对行政立法监督的意义

对行政立法监督的意义（精选7篇）

1.对行政立法监督的意义 篇一

文章标题：民事、行政检察监督的立法完善浅析

随着我国“市民社会”的初步建立和日趋成熟，民事主体循利而动，在民事活动中追求自身利益最大化的过程中，往往不惜损害国家和社会公共利益。在国有资产流失、污染环境、破坏资源、行业垄断，以及不正当竞争等侵害国家和社会公共利益案件日益增多的情况下，谁来代表国家和公众提起诉讼？目前，对于追诉

民事主体侵害国家利益和社会公共利益的民事责任问题上，我国法律在由谁作为诉讼主体行使诉权尚处于立法的“真空”状态。这种立法缺陷，在一定程度上助长了某些当事人通过民事、行政活动侵害国家利益或社会公共利益的行为，这既影响到我国社会主义市场经济的发展和完善，也不利于法律对国家利益和社会公共利益的保护。诸如上述严重损害国家和社会公共利益的案件发生后，因为没有适格的诉讼主体，或有关主体不敢起诉、不愿起诉，无力起诉、起诉不力，而使得国家、社会利益得不到及时、有效的司法救济。

由此可见，在我国建立保护因当事人违反行政法、民商法等私法而损害国家、社会公众利益的公益诉讼制度，并赋予检察机关代表国家和社会公众提起民事、行政诉讼，以保护国家利益和社会公共利益不受侵犯，已经成为我国民事、行政检察监督制度立法改革的重要方向之一。以下，笔者将对上述问题进行初步的探讨。

一、公益诉讼的起源和概念

公益诉讼制度起源于罗马法。罗马法的程式诉讼中有关于私益诉讼和公益诉讼的划分，相对于私益诉讼而言，公益诉讼乃是为了维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可以提起。到了近代，以法国、德国、日本等国为代表的大陆法系国家，在民事诉讼中均规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参加诉讼，并可以上诉。在英美法系，公益诉讼制度有两种模式，一是由检察官代表国家提起民事、行政诉讼；另一种是由私人为保护国家利益、社会公共利益和其他个人的利益，以国家名义提起民事或行政诉讼。

我国对于公益诉讼的定义，过去讨论较少，现行法律中也无任何规定，迄今为止学术界对此也没有明确统一的认识。我国诉讼法只规定有共同诉讼、代表诉讼和代理诉讼，除此之外，没有从诉讼的效果或诉讼的目的上划分出公益诉讼和私益诉讼。笔者认为：所谓公益诉讼，应是指特定的国家机关根据法律的授权，对侵犯国家利益、公众利益和社会利益的行为，向法院提起诉讼，由法院依法追究其法律责任的活动，其主要的法律特征有：

1、公益诉讼是与私益诉讼相对而言的，私益诉讼是因保护公民、法人的合法民事权益而引发的诉讼；公益诉讼则是因保障国家或公共利益而引发的诉讼。

2、公益诉讼包括基于刑法意义上的公共利益而产生的诉讼即我国检察机关代表国家追诉刑事被告人刑事责任的“国家公诉”；以及特定的国家机关对违反法律法规侵犯国家利益、公众利益和社会利益的民事行为，向法院提起民事诉讼，由法院依法审理并作出判决的活动和特定的国家机关根据法律的授权，对有关行政机关违反法律法规侵犯国家利益、公众利益和社会利益的行政行为，向法院提起行政诉讼，由法院依法审理并作出判决的活动。后者在我国立法上处于“真空”状态，本文的“公益诉讼”特指排除“国家公诉”外的公益诉讼。

3、公益诉讼应当包括公益民事诉讼和公益行政诉讼。

二、赋予中国检察机关公益诉讼权的合理性

（一）诉权是检察机关法律监督权的必要组成部分，没有诉权，检察机关的法律监督权将是一种抽象权力，而法律监督本身将必然是无力和苍白的。我国宪法赋予检察机关法律监督机关的地位，对一切法律活动有权进行监督，检察机关监督的出发点和落脚点均是为了国家利益、社会公众利益，均是为了社会的公共秩序和善良风俗。有观点认为，检察机关在法律监督中最突出、最主要的职责是代表国家把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程及裁判的结果进行监督。刑事案件由于直接涉及国家利益、社会公共秩序和公民的安危，刑法和刑事诉讼法赋予检察机关代表国家行使刑事诉讼的诉权。对于检察机关基于国家利益、社会公共利益而实施的对行政、民商事的法律监督，法律应当同等的赋予其相应的诉权。唯此，当民事主体通过民事行为、行政机关以违法行政行为侵害国家利益或社会公共利益时，检察机关能够作为国家利益和社会公共利益的代言人提起诉讼，以达到起法律监督的目的。

（二）将公益诉讼权赋予检察机关是由检察机关的性质决定的。宪法规定，我国的国家机关包括立法机关、司法机关、行政机关以及军事机关。公益诉讼权从性质上属于司法范畴，将其赋予司法机关行使理所应当。我国的司法机关具体包括审判机关即法院和法律监督机关即检察院。若将公益诉讼权利赋予审判机关行使即由法院主动追究违法行为者的责任，必将违反“不告不理”诉讼基本原

则，从而陷入法律冲突的泥潭。故笔者认为由检察机关代表国家提起诉讼有如下优点：其一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，全国人民代表大会授权行使国家诉权，由其代表国家提起诉讼于法有据；其二，检察机关作为法律监督机关，法律地位超脱，不易受干扰。其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍。

（三）赋予检察机关公益

诉讼权是由于公益诉讼自身性质决定的。首先，公益的特点就是涉及国家或社会公共利益，该类利益较公民的人身、财产利益具有高度抽象性和不便把握性，个体公民或法人往往感受不到该类利益的存在，或者不能及时全面的感知因该类利益受到侵害而造成自身利益间接受损的状态，如基于行业垄断而造成的移动电话“漫游资费”居高不下等事实。其次，涉及国家和公共利益的案件一般涉案金额巨大，诉讼费用较高，个人往往无力负担，或者不愿负担；最后，公益诉讼案件取证较难，被告往往是大集团或行政机关，公民个人的法律专业水平无法与之抗衡，原、被告双方在实体地位、司法资源及诉讼手段上差距较大。在我国官本位思想还比较严重的情况下，这种不平等在行政诉讼中尤为明湿。故为了平衡原、被告之间的差距，将公益诉讼权赋予检察机关不啻是一个明智的选择。

（四）检察机关提起公益诉讼符合市场经济效益原则、能有效节约有限的司法资源。国有资产流失、公害案件以及随着行政权的扩张等案件，侵害的不只是单独的民事主体，而是一定范围内的公众，直至一个国家的利益。在此情况下，若要求单个主体提起诉讼，其必然将承受巨大的物质和精神压力，不符合公平负担的原则。检察机关作为法律监督机关是国家利益社会利益的代表，有维护法律统一正确实施，保护国家利益和公共利益不受侵害的职责。由检察机关作为公益代表人参与诉讼既符合其职能要求，又能简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷，有效地保护当事人合法权益，从而达到诉讼经济的目的。

三、我国公益诉讼制度的立法构建

笔者在撰写本文前阅读了大量的相关文献、资料，笔者发现，目前不少学者和司法工作者倾向于我国借鉴和发展英美法系公益诉讼的模式，构筑以检察机关公益诉讼为主，其他公益团体和社会组织公益诉讼为辅的公益诉讼制度。但笔者认为我国的公益诉讼权仅赋予检察机关更具合理性，其理由在上文中已阐明，在此不作赘述。

四、检察机关进行公益诉讼的范围

检察机关提起公益民事和行政诉讼的范围，应当结合我国国情和现存的立法、司法体系，将其限定在合理的范围内。笔者认为，检察机关目前亟需提起公益诉讼的案件范围主要有以下几个方面：

(一)涉及国有资产流失，侵犯国家利益的案件。在以往的司法实践中，对侵害国家经济利益案件，往往对构成犯罪的追究刑事责任，不构成犯罪的交行政机关进行行政处罚，而对已经流失的国有资产则无法通过民事诉讼程序予以追缴。将该类案件纳入公益诉讼范围，通过启动诉讼程序，可以达到追究侵害人的经济责任、保护国家经济利益不受侵犯的目的。

