论乡镇行政管理与村民自治的关系

论乡镇行政管理与村民自治的关系（共7篇）

1.论乡镇行政管理与村民自治的关系 篇一

关于乡镇政府与村民委员会关系的研究

姓名：***

摘要：

我国正在大力发展构建和谐社会，而和谐乡村社会是和谐社会的重要组成部分。所以我们要协调好乡镇政府和村民委员会之间的关系。本文首先论述了我国乡镇政府与村民委员会各自的职能，然后分析了乡镇政府与村委会之间存在的主要问题和产生原因．并且提出转变乡镇政府的治理理念、明确乡镇政府和村委会的权责、推进乡镇和村级行政体制改革、探索新形势下的农村集体经济发展模式，从而理顺乡镇政府与村委会的关系，提高农村基础组织工作效率，为农村经济发展提供保障。

关键词： 乡镇政府村民委员会职能村民自治过度自治化三管三监督

引言：

和谐社会是我国正在构建的社会，而作为农业大国的我国要重视农村的发展。和谐乡村社会是和谐社会的重要组成部分，而现在的大学生们大部分都将目光放在了城市，很少愿意在农村发展。我认为我们大学生应该多多的关注农村，关注农村的发展。而且要投入其中。

一、我国乡镇政府与村民委员会各自的职能。

乡镇政府是国家设在农村的基层政权组织，主要职能是进行行政管理、政府决策、经济调节、社会管理和公共服务等公共管理服务。

村民委员会简称村委会，是村民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，其主要职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民问纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，并对村民会议负责。

现在我国正在大力发展构建和谐社会，而和谐乡村社会是和谐社会的重要组成部分。所以我们要协调好乡镇政府和村民委员会之间的关系。村民自治制度确立以来，乡镇政府和村民委员会之间建立了一种新型的关系。但由于各种因素的影响，致使乡村关系存在许多不相适应的方面，有些地方甚至存在着严重的矛盾和冲突，不但制约了乡镇职能的有效履行和村民自治的健康发展，而且不利于我国和谐乡村社会的构建。

二、乡镇政府与村委会的关系。

1、从理论和制度上看乡镇政府与村委会的法定关系。

1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》对乡镇政府与村民委会的作用及相互关系做出了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作⋯”。所以村委会是群众性自治组织，不是乡镇政府的分支机构，乡镇政府和村委会不是上下级关系。

2、现实中乡镇政府与村委会的关系。

有的乡镇政府仍习惯于对村委会分任务、下命令、作指导，使村委会成为自己的从属，使两者关系变成领导与被领导关系。有的乡镇政府为了避讳“干预村民自治”，对村委会的工作不闻不问，放弃指导使两者变成平行关系。

3、乡镇政府与村委会关系存在的问题。

（1）、乡镇政府对村委会的行政干预。

近年来，随着村民自治政策的实施，我国农村基层管理体制存在着2种权力并存现象。一种是自上而下的国家权力，其执行机构是乡镇政

府，其功能是将国家行政管理传递到农村社会；另一种是蕴含于农村社会之中的村民自治权，其执行机构是村委会，其功能是在国家有关法律范围内，通过村民公约等方式对社区加以自我管理。在实践中这2种权力并存有难以避免的内在矛盾：一方面，乡镇政府管理要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治；另一方面，村民自治则使村民和自治组织要求减少行政干预，甚至力求摆脱乡镇政府的理。

主要表现：

a.乡镇政府对村委会选举的干预。

b.乡镇政府对村委会的财政监控。

c.乡镇政府利用资源优势，对村委会进行间接控制。

d.乡镇政府干预村委会民主管理体制。

（2）、村委会对乡镇政府干预的回应。

对于乡镇政府的干预，村委会主要有2种典型回应：① 一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，呈现出“附属行政化”倾向 ；②在感受到村民对乡镇不满的同时，作为村民利益的代表抗拒乡镇政府的不合理要求，抵制乡镇行政向村一级的渗透。

实际上，越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从，而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。村委会的这种行为在一定程度上是合理的，也是合法的，因为《村民委员会组织法》已赋予了村委会自治权，乡镇政府不得对村委会随意发号施令，将其作为下属组织。但也有不少村委会为了自己特定的利益，有意识地利用乡村关系的紧张，借村民的不满抵制乡镇，借乡镇的行政权力压制村民，强化乡镇政府与村民之间的矛盾。还有些村干部认为他们是村民选举出来的，只需对村民负责。在他们看来，村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对应承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。

4、乡镇政府与村委会关系出现问题的原因。

（1）、思想观念落后传统的管理思维使乡镇干部很难把握农村民主建设的趋势。他们依法行政的能力与村民自治的发展不适应，这是造成乡镇政府与村委会关系不协调的主要原因。

（2）、权限及相互关系的法律界定模糊在社会处于转型期的背景下，《村民委员会组织法》等法律法规对农村基层组织各自的权限以及相互关系的规定不够具体是导致乡村关系失调的重要原因。现代民主是需要法律保障的，村民自治是法律保障下的基层民主实践。而各省出台的《村民委员会组织法》相关实施办法都存

在众多缺陷，只有辽宁、黑龙江、湖北和新疆明确列举了乡镇政府的具体指导事项，多数省份的相关实施办法只对《村委会组织法》第4条做了解释和补充，并未规定具体的指导方式和内容，也未明确说明村民自治组织必须要协助的工作具体包括哪些。

（3）、民主监督制度有效性差。

（4）、我国政府体制的影晌我国的政府体制是一种压力型体制，这是造成乡村关系不规范的压力源。

3、改善乡镇政府与村委会关系的措施。

转变乡镇政府的治理理念在我国的传统文化中，有一种强烈的官本位意识与家长制观念，这是乡镇政府对村民自治过度干预的思想根源。因此需从以下几点着手：① 加强基层政府治理模式的变革。树立服务型政府理念，实现从“全能政府”向“有限政府”的转变，实现村民对村级事务的自我经营、自我管理、自我服务与自我监督；② 实现从“管制政府”向“服务政府”的转变。政府通过积极推进政务公开化、透明化进程，向老百姓公开重大问题的决策过程和结果，形成服务型政府的理念，使乡镇政府变政府权力本位为公民权利本位，变“管”本位为“服务”本位；③ 转变基层政府工作作风，提高办事效率。经常深入群众，了解民情，体恤民众疾苦，改善干群关系，为村民自治的发展提供健康的外部环境。乡镇政府的干部要提高认识，转变观念，改进工作方式、方法，依法履行职责。实行人性化管理，协调乡镇政府与村民自治关系，探索建设社会主义新农村的有效办法。充分发挥土生土长乡村干部的作用，使他们真正做到“情为民所系，政为民所执，利为民所谋”。

完善法律法规，明确乡镇政府和村委会权责 目前，我国的法律制度还不能明确界定乡镇政府和村委会的权责。因此，要由地方政府以国家法律法规为依据建章立制，制定出上合法律、下合民意、简单明了、便于操作的制度法规，对乡镇政府和村委会的职责权限作明确具体的规定。如制定适宜当地的乡村关系条例、乡村权限条例、乡镇政府指导村委会工作规则、村委会协调乡镇政府工作规则，设立相关的惩罚性规定和司法救济制度等，明确划分乡镇政府和村委会之间

在人、财、物等安排上的权力和责任，明确规定哪些事项属于村民自治的范围，哪些事项属于乡镇政府指导村委会工作的范围，哪些事项属于乡镇政府要求村委会协助范围，以及乡镇政府应以何种方式方法指导村委会，同时明确规定乡镇政府要求村委会协助的程序。

进行行政体制改革改善乡镇政府与村委会的关系除了要完善可操作性法规，进一步明确规范乡镇政府与村委会的权责外，还要进行乡镇行政体制的改革。

进一步深化农村经济体制改革积极探索新形势下的农村集体经济发展模式。实践证明，村集体经济能力在很大程度上决定了村委会的服务功能和村民自治的吸引力和凝聚力，也直接影响村民自治的发展。

三、结束语。

乡镇政府与村委会的关系，不应当是领导与被领导的关系，而是指导、支持和帮助的关系。乡镇政府是农村基层政权组织，承担着依法对本行政区域内的各项工作实施行政管理的职能，在所辖行政区域内依法开展各项政务工作。乡镇政府对村委会不能像对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而要从法律、政策上给予指导。村委会也应当协助乡镇政府开展各项工作，教育和推动村民履行依法应尽的义务。

四、参考文献。

[5]余红．中国农民社会负担与农村发展研究[M]．上海：上海财经大学出版社，2003：56．

[6]王仲田．乡村哟 中国农村村民自治的调查与思考[M]．南昌：江西人民出版社，2003：82．

[7]于凤荣．我国乡镇政府公共服务体制的建立[J]．行政论坛，20o4(5)：13．

[8]荣敬本．从压力型体制向民主合作体制的转变[M]．北京：中央编译出版社，1998．

2.论乡镇行政管理与村民自治的关系 篇二

关键词：乡镇政府管理,村民自治,有机结合

乡镇政府管理与村民自治是我国基层政治制度的主要内容, 在我国广大基层的社会稳定发展中扮演者着重要的角色。然而, “乡政村治”下的基层治理却始终存在着“乡政”和“村治”的矛盾。如何处理好两者的关系, 实现两者的有机结合, 是新时期我国基层工作的重点内容。本文主要在该领域进行阐析, 以图给实践工作以启迪。

一、乡镇政府管理与村民自治的关系

村民自治是我国农村制度发展的历史与群众的选择, 是我国社会主义特色基层政治制度的表现, 也是现阶段我国农村参与政治的基本形式。同时, 我国的村民自治是群众组织性的, 非国家性质, 而是一种实现村民直接民主的制度形式。村民自治作为我国现代化法制中一个新的概念, 在农村的制度建设与发展中必将具有划时代的意义, 更被相关法规解释为“自我管理、自我教育、自我服务”, “村民自治组织依法行使自治权”等。

我国乡镇政府是我国基层国家行政机关, 执行上级决定或者决议并对本行政区域内进行依法管理。法律给予乡镇对于村民自治的关系是“指导、支持与帮助”。虽然在我国相应法律法规, 甚至宪法中都有明文规定, 然而, 在现实中, 由于法律规定中的双方存在着实际的职权交叠部分, 并且也存在着实际工作运行的误区与偏差, 而法律法规本身的规定较为原则化, 缺乏实际使用性与可行性, 不够详尽等。于是, 乡镇政府管理与村民自治的关系在现实中亦存在着诸多的问题。只有真正实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合才可以发挥基层制度的实效, 推动基层工作的开展。

