载, 元世祖每岁招集舶商到海外诸国贸易, “诚能来朝, 朕将宠礼之。其往来互市, 各从所欲”, 反映了元朝政府对海外贸易的重视。对外开放政策密切了中国与外国的经济联系, 社会经济继续稳步发展。

五、明清朝时期

明代和清代 (鸦片战争前) , 我国的商业发展有了重大转变。一方面, 由于商业经济的发展, 国内市场的扩大, 江南的纺织业出现了雇主雇工, 雇佣关系的出现, 标志着资本主义萌芽的产生。在这一社会背景下, 商业较之以前有了很大的发展。明代的商业思想分为两个阶段, 前期重本抑末论比较浓重, 后期出现了工商并重的思想。这种工商并重的思想与生产关系中的资本主义萌芽相适应。海瑞认为:“今之民者五, 曰士、农、工、商、军。士以明道, 军以卫国, 农以生五谷, 工以利器用, 商贾通焉而资于天下。”张居正提出了农商并重, 两者互相依存的看法。清政权建立之前, 我国东北地区的满族尚处于奴隶制向封建制过渡阶段。与明末思想界“工商皆本”的思想相反, 清前期统治阶级都采取了抑制工商业的态度。主要表现为:抑制商业资本向生产领域转移的思想;抑制商品经济发展的思想;扶植特权商人, 抑制商业自由竞争思想;限制对外贸易思想。如清政府严格禁止商业资本投向工匠集聚的矿冶业。商人把资金用于买田出租, 原先产生的资本主义萌芽遭到抑制, 已经衰败的自然经济得以继续延续。资本主义生产关系始终处于萌芽阶段, 而无法突破自然经济的桎梏。

摘要：通常认为重农抑商是中国古代的基本国策和基本价值理念。事实上, 从商业的自由发展到对商业管制和限制、从“重农抑商”到“农商并重”、从“农本商末”到“农商皆本”的商业思想和政策在中国各主要历史时期表现为一个不断演变的过程。

关键词：中国古代,商业思想,商业政策,演变

参考文献

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[2]邓晓影.宋代商业发展与商人地位的提高[J].湖南城市学院学报, 2007 (3) .

[3]黄金花.中国古代文化中的商业价值理念[J].商业研究, 2005 (9) .

[4]司马迁.史记[M].北京:中华书局, 1979.

[5]国语.晋语[M].北京:中华书局, 1977.

8.我国“非公”经济政策的演变 篇八

1949年9月颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，对中国的国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济，实行“以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，达到发展生产、繁荣经济之目的”的方针。

1956 私人经济基本消失

1956年完成了对资本主义工商业的社会主义改造。至此中国的私人经济基本消失，仅存的一些个体经济，由于人数与规模甚小，对国民经济的影响已微乎其微。此后的20多年间，非公有制经济在中国作为“产生资本主义的土壤”而被彻底排斥。

1978 “非公”经济开始恢复

1978年12月中共十一届三中全会后，非公有制经济开始得到恢复和发展

1984 坚持多种经济形式和经营方式

1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》第一次系统阐述了党在现阶段对发展个体经济的基本指导方针，指出“坚持多种经济形式和经营方式的共同发展，是我们长期的方针，是社会主义前进的需要”。

1987 鼓励发展个体经济、私营经济

1987年11月，中共十三大明确提出鼓励发展个体经济、私营经济的方针。

1992 以公有制为主，多种经济为补充

1992年12月中共十四大明确了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并提出要以公有制包括全民所有制和集体所有制为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展。

1997 以公有制为主，多种所有制经济共同发展

1997年9月中共十五大确立“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是中国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”确认“非公有制经济是中国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展。”

2005 “非公经济36条”发布

2005年，新中国首部以促进非公有制经济发展为主题的政府文件“非公经济36条”发布，内容涉及非公经济的市场准入、融资渠道、企业维权和政府监管等，被视为民营经济走向成熟的标志。

2013 两个“都是”

2013年，中共十八届三中全会做出了《全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出：“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地巩固、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济的创造力和活力。”

资料：四川民营经济政策措施

进入新世纪以来，四川为发展民营经济发布了一系列政策措施。其中，2003年和2013年力度最大，影响深远。

2003年

4月，四川省委、四川省人民政府发出《关于进一步加快民营经济发展的决定》，出台八大政策，为民营经济发展扫清障碍。这个《决定》是多年来四川省扶持民营经济力度最大的一份文件。

2013年

9月，四川省委、省政府出台了《关于推进民营经济又快又好发展的意见》、《关于鼓励和支持民营经济又好又快发展的若干政策措施》，从政策层面着力推动民营经济加快发展。提出到2017年实现五年翻番，民营经济增加值达2.7万亿元，占GDP总量超过57%的目标。