(2)公害案件。公害案件是侵害人因其违法行为造成不特定的多数人的人身、财产损害的案件。公害案件多表现为环境污染案件：如擅自采伐造成资源的破坏性开采、毁坏风景名胜、违规排放污水、废气等案件。该类案件一般较为复杂，应当将其纳入公益诉讼范围。

(3)垄断案件。垄断案件多表现为不正当竞争案件，如公用企业的限定购买或不合理搭售行为、地方政府的地区封锁行为等引发的案件。目前在我国很多公用事业是由政府部门或企事业单位垄断经营的，如供电、邮政、电信、铁路运输等等。消费者实际上处于不平等的地位。因此，将该类案件归由检察机关提起的公益诉讼范围也是十分必要的。

(4)其他损害公益的案件。我国《合同法》第52条规定：“恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的合同无效。”根据这一规定，检察机关应有权对恶意串通，损害国家、社会和公共利益的合同向法院提起确认之诉，并依法追缴行为人非法所得，以维护国家和集体的利益。

《民事、行政检察监督的立法完善浅析》来源于，欢迎阅读民事、行政检察监督的立法完善浅析。

2.对行政立法监督的意义 篇二

(一) 行政立法监督的概述

“行政机关拥有立法权, 已经司空见惯了。”[1]而行政立法监督, 是随着第二次工业革命的发展, 在国家调节社会生活的职能发生深刻变化后, 为规范行政机关新出现的类立法行为而出现的。各国对其规定也是各不相同的。就其概念而言, 行政立法监督, 是指有权主体依照法定的职权和程序, 以国家强制力为保障, 对行政立法活动实施的监察和督促。[2]这里是从主体、客体以及机制上对其概念范围的界定。

(二) 我国行政立法监督的体制

在行政立法兴起的过程中, 有《宪法》以及《地方人大和地方人民政府组织法》为其正名, 使得行政立法合法化。随着行政立法而来的, 是散见于《宪法》、《立法法》、《行政诉讼法》之中。基本上把监督的主体限定为全国人民代表大会及其常委会, 以及地方各级人大及其常委会。其他的诸如行政机关内部的自查机制, 公众的监督以及新闻媒体的监督等等。另外作为司法机关的法院, 也只能对“告诉”的具体行政行为进行审判, 对抽象行政行为没有监察的权力。

(三) 外国行政立法监督的体制

外国的行政立法监督的发展, 其在此的“外国”所指代的, 应该是西方的行政立法监督的发展。由于西方较早步入资本主义社会, 在人民主权思想以及分权学说的倡导和引领下, 各个资本主义国家纷纷建立起了行政立法监督机制。单就其主体而言, 有议会或权力机关监督、司法监督、专门机构监督三种大的模式。采用议会或权利机关监督的国家主要有英国等国。采用司法监督的国家主要有美国、日本、瑞士等国。[3]而采用专门机构监督的国家有德国、法国、意大利、西班牙等国。而从具体的实行现实而言, 由议会或最高权力机关在宪法条文中规定, 由议会或最高权力机关、司法机关及专门机构实施已经成为常态。

二、行政立法监督存在的不足

(一) 行政立法主体的监督问题

行政立法主体, 是指依法取得行政立法权, 可以制定行政法规或行政规章的国家行政机关。但是在现行的法律法规中, 对以上政府部门的行政立法监督, 只有同级的人大有权进行, 然而人大的监督作用并没有完全发挥出来。再者行政机关上级监督和机关自己内部的监督, 也往往没有做到位。在这样一个现实状态之下, 明确各个主体, 明晰各个主体的责任是非常急迫的。

(二) 行政立法程序的监督问题

在我国现行体制中, 在这一个过程中原本是要人大全程参与的, 然而现实情况是全程参与存在一些不足。因此, 笔者认为在这一过程中, 应该从编制立法规划阶段就开始向社会公开, 而且一直公开到法律成型公布为止。党的第十七大报告指出:“完善制约和监督机制, 保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使, 必须让权力在阳光下运行。”

(三) 行政立法事后监督的问题

在我国现行体制下, 对于行政立法的事后监督有所欠缺。因为在拥有最高权力的人大运行机制不完善的情况下, 同时没有其他主体有权来对行政机关已经成文实行的行政法规进行监督和考量的前提下, 行政立法的事后监督是难以实现的。而有的仅仅是当行政相对人认为自身合法权益受到权力机关侵害时, 针对具体行政行为提起的诉讼, 而且在认定过程中以违法责任原则为主的。

(四) 行政立法监督主体的问题

这里是行政立法监督主体, 是针对行政立法有权监督机构而言的。“授出权力是立法机关的职权, 但是, 如果它在某些情况下把这种权力授予了行政机关, 那么, 它就应当注意代理人是如何行使被授予的代理权的。这不但是它的权力, 更是它的主要义务。因为立法机关把立法权授予行政机关, 所以监督和控制这种权力的行使, 防止行政机关滥用和毫无保障的行使权力就成为了立法机关的主要任务。”[4]笔者认为, 我国的行政立法监督主体无论是从主体的权力行使上, 还是从主体的设置上都有待完善, 应该有一个司法监督的程序在里面。

另外应该有社会舆论的介入。在人民主权的社会中, 对公权力的监督本应该是人民天然的权利。为了保证人民权利的行使, 应该有相应的媒体公开制度的建立, 从整个行政立法的过程中, 让监督主体全程参与, 即使发挥不出最佳的监督与制约作用, 也可以给有关行政机关以相应的压力。这一切的过程自然要有正当的程序设计, 只有这样, 才能保证权力和权利在合法的框架内行使, 以达到它们最初的目的。

三、行政立法监督的远景构建

(一) 行政立法监督的体制构建

基于以上的问题, 笔者认为应该从以下几个方面进行改革:行政立法监督主体, 行政立法程序以及行政立法事后监督。

其中最重要的, 应该是加入司法监督机制。鉴于当前的行政机构和司法机构的人事和财政相关连的问题, 首要的任务就是将司法机关的人事和财政事务从地方剥离出去, 是司法机构在地方形成一个真正独立的体系。形成“亓”体系, 即只最高法院以及最高检察院对全国人大及其常务委员会负责, 地方各级法院及检察院对于地方各级人大是独立的体系, 并且是与行政机关平行, 权力平等的司法主体。在最高权力等级上, 就像“亓”字的上部, 由全国人大及其常务委员会行使当然的最高的国家权力, 左下部的“丿”代表行政机关, 表示其在调解相应的社会关系中具有相应的灵活性, 右下部的“丨”表示与行政权平等运行的司法权。这一监督体制可以是上级司法机关监督下级行政机关立法的合宪性及合法性。

另外继续推进人大机构制度改革, 从而从根本上行使其自身自然所有的行政立法监督权。还有信息公开制度中的公民的参与问题, 以及媒体的作用, 这些都应当是逐步加强的潜在并且是现实的行政立法监督主体。

在这里笔者着重强调两个大的体制, 一个是人大这一权力机关对于行政机关立法行为的过程参与监督, 一个是司法机关对于行政机关立法行为的事后的监督, 即其所立之法的合宪性及合法性的监督。这样就能既保证行政机关立法过程的监督不缺失, 同时保证立成法之后监督不缺失。事前、事中、事后全方位监督。

(二) 行政立法监督的程序构建

作为权力运行保障的程序问题, 是不可以忽视的。首先是对行政立法程序的完善, 笔者认为, 这一过程应当是编制立法规划;起草;征求意见;行政审查;司法审查;通过;公布和备案。这里明显的将审查权分成了两个部分, 一个行政审查是从行政立法案的实体项目的价值而言的, 而司法审查是从行政立法案的合法性进行审查的。这样就保证了行政立法体系的合法性和合理性并行的价值追求整体的完整性和体系性。其次, 在事后监督的过程中, 应当赋予检察院以提起合宪性及合法性审查的权力, 让它真正起到广义上的法律监督职能, 从而对行政机关立法的合法性从全方位进行监督。再次, 是对不合法的行政立法的处理程序问题。从现有的情况来看, 应当只是对违反的条文宣布无效, 而不应当对其全体进行废除, 这样可以保证行政立法的整体的稳定性和权威性, 同时也不至于在民众和社会中造成思想认识的混乱。还有就是追责的问题, 应当对相应的行政机关追责还是对个人追责, 这是一个一直只涉及而没有定论的问题。笔者认为, 应当在行政立法的过程中, 既然在行政机关实行的是首长负责制, 权力实行者应当为其实行的权力结果负责。这样也就加强了行政长官在行政立法过程中的注意责任, 从而使其在行使权力的过程中, 有一个心理上的限制, 不去突破这一底线。

以上就是笔者对行政立法监督体制构建的基本认识, 只是初步的构建。这样就应该从其体制上和程序上, 保证行政立法监督权力的有效行使, 同时可以提高整个政府的运行效率。

参考文献

[1]伯纳德·施瓦茨.行政法[M].北京.群众出版社, 1986:31.