二、乡镇政府管理与村民自治的发展及现状

改革开放以来, 我国农村进入了新的农村经济改革时期, 大大激发了农民的生产积极性, 随后村民自治渐渐出现并被“八二宪法”所明确肯定。而后, 国家相继建立乡镇政府取代农民公社, 并且决定乡镇以下据自治实行群众性自治。于是, 乡镇政府管理与村民自治的关系逐渐形成。上世纪末, 《村民委员会组织法》全国推行, 更是加大了农村村民自治建设的步伐。21世纪初, 我国更是一举废止了农业税, 开始了新的乡村时代。新时期国家更是要求乡镇政府积极发挥社会管理及服务的职能, 积极推进村民自治建设。

在新时期的今天, 乡镇政府管理与村民自治总体的积极配合运行极大地促进了我国基层的社会稳定与发展。不过, 两者也存在诸多问题, 如:乡镇政府管理与村民自治在政治、经济、社会文化等领域存在诸多利益的冲突;乡镇政府管理过度, 并且缺乏服务理念, 职能转变不足;村民自治片

责任编辑:曹娜

面过度或者法制自治意识不浓厚, 存在着部门间的争权夺利现象;村民自治化和行政化存在纷争等。

三、实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合

(一) 树立现代化的“管理”与“自治”的理念

实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合, 首先需要树立现代化的“管理”与“自治”的理念。乡镇政府应认识到新时期的时代发展形势与社会意识转变, 积极响应国家的号召, 积极发挥自身的社会管理与服务的职能。同时, 坚持贯彻现代化的管理理念, 积极对农村的工作进行指导与帮助, 同时保证“不逾矩”, 充分发挥、尊重农村的自治权利与创造成果。新时期的村民自治也应该树立现代化的自治理念, 科学正确推进自治进程, 做到不片面、不过度, 坚持原则与基础之上积极行使自治权利与履行义务。

(二) 明确各方关系及职权划分

实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合, 还需要我们明确各方关系及职权划分。针对实际工作需要, 处理好乡镇管理与村民自治的关系, 还必须明确其关系与职能划分。即在工作中, 积极处理好乡镇政府与村民委员会的关系与职权划分, 村民委员会与村党支部的关系与职权划分等。其中, 处理关系及职权划分时, 可以通过完善法律法规、加大宣传教育等手段形式进行。明确各方关系及职权划分是实现乡镇政府管理与村民自治的关键部分, 只有做好这一环节的工作, 我们才可以真正发挥出乡镇政府管理与村民自治的结合实效, 推进我国基层社会的建设与发展。

四、结语

总之, 实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合需要我们做到管理性与自治性的积极配合。即, 需要我们一边积极发挥乡镇政府管理的社会管理与服务的职能, 一边积极发挥村民在推进基层自治建设中的创造性与自治性。

参考文献

[1]潘小娟, 白少飞.中国地方政府社会管理创新的理论思考[J].政治学研究, 2009 (02) [1]潘小娟, 白少飞.中国地方政府社会管理创新的理论思考[J].政治学研究, 2009 (02)

[2]李成方.我国乡镇行政权与村民自治权关系失衡问题研究[D].湖南大学, 2008 (18) .[2]李成方.我国乡镇行政权与村民自治权关系失衡问题研究[D].湖南大学, 2008 (18) .

3.论完善民主管理与深化村民自治 篇三

当前村务公开和民主管理存在的问题

如今，在各方面的共同努力下，农村村务公开和民主管理工作逐步规范化、制度化和民主化的趋势越来越明显，成绩举世公认。但是，在探索和实践中也存在着一些不容忽视的问题，必须认真对待，深入分析。

村务不公开，管理不民主。就全国而言，仍有将近5％的村没有实行村务公开和民主管理；就我们河南省而言，在47678个行政村中，实行村务公开和民主管理的村为98％，而没有实行的村有2％。村务公开和民主管理工作中仍有“死角”。“死角”虽小，但影响很坏。新的村委会组织法颁布实施后，实行村务公开和民主管理已经成为一项法律规定，村务不公开、管理不民主就是违法行为。但是，这样的违法行为在一些村似乎很“正常”，严肃的法律在这里显得苍白无力。

村务假公开，管理假民主。其主要表现是：在村务公开和民主管理上，搞形式主义、弄虚作假，应付上级、糊弄群众。有的该公开的不公开，或公开不完整、不全面，避重就轻、避实就虚，甚至搞人前人后两本账、村里村外两本账；有的把不便公开的项目列“其他支出”瞒天过海；有的只公开合理的支出，不合理的一概不公开；有的公开只换时间，不换内容；有的公布在群众不便看到的地方，搞所谓的“秘密公开”。这种糊弄群众的做法，老百姓十分反感，斥之为“挂羊头卖狗肉”，戏称“村雾公开”。

公开太随意，管理不规范。其主要表现是：村干部想起来才公开，想不起来就不公开；上级检查才公开，不检查就不公开；群众要求才公开，不要求就永远也不公开。有的不按规定的程序公开，只公布结果，不公布过程和细节，缺乏透明度，群众觉得自己被蒙在鼓里，怀疑干部有问题，从而造成干群之间的隔阂和对立，导致干群关系紧张。还有的对群众提出的疑问、意见和要求不管不问、释疑滞后、深度不够，结果造成群众上访增多。调查中了解到有的村一年都不开一次群众大会，更有甚者三年才不得不开一次群众大会，因为又一次换届开始了。

监督不到位，查处无力度。其主要表现是：作为村中最高权力象征的村民大会或村民代表大会不能对村委会的工作进行有效的监督；有些村尽管设有村民理财小组，但大多不能发挥应有的作用，有的甚至成了假公开、假民主的“好帮手”；有的村群众长期上访要求公开村务，特别是公开财务的合理要求迟迟得不到回应，而那些阻挠公开、搞假公开的人，却总能大事化小、小事化了、平安过关；有的甚至有严重的经济问题，已经触犯了刑律，却也能逍遥法外。所有这些，都使群众对村务公开和民主管理开始失去信心。

存在问题的原因分析

导致村务公开和民主管理工作中存在以上问题的原因是多方面的，归纳起来，主要有六个方面。

有认识之“偏”，不必公开。对于任何事情来说，认识的高度决定着工作开展的程度。对于村务公开和民主管理也是如此，有的村干部认为是搞形式、走过场；有的片面地认为“不公开事好办，一公开就麻烦”，让群众知道得太多会束缚手脚，不利于开展工作。甚至一些村民也认为村里就那么一点事，没有什么可公开、可民主的，持无所谓的态度；一些乡镇干部对村务公开和民主管理也持消极态度，尤其是对财务公开中的招待费讳莫如深。

有难言之“隐”，不能公开。一些村干部，尤其是新当选的村干部，由于“涉世不深”，对于村务公开顾虑重重，害怕公开后万一得罪了老领导或上级，自己刚暖热的窝就得挪挪。有些是花了公家的钱而没办成公家的事，害怕公布出去以后自己丢人现眼、群众会骂骂咧咧。一句话，公开吧，怕惹不起上级、对不起前辈、套住自己；不公开吧，群众又不同意、不满意、不放弃。真是“进亦难、退亦难”，两头受气。

有后顾之“忧”，不愿公开。“铁打的营盘流水的兵”，在一部分村干部中的影响相当深。他们认为，村干部又不是世袭的，三年一换届，这届干，下届就不一定干。因此，留“退路”、留“后路”的想法很普遍。一是害怕村务公开后，后果难以收拾；二是害怕今天公开别人的过去，而明天别人就公开自己的现在，甚至无中生有加害自己。

有方法之“失”，不会公开。村务公开和民主管理工作有其具体的内容、形式、程序和方法。只有切实掌握了这些具体要求，才能把村务公开和民主管理工作做好，让村民满意，也让自己少受委屈。由于方法不当，结果是：有的“胡子眉毛一把抓”，什么都公开，重点不突出，群众看不懂；有的只在喇叭上简要广播，没有文字材料，群众印象不深；有的只顾应付检查，不顾实际效果；有些涉及财务公开的项目由于不懂财务，公布的内容往往是“驴唇不对马嘴”；还有的公布的时间把握不好，该提前公开的没有提前公开，该随时公开的没有随时公开，该定期公开的没有定期公开。方法之“失”，严重地影响着村务公开的质量和效果。

有一己之“私”，不敢公开。有些村干部私心严重，手脚不干净，经济不清白，经常多吃多占，害怕村务公开和实行民主管理后自揭短处，一则断了谋私的“财路”，二则遭到追究，因此从内心里不敢公开。

有权势之“威”，不求公开。近年来，随着农村家族势力、宗族势力的发展和一些帮派恶势力的形成，有些地方的村级组织被一些所谓的“强人”所把持，这些人所共同遵奉的信条就是“顺我者昌，逆我者亡”，他们对待群众的基本手段是“胡萝卜加大棒”，听话者施以小恩小惠，不从者拳脚相加。因此，无论是得“小利者”还是受“折磨者”，大都不敢要求公开。在这样的淫威之下，“不求公开”便成了大多数“老实人”的明智选择。

健全村务公开，完善民主管理

健全村务公开，完善民主管理工作是一项民心工程，政策性强，涉及面广，影响深远，必须抓紧抓好，抓出成效。

树立为农村改革、发展、稳定服务的思想认识。建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入，保持农村改革、发展和稳定是农村的大局。健全村务公开、完善民主管理必须服从和服务于这一大局，并围绕这一大局来开展工作。因为只有这样，才能更好地贯彻落实中央出台的一系列解决“三农”问题的重要政策和措施，从根本上维护好广大农民群众的合法权益；才能不断提高农村基层干部的政策水平和依法办事的能力；才能更好地化解农村矛盾，消除农民群众对村干部的猜疑和误解，解决少数干部以权谋私、欺压百姓等违法乱纪问题，消除和减少农村的不稳定因素。

树立发展和维护农民群众物质利益和民主权利的思想认识。能否真正尊重农民群众的权利，切实解决他们关心的实际问题，是农民群众衡量村务公开和民主管理工作成败的重要标准，也是辨别“真公开、真民主”与“搞形式、走过场”的分水岭。我国农村改革之所以能取得巨大成就，归结到一点就是：我们党始终把实现好、发展好和维护好广大农民群众的根本利益作为农村工作的出发点和落脚点。经济上，实行家庭承包责任制，充分尊重农民的生产经营自主权，最大限度地为农民群众谋取物质利益；政治上，不断扩大农村基层民主，实行村民自治，最大限度地尊重农民群众要求当家作主的民主权利。因此，在健全村务公开、完善民主管理工作中，必须一如既往地树立实现好、发展好和维护好农民群众物质利益和民主权利的思想认识，一切以农民群众的切身利益为宗旨，广泛听取他们的意见，倾听他们的呼声，真正把他们所关心的热点、难点问题作为村务公开和民主管理的重点，真实、准确、及时地向群众公开，让群众参与决策、参与管理，并自觉接受群众监督，对群众提出的问题认真答复、妥善处理，不推诿、不扯皮。

树立依靠和发挥农民群众主体地位的思想认识。村务公开和民主管理的主体是广大农民，农民群众的关心、支持和参与，是决定村务公开和民主管理工作能否取得成效的关键。衡量一个地方村务公开和民主管理工作是否深入、是否扎实的标志就是要看农民群众参与的广度和深度如何。如果没有农民群众的积极参与和支持，村务公开和民主管理就会失去活力、失去动力。因此，要健全村务公开，完善民主管理，就必须最广泛地动员农民群众，充分发挥其主体作用，真正使农民群众从村务公开和民主管理中受益。

同时，要切实做好三项基本工作。一是把健全村务公开和完善民主管理贯穿于村民自治的始终，确保农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权的真正落实。村务公开是村民自治的一项重要制度，民主管理是村民自治的核心内容。在新形势下，只有把村务公开和民主管理贯穿于村民自治的全过程，才能实现村民自治的健康发展，才能把农民群众的各项权利落实到位。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督统一于村民自治，分别体现着农民群众在不同方面的民主权利。无论是哪个方面，都需要公开，都需要民主。如果我们仅仅把“上了墙”、“公布了”、“公开了”，农民“知道了”、“参与了”当做村民自治的全部内涵，而忽视了村民各种民主权利的真正落实，村民自治就只能停留在做表面文章的阶段，而不可能向纵深发展。只有每个方面、每个环节都真正公开了、民主了，把健全村务公开和完善民主管理工作融会贯通于村民自治的全过程，让农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权真正得到落实，村民自治才能成为村民们的自觉行动，才能达到预期的目的，也才能实现我们所期待的农村经济发展、政治民主、精神文明、社会和谐、安居乐业的目标。

二是坚持“四个到位”，防止村务公开搞形式，民主管理走过场。一是坚持对村务公开和民主管理工作的经常性检查要切实到位。二是坚持对村务公开和民主管理工作中群众最为关心、最想知道真相、最有兴趣参与的选举、财务收支、机动地承包出租、计划生育指标发放、宅基地审批、各种物资的分发等重点性清理要切实到位。三是坚持对村务公开和民主管理工作实行自上而下的外部监督和自下而上的群众监督并举要切实到位。四是坚持村务公开和民主管理工作中依法建章立制、严格按章理事要切实到位。坚持“四个到位”，既可以激发农民群众参与村级事务管理的热情，又可以提高农民群众民主参与决策、管理和监督的能力，促使村干部不断增强事业心、责任感，尽最大努力为群众服务好。

三是积极探索村务公开和民主管理工作的新形式、新机制。不断探索健全村务公开、完善民主管理新的方式、方法和机制，才能最大限度地把农民群众的经济利益和民主权利实现好、发展好和维护好。比如，在公开的内容上，可以由村务公开逐步向党务公开延伸；在公开的形式上，可以由单一固定的“公开栏”式的公开逐步向以“会议宣讲、发放明白卡、村委会定期报告、现代传媒公告”等为主的多样化公开延伸；在公开的方法上，可以由只公开办事结果逐步向公开办事程序(事前、事中、事后)延伸；在公开的时间上，可以由模糊不定逐步向准确定时转变，从而使老百姓能够全方位、多角度地了解和参与到村务公开和民主管理的全过程。

（作者单位：中共郑州市委党校）

4.论乡镇行政管理与村民自治的关系 篇四

田毅鹏 薛文龙

2012-8-14 17:12:47 来源：《学海》2012年第3期

内容摘要：作为当下中国城市日渐流行基层管理服务模式，网格化管理在提供社区服务、城市信息化建设等方面表现出其特有的优势。但因其本身作为基层政权行政力下沉的一种方式，与代表基层民主的社区自治力量之间难免存在着一定的张力，同时也蕴含着城市基层政权“内卷化”的风险。本文认为，当前城市社区治理中，政府“自上而下”的管理诉求与社区居民“自下而上”的权益诉求在社区服务上存在着衔接点，关键在于淡化网格化管理模式的行政色彩，做到“社区服务网格化，社区管理民主化”，从而使网格化管理模式与社区自治能够相互协作，并获得良性持久的发展。

关键词：网格化；社区自治；社区服务

作者简介：田毅鹏，吉林大学哲学社会学院社会学系教授，博士生导师；薛文龙，吉林大学哲学社会学院社会学博士研究生。

自上世纪末社区建设在大陆发轫以来，便一直以社区自治，即“自我管理、自我教育、自我服务”为其高层次建设目标，试图通过来自政府的扶植和培育，以激活单位体制下长期处于休眠状态的社会自治力量。经过十多年的强力倡导推进，我国当下的社区建设业已取得颇为壮观的成绩。但值得指出的是，在强政府格局之下，社区发展仍不可避免地带有极强的行政色彩。同时，在社会矛盾空前紧张以及政府各行政机构“进入社区”的背景下，社区承担了大量的社会管理和服务事务，处于一种超负荷运转的状态，从而使当下中国基层的社会秩序面临严峻的挑战。作为对上述问题的回应，网格化管理模式在近年应运而生，并在全国各大城市被广为推崇，其建设的热火朝天的局面也开始引起了学界的关注。在转型期中国社会矛盾丛生和社会问题日渐增多的背景下，网格化管理代表了政府试图维护社会秩序、实现社会控制的急切心态，但是，这种新的城市基层社会治理模式对原有的基层“国家—社会”关系会产生哪些影响？其对社区自治会产生哪些影响？它是否能够成为一种持久性的、常态化的管理模式？所有这些都值得我们展开深入的探讨。本文认为，以当下政府的城市管理体制创新为主要内容的社会治理，其推动力一直存在于两个维度，即自上而下的政府治理诉求和自下而上的居民权益诉求，作为政府行政力强力下沉的一种方式，网格化不可避免的会与代表自下而上的居民权益诉求的社区自治产生张力，同时也蕴含着城市基层政权“内卷化”的风险。网格化模式如何才能化解这种风险？网格化模式与社区自治之间除了张力，是否还存在着良性互动、二元互构的可能？本文拟就上述问题展开初步的研究探讨。

一、基层国家—社会关系变迁背景下网格化管理的勃兴

（一）从总体性社会到社区建设：基层国家——社会关系的变迁

自新中国成立到改革开放之前，在“动员型集体主义”的发展模式下，中国社会始终是一个结构分化程度很低的总体性社会。在此种社会体制下,国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济、意识形态三个中心高度重叠,国家政权对社会实行全面控制，[①]而总体性社会的主要制度载体就是单位制。单位制的起源可追溯到建国前根据地时期所形成的对“党的革命队伍”的特殊管理体制，这种体制在生活上对成员一律实行供给制并且具有严格的纪律和高度的政治意识。[②]建国后，党将这种组织结构延伸到工厂、商店、学校、医院、党政机关等社会的各种组织和机构中，将其变成单位。单位几乎垄断了所有与成员有关的社会资源，使单位人完全依附于国家，从而形成了一种集政治、经济、社会各种功能于一身的高度合一的综合性社会管理体制。尽管单位制建立了相对公平的分配原则（由按劳分配逐渐演变成平均主义）和低水平的福利制度，但却是以牺牲个体的人身自由和财产权利为前提的。个体对单位的全面依赖保证了国家强大的动员能力，却使得社区的公共空间完全消失，单位边界的相对封闭和单位内部的行政化管理，使得中国社会呈现出一种“蜂窝状”的结构，无处不在的政权力量通过单位与民众个体直接连接，使社区彻底的“单位化”。虽然也有居民委员会这样的“自治组织”的制度设计，但其所统辖的多是单位体系以外的边缘人群。在当时的条件下，来自群众的“自下而上”的社会力量基本上是通过党和政府的动员的形式加以激发的。

20世纪80年代以来，随着单位制逐渐走向解体，使得原有的国家——社会关系结构发生了剧烈的变化。市场机制的建立使得单位体制外的人群大大增加，社会空间急剧拓展，返城知青、离退休人员和下岗工人构成了城市单位制之外的三大人群，他们的住房、收入和福利已无法再由单位来承担。因此，承担社会服务的责任逐渐由单位转向了社会。在上述背景下，政府开始着力推动以社区服务为主要内容的社区建设运动，并逐渐成为我国城市基层社会管理的核心议题。但是，与经济发展的繁荣局面不同的是，中国城市基层管理体制由单位制向社区制的转型始终步伐缓慢，难以形成稳定成熟的模式，一直未能突破原有的“街居制”的框架。在“强政府”的背景下，自下而上的社区自治虽然获得了一定程度的发展，但其作用却仍非常有限。社区发育的不健全与政府在城市基层管理压力的增大，构成了当前我国社会管理模式创新的现实推动力。

（二）网格化管理的勃兴

所谓网格化管理，就是在保持原有街道——社区管理体制不变的基础上，按一定标准将城市社区划分为若干个单元网格（一般一个网格内常住人口为4000——5000人），并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制。作为我国政府在基层社会管理模式选择上的最新尝试，网格化管理模式最早诞生于“数字城市”建设之中，是一种通过数字化平台整合资源、传递信息以加强管理的方式。值得注意的是，近年来在维稳任务凸显和社会管理体制改革创新的背景之下，网格化管理表现出巨大的社会治理功效，在政府各部门得到较高的肯定性认同，并显示出极强的横向拓展和复制的能力，很快扩展到社会的其它领域，逐渐在社会管理中发挥了重要作用。

在当前政府技术治理展开的背景下，网格化最初是为配合“数字城市”的建设，对原有的社区资源、信息、服务体系进行重新整合与协调，其主要着眼点是在技术、社区资源及公共服务之间建立起契合关系，故在某种程度上可以将其看做是数字技术服务平台在制度上的配套设施。但当数字技术逐渐融入城市基层管理体制之后，很快被原有的体制所形塑和修正。发生了如下值得注意的变化：（1）作为一种治理方式，网格化开始被纳入到城市基层管理体制改革的轨道上来。由于其在社会控制和公共服务等方面具有较强的制度潜力，网格化管理模式逐渐为政府所推动和完善，从而使其应用范围逐渐扩展复制到基层党建、治安、社保、卫生、工会、妇联等领域，几乎所有涉及城市社区治理的职能部门都参与其中；（2）网格开始成为原有的“区—街—社区”结构之下一个新的重要层级而发挥作用；（3）网格化通过行政力强力下沉的方式，使政权力量和社会个体之间实现最大限度的连接，有效的克服了原有行政部门推诿扯皮、权责不明等弊端，在整合社区资源、沟通信息、强化服务等方面均发挥了明显的作用。