[2]李宏宇.我国行政立法监督机制研究[D].黑龙江大学硕士论文, 2008:7.

[3]刘莘.行政立法研究[M].北京.法律出版社, 2003:203.

[4]陈伯礼.授权立法研究[M].法律出版社, 2000:308.

3.对行政立法监督的意义 篇三

立法机构对预算执行及其结果的参与，使监督主要通过对预算调整的审批、预算执行报告的审查和附属审计机构（或审计代表）的审计监督等方式进行。

一、预算调整的审批

所谓预算调整，是指对原经立法机构审批过的预算进行调整，包括：总额调整，如追加拨款、超收等；动用储备金；项目之间重新配置财政资金（我国又称经费流用）等。

预算作为下一个财政年度的支出计划，在编制时不可能考虑得非常周到。用制度经济学解释：由于编制者和决策者的有限理性，预算作为一种契约不可能是完备（完全）契约，所以执行过程中很难完全按照它原来所制定的或被立法机构所批准的形式去执行。但是由于预算法案是经过立法机构审批的，具有法律地位，不管实际情况怎么变，预算法案的有效性是不应该被质疑的。所以在这个阶段如何协调好预算的调整与原来的预算法案的严肃性、有效性之间的关系是非常重要的。很多国家，为了防止预算赤字和维护预算法案的严肃性和有效性，追加支出一般都是通过动用储备金和在项目之间的重新配置财政资金来解决，而不是要求国会追加拨款。

1.预算调整的审批权

在预算执行阶段动用储备金和在项目之间重新配置财政资金是否需要立法机构审批，各国情况也不一样（但各国对于通过国会追加拨款而实现的追加支出则都需要立法机构审批）：

首先关于项目之间资金重新分配的审批情况，无非有两种：其一是在原经立法机构审批的级次上重新配置财政资金必须经立法机构审批，其他层次则授权财政部门或支出部门；其二是无论在哪个层次上重新配置财政资金都无需立法机构审批。在加拿大，在没有得到国会同意的情况下，支出部门不能在不同拨款项目之间改变资金的用途，但可以在同一拨款项目内部重新分配资金，即便如此各部门也不能随意改变特定的资本项目支出之间的资金配置。在土耳其，不同项目之间调配资金也需得到国会的同意，但在同一项目的不同科目之间调配资金只需得到财政部的授权，但在同一项目的不同投资支出之间调配资金需得到计委和财政部的同意。在美国不同预算账户之间调拨资金必须得到国会的同意，在同一账户内调拨资金只需得到国会相关委员会的同意。在法国拨款的项目之间转移资金，如果没有国会的授权，也是不容许的，但有两种情况除外，其一是不超过10％资金可以在同一个部门的同一支出类别下转移；其二是如果支出的性质不变，资金就可以在不同的部门之间转移。但在比利时资金在不同项目之间的转移只需经财政部门同意即可。在澳大利亚日常支出计划甚至在财政部门的授权下支出部门可以自行在项目之间转移资金，而无需经立法机构或财政部门审批。

其次动用储备金是否需要立法机构审批各国也不同，储备金可以设立在中央也可以设立在各部门，但设立在中央更多见。英国财政部认为部门储备金会削弱政府在安排预算支出时评估各部门竞争性预算申请的能力。加拿大则出于简化和集中支出管理的角度设置中央储备金的。一般部门储备金都由财政部门或支出部门自行决策。而中央储备金的动用是否需要立法机构审批各国也不一样，有些需要立法机构审批，如意大利国会批准的储备金高达全年总支出的8％～10％，用于应付新增项目或现有项目的成本超支；英国国会每年通过两个或以上的追加拨款，从储备金或其他项目的减支中解决这些追加支出。而有些国家只需财政部门审批即可，如澳大利亚某部门出现未料到的紧急情况需要追加预算时，有该部门的部长向财政部长提出申请，财政部长根据程序决定是否追加及追加的金额。

其实预算调整的审批权是集中在立法机构还是授权给财政部门甚至是支出部门，主要取决于立法机构与政府部门财政权的配置，在绩效预算实行较彻底的国家，授予政府部门较多的自由裁量权，预算调整的审批权也倾向于政府部门，如澳大利亚；实行传统线性预算的国家预算调整的审批权更集中在立法机构；而正在改革中的国家如法国、英国则介于两者之间，一般只对原有立法机构审批的项目之间的资金转移需要立法机构审批，而在这个层次下的资金转移就不一定需要立法机构审批了，目前这种情况较多见。

2.我国人大预算调整审批权及其完善

在我国，按照宪法和预算法的有关条款，只有使原本预算平衡变成预算不平衡的预算调整即预算拨款的真正增加才需人大审批，动用储备金只需报政府审批，而项目之间的资金再分配则按财政部门的规定操作。这样的结果，使很多地方为了逃避立法机构的审批，故意少列预算收入，用超收收入安排超支就不用立法机构或财政部门审批了（在我国由于预算编制不科学、粗糙，使政府部门很容易做到少列预算收入），因为这样的预算调整既不需动用储备金也不需动用其他项目的资金，更不会引起预算不平衡。这样，人大审批预算就没有实际意义了。

除此之外，我国在预算执行阶段预算调整经常发生，严重影响了立法机构对预算执行的监督和原预算法案的严肃性。因为：一方面，由于预算编制时存在着仓促和草率等问题，内容不切合实际，使预算编制的预见性、科学性不强，以致付诸实施后，难以按预算编制来执行，不得不忙于调整预算，使预算执行在总数内自由调拨，暗箱操作的现象非常多见，透明度很低。另一方面，中央新政策不断出台，使得原先编制的预算不符事宜，也就很难按照预算法案执行，预算就不得不一而再、再而三的调整。最后，因为不同预算科目之间的资金转移按财政部门的规定操作，使得财政部门不必经过立法机构的审批而自主调整，本来这种做法也无可厚非，但是由于我国本来提交立法机构的预算分类就很粗，再容许不用立法机构的同意就可以在大类之间随意流动财政资金，使得立法机构的审批只剩一个总额，而财政部门的经费流用就司空见惯。

从预算调整审批权的具体规定来看，我国的做法与国外也大致一样，但是立法机构的监督效果却远不如其他国家。主要是因为预算编制的不科学、不透明、粗略引起的，以至于出现上文提到的少列支出、逃避预算监督和约束，预算调整经常发生等现象。所以要加强立法机构在预算执行阶段的监督，首先必须编制科学、透明、详细的预算，这样才能按照预算执行监督了。当然上文提到的政策多变性也严重影响了预算法案的有效性，因此，改变政策的多变性，也是强化立法机构预算监督的配套措施。另外，实行绩效预算也是加强立法机构预算执行监督效果的手段之一，因为如果按照我国现行的预算调整审批权的配置，政府部门拥有相对较大的权力，有权力就应该有责任制约，否则就会滥用权力，而制约政府部门较好的办法就是实行绩效管理，通过绩效业绩考核政府部门。

二、预算执行报告的审查

立法机构对预算执行以及结果的监督除了审批预算调整外，听取和审查预算执行报告也是常用的手段之一。预算执行报告一般分为两种：其一是在财政年度期间报告的，即预算执行阶段的报告，这种报告又可分为两种即正式需经立法机构审批的报告和只要公开即可的报告；其二是在财政年度结束后政府向立法机构报告的，即决算阶段的报告。