1、网格化模式的功能

网格化模式之所以为政府所推崇，主要是较之原有城市基层管理体制，其在社区治理上所表现出以下几个方面的优势功能：

（1）社会控制功能。网格化模式核心的特征，是社会管理的重心下移。而网格化管理模式则有利于克服这一弊端，它通过政府行政力下沉的方式，将原有的区级行政职权和资源直接下沉到街道，覆盖到社区，实际上是在社区层面上对原有“条线”部门进行了重新的横向协调。同时，由于它是在社区边界不变的前提下划分的更小基层单位——“网格”中展开，使得其对下沉的行政资源重新整合更为容易，变革的制度阻力也较小。网格化模式正是通过行政力的下沉实现了政权力量和社会个体在更微观的层面上实现了联接，个体更加明确的被纳入了社区管理的轨道中，从而使社区治理的实际绩效大大提高。

（2）信息传递功能

网格化模式可以看做是数字信息技术嵌入到科层化行政体制过程中引发的制度与技术互动的产物。在信息化时代，网络往往会使社会事件产生一种瞬间无限放大的效应，故在转型期的城市基层治理中，那些看似是微小的矛盾，如果得不到及时有效的处理就可能会造成无法弥补的社会后果。而网格化模式通过网格管理人员的定时巡视和排查，将对社情民意信息的掌控由“被动接受”变为“主动收集”，及时掌握第一手的社区动态，从而使得信息的“收集——反馈”间隔时间大大缩短。

（3）社区服务功能

网格化模式的另一功能优势便是在公共服务的提供方式上，在以往城市基层权力结构下，公共服务资源只能下沉到街道一级，“上面千条线，下面一根针”，上级布置的各种难缠事务的具体执行都落到了街道头上，面对面积过大、人口过多的社区，街道仍沿用行政化控制手段，自然难以提高公共服务的提供效率，而处于上级的条线部门又可以凭借其分工权限的制度设置，相互推卸责任。网格化模式则是将公共服务的权责直接下沉到社区，在街道和社区之下建立了一个更小的执行单元——网格，将过去各自为政的资源重新整合并合理配置，这无疑有利于公共服务的提供效率。

2、网格化模式的局限

网格化模式之所以能够体现出上述诸项优势，主要源于政府行政力的下沉。面对当前社会群体多元化、社会矛盾复杂化的局面，网格化模式的推出体现了政府基于全面掌控基层秩序、实现社会稳定的心态。通过社会管理的下沉，将城市社区个体纳入到社会行政管理体系当中，所体现的仍是传统的“一竿子插到底”的全方位治理思维。在这一意义上，网格化管理在本质上仍然是技术治理背景下行政科层化力量的进一步展开。它是在未触动原有“街道——居委会”体制的前提下在网格——社区之下细化出的微小单位——实现的一次行政资源和服务资源的整合。从网格化模式的制度安排中我们可以看出，在其三大功能中，仍是以社会控制作为目标的。正是因为如此，因缺乏社区力量的参与，在基层管理的权力结构上，它并没有实现由“垂直结构”向“平面结构”的转变，这使得它在公共服务与社会管理方面，存在不可避免的局限性。

（1）从社会公共服务层面来说，网格化所能提供的服务较少，服务面较窄，带有很强的执行行政任务的色彩，其持久性令人怀疑。尽管在网格中几乎投入了街道——社区所能掌握的所有行政资源，但仍距城市基层全面的公共服务型治理甚远。也就是说，网格化模式中社会管理的“下沉”中，行政责任的下沉多，而服务资源的下沉少。技术治理改革的主要特征在于目标责任和量化考核，但是它并不能打破条线部门的科层结构和信息资源的垄断地位，而全面的公共服务治理仍有赖于条线部门的权责在宏观意义上的横向整合与联动，而网格化显然还无法做到这一点。

（2）从社会管理层面来说，由于网格化管理模式的实质是政府行政力的强力下沉，将国家政权力量向基层社会的延伸，刚性的行政力是其维系的核心，运作结构缺乏弹性。网格化模式主要着眼于社会秩序的控制，它所代表的社会管理的下沉，实质上仍是政府行政力的下沉。在“国家——社会”关系的分析框架内，行政力尽管带有强制性色彩，但因其具有官方合法性权威，当面对重大突发性社会事件时，在维护社会秩序方面往往能够取得立竿见影的效果。一般来说，社会秩序可分为自然秩序和创制秩序。自然秩序是指在农业社会基于地缘、血缘等天然纽带而形成的自然均衡的状态，而创制秩序则是指进入工业社会以后，由于社会的复杂化使得由承担统治职能的组织（即政府）来提供合理性秩序的状态[③]。从这一角度来说，网格化模式所代表的基层秩序是一种创制秩序。但是在当前的社会背景（即所谓后工业社会）下，社会复杂性与不确定性程度迅速提高，极大的冲击了原有的社会秩序。尽管如此，使创制秩序越来越精细化以加强其社会控制功能，却绝非问题解决之路。事实上，社会的复杂性与有机性往往是同步增长的，具有高度复杂性的后工业社会挑战着原有的创制秩序的合理性，却也蕴含着基于合作行动和服务需求原则的更紧密的社会联接因素，而任何加强原有社会秩序的做法都会使这种新的社会联结遭到破坏，导致社会不断出现各种危机事件，增加治理难度。因此，新的社会秩序必须是一种非控制导向的、建立在个人自觉合作基础上的社会秩序，以克服创制秩序所在存在的弊端。在当前的城市基层治理中，对于社会秩序和社会稳定的看重本无可厚非，但须知秩序本身的目的是为人的社会活动和社会交往提供保障，如果仅以对秩序的控制为目的，则必然会演变成一种刚性的社会强制模式，不利于社会活力的生成。而网格化模式缺乏多元活动主体的参与，并未改变城市基层社会秩序的“创制”格局，其单纯依靠行政力推动的操作结构使其在面对高度复杂性社会问题的时候，往往会捉襟见肘，其持久性令人怀疑。

事实上，城市基层社会秩序的维护一直存在于两个维度，即政府自上而下的管理维度与居民自上而下的自治维度。在社会矛盾显著增加、政府管理难度加大的背景下，城市基层社会秩序的维护实际上取决于这两个维度良性互动的程度。由于网格化模式所代表的行政力扩张的趋势，其具备潜在的形成新的城市行政管理层级的可能性，不仅与简化政府城市行政管理级别的趋势不符，同时也蕴含着基层政权内卷化的风险。这无疑与社区治理的另个维度——社区自治之间形成张力，使原有的“国家—社会”结构发生变化。

二、网格化管理对社区自治可能产生的影响

长期以来，无论是发达国家还是发展中国家，都将社区自治作为城市治理的至高境界和重要途径，并表现出高度重视。由此，转型期的社区民主自治也自然应成为当下中国城市社区建设的重要诉求。2000年中共中央办公厅的23号文件（即《关于在全国推进城市社区建设的意见》）[④]即明确指出社区的民主自治是社区建设的核心。近年来全国各地的社区建设也在实践中也探索出了不同的城市社区自治模式，如上海模式、江汉模式、沈阳模式等。社区成员代表大会、业主委员会、社区议事委员会等社区自治组织也开始建立并扮演重要角色。可以说，如何使社区“由守望相助的传统生活共同体角色逐步转变为居民参与城市治理和政府决策的重要公民力量”[⑤]，已成为当下衡量评价社区自治的一个重要尺度。

从总体上看，我国目前的城市社区自治却仍处于低水平阶段，主要表现在：第一，城市居民社区参与严重不足。与农村基层政权选举竞争的火爆场面相比，城市社区选举一直处于严重的参与不足的尴尬局面，这直接影响着城市社区组织存在的合法性。尽管自改革开放以来我国城市居民的公民意识不断增强，但由于街道——居委会所掌握的治理资源远远不能满足需要，社区居民的很多权益诉求经常难以在社区层面的得到合理解决，居民往往倾向于直接同上级主管部门进行博弈，使得其对社区实务的参与严重不足。即使在社区自治有了一定发展的地区，由于社区居委会自身所挟带的行政色彩使得在社区中形成了以居委会为中心的圈内阵营和以社区管理精英参与的自治组织为中心的圈外阵营，两大阵营相互游离却共同存在，在社区形成了社区自治主体二元区隔的局面[⑥]，从而无法构成完善的社区参与机制。

第二，社区行政化倾向严重。在单位制走向消解的背景下，虽然我们在体制变革的规划中，努力将昔日由单位承载的诸多社会职能转向社区，实现由“单位办社会”向“社区管社会”的转变，但在这一转变进程中，由政府控制资源的旧有控制格局却并未发生根本改变。在现有的区—街—社区体制中，承担着城市基层社会管理重任的社区很难获得居民的高度认同。

第三，社区能力与繁重的社会管理任务之间的不匹配性。社区的主要作用本是在加强其内部自组织能力方面，但进入新世纪以来，快速的城市发展带来了大量社会问题和矛盾，社会群体性事件和个人极端事件频发。出于社会“维稳”的需要，社会治理行政化不仅未得到弱化反而有加强的趋势，这无疑大大限制了我国城市社区自治的发展。

第四，从理论上看，由于始终对社区自治没有一个明确定位，无法理清其与政府管理的关系，我国的社区自治一直在徘徊中发展，难以形成一个成熟完善的实践模式。有学者认为，不同于西方发达国家的社区自治（实际等同于地方自治），中国的“社区自治运行系统是一个权利与权力之间的多元交叉网络，在居民、政府组织、社区组织、社会中介组织、企业等节点之间形成纵横交错的互动网络。换言之，社区自治是一种权利与权力的生态链”[⑦]。因此，社区自治的良性运行与这条生态链上的相关要素均衡和有效正相关。可以说，代表城市基层民主的社区自治与代表政府管理的社区行政所形成的两种力量，相互交叉协作，共同构成了中国城市基层治理的基本格局。但是，在这一背景下展开的网格化管理模式，其在基层社会管理方面显示出的优势，恰恰也是行政技术化和规范化的优势所在。由于它主要靠行政力量的支撑，不仅会限制社区多元力量的参与度，而且也必然与尚未健全的社区自治之间存在着明显的不契合之处。