1.财政年度期间报告的审查

国际货币基金组织的《财政透明度》建议政府部门应向立法当局提供有关预算发展情况的年中报告，还应更频繁地（至少每季度）公布报告。年中的预算执行报告应包含对预算执行情况的全面分析，包括对所有主要收入、支出和融资项目上一年的年中数据和对预算的年中估计数据的比较。还应包括对目前财政年度的预算执行结果的最新预测，说明引起预算偏离预计的预算执行结果的主要原因，例如经济假设的变化、新政策、偶然事件、收入或支出的时间的变化等[1]。年中报告的提交也应该及时，否则一些最新的预测都没有意义。经合组织建议在年中结束后六周之内向立法机构提交年中报告，而国际货币基金组织则建议3个月内提交。同时国际货币基金组织和经合组织都主张除了向立法机构提交年中报告外，政府部门还应定期向公众和立法机构公布预算执行情况的报告，前者主张至少每季公布一次，而后者则主张按月公布一次月度预算报告，时滞不超过一个月；按季公布中央政府债务季偿债预测，时滞不超过一个季度。

实际上，各国政府在财政年度期间即预算执行阶段向立法机构提交预算执行报告的次数也是各不相同的。瑞典要求政府每年至少两次向议会报告预计的预算执行结果、国家债务以及执行结果与原预算预测之间的差异，并要求国家财政管理当局在网上公布有关财政业绩的详细的月度报告；在法国每年的11月或12月（法国的财政年度与日历年一致），财政部都要向国会提交关于预算执行情况的报告；在德国政府会每三个月一次告知国会所有预算计划中的重要事项的超支和额外支出，议会还要求财政审计院每月必须向议会报告财政预算的执行情况；在意大利，政府部门在预算执行阶段除了有时会向国会提交要求预算调整的报告外，在6月30日之前（意大利的财政年度与日历年一致），政府有义务向国会提交预算执行法案，其中至少包括从上一财政年度转来的资金的变化，同时每季度向国会提交资金状况报告，国会由此可以及时了解每季度国库借款需求和现金的管理状况。

在我国，《预算法》 规定：“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。”但对于日常的执行报告的公开并没有相关的法律规定。事实上各地财政部门报送人大及人大财经委有关预算执行的报告和报表，做法并不规范，详略不一；而日常的执行报告更没有向公众公开，即便向人大及其常委会公开也往往不是一月一次或一季一次，许多情况一年只向人大报告一次或两次，日常难以监督。所以要形成政府及有关部门日常预算执行报表报告向人大报送和向社会公开的制度，主要包括本级预算收支计划的月份、季度和年度执行情况及有关分析资料。对报表报告要统一名称，规范内容范围和程序。同时要明确人大与政府部门日常工作联系的形式，使之程序化、制度化。这样就可以在我国建立起人大在预算执行阶段的完善监督制度 （既包括每年二次以上的正式报告审查监督又有日常监督）。

2.决算报告的审查

一般各国都在财政年度结束后的一年内向立法当局提供决算报告。在此报告中一般都应说明预算法案执行的情况；并与原预算拨款项目做详细的核对，说明与原预算偏离的原因；采用与原预算报告相同的格式，并反映与立法机构批准的原预算相比的任何年内变化；在此报告中还应该提供前两个财政年度的信息以有利于比较。另外，还应该提交一份以项目为主体的预算执行结果报告，该报告应提供预算项目的原目标与实际执行结果，并应在财政年度结束的12个月之内向立法机构报告并评估与项目原目标相比的实际执行结果，同时提供该项目前两个财政年度的真实信息，理想的做法是项目的相关信息能够接受独立审计部门的审计，并由独立审计部门向立法机构及时提供审计报告。通过前两份报告，立法机构就可以了解各部门和各预算项目在财政年度中的真实运行状况，并运用各种手段进行评估（例如美国国会委员会有权运用调查、费用分析、效率研究等方法，通过听证会等形式，对预算执行结果进行评估），在实际运行中评估结果往往会影响到有关机构、项目下一财政年度是否能够继续获得拨款。立法机构可以按照评估结果削减业绩不好的部门和效率低下的项目的下一年度预算拨款，而增加业绩好的部门和效率高的项目的下一年度的预算拨款，从而进一步加强立法机构对预算的监督。

在我国，决算是经法定程序批准的年度国家预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成。《预算法》规定：“在每一预算年度终了后，各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人大常委会或代表大会审查和批准。”但实际工作中，人大审批决算报告存在以下四个方面的问题：第一，地方的决算草案先经上级财政部门批复后才报本级人大常委会审查和批准，使得真正的决算审批权归属模糊，实际上本级人大审批往往流于形式。第二，报送人大审批的决算草案往往非常简单，只有表示收支平衡的几类大数，人大代表很难审议，从而影响有效的事后监督。而作为财政部门，对究竟要向人大报告什么样的决算内容也不清楚，因为没有明确的法律规定。第三，在我国是先由人大审批未经审计的决算报告，再有审计部门审计政府部门的决算，这与国外先审计后提交国会的做法不一样，由于人大审批的是未经审计的决算报告（因为未经审计的决算报告不能保证其真实性），人大的审批就没有实质性的意义，也就更谈不上监督了。第四，各地决算收支平衡表中“其他及专项支出”数额巨大，缺乏项目明细和必要的说明。决算收支平衡表中“其他及专项支出”有些高达几十亿元，而具体包括哪些项目，没有明细表和说明，透明度很低，代表们难以进行审议[2]。针对前面提到的问题，为了有效提高我国人大在决算阶段的监督效率，首先应该详细说明预算执行情况（尤其是对其他及专项支出的详细说明），这要求预算报告也应该详细，从而才可以详细对照比较，有利于发现问题实行监督；其次应该强调地方人大的决算审批权；最重要的是应该先审计后报告，这样的报告才是真实的，在真实的报告基础上实行监督也是有效的；最后，结合我国绩效预算改革的进程，适时推出以项目为主体的项目执行结果报告，以加强对项目的考核和监督。

三、附属审计机构（或审计代表）的审计监督

附属审计机构可以是附属的相对独立的国家审计机构，也可以是独立性较差的审计代表。相对独立的国家审计机构一般是指立法型国家审计机构模式下的国家审计机构。世界上有四种国家审计机构模式：立法型、司法型、行政型和独立型。

立法型国家审计机构都是向议会负责和报告的，为议会自身的监督提供它所需要的信息和依据；国家审计机构在整个财政监督体系中占有非常重要的位置，而财政部门却没有设立专门的监督机构（如英国中央财政）或弱化财政部门的专职监督的权力；在立法型审计模式下立法机构拥有监督的终极权力，国家审计机构是为立法机构服务的，其审计结果都向立法机构汇报，对于审计结果的处理意见大部分掌握在立法机构手中。更进一步说，立法型国家审计机构的职权是随着立法机构的意志和利益而设立或行使的。所以这种模式下审计机构独立性强，有很好的灵活性，世界上大部分国家都采用这种模式。

行政型模式下国家审计机构是国家行政的组成部分，具有国家行政的性质。一般隶属于总统或内阁，例如韩国的监察院隶属于总统，我国的审计总署则隶属于国务院，地方审计机构隶属于地方政府。行政型模式最大的缺点是其独立性较差。从政府系统看，行政型国家审计就是自己审自己，没有别的权力制衡，一方面行政首长既要对整个公共收支运行负责又要对国家审计负责，在这种情况下往往会寻找平衡；另一方面国家审计机构与被审计对象即用款部门都是行政首长（或政府）的代理人，这时，监督者与被监督者之间很容易串谋。并且国家审计机构只是行政系列中的一员，其他行政机关的地位或职权都有可能比审计机构大，这就影响了国家审计机构开展有效的审计监督，同时也很难落实审计的惩罚。

笔者认为，立法型国家审计模式适合我国的人民代表大会制度。 因为该模式能够反映公意，人大代表是公众的初始代理人，委托链短，公意的扭曲程度低，所以立法型国家审计比行政型国家审计更能代表人民的公共利益；且立法型审计模式能为国家审计机关提供权力支持，从而使其具有强制性；立法型国家审计比行政型审计独立性强，对于审计而言，独立性就是其生命，没有独立性审计就不能真实地反映问题，也就成了花瓶。在我国行政权力较其他权力更加集中的情况下，更需要有独立的审计机关来审计。