综上所述，可知当下网格化管理模式是在城市社区自治尚处于初级阶段的背景下展开的，其对社区自治不可避免地产生巨大影响，主要表现在：

（一）社区空间区隔化

作为区位中的人类生活共同体，社区实质上是人类的各种社会关系在一定空间结构中的展开，无论是传统农业社会的血缘型共同体，还是近代工业社会以来形成的依靠契约精神所结成的业缘型共同体，其内部空间行动主体之间的有机连接都是其良性运行的内在动力。因此，“社区作为现代化城市文明的重要载体，它既是现代化大生产空间的延伸，又是具有独立行动者进行自主生活选择和规划公共实践的空间”[⑧]。从多元治理理论的视角出发，社区空间的形成，是多元主体间权力、权利、利益的安排与协商合作的结构。依靠社区互动空间，具有现代自我意识的行动主体（社区组织、个人等）在追求自身权利和利益的过程中，通过日常生活实践，逐渐形成了超乎个体的社区“公共领域”，这一过程正是社区自治得以实现的社会基础。而网格化模式则是将作为完整生活共同体的社区细化成了更小的空间单位——网格，这一做法虽有助于将政权力量与社区个体之间的联结，确保了行政执行的力度，却必然会损害社区内部长时间建立起来的社群联系，影响其有机联结，无助于社区内部自治力量的生成。

1、在社区建设发轫之初，各城市在空间上重新划分社区基本上是依据社区成员的地缘关系、业缘关系、历史联系、心理认同感等相关因素和具体情况，按照定位合理、规模适度、资源充足，功能齐全、有利于社区自治和提高效能等原则，将若干相邻的居委会结合起来，建立起新型的基础社区。但网格化模式的做法却是将现有的社区划分为若干个网格，由不同的网格工作者分头展开工作。虽然在现实中各网格之间的工作还是存在相互之间的联系，但因网格已是一种相对独立的运作空间，故在现实工作中难免出现空间区隔和发展不均衡现象。

2、尽管网格化模式有社区公共服务完善的一面，但考虑到网格化模式鲜明的行政科层化特征，这实际也暗含着割裂社区内部有机联结、破坏社区互动空间的逻辑指向。当前，尽管在各地的社区发展中也存在社区志愿者、社会组织等多元化参与情况，但其任务与活动往往是由行政管理单位直接布置和要求的，且大多是临时性的事务，却无法在社区决策中拥有多少发言权。也就是说，他们往往是被视为“招之即来、挥之即去”的“低廉劳动力”来使用的。显然，这种所谓的“多元化参与”尚未形成真正的社区“公共领域”，与社区自治的要求相距甚远。在当前社会多元化、复杂化的背景下，网格化模式这种完全依靠管理模式和行政资源将治理问题一揽子解决的做法，在实际运行中也不能实现，若是执着于这一目标的实现，那么其必然演变成一种僵化的、刚性的控制模式。当前城市基层社会的良性治理，有赖于多元行动主体的开放互动参与和多种社区资源的横向整合，越是力图一揽子解决，越有可能导致体制压制。而网格化模式这种力图将问题尽量在网格中解决的办法，既无助于社区公共空间的形成，也不利于社区的横向联接，也就是说，它具有使社区空间区隔的作用，从而抑制社区自治力量的成长。

（二）社区治理科层化

治理（governance）理论自20世纪90年代以来在世界上开始流行，并深刻的影响了各国政府对社会公共事务的管理方式和统治方式。根据全球治理委员会对治理所作出的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程-------治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”[⑨]。与传统“统治”的自上而下的权力运行方向不同，治理的权力向度是多元的、相互的，故治理的过程实际上是“一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”[⑩]。从此角度看，处于城市基层的社区治理，也必然是一个多元主体参与和互动的自治过程。其制度安排应为社区居民权利与意愿的表达与实现提供路径，而非仅仅是官方的科层化管理，从而使社区的民主自治在实践中得以发挥作用。以治理理论审视网格化管理模式，我们会发现，网格化管理的科层化色彩极为浓厚。首先，它是在“区——街道——社区”之下增设的一个新的管理层级，其责、权均来自上级授予。同时，其内部分工明确，网格管理员、网格助理员、网格督导员等人员配置，规模虽小，却构成了结构完整的行政工作系统，其功能所体现的仍是上级社会掌控的意志。因此，网格实际上具有与“区——街道——社区”共同组成四级科层管理结构的内在逻辑。无可否认，科层化管理的层级越多，其体制成本和操作难度越大，给社区自治力量留有的活动空间就越小。

众所周知，科层化的优势在于其操作结构的精确性、稳定性、纪律严明性和可靠性，但正如韦伯对其“铁囚笼”特征的担忧，过度的科层化往往会形成一种社会强制结构，而社区治理的科层化加剧，则必然会扭曲其作为情感生活与亲密联系的共同体特征。目前，减少城市基层治理的行政层级、强化社区自治已成为一般性社会共识。2010年安徽省铜陵市主城区铜官山区开全国之先河，撤销街道办事处，对社区事务实行居民自我管理，促成区里的事务直接与社区对接，从而提高了社区管理服务的效率，并获得了民政部的肯定[11]。相比之下，网格化管理模式未对现有体制进行改革，却是以增加城市基层管理层级的方式展开其工作的，不免令人对其效果产生担忧。事实上，“行政科层化的一个矛盾之处，即它越是在责任目标上强调行政效率的提高，就越会在复杂的程序技术设计上付出高昂的成本；越是在考核指标和报表制度上力图规划的细密和周全，就越会暴露出技术监管的不充分性，进而越会使寻租活动工具化和技术化，从而给不同领域的经营活动留出足够的空间”[12]。因此，网格化作为科层化体制在基层精细化管理的展开，其体现的仍是自上而下的制度安排，对强调多元参与、民主治理的社区自治的滞阻效应是不言而喻的。

（三）社区运作行政化

在社区建设的进程中，社区行政化素为学者和社区工作者所批判，一般说来，社区的行政化主要表现为：职能行政化、成员公职化、工作方式机关化、运行机制行政化、权力行使集中化等[13]。而网格化模式在很大程度上具备了上述特征。从职能上来说，网格作为社区之下的又一管理层级，其职能主要由上级政府机关所赋予。如湛江市霞山区所列的十项网格管理重点工作包括：社会治安、矛盾纠纷调处与维稳工作、市容和环境卫生、交通秩序管理、网格文化建设、民生服务工作、安全生产与食品安全工作、计划生育工作、流动人口和出租屋管理工作、严防违章建筑[14]。通观上述各项任务，可以看出其重点仍在于对基层社会秩序的控制，其职能实质是政府派出机构职能的下放，只是由于缩小了责任范围，工作队伍中加入了片区民警、城管执法队员等执行力量，使得其工作的执行力度大大提高。在成员方面，网格长一般由街道党政班子成员担任，其他成员也主要来自政府系统。在运行机制方面，网格化模式体现的是自上而下的权力格局安排，尽管它有利于迅速掌握基层的社情民意信息，但却未能改变社区成员作为被动管理对象的局面。政府仍是社区事务运作的核心。在权力行使方面，网格化模式力图将城市基层问题于网格内解决的行为逻辑，很可能会架空社区自治组织的作用，造成其逐渐被边缘化的后果。由此可见，网格化模式“自上而下”的拉力大，而来自基层的“自下而上”的推力小。由于网格化模式下沉的较为彻底，使其与社区居民建立起直接的联结，这种以行政力作为核心动力的运行方式，极易加剧社区运作的行政化色彩，损害本来就尚未发育健全的社区自治。

（四）社区管理的麦当劳化

网格化管理模式一经推出，便为各地竞相效仿推广，在国内各大中城市掀起了一股“网格热”。社会各界对网格释放出来的管理能量与绩效表示了一定程度上的认同。但是我们应注意，网格化模式作为数字城市建设的产物，其良性运行有赖于一系列客观因素，如较好的社区基础设施、大量的资金技术投入、素质较高的社区服务人才等。这在北京奥运和上海世博期间，通过“举国体制”，得到了比较充分的支持、如果不具备上述条件，则极有可能造成“网格泛化”的局面。美国社会学家乔治·里茨尔曾用“社会的麦当劳化”来描述美国社会中麦当劳快餐店的经营规则逐渐渗入到社会各个领域和机构中的一种社会现象和文化机制。“社会的麦当劳化”所体现的实质上是韦伯“工具理性”展开所导致的社会合理化过程，麦当劳体制的主要特征在于为顾客、员工以及管理者提供了高效性、可计量性、可预测性和可控制性。它通过标准化和均一化的运作模式使组织的合理性达到了最大程度。此种机制渗透到社会体制中的直接后果是造成各种机构和过程的单一化和机械化，从而将整个社会编织成为一张无所不包的大网，冷酷地控制了每一个人[15]。而网格化模式的盛行也极易造成社区管理的“麦当劳化”。网格化模式结构简单合理，内部团队完善，对基层问题或信息的掌控大大加强，其组织结构和运作模式都是“麦当劳规则”的体现。

在当前的城市管理体制创新中，我们应将城市基层治理体制的创新推广与简单复制相区分。以社区自治为主要目标的社区建设，其路径应是多元化的、灵活的，而非单一的、全能化的一条路径、一种模式。网格化模式的无限复制极易导致社区治理的板结化，使社区建设失去活力，而无益于社区治理问题的解决。社区自治的核心在于社区居民的自我管理、自我教育、自我服务。面对当前社区内群体多元分化的趋势，让不同群体和组织有自己的权益表达渠道和公共参与路径，正是社区自治的题中之义。故我们应总结目前已有的不同社区治理模式，因地制宜，真正做到直面实际、在运作中使其更具灵活性，使行政力与自治力均能在社区运行中协调有效地发挥作用。

总之，城市管理网格化模式自问世以来，便以体制运转的高效性和超强的执行力，对基层社会治理产生了巨大的影响。但值得注意的是，网格化模式在基层治理中所展现出的优势，正是源于在当前的基层治理中政府所具备的行政优势并在社区层面加以展开。它通过细化管理单元的方式来实现全方位的社区治理，但此种模式设计却更类似于一种应急式的处理，多元主体参与的缺失和运行力的单一使其长于处理社区治理中表面的、规范性的、浅层次的问题，却短于处理复杂化、深层次的问题，而难以形成一种长效机制。

三、寻找网格化管理与社区自治间的二元交叉点

自上世纪80年代开始，我国城市基层管理体制开始由单位制向社区制转变，与此同时，公共服务供给机制也由计划经济时代的“配给制”向多元参与的“复合式”转变。作为公共服务在社区层面的延伸和补充，社区服务开始成为社区治理的重要内容。社区居民生活需求的满足程度很大程度上决定了城市基层社会的有效整合，而社区服务的多元参与特征，恰恰需要社区自治力量与行政力量间的有效协作。故在实际操作中，我们应深刻反思城市基层社会管理中的“社区无限化”和“网格全能化”的发展误区，淡化网格化模式的行政色彩，用“网格”来促进“自治”，以“自治”来促进“服务”，以消解二者之间的张力，有效发挥二者的体制优势，以实现二者的互构与互强，促进我国城市基层治理的良性发展。笔者认为，这主要应做到以下几点：

（一）反思“无限社区”和“全能网格”之弊

寻找网格化管理与社区自治间的二元交叉点，首先要反思我们在社区建设和网格化管理推进的进程中存在的“无限社区”和“全能网格”的误区。因为在现实中，无论是社区还是网格，一旦被我们赋予了“全能角色”，便自然会产生严重的排他性，而失去了本来的融通性，从而走向变异。

作为城市居民自治组织和基层社会治理的基本单位，社区实际上承载着社会的纵向沟通与横向联系两个方面的功能，是社会的“基础秩序”所在。但事实上，社区本身是有限的，它在功能上无法同宏观意义上的“大社会”相比。在我国近年来的城市基层社会治理中，往往存在着一个试图建设“全能型社区”的倾向，即将社区看做是单位体制之后社会管理的替代物，试图把原来单位解体后所转移出的社会职能一古脑儿的交给社区，希望在社区层面将城市基层治理问题全部解决，造成全能社区。此种做法的后果是把社区从其所存在的政治、经济和社会体系中抽离出来，失去了其应有的功能。

同样，网格化模式实践中那种“事不出格”的做法，实际上也是这一逻辑的产物。网格化模式的优势在于，通过“管理下沉”，在社会的纵向沟通上实现“纵到底”，但在横向联系却没有实现真正的“横到边”。在这当中实际存在着一个国家与社会的关系问题。无论是建设“小政府、大社会”模式还是“强政府、强社会”模式，都不意味着国家与社会的相互分离和对立，二者应该是一种彼此联动和相互协作的关系。“中国需要的是一个具有自我组织化能力的社会。没有社会，政权就没有基础；如果社会是脆弱的，政府必然是脆弱的”[16]。反映到社区层面上，就是应该形成社区自治与政府管理的互动机制。政府应加强法制建设，在涉及公共利益的领域（如安全、卫生、教育、医疗等等）承担起责任，同时为社区自治提供制度保障。而社区自治则是通过社区居民的自组织化完善居民的权利表达与实现的机制，以重建社会横向联接、促进共同体精神的再生，以此来协助政府在社会层面上实现善治。网格化模式的有限性在于它虽然通过行政力量实现了国家与社区个体的联接，却无法通过行政力量来重建社区的内部链接，而后者只能通过社区自治来完成。因此，网格化模式所代表的社区行政管理与社区自治作为两个不同的力量而发挥作用，二者不应相互冲突，而应并行不悖、相互协调，共同促进社区的良性治理。

（二）以社区服务联结网格化与社区自治

（1）社区服务与社区治理

较之以往政府公共服务形式，社区服务着眼于社区需求，在服务资源、服务形式、服务对象上具有灵活高效、覆盖面广等优点。它不仅能够满足社区居民的社会生活需要，也有利于社区中守望相助良好氛围的建立，其实质就是在社区范围内向社区成员提供各种社会服务的过程。进入90年代以来，由于我国人口、家庭及社会结构的巨大变化，社区服务与社区建设得到了社会的普遍关注。一般而言，社区建设包含两个方面：其一，社区通过多元主体的参与向社区居民提供各种公共服务，满足现代人们的各种社会需求。其二，通过公共参与重建共同体生活形态和共同价值，将社区还原为人们精神生活和社会交往空间。前者正是社区服务的内容，而后者也需要通过社区服务来实现。事实上，“社区”概念的诞生，正是社会学家面对工业革命后人性异化与社会解组所作出的理论反应，滕尼斯所指出的从“社区”到“社会”的变迁过程，正是社区这种传统联系紧密、守望相助、富有人情味的社会关系的瓦解过程。而社区服务则在20世纪以来一直被欧美国家视作克服社会问题、提高社区发展水平的重要手段。可见，在社会转型的背景下，社区服务代表了社会福利提供方式的转变，是社区建设的核心内容之一。社区服务不仅是在社区治理中应对人际疏离和社会原子化的主要手段，也是社区自身通过共同行动和共同参与重现社区友爱互助关系、实现居民自强自立自主的主要内容。因此，无论是社区治理还是社区自治，其内容都在“社区服务”上出现了重合。

（2）社区服务与政府公共服务

上世纪八九十年代，在“以经济建设为中心”的发展理念和以经济指标为主要考核标准的干部晋升锦标赛体制，促成了此时期的地方政府逐渐演变为“发展型政府”。这种“发展型政府”在行为取向上表现为以追求经济增长为目标，在职能定位上表现为经济建设领域的“越位”、“错位”以及公共服务和社会建设领域的“缺位”。[17]近年来，伴随着政府管理体制的变革，各级政府的公共服务职能被置于突出重要的位置，公共服务的供给效率与服务质量有所提高。而社区服务作为公共服务在社区层面的延伸和补充，既包含联结政府公共服务的诸多服务事项，也涵盖了许多社会组织服务和居民互助服务的内容。它通过向社区居民提供系统性、福利性、多元性的各种服务资源来满足其从物质到精神的各方面需求，以实现城市基层问题的化解与和谐社区的建设。2006年，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》表明我国社区服务的发展开始进入以社区公共服务为重点的时期。可以说，这种转变代表了一种全新的社区管理理念，即由原来的单纯依靠行政力来进行“管理”转变为依靠多元参与来进行“治理”，由原来的着眼于社会秩序和社会稳定的“刚性控制”转变为着眼于满足社区需求、促进内部和谐的“软性控制”。目前在西方发达国家，社区服务已经成为其社区治理的重要内容，可以预见的是，未来我国的社区治理也是以向社区居民的服务输出为主。因此，无论城市基层管理体制如何创新，促进社区服务的完善都是其核心所在。

（3）社区服务与社区自治

社区自治是社区居民权利表达与实现的制度安排与过程。当前，社区居民的诉求主要以利益和服务诉求为主，而社区参与诉求也是以自身的利益和服务需求为导向的。因此，“在自主性自治社区空间中，个体行动者在需求的驱动下，将各种资源和利益实现有机整合”[18]，社区自治的目标即在于社区居民的自我教育、自我管理、自我服务、自我发展，它通过对社区居民利益与服务的需求满足使社区重新成为以认同感和归属感为核心要素的自治共同体。可以说，社区自治是社区居民管理与服务的自治，而在这一过程中，社区服务无疑起着非常重要的作用。社区服务的基本属性在于区域性、福利性、群众性、服务性、互助性。它通过社区这个区位载体，注重以人为本，培养居民的凝聚力、归属感和责任感。多元主体的参与和社区资源的调动，使得社区服务能够满足居民生活各方面的需求，其运作方式的社会化、专业化使它能够有效地弥补政府公共服务的不足，促进“小政府、大社会”的社会结构的形成。可见，社区服务与社会自治存在着“正相关”的关系，社区服务既是社区自治的目标也是其内容，社区服务的完善有利于加强社区居民的凝聚力和认同感，促进社区作为自治共同体的重构。

综上所述，在城市网格中存在着来自政府各职能部门、社区、居民志愿者等多元的力量。应该承认，因各种力量所掌握的资源的多寡，其在网格中所占据的地位是不同的。如果在网格中来自政府派出人员的力量占据了主导地位，那么，网格管理所释放出来的力量主要是依托于政府的“行政力”。此种力量的增强虽可提升城市管理服务的绩效，但必然导致城市网格中行政力量的增长和自治力量的萎缩。因此，如何努力增强网格中的“自治力”，并使之与行政力相互融通匹配，便成为问题的关键。在这里，我们强调网格化的上述局限，并不是要否定它，而是要完善它。因为在城市基层社会管理的体系中，来自政府的行政力量和“自下而上”的社区自治力量其间存在着内在的“联结点”，是可以并行不悖的。如何化解二者之间的相克和对立，增强其间的亲和与融通，寻找网格化管理与社区自治间的二元交叉点，是解决问题的关键。

参考文献：

[①]孙立平、李强、沈原等:《中国社会结构转型的中近期趋势与隐患》,《战略与管理》,1998年第5期。

[②]路风：《中国单位体制的起源与形成》，《中国社会科学季刊》，1993年第4卷。

[③]张康之、张乾有：《论复杂社会的秩序》，《学海》，2010年 01期。

[④]中共中央办公厅文件(中办发[2000]23号)：国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知。

[⑤]李培林、李强、马戎 主编：《社会学与中国社会》，社会科学文献出版社，2008年9月。

[⑥]闵学勤：《社区自治主体的二元区隔及其演化》，《社会学研究》，2009年01期。

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[⑧]张向东：《自主型社区空间的内生机制形成研究》，《社会主义研究》，2010年第2期。

[⑨] 俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年9月。

[⑩] 同上

[11]《撤销街道办是趋势》：南方周末网站http://

[15] 【美】乔治·里茨尔(George Ritzer)：《社会的麦当劳化》，上海译文出版社，1999年11月。

[16]郑永年：《改革及其敌人》，浙江人民出版社，2011年9月。

[17]郁建兴：《中国的公共服务体系：发展历程、社会政策与体制机制》，《学术月刊》，2011年3月号。

5.论乡镇行政管理与村民自治的关系 篇五

工作目标管理

责

任

书

观风海教辅站

2011年3月

观风海镇教辅站2011年度社会治安综合治理

工作目标管理责任书

第一条 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕构建“和谐观风”和实现我镇教育事业发展历史性跨越的总体目标，认真贯彻党的十七届五中全会、省委十届十次全会和全国、全省、全区全县政法工作会议精神，深化社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，着力抓好基层基础建设，深入推进“平安观风”、“平安校园”建设，为构建“和谐观风”、“和谐校园”，加快实现观风教育提速发展和又好又快、更好更快发展创造和谐稳定的治安环境。

第二条 各校要深入开展平安建设活动。把为学校创造平安、和谐的社会治安环境作为一项重大的民生工程、满意工程来抓，努力提高校园师生安全感。各中小学要为创建 “平安观风”、“平安校园”作好各项工作；平安校园达到 100％。扎实推进平安建设先进校园创建活动。校园师生安全感以省、地、县统计局调查为准，全镇师生安全感上升 3 一 5个百分点，达到 90 ％以上。

第三条 各校要认真做好矛盾纠纷排查化解，从源头上有效预防矛盾纠纷的发生。深入推进矛盾纠纷排查化解，提高对群体性事件的预防和处置能力；切实把影响师生安全感的治安问题和隐患摸准查清，并得到及时化解和排除，建立矛盾纠纷化解奖惩激励机制，最大限度调动调解工作人员的积极性。扎实抓好各学校治安队伍维稳信访工作室的规范化建设，做到有人办事、效果明显。健全完善集人民调解。