除此之外，立法机构附属审计机构还可以是审计代表或者审计委员会，例如立法机构派驻政府部门的监察代表或立法机构内部的审计委员会等。美国国会就向各个行政部门派驻监察代表，对所驻部门实施国会授权项目的情况和预算执行结果进行监督，全面、经常地检查政府使用国会拨款的效益，每半年向国会送交一份监察报告，列举所驻部门工作中严重的舞弊、浪费、低效和滥用职权问题，并提出改进意见，发现异常情况，监察代表随时向国会提交特别报告[3]。在德国，议会预算委员会下设审计委员会，对预算执行情况进行审计，其做法主要是根据财政审计院的审计结论，召集财政部、审计院及有关部门的代表进行审核，并提出决议草案提交议会审议。在我国，改革审计模式不可能一蹴而就，所以可以先加强审计代表的建设。

参考文献：

[1]尹中卿：《当代美国国会的财政监督程序》，载《人大研究》2002年第3期。

[2]经济合作与发展组织：《比较预算》，人民出版社2001年11月版。

[3]甘肃省人大制度研究会预算监督课题组：《预算监督问题探讨（三）：预算执行监督中的主要问题及对策》，载《人大研究》2000年第12期。

[4]国际货币基金组织：《财政透明度》，人民出版社2001年11月版。

[5]阿维纳什.K.迪克西特：《经济政策的制定：交易成本政治学的视角》，中国人民大学出版社2004年版。

[6]帕特里克.敦利威：《民主、官僚制与公共选择——政治科学中的经济学阐释》，中国青年出版社2004年版。

[7]A.普雷姆詹德：《预算管理》，中国金融出版社1995年6月版。

注释：

[1]国际货币基金组织：《财政透明度》，人民出版社2001年11月版，第76页。

[2]甘肃省人大制度研究会预算监督课题组：《预算监督问题探讨（三）：预算执行监督中的主要问题及对策》，载《人大研究》2006年第12期。

[3]尹中卿：《当代美国国会的财政监督程序》，载《人大研究》2002年第3期。

4.对行政活动的监督 篇四

对行政活动的监督是指有监督权主体，依法对行政机关及其工作人员行使职权行为所进行的监督活动，也称为行政法制监督。

行政法制监督的种类

权力机关的监督:监督主体是各级人民代表大会及其常委会。司法机关的监督 ：监督主体是人民法院和人民检察院。

行政机关的自我监督：是一种内部监督，指上级行政机关对下级行政机关、专职行政监督机关对其他行政机关的监督。

社会监督：指社会团体、党派、人民群众等对行政管理活动的监督。

几种行政法制监督 的途径

行政复议：含义

法律依据：《行政复议法》

复议范围 复议程序

复议程序

行政复议的概念

当行政相对人任为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益,可向其上一级行政机关提出申请,上一级行政机关依法对原具体行政行为进行审查,并且作出处理决定。

行政复议范围

• 行政相对人对行政处罚、行政许可、行政给付等具体行政行为如果不服都可以申请行政复议。

• 如果认为除行政法规、行政规章以外的其他抽象行政行为作为具体行政行为的依据有不合法之处，也可以在对具体行政行为提出复议申请的同时，一并要求复议机关对该抽象行政行为进行审查。

行政诉讼的概念

公民、法人和其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院对具体行政行为进行审查并作出裁判的诉讼制度。

行政赔偿的概念

国家行政机关及其工作人员在行使行政职权时，违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。

国家承担行政赔偿责任必须

具备一定的构成要件

• 侵权行为必须是在行使职权过程中作出的行为 • 侵权行为必须是违法行为

• 行政赔偿必须是法律明确规定的才予赔偿

行政赔偿与行政补偿的区别：

行政赔偿是国家对行政机关及工作人员违法行使职权造成损害承担的赔偿责任，行政补偿是国家对行政机关及工作人员的合法行为造成的损失给予的补偿。

• 二者引发的原因不同。行政赔偿是违法行为引起的，行政补偿是合法行为引起的。

• 性质不同。行政赔偿是普通的违法行为引起的法律责任，而行政补偿是例外的特定民事责任，不具有对国家行政行为的责难。

• 行政赔偿与行政补偿在适用范围、标准、方式等方面也有所不同。

行政赔偿与民事赔偿的区别：

行政赔偿是因行政机关及工作人员行使职权行为引起的国家责任，而民事赔偿是由发生在平等民事主体之间的侵权行为引起的民事责任。

二者的责任主体、责任性质等均不相同，且适用的赔偿原则、标准和程序也有所不同。行政机关及其工作人员以行政主体身份实施的侵权行为是行政侵权，由此承担的是行政赔偿责任；行政机关及其工作人员以民事主体身份实施的侵权行为属于民事侵权，对此承担的是民事赔偿责任。

阅读与思考：

广东一青年被带到公安局后猝死 获国家赔偿33万

肠衣线厂能否获得行政赔偿？

中国民告官第一人

行政复议案例 议一议：

行政监督活动的必要性

2001年11月17日晚7时，在东莞市常平镇桥沥检查站，当在东莞市打工的高州人陈庆龙驾驶厂里的汽车经过时，东莞市公安局常平镇分局属下治安大队的治安队员，以其“前晚曾经在该站撞伤一治安队员”为由，将陈庆龙拦下。随后常平公安分局民警陈某连人和车一起带回常平公安分局。

陈庆龙被讯问了10分钟，一直否认冲卡之事。此后，陈庆龙突然两次晕倒，并大小便失禁。警察陈某电话通知陈的妻弟刘金华到分局，并要求其交200元作撞伤人的医药费。刘交了钱并恳求多次，警察陈某才致电“120”。这时，陈庆龙已昏迷近1小时。当晚11时，陈庆龙因抢救无效死亡。

一审判决

2002年初，陈庆龙家属将常平公安分局告上法院。他们要求法院确认：

首先常平分局是非法强行扣车扣人；其次陈在公安局被殴打致生命垂危，而公安局拒绝将陈送院，拖延治疗时间致其死亡。

一审法院认为，从目前的证据来看，无法确定是公安分局的人对陈进行了殴打，只检验到死者生前有四处挫伤，外力诱发病变；而陈是被带回公安局的，公安局应该对其身体免受伤害负责，因此被告应承担管理不善的责任；同时，肝硬化等病是造成陈死亡的主因，所以常平分局的行为只是次要原因，因而陈庆龙自身应承担60％伤害赔偿，常平

分局应承担40％。

同时法院认为，常平分局以陈“撞伤其治安队员”为由，收取的200

元没有法律依据，依法应撤销。

据此，2002年8月28日，东莞市人民法院作出一审判决：常平公安分局应补偿陈庆龙及其家属死亡补偿费、抚养费、赡养费，以及返还非法收取的200元，共计人民币134978元。

二审判决

对于一审判决，陈的家属不满，遂上诉到东莞市中级人民法院 二审法院认为：根据有关法律的规定，常平分局在没有任何批准手续下，将陈庆龙带回盘问，又未能提供任何的盘问记录，这一行为程序违法；同时，常平分局以陈冲卡撞人为由带回，并不符合法律，对其限制人身自由的行政行为违法；对陈庆龙的汽车扣留也未能提供合法证据，亦属违法。常平分局在限制陈人身自由之时起，就负有保护陈人身安全的义务。陈的死亡是在公安局内受外力作用导致，至于陈生前的肝病不是死亡的直接原因；同时，法院认为，常平分局在陈发生危难近一小时后，才致电“120”，侵犯了陈的生命健康权。同时法院认为：一审法院判决常平分局承担“行政补偿”责任不当，根据相关法律，被告应承担“行政赔偿”而不是

“补偿”。

综合以上，2003年1月21日，东莞市中院作出终审判决：—，撤销东莞市人民法院的一审判决；二，分别确认东莞市常平公安分局限制陈庆龙人身自由、扣车行为违法；三，常平分局将陈家属交的200元所谓“撞伤人医疗费”退回，并赔偿陈的死亡赔偿金、亲属生活费等其他

费用，以上共计336678元。

案例思索

承办此案的广东红棉律师事务所刘士辉律师认为，在没有确认是否警察打人的前提下，能获得如此大的国家赔偿金额，这在广东乃至全国都是罕见的，也体现了法律的公正和公民人身权的重要性。它可以成为此类

案件的典范

法律界人士表示，判决常平公安分局败诉的法律依据之一是，常平公安分局违反了《国家赔偿法》第三条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(五)造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为(注，此条包括公安

没有依法履行救助义务等)。

案情经过

某市肠衣线厂是由残疾人组成是工厂。其肠衣线被有关部门检验为合格产品，并经多家医院临床试验为可用性产品后投放市场销售。某市医院连续出现了10名产妇术后感染的事故。某市卫生局认为感染的原因系市肠衣线厂生产的肠衣线所致，遂向某市各医疗单位发出了第36号通知：“近期市医院有10例产妇术后感染，经验证，手术所用肠衣线与市肠衣线厂生产的肠衣线相似，为确保医疗安全，防止类似问题发生，请各医疗单位暂停使用该厂生产的产品。”该通知发布以后，某市医疗单位纷纷与市肠衣线厂停止履行销售合同，致使市肠衣线厂产品滞销，工厂被迫停产。

请思考，肠衣线厂能否获得行政赔偿？

问题解答

• 肠衣线厂能获得行政赔偿。

• 从本案来看，市卫生局的通知行为是其在履行行政管理职责，是行使行政职权的具体行政行为。

• 市卫生局在没有经过认真检验核实的情况下，仅仅以“相似”为由即作出严重损害肠衣线厂产品质量声誉的行为，卫生局是有过错的，其行为是错误的。

• 市卫生局的行为确实给肠衣线厂造成了直接的经济损失，应由其负责赔偿。

案例思索

这场沸沸扬扬的“民告官”官司，使包郑照这位生活在偏僻乡村的普通农民一夜间成为海内外新闻媒体关注的“中国民告官第一人”。有关法律专家称，“民告官”当时几乎无法可依，包郑照当年之举无意间促进了我国的立法工作。1989年，七届全国人大第二次会议通过了行政诉讼法。1999年，九届全国人大常委会第九次会议通过了行政复议法。

包郑照输了“民告官”诉讼，却赢得了世人的尊重。这种尊重是出于他所表现出的“维权勇气”。在这起诉讼中，值得我们尊重的还有当年代表被告的苍南县前县长、现任温州市人大常委会副主任黄德余，因为他的出庭也需要勇气。在新中国立法实践的道路上，做出贡献的人举不

胜举，让我们向他们表示敬意！

监督行政活动的必要性

行政权同其他国家权力一样，其作用具有两重性：一方面，它可以为人们提供秩序，使人们能在一个有序的环境里生产、生活，它还可以起积极的组织、协调、指导作用，促进社会经济的发展。但另一方面，国家权力也可以被滥用，既会给人民的生命、自由、财产带来严重的威胁，还会阻碍以至于破坏社会经济的发展。

与立法权、司法权等其他国家权力相比，行政权最经常、最广泛、最直接地涉及行政相对人———公民、法人、组织的权益，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开，从而行政权最容易导致滥用和腐败。

山东省某县一造纸厂未经批准擅自在淮河流域的一河流管理范围内设置排污口，向河流内排污，受到某县环保局的查处。国务院颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》规定：“县级人民政府环境保护行政主管部门或者该行政主管部门决定的罚款额，以不超过1万元为限；超过1万元的，应当报上一级环境保护行政主管部门或者该行政主管部门批准。”

县环保局责令造纸厂纠正违法行为，并经报其上一级环境保护行政主管部门批准，对该造纸厂处以4万元的罚款。造纸厂以罚款过重为由，申请行政复议，在行政复议期间，被申请人将原来的4万元罚款改为3万元，对此，造纸厂表示同意其撤回申请。事后造纸厂又认为3万元的罚款还是过重，又以此事由再次向复议机关申请复议。

1）本案谁为行政复议机关？

（2）造纸厂再次向复议机关申请复议，复议机关是否受理？

［分析与答案］

（1）本案的行政复议机关是县环保局的上一级机关即市环保局或者县级人民政府。《行政复议法》第12条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”

5.科学发展观对法律监督的意义 篇五

科学发展观我国经济社会发展的重要指导方针，当前我国社会已进入改革的关键时期，社会矛盾和冲突易发多发，无论是依法治国的方略或社会主义和谐的本质属性都对法治建设及法律监督工作提出了更高要求。而当前法律监督工作存在着一些与科学发展观不相适应的地方，如监督观念陈旧落后、监督方式途径简单机械片面、监督效果体现不明显、监督能力不足等，这些因素制约着法律监督工作的发展。为更好地服务于经济社会发展大局，检察机关必须认识到科学发展观对法律监督工作的深刻指导意义，把科学发展观贯彻落实到法律监督的具体实践中。

一、以科学发展观为指导，更新法律监督理念。检察机关的宗旨是“立检为公、执法为民”，这与科学发展观是内在契合的。要做好法律监督工作，首先要把法律监督工作置于经济社会发展大局中，认识到发展是第一要义，法律监督工作是为发展这个大局服务的，时时虑发展。其次要把法律监督工作体现在具体的执法行动中，科学发展观的核心是以人为本，检察机关执法也是为了人民群众的生活幸福，不能搞官僚主义，不能有特权思想和霸道作风，而是要用平等尊重的态度文明执法、规范执法，情为民所系，利为民所谋，处处为人民。

二、以科学发展观为指导，改进监督方式机制。过去受主客观条件限制，检察机关在监督方式途径上，存在重打击轻预防、重实体轻程序等一些不足，以科学发展观为指导，就要注重统筹兼顾，建立协调全面的监督机制，要积极响应建设和谐社会的号召，贯彻落实宽严相济的刑事政策，要积极探索刑事和解、检调对接等机制，重视从源头上化解社会矛盾，从而实现法律效果与社会效果的统一、实现案结事了人和，最大限度增加社会和谐因素。

三、以科学发展观为指导，检查反思监督工作。应当把发展与和谐作为法律监督工作追求的最终目标效果，作为衡量法律监督工作的最高标准，借开展回头看、案件评查等活动之机反思、检查自身工作是否符合科学发展观的要求，是否将科学发展观落到了实处。

6.对行政立法监督的意义 篇六

一、拍卖法中对工商行政管理部门拍卖监督权的规定

拍卖法中多处规定了工商行政管理部门对拍卖活动的监督权，并赋予了工商行政管理部门对违法拍卖行为较大的处罚处罚权，具体表现为以下几个方面：

（一）拍卖法第十一条和第六十条规定：设立拍卖企业必须经所在地的省、自治区、直辖市人民政府负责管理拍卖业的部门审核许可，并向工商行政管理部门申请登记，领取营业执照。违反本法第十一条的规定，未经许可登记设立拍卖企业的，由工商行政管理部门予以取缔，没收违法所得，并可以处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。

（二）拍卖法第二十二条和第六十二条规定：拍卖人及其工作人员不得以竞买人的身份参与自己组织的拍卖活动，并不得委托他人代为竞买。拍卖人及其工作人员违反本法第二十二条的规定，参与竞买或者委托他人代为竞买的，由工商行政管理部门对拍卖人给予警告，可以处拍卖佣金一倍以上五倍以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照。

（三）拍卖法第二十三条和第六十三条规定：拍卖人不得在自己组织的拍卖活动中拍卖自己的物品或者财产权利。违反本法第二十三条的规定，拍卖人在自己组织的拍卖活动中拍卖自己的物品或者财产权利的，由工商行政管理部门没收拍卖所得。

（四）拍卖法第三十条和第六十四条规定：委托人不得参与竞买，也不得委托他人代为竞买。违反本法第三十条的规定，委托人参与竞买或者委托他人代为竞买的，工商行政管理部门可以对委托人处拍卖成交价百分之三十以下的罚款。

（五）拍卖法第三十七条和第六十五条规定：竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益。违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。由工商行政管理部门对参与恶意串通的竞买人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款；对参与恶意串通的拍卖人处最高应价百分之十以上百分之五十以下的罚款。

（六）拍卖法第六十八条规定：本法施行前设立的拍卖企业，不具备本法规定的条件的，应当在规定的期限内达到本法规定的条件；逾期未达到本法规定的条件的，由工商行政管理部门注销登记，收缴营业执照。具体实施办法由国务院另行规定。