各类矛盾纠纷调解率达 100 %，调解成功率达到 95 ％以上。

第四条 各校要建立社会治安评估研判机制。每季度分析研判学校周过治安形势一次。严密防范和坚决打击学校内外敌对势力、敌对分子和“法轮功”等邪教组织的捣乱破坏活动的支持力度。

第五条 各校要强化社会治安重点地区和突出治安问题地排查整治工作。深化对以涉黑、涉恶、涉枪、涉毒、涉爆、涉黄等为典型的治安乱点，排查上报。

第六条 各校要加强治安防控体系建设，建全完善治安防空网络。建立学校治安巡防队伍，进一步健全完善电子视频监控系统，全部落实保安值班守护。

第七条各校要深入推进学校管理创新。要全力抓好学校管理创新试点工作。学校法制副校长、法制辅导员的配备率达 100 % , 100 ％的学校建立警务室，加强未成年人法制教育，增强未成年人法律意识和法制观念，维护好青少年合法权益和人身安全。进一步完善对特殊人群的管理措施，积极预防和减少违法犯罪。

第八条 各校要加强安全防控和处置工作。紧紧围绕民爆物品安全、道路交通安全、消防安全、网络安全和监管场安全等“五个安全”为重点，强化各项管理措施，有效遏制重大以上安全事故的发生。对影响学校稳定和师生生命安全的突发事件，做到及时处置，努力把损失减少到最低限度。

第九条各校要加强治安室的自身建设，成立学校治安领导小组。

第十 条各校要加强综治平安建设的宣传工作，充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻舆论阵地，及时宣传报道各地开展综治平安建设工作情况。要建立平安建设的永久性标牌，以扩大建设的知晓率。大力加强国家安全教育，切实增强广大师生维护国家政治安全和政权安全的意识。逐步建立和完善广大师生同违法犯罪行为作斗争的激励和保障机制，大力褒奖见义勇为行为，弘扬正气，在全社会形成人人参与平安建设的格局。

第十一条 本责任目标的完成情况和平安建设工作情况，由镇综治委和教辅站同步进行检查考核。

观风海镇教辅站（章）学校（章）

站长（签字）：校长：（签字）：

6.论村民委员会的行政主体地位 篇六

毕业论文是每个毕业生都要经过的一道门槛，下面就让我们学习下怎么写毕业论文?

【摘要】根据我国的法律规定，村委会依法管理村集体的公共事务和公益事业，承担着对本村内部事务自治管理的职能。传统的行政法理论把村委会排除在行政主体之外，认为其行政行为不应列入司法审查范围，这种理论不利于村民依法维护自身权益。村委会的自治权不同于基于法律、法规授权以及基于基层政府委托而行使的行政权力，其中，村委会在行使法律、法规授予的权力时，其实施的行政行为可纳入司法审查范围，此时，村委会的行政主体地位成立。

【关键词】司法审查;行政主体;村民委员会

随着我国依法治国战略的稳步推进，村民群众法治意识不断增强，“民告官”的事例不断出现。根据我国的行政管理体制，最基层的政府是乡(民族乡、镇)政府，所以严格意义上的“官”最低也就到乡(民族乡、镇)一级。但是，现实中村民群众接触最频繁、联系最紧密的却是村民委员会(以下简称村委会)的干部。村委会不是一级政府，不是行政机构，严格说起来，村委会的干部并不属于“官”，但就我国的行政管理实际而言，村委会行使着部分政府行政职权，甚至行使着部分本应由乡(民族乡、镇)政府行使的行政职权，一直以来，村民群众都自觉或不自觉地将村委会当成“衙门”，将村委会干部当成了“官”。然而长久以来，我国传统的行政法理论将村委会一概排除在行政主体之外，认为村委会只是村民自治组织，所作出的行为不属于行政行为，因此村委会的行为不能适用于行政诉讼法，不能纳入司法审查范围。如果按照这一理论，村民群众无法通过行政诉讼渠道对村委会某些涉嫌违法的行为进行“抗辩”，往往会导致村民群众的众多权益无法得到有效保护。由此可见，村委会是否具有行政主体地位意义重大，需要认真慎重予以研究确定，本文现就此问题作一简要论述。

一、行政主体的概念及主流学术界对村委会行政主体地位的观点

一般来说，行政主体并非是法律实践中所使用的术语，而是我国行政法理论界经常使用的一个概念，系指“能以自己的名义实施国家行政权(表现为行政管理活动)，并对行为效果承担责任的组织”{1}。一般认为，只有行政主体所从事的与其行政职能有关的行为，才适用行政诉讼法，成为司法审查的对象。

目前我国行政法学界普遍认同行政主体应具有以下两个特征：一是享有国家行政权力，以自己的名义实施行政管理活动;二是承担由此产生的法律责任。根据《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[]8号)相关规定，行政主体作被告的情况主要有以下六种：1.作出具体行政行为的行政机关作被告;2.改变原具体行政行为的复议机关作被告;3.由法律、法规授权的组织所作的具体行为，该组织是被告;4.委托某一组织作出具体行政行为的，委托的行政机关是被告;5.行政机关的内设机构、派出机构作出具体行政行为的，该行政机关是被告;6.行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。

比照上述法规性文件的规定，似乎村委会难以一一对号入座：村委会既不是一级国家行政机关，也不是行政复议机关，更不是行政机关内设机构或者派驻机构。似乎只有在某种特定情况下，即村委会在取得法律、法规授权而代行基层政府部分行政职权的情况下，村委会才有可能作为行政主体，具备司法审查被告资格，适用行政诉讼法。然而在我国的司法实践中，村委会几乎从未被列为行政诉讼的被告，这也意味着司法实践界仍坚持认为村委会不应具有行政主体地位。

而在我国行政法理论界，传统的行政法学理论对于村委会是否具备行政主体地位问题也一般持否定观点，即，认为村委会在任何情况下都不适用行政诉讼法，不具备司法审查被告的资格，其主要原因是村委会不是行政主体。这种理论认为：首先，村委会不是我国法律法规规定的一级政府，也不是我国行政管理体制的行政机关;其次，村委会不是法律、法规授权可以行使行政职能的组织;再次，村委会行使行政机关委托的管理职权时，可以成为行政主体、具备司法审查被告资格的是委托的行政机关，而不是作为受委托机关的村委会;此外，村委会的管理行为未被赋予强制性，村委会对村务的处理贯彻民主原则，在民主原则下实施的行为不应适用行政诉讼法的司法审查制度。

这种观点看似符合法律法规的规定，如果按照以上所说，村委会不是行政主体，村委会与村民之间的关系就不存在行政管理关系，而是一种民事法律关系，只能适用民法调整。民事法律关系最本质的特征是双方地位平等并且对有关事项协商一致，而从我国各地的村务管理工作实践来看，村民群众与村委员会的关系几乎从来就不是平等协商关系，村民群众在村委会这个“组织”面前几乎从来都会自觉或不自觉地将其与政府等同起来，于是一旦觉得村委会的行为侵犯了自己的合法权益，就会认为是“政府”侵犯了自己的权益，因此往往倾向于通过向上级政府上访的方式来解决问题，而极少通过民事诉讼途径来寻求救助。

于是问题出现了：法学专家们认为村委会不是行政主体，而村民群众却偏偏认为村委会就是“政府”的化身，双方似乎都认为自己的观点有充足的理由。这种实践与法学理论存在着较大的脱节，不免使人疑惑：村委会究竟是否具有行政主体资格?是否可以成为行政诉讼的主体?

要搞清楚村委会是否具有行政主体资格，笔者认为，首先应该从村委会行使的职权类型及权力来源开始分析。

二、村委会行使职权类型及权力来源

村委会的权力来源基础首先来源于《宪法》和《村民委员会组织法》的明确规定，《婚姻法》、《土地管理法》及其实施条例等，也包含着村委会职权部分的部分内容。在明确村委会职权之前，有必要搞清楚村委会与基层政府以及村民群众之间的关系：

(一)村委会与基层政府之间的关系

7.论乡镇行政管理与村民自治的关系 篇七

关鍵词：法治；依法治国；依法行政

收稿日期：2011-03-21

作者简介：贺建安（1972-），男，湖南永顺人，中共郴州市北湖区委党校讲师，研究方向：农村法治建设；谭礼塘（1974-），男，湖南宜章人，中共郴州市委党校副教授，研究方向：农村法治建设。

依法行政是依法治国的关键，而面向基层、面向广大农村的乡镇依法行政显得尤为重要。笔者通过深入郴州市宜章、汝城、桂东、资兴、桂阳的10多个乡镇、20多个行政村进行了调研，发现作为基层政权的乡镇在依法行政方面虽进步很大，但仍存在诸多问题与困难，就问题与困难提出了一点粗浅的对策，以期为促进乡镇依法行政作出一点有益的探索。

一、乡镇在依法行政方面存在的问题与困难

（一）粗暴行政、野蛮行政时有发生

由于某些乡镇干部素质不高，加上工作压力大，待遇差，执法环境差而复杂等原因，一些乡镇干部思想困惑、精神不振，感觉“呕气”，心生“怨气”、产生“霸气”的现象不同程度存在。少数干部以言代法，以情代法，以权压法，工作中动辄采取过激的行动。有的乡镇干部遇事不是先摆事实，讲道理，做深入细致的思想工作，而是用“吹胡子，瞪眼睛，抡拳头”的作风，用“打少林拳”的方式对待老百姓，服也得服，不服也得服。为图省事，一遇到收缴款项或计划生育中的“钉子户”、“刁民”，便出动“小分队”或派出干警对付群众，农民稍有不从，便野蛮行政，违法行政，甚至抓人打人，时有发生。

（二）放弃职责，行政不作为时有发生

某些乡镇干部没有摆正自己在农村工作中的位置，做一天和尚撞一天钟，得过且过对老百姓的疾苦熟视无睹，对群众的要求不予理睬。工作积极性不高，对行政相对人的违法行为不愿或不敢管，或当和事佬，调解简单处理了事。对相对人寻求利益保障的要求不作为。本来群众相信干部，满抱希望乡镇干部会帮他们处理纠纷和解决问题，结果是高兴而来，失望而归。久之，群众就对乡镇干部乃至乡镇政府丧失信心，其遗毒是广泛的，以后有了纠纷和问题便依靠宗族势力或其他势力来了难，引发出更大的甚至群体性纠纷，影响农村社会的稳定与和谐。如宜章县关西乡就有两农民因农田用水纠纷，乡干部处理不力，结果引发械斗，造成两败俱伤的教训。某些乡镇驻村干部平时很少去村里解决问题，偶尔去村里，也只是“送一个通知，吃一顿饭，打一阵牌，扯一下谈，拍一拍屁股走人”。遇事就绕道走，害怕给自己添麻烦。