拍卖法第五章“法律责任”共有九个条文，其中涉及到由工商行政管理部门追究责任的条文就有五个，可见工商行政管理部门在监督和规范拍卖活动中的作用是非常突出的。

二、拍卖管理办法中对工商行政管理部门拍卖监督权的规定 商务部出台的《拍卖管理办法》中涉及到工商行政管理部门对拍卖企业和拍卖活动行使监督权力的内容有：申请设立拍卖企业及分公司，应当先经企业或分公司所在地市级商务主管部门审查后，报省级商务主管部门核准并颁发拍卖经营批准证书。申请人持拍卖经营批准

证书向所在地工商行政管理机关办理登记手续。拍卖企业及分公司自领取拍卖经营批准证书之日起，六个月内未领取营业执照，其拍卖经营批准证书自动失效。拍卖企业及分公司成立后六个月未开业，或开业后连续六个月无正当理由未举办拍卖会或没有营业纳税证明的，由有关部门依法吊销其营业执照，商务主管部门收回拍卖经营批准证书。拍卖企业根据章程规定事由、股东会决议或其他事由解散的；或者因违反法律、行政法规及本办法规定被责令关闭的；或者因不能清偿到期债务，被依法宣告破产的，由有关部门依法注销。设立外商投资拍卖企业及分公司的，申请人应当自收到外商投资企业批准证书和拍卖经营批准证书之日起一个月内，向所在地工商行政管理机关办理登记手续。外商投资拍卖企业及分公司成立后六个月未开业，或开业后连续六个月无正当理由未举办拍卖会或没有营业纳税证明的，由有关部门依法吊销其营业执照，商务部收回拍卖经营批准证书。外商投资拍卖企业根据章程规定事由、股东会或董事会决议或其他事由解散的；或者因违反法律、行政法规及本办法规定被责令关闭的；或者因不能清偿到期债务，被依法宣告破产的，由有关部门依法注销。

三、《拍卖监督管理暂行办法》的主要内容

2001年3月1日起执行的国家工商行政管理总局101号令，即《拍卖监督管理暂行办法》对工商行政管理部门享有的拍卖监督权的内容、行使程序和法律责任等作了专门规定，成为工商行政管理部门行使拍卖监督权，维护拍卖秩序，规范拍卖行为，保护拍卖活动各方当事人的合法权益的主要法律依据。根据该办法的规定，县级以上工商行政

管理机关依法对拍卖企业及拍卖活动实施监督管理，主要职责是：依法对拍卖企业进行登记注册；监督拍卖企业、委托人、竞买人以及其他参与拍卖活动的当事人遵照法律法规及规章的规定参与拍卖活动；查处违法拍卖行为；法律法规规章规定的其它职责。

设立拍卖企业应当按照拍卖法、公司法等法律法规及规章的规定，经有关部门审核许可、工商行政管理机关登记注册。拍卖企业举办拍卖活动，应当于拍卖日前七天内到拍卖活动所在地工商行政管理局备案，备案内容包括：拍卖会名称、时间、地点；主持拍卖的拍卖师资格证复印件；拍卖公告发布的日期和媒体、拍卖标的展示日期；拍卖标的清单及有关审批文件复印件；其它材料。拍卖企业应当在拍卖活动结束后7天内，将竞买人名单、身份证明复印件送拍卖活动所在地工商行政管理局备案。拍卖企业认为向工商行政管理机关报送的材料有保密内容的，应注明“保密”字样并密封。对拍卖企业举办的拍卖活动，工商行政管理机关可实施拍卖现场监管。拍卖企业应当在拍卖现场公布工商行政管理机关的举报电话，并向到场监督人员提供有关资料及工作条件。拍卖企业、委托人、竞买人应服从工商行政管理机关对拍卖活动的监督管理，并按要求如实提供有关材料。拍卖企业不得以委托人、竞买人、买受人要求保密等为由，阻碍监督检查。

该办法还详细规定了禁止拍卖当事人在拍卖活动中从事的行为，以此作为工商行政管理部门执法的依据和评价标准，这些禁止性行为包括：拍卖企业不得采用财物或者其他手段进行贿赂以争揽业务；拍卖企业不得利用拍卖公告或其他方法，对拍卖标的作引人误解的虚假

宣传；拍卖企业不得捏造、散布虚假事实，损害其他拍卖企业的商业信誉；拍卖企业不得利用职务上的便利，以盗窃、利诱、胁迫或者其它不正当手段获取权利人的商业秘密；拍卖企业及其工作人员不得以竞买人的身份参加自己组织的拍卖活动，或者委托他人代为竞买；拍卖企业不得在自己组织的拍卖活动中拍卖自己的物品或者财产权利；拍卖企业不得雇佣非拍卖师主持拍卖活动；拍卖企业不得有其他违反法律法规及规章的行为。委托人在拍卖活动中不得参与竞买或者委托他人代为竞买。竞买人之间不得相互约定一致压低拍卖应价、相互约定拍卖应价、相互约定买受人或相互约定排挤其他竞买人。竞买人与拍卖企业之间不得不经拍卖竞价程序处分拍卖标的；拍卖企业不得违背委托人的保密要求向竞买人泄露拍卖标的保留价；拍卖企业与竞买人不得私下约定成交价。拍卖人、委托人、竞买人不得拍卖国家禁止买卖的物品或者财产权利。

四、工商行政管理部门是否有权确认和宣布拍卖成交合同无效 在拍卖实践中，工商行政管理部门确认拍卖无效或宣布拍卖成交合同无效的情况时有发生，那么工商行政管理部门是否有权确认拍卖无效或宣布拍卖成交合同无效呢？从上述分析中我们可以清楚地看出，无论是全国人民代表大会常务委员会制定的拍卖法、还是商务部出台的拍卖管理办法，都没有关于工商行政管理部门确认拍卖无效和宣布拍卖成交合同无效的权力。就是国家工商行政管理总局的101号令，即《拍卖监督管理暂行办法》中，也没有赋予工商行政管理部门确认拍卖无效和宣布拍卖成交合同无效的权力。对于公民而言，凡法

律没有禁止的，就是允许的；而对于行使公权力的国家机关而言，凡法律没有允许的，就是禁止的。根据法治的这项基本原则，我们可以说，工商行政管理部门并不享有确认拍卖无效或宣布拍卖成交合同无效的权力。

有一种观点认为合同法第一百二十七条赋予了工商行政管理部门确认合同无效的权力。我们认为这种观点是对合同法第一百二十七条的错误理解。该条规定：“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本条是对工商行政管理部门和其他有关行政主管部门实施合同监督的范围的规定。工商行政管理部门和其他行政部门对合同的监督不是一般意义上的监督，因为合同行为是双方当事人意思自治的体现，只有在发生了法律明确禁止的行为时，其意思自治的效力才消失。因此，工商行政管理部门和其他有关主管部门仅在有人利用合同实施对国家利益、社会利益造成危害的违法、犯罪行为时，依其职责进行监督以及追究责任。但是这种监督权中，不应含有认定合同效力的内容。

作为行政机关的工商行政管理部门在行使职权时应当依法行政，依法行政本身包含了多方面的要求，其中最为重要的一点就是“职权法定”，即指行政机关行使行政职权的行为自始至终均应当有明确的法律依据、法律授权或是受有权机关的委托。工商行政管理局在缺乏上述要件情况下作出的行为就意味着该行为违法以及不能成立。工商行政管

7.对行政立法监督的意义 篇七

关键词：信托合同,信托目的,强制性规定

一、问题的提出

典型案例：甲手头有20万元余款，苦于找不到适当的投资机会，适逢当地有一片经济适用住房出卖。但甲不符合当地政府关于该经济适用住房购买者的规定条件。于是，甲找到符合购买条件的乙，与乙签订了一份书面合同，合同约定乙用甲所有的20万元中的18万元向经济适用住房开发商丙购买面积100平方米的经济适用住房一套，其余2万元作为乙的“辛苦费”。该房产登记于乙的名下，但以后基于该房产所获得的任何利益都归属于甲所有。乙根据该合同即以自己的名义向丙提出购房申请，经审查条件合格后购得经济适用住房一套。甲和乙根据所签订的合同和《中华人民共和国信托法》(以下简称《信托法》)的规定向有关部门办理了不动产信托登记。后来乙不履行自己的义务，甲向法院提起了诉讼，请求法院强制执行信托合同。那么甲和乙之间的合同以及乙和丙之间的购房合同是否均可产生法律效力?

实务中类似的其它实例的效力判断：1.职工持股大会：规避我国《公司法》的人数限制规定，由职工持股会做为名义上的持股人;2.外资通过信托进入国家政策禁止准入的行业：如能源、医药行业等;3.2001年以前中国公民购买B股：利用信托持有股份等等。

二、典型案例的法律关系分析

上述典型案例存在两个合同关系，一个是甲和乙之间签订的信托合同(以下简称“信托合同”)，另一个是乙和经济适用住房开发商丙签订的房屋买卖合同(以下简称“房屋买卖合同”)。从法理上来说应该区别对待这两个合同关系，而不能把两个合同视为一个总的信托关系。这两个合同的效力如何呢?根据信托合同所约定的合同双方的权利义务，甲享有基于所购得房产可获得的任何利益，义务则是支付20万元的款项作为对价;乙的权利是取得2万元的报酬，义务则是利用自己的身份(法律上的特殊主体地位)，以自己的名义购买房产并登记于自己的名下，并将以后基于该房产所获得的利益给付于甲。

1.房屋买卖合同在法律主体(乙系合格的购买者)、意思表示、合同标的三方面不存在瑕疵，应当认定是有效的。关键问题在于是否存在《民法通则》第58条第1款第(七)项规定的“以合法形式掩盖非法目的”的情形。该情形在法理上称为伪装行为，系指由虚伪行为作表面以掩盖目的违法的隐藏行为的复合行为，具体包括以下要件：(1)须有表面行为;(2)须表面行为虚伪;(3)须有隐藏行为;(4)须隐藏行为与表面行为目的近似;(5)须隐藏行为标的违法;(6)须表面行为掩盖隐藏行为。[1]该合同显然不存在“表面行为虚伪”的情形，当事人均具有受其意思表示拘束的意思，具有效果意思，与虚伪表示有别，且开发商系善意和无过失，基于交易安全的考虑，应当承认该合同的效力，以保护开发商的期待利益和维护交易安全。

2.信托合同的效力问题是本案的关键所在。《民法通则》第58条规定：“下列民事行为无效：……(五)违反法律或者社会公共利益的;……(七)以合法形式掩盖非法目的的。”信托行为既系法律行为的一种，原应受《民法通则》第58条规定的限制，唯因《信托法》第11条第1款有特别规定，故在法律适用上，应依特别法优于普通法的原理，优先适用《信托法》的规定。

《信托法》第11条第1款规定：“有下列情形之一的，信托无效：(一)信托目的违反法律、行政法规或者损害社会公共利益;……(六)法律、行政法规规定的其他情形。”笔者认为，在适用这一条款时，应当先有以下两个前提认识：(1)第一项和第六项所指称的“法律、行政法规”系指“法律、行政法规的强制性规定”。强制性规定排除了当事人的意思自由，即当事人在为法律行为时不得无视或者合意排除法律、行政法规强制性规定的适用，否则构成本项规定的情形。(2)法律行为违反法律、行政法规的强制性规定的，有直接违反者，亦有间接违反者，其中以间接违反或以迂回方式逃避强制性规定者，称为脱法行为。[2]与前述的“伪装行为”不同，当事人从事脱法行为乃企图发生一定经济上目的，具有法律行为上的效果意思，非属虚伪意思表示。[3]但脱法行为所采取的手段虽系合法，但因其实质上系达成违法的目的，故应认为无效，否则强行性或禁止性规定将变成一纸空文。

三、依我国现行法律和司法实践可能的处理结果

（一）前提：判断合同效力规范的位阶

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》第四条的规定，效力依据应为法律、行政法规，不包括地方性法规、行政规章。自上述解释颁布几年以来，实务中在判断合同效力时，诸多终审判决均是以法律和行政法规为依据的。但从我国《宪法》和《立法法》的规定来看，行政规章、地方性规章在不与上位法抵触时，其效力应该受到尊重。对于行政规章、地方规章来说，真正的问题主要在于如何正确认识其效力次序问题，而不是一概不具效力。

（二）作为引致规范的“违反法律、行政法规的强制性规定”的规定在本案的适用

“违反法律、行政法规的强制性规定”的规定具有“引致规范”的功能已如前述，因此在判断上述信托合同效力时，《信托法》第11条第1款第(一)项和第(六)项不具有直接适用的功能，我们必须在整个法律体系之下寻找是否存在有关的强制性规范，即信托行为是否存在“以规避法律为目的”。

由于上述两份合同牵涉到特殊标的物———经济适用住房的购买，因此我们应当查阅我国对于经济适用住房的相关规定。2004年5月13日由建设部、国家发改委、国土资源部、人民银行共同发布的《经济适用住房管理办法》(以下简称“《管理办法》”)第2条：“本办法所称经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。”该办法第26条：“经济适用住房在取得房屋所有权证和土地使用证一定年限后，方可按市场价上市出售;出售时，应当按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳收益。具体年限和比例由市、县人民政府确定。个人购买的经济适用住房在未向政府补缴收益前不得用于出租经营。”可见，经济适用住房的购买系针对特定主体，由政府发放住房补贴，具有政策性商品住房的保障性质。

根据上述《管理办法》中的有关规定，由于乙系合格的经济适用住房的购房者，房屋买卖合同因不存在弄虚作假、骗购等事由，应当认为是合法有效的。此外，《管理办法》在位阶上系行政规章，对于信托合同的判断具有参考适用的价值。但甲和乙之间不存在买卖或者出租房产等该规章所不允许的行为，因此我们找不到限制甲和乙之间信托合同效力的明确的强制性规范。

但根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)的精神，经济适用住房在性质上系政府进行利益的再分配，通过给与某些特定主体以补贴来实现分配正义，因此是限制其他不符合条件的主体取得经济适用住房的利益的。而依我国现行法律体系，对于上述案例，由于《信托法》第11条第1款第(一)项规定不明确，给司法的自由裁量权和法官的价值判断提供了很大的空间，从而加大了法律适用的不确定性。

四、比较法上的借鉴和立法修改建议

各国法上对于某些财产权(如土地)都限制其权利主体。为防止委托人利用受托人的“人头”设计规避此限制，故日、韩信托法明定：依法不得享有特定财产权的人，也不得以受益人身份享有与该权利相同的利益。否则，信托无效。我国台湾地区《信托法》第五条：“(信托行为之无效)信托行为，有下列各款情形之一者，无效：……四、以依法不得受让特定财产权之人为该财产权之受益人者。”该项与韩国和日本的规定具有相同的功能。

中国大陆没有像日本、韩国以及我国台湾地区等的上述规定。信托的效力在中国的司法实践适用时具有极大的不确定性，价值判断固然是一个很重要的考虑因素，但为了加强法律适用的稳定性和当事人对法律的可预期性，法官在做出判决时应该有较高的“技术含量”，力图阐述一种合理、明确的法律适用规则。在此意义上，本文认为日本、韩国和我国台湾地区等的规定是可行的，具有较强操作性，值得我国借鉴。笔者建议在我国《信托法》第11条第1款增加这样一项规定：“以依法律、行政法规和国家政策规定不得受让特定财产权之人为该财产权之受益人的。”强调依“法律、行政法规”系为了与《合同法》的相关规定和司法解释相协调，而强调“国家政策”一方面系为与《民法通则》第6条所确立的国家政策作为民法的补充渊源的规则相协调，另一方面提供一条使公法规范和国家政策“进入”私法领域的管道，缩短公私法间的距离，化解其价值矛盾，适当运作并有助于巩固私法体系的独立存在，使体系内的概念、方法不致发生剧烈的变动。

参考文献

[1]张俊浩.民法学原理[M].北京:中国政法大学出版社, 2000:279.

[2]赖源河, 王志诚.现代信托法论[M].北京:中国政法大学出版社, 2002:67.

[3]王泽鉴.民法总则[M].北京:中国政法大学出版社, 2001:286.