（三）滥用职权，越权行政时有发生

由于乡镇人手不够，或利益驱动等原因，当乡镇某个部门要执行某项职能时，往往是乡镇党委、政府的各路人马一齐出动，执行本不属于自己的职权。有些农民由于经济困难等原因欠交政府税费，按照有关法律规定，这种情况本应由乡镇人民政府向人民法院申请强制执行，再由法院裁定和执行。据调查，而事实上多数情况是乡镇政府自行签发执行通知，组织人马到农户家里强制执行，而不顾法律的规定。有的乡镇甚至以党委的名义发文实施行政行为，以至行政相对人不服具体行政行为，想打“民告官”的行政官司来救济，但苦于找不到适合的被告而只好放弃。这些怪事在许多乡镇也是见怪不怪了。

（四）职权混淆，执法主体混乱

目前我国的农村行政执法主体受制于涉农行政和事业单位机构的构筑框架，乡镇行政执法主体权力小、责任大。存在的突出问题有三点：一是上下不对口，“七站八所”垂直关系混乱。以畜牧水产、农机、乡镇企业、减轻农民负担等执法机构为例，在中央一级属农业部内设机构，而到了地方则五花八门，有的省市这些机构与农业行政主管部门并行设置，有的属省农业厅（局）的内设机构，地市县则基本上是各自独立的平行机构。这就使农村和农业行政执法主体分割成许多小块，形成错综复杂的关系，从而造成垂直关系多元化和监督对象的“脱轨”现象。另“七站八所”的人、财、物都由县里设立站所的部门掌握，乡里无权干涉，给执法带来不便。二是执法主体分割，权力过于分散。农村行政执法是今后政府管理农业的重要手段，而现行农村行政执法主体分散于多个部门或一个部门的多个机构。形成的多元执法主体，在某种程度上，执法权成了各部门的附属物，各自均死守自己的权力不放，且总是试图扩张自己的权力，于是，便时常发生有利的事争着去做，无利的事互相推诿的现象。三是存在政事不分，执法机构不规范。农村行政执法主体大多是事业单位，且执法权限小，如农机、畜牧、水产、植保、化肥等机构。有的还是企业单位，一方面忙于创收发工资，另一方面又要忙于农业执法。如种子管理站与种子公司两块牌子一套人马，既管理又经营。这些企事业单位中，有法律法规授权的，如植物检疫，动物防疫，渔政管理等；有依法委托的，如种子、兽药管理等。由于国家对这些乡镇企事业单位的投入无保障，他们在执法中总是心挂两头，一方面要行使职责，另一方面还要想方设法赚钱发工资。

（五）体制不顺，部门保护突出

政府是由不同职能部门组成的，这些不同的职能部门承担着不同的政府角色和行使不同的职能权力，这种职能与权力的划分必然带来利益的不同，这样就导致政府行政行为中的“部门主义”行为。据调查，目前乡镇政府的工作人员，除正副乡长、文书、民政等少数人以外，其余人员（“七站八所”人员）名义上在乡镇工作，但其人权、物权和财权都由县级部门管理，乡镇政府根本无权过问。大多数地方县级有关部门在乡镇设有派出机构，一般有十多个。这些单位的人、财、物三权全在县里，乡镇政府管不了他们。难怪有的人说：乡镇名义上是农村的一级政权，实际上只是个空架子。这些驻乡机构行使职能有的不是从有利于社会整体发展和有利于乡镇政府整体职能配置角度出发，而是从自己部门利益得失角度出发，与乡政府争高低，论得失，讨价还价。各个职能部门各唱其调、各行其是、各自为政，甚至有的还干扰了乡镇政府的依法行政。

（六）基层执法对象与手段的矛盾

乡镇工作的对象是农民。改革开放以来，农民的价值观念、思想行为发生了新的变化。一方面，农民生产积极性高涨，求富致富的市场、效益观念增强；另一方面，部分农民自私狭隘，集体观念、法制观念淡薄。一些人“各种各的田，各挣各的钱”，对集体不关心，对教育管理置若罔闻；一些人“有吃有穿不靠你，不批不斗不怕你，有了问题老缠你，解决不了臭骂你”，乡镇工作增加了难度。这种状况需要新的管理机制和手段，但由于政策不完备，法制不健全，制度不配套，管理农民没有形成一套行之有效的办法。一些干部感到“行政命令不行了，思想政治工作不灵了，经济调动没有钱，法制管理没有权”，“老办法不能用，新办法不会用，硬办法不敢用，软办法不顶用”。这种落后的管理手段与复杂的管理对象之间的矛盾，使乡镇干部依法行政感到无从下手，无所适从。

（七）涉农立法质量不高，造成基层执法困难

从我国近20多年的法制建设发展的情况看，我国涉农立法存在的问题比较多。一是有些法律规定过于原则，过于抽象，给予执法者太多的自由裁量权，易造成执法腐败。二是法律约束力不强，如《农业技术推广法》中无法律责任的规定，违反了法还不知如何处理。三是法律规定交叉太多，立法之间缺乏协调，造成相对人、行政执法机关无所适从。四是缺乏统一的农业行政执法程序立法规则。立法内容散乱，不成体系，许多重要的行政程序制度至今没有建立起来，而已有的程序法规通常比较原则，操作性不强，严重削弱了农业行政执法程序的控制、约束作用，造成了行政活动的混乱和无序。五是在权利义务配置上不平衡。在权利与权力、权利与义务的配置上往往侧重于行政机关的权力，注重给行政机关规定审批权、发证权、登记权、收费权、罚款权，而不是立足于如何有利于发展农村经济，保障农民权利。在调查中很多农民就提出，农民是目前中国最大的弱势群体，应象保护其他弱势群体如妇女、儿童、残疾人、老年人一样，专门出台一部《农民权益保护法》来保护农民的合法权益，以降低农民在法律缺乏状态下发生对抗政府行政行为的频率，从而有利于农村社会的稳定与和谐。

二、促进乡镇依法行政的对策建议

（一）完善涉农立法是前提

设计农村和农业法律体系基本框架必须注意：一是涉农（包括农业、农村、农民、农民工）立法要注意与社会主义市场经济相适应。农村社会主义市场经济体制的建立离不开涉农立法加以引导、规范和保障。要克服以往“先政策后法律”的传统立法观念，增强立法的趋前性和预见性，只要是农村社会经济生活中出现问题，就应当尽可能用法律加以规范、引导和保护。二是要注意坚持实事求是、统筹兼顾的原则。市场经济条件下的涉农立法应当是全方位的，其范围涉及农业、农村、农民、农民工的方方面面，要充分考虑农业的特殊情况，考虑乡镇的实际情况。三是要摆脱部门或地方利益的影响。良法的要求当然不能从部门或地方利益出发搞立法，因为这样制定出来的法，首先立场就错了，怎么能保障立出的法能保障全国乡镇的经济发展和社会进步？怎么能保障乡镇政府依法行政不受阻呢？

（二）加强农村普法是基础

增强农民法律意识，提高法律素质，这是实现乡镇依法行政的基础性工作。只有提高全民族的法律意识，才能自觉遵守与执行法律，因此，必须加强法制宣传教育。对公民来说，通过普法宣传教育，使他们知法、懂法、守法、护法，以增强法律意识，提高法律素质。对行政机关工作人员来说，在全民都有较强法律意识的大环境中，对行政机关人员的违法行政能加以批评、抵制、监督，通过法律手段维护自己的合法权益，纠正违法行政，真正实现依法行政。

（三）加强队伍建设是关键

提高乡镇干部素质是实现乡镇依法行政的关键性措施。随着农村经济形势的发展和乡镇改革的不断深入，乡

镇工作任务、工作环境、工作规则发生了变化，对干部的思维方式、领导方式、工作方式都提出了更高的要求。因此，我们要努力创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一个能上能下、能进能出，促进优秀人才脱颖而出的用人机制，形成一套法制完备、法律严明的监督体系，培养、造就一支高素质的乡镇执法干部队伍。

（四）健全管理体制是重点

健全乡镇管理体制，转变乡镇政府职能是实现乡镇依法行政的重要环节。一是解决条块分割、责权混淆的矛盾。县要简政放权，乡镇要由虚变实，改变条块分割，各自为政的局面，切实理顺各种关系。县延伸到乡镇的分支机构，除少数确定须“条条”统管外，其他都应该逐步下放给乡镇统一管理，使乡镇真正能担负起组织协调、服务本区域的职能。二是规范执法主体，调整执法机构。建议由农业部对现行规章和其他规范性文件进行彻底的清理，按照统一、效能、权责明确的原则，调整原来配置不当的执法权，该撤的撤、该并的并，规范执法主体，理顺行政执法体制，相对集中行政执法权。三是构筑新型调控体系。现阶段要按照社會主义市场经济体制的要求，在农村构建全新的以经济手段和法律手段为主、行政手段为辅的宏观调控体系。乡镇干部要用价值规律同农民打交道，用经济手段去指导生产和组织流畅，大力发展和完善市场中介组织，充分发挥其监督、服务、沟通和协调发展，从而在一个新形势下求得干群关系的平衡和谐。四是规范行政执法行为。规范行政收费的设定权，严格执行行政收费，各种收费必须有法律法规和县人民政府以上机关的文件为依据，并使用统一票据，无以上依据的或收费不开票、开假票的，一律视为“四乱”行为，予以重点治理。

（五）加强执法监督是保障

建立完整的基层行政执法监督体系，这是实现乡镇依法行政的保障。有权力就必须有监督。要使行政机关和工作人员依法行政，就必须把行政执法活动置于严格的监督之下。一是在体制上要进行改革，并完善监督程序。将主要是自上而下的国家行政机关内部自我监督，改革为以国家权力机关为核心的外部法律监督体系，确立国家权力机关在法律监督体系中的核心地位，将行政内部监督机关改为直接向国家权力机关负责。并加强立法监督、司法监督、舆论监督等。二是要完善监督手段。改变以听取反映和汇报或是执法检查的监督方式，而应当在这些监督方式的基础上，与巡查、报告、审批、备案及考核惩戒等方式结合起来。三是要将监督活动经常化，改变因人为因素而导致监督活动周期化的情形。尤其是农业行政系统内部的层级监督，必须与日常农业行政执法活动同步进行，停留在年终统计总结的阶段，监督活动就不可能产生实效。四是要加强监督对被检查对象的约束力。针对当前农民群众对乡村两级财务、财政状况意见较大，反应强烈的状况，要在乡镇大力推行村民自治，实行村务公开，推行乡镇政府政务公开，加强群众监督，确保基层干部掌权为公，用权为民，依法行政。