地方政府融资平台风险

地方政府融资平台风险（精选8篇）

1.地方政府融资平台风险 篇一

地方政府融资平台贷款的潜在风险及对策

摘要：本文分析了地方政府融资平台贷款的现状及其风险并提出了相应的管理对策。

关键词：地方政府融资平台贷款

风险

对策

在国际金融危机不断冲击的大环境之下，自2008年来，我国中央政府便进行了大规模的刺激经济政策的出台，政府在一定程度上放宽了地方政府的融资政策也使得各地方政府快速发展了其融资平台。地方政府融资平台贷款的现状

为和那时积极的财政政策进行配合，我国地方政府融资平台由上世纪90年代应运而生，于是，地方政府便经由各种各样的平台公司来为地方政府的城建、交通、水利等基础设施以及公共事业项目进行融资。2010年之后，国家便对银行流动性还有地方政府融资平台的清理规范进行了缩紧，地方政府融资平台的数量以及融资规模都有所下降。可知河北省内的现今的大多商业银行对于地方政府融资平台贷款采用“降旧控新”的政策，严格控制新增投放，大多实行总行审批，主要是保证在建项目的资金需求。银监会在2012年地方政府融资平台贷款风险监管工作会议强调要深化整改，缓释风险，进一步推进地方政府融资平台贷款清理规范工作。依照可靠数据，截至到2012年3月末，河北省内的融资平台共有361家，贷款余额是3684.55亿元，这个数据与年初相比来看增加了2.35亿元，占据到了所有贷款的16.5%。

目前，随着河北省地方政府融资平台地方经济的不断回升，城市化进程的逐渐加快，基础设施建设投资规模的不断扩大，对基础设施项目的资金需求也随之加大，导致政府融资平台快速增长，贷款投放呈现出积极变化。

1.1 地方政府融资平台数量众多，形式多样

现今的地方政府融资的特点是：平台数量众多，形式多样，其运作模式的差异也较大。事业法人是现在的地方政府融资平台的性质的主要形式，且其中大多是公益性融资平台，地方市级融资平台是借款主体。还款来源是财政补贴资金的无覆盖贷款还贷压力较大（2012年地方政府融资平台贷款到期应还款项中），而这当中的一些机构表示为部分贷款还贷困难，并对银行提出借新还旧和办理展期一起重新约期等等。除此之外，在到期贷款当中，土地抵押贷款以及土地收益权质押贷款所占据的比重也是相对来说比较大的，下游地产市场会很大程度地影响到土地交易的价格，并且处于国家大力地调控房地产这样的形势下，单纯是以土地抵押作为依靠的的平台贷款的风险也会越来越明显。最后，对交通类平台贷款，由于交通局财务实行统收统支，也存在还款资金不能及时到位的风险，而且有的银行前两年发放的贷款至今尚没有办理公路收费权质押手续，对到期贷款清收还需采取积极的措施。

1.2 贷款发放集中度高，政府偿还压力大

河北省内的各级金融机构自2011年以来便与自身的实际情况进行结合将稳健的货币政策进行了积极的贯彻实施，并且逐步把工作重点放在了信贷支持地方经济发展上面，不仅仅如此金融机构还逐步的对地方政府融资平台贷款的投放力度进行不断地加大，为了促进地方经济的不断向前发展提供了持续的信贷支持。国家开发银行河北省分行和工商银行河北省分行是平台贷款存款占比最大的两家金融机构，两家在2013年前到期的平台贷款分别占存量平台贷款的16.2%和27.8%。2010年至2015年，地方政府偿债率基本保持在了25%的警戒线之内，2011年至2013年是偿债的高峰期，地方政府偿债率最高已经达到area（30.03%，36.03），具体数据详见下表：

地方政府偿债覆盖率预测简表

（单位：万亿元）

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1.3 贷款投向重点突出

国家规范并且清理地方政府融资平台贷款是现在的一个发展趋势，新增融资平台的风险基本被覆盖。各金融机构对现金流充足的交通，土地储备类平台予以支持，对无现金流入，单纯依靠财政的予以压缩。截至2012年一季度末，河北省融资平台贷款不良总额和不良率较2010年末实现了持续双降。现金流充足的公路类平台贷款存量占比60%左右，关注类贷款占比为10%，较去年同期上涨了1.1个百分点。河北省银行业对全省融资平台新发放贷款95.89亿元，其中高速公路建设领域41.98亿元，占比43.78%，土地储备中心13.89亿元，占比14.49%;市政基础设施领域11.10亿元，占比11.58%;园区10.01亿元，占比10.44%，有力保障了地方基础设施建设项目信贷需求。

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2011年河北省银行业对全省平台贷款分布

1.4 贷款以中长期贷款为主，抵质押贷款占比大

河北省地方政府平台贷自2010年来主要都是长期贷款。可靠数据表明，河北省政府融资平台贷款（至2011年末），1年内（含1年）的到期贷款已经占据了全部地方政府融资平台贷款的4.82%，余额是165.79亿元;1至5年（含5年）所占据的比重为20.81%，到期贷款余额是715.81亿元;5年以上所占据的比重是74.37%，到期贷款余额是2557.53亿元。从担保方式上看，抵质押贷款占比较大，河北省政府融资平台抵质押贷款余额到了2011年末所占据的比重是42.04%，是1445.75亿元，;信用贷款余额占据了29.07%的比重，是999.87亿元;其他贷款余额占据了28.89%的比重，为993.51亿元。据对唐山地区的调查，在2011年末的存量贷款中，地方政府及其部门、机构以直接或间接形似提供担保的不合规保证贷款占18.3%，担保和抵质押品需要整改的贷款占21.8%。地方政府融资平台贷款的风险

2.1 政府融资平台和地方财政偿债能力不匹配

这首先就表现为过度负债符合争夺资源份额最大化。资源的有限性使得对资源份额争夺已经逐渐进入了白热化的阶段。对资源份额的争取便日益成为地方政府间经济增长的竞争本质，但是我们都知道，地方经济的持续高速的发展对资金有着有强大的需求，地方政府融资平台便有了过度负债的冲动。

其次便是地方政府融资平台本能追求扩大贷款规模以及银行出于自身经营还有发展的压力向政府融资平台贷款等等。

2.2 政府有效担保的缺乏，债务违约风险逐步加大

处于对贷款安全性的保障，银行大多会要求融资平台借款有政府的财政担保，承诺将还本付息支出做出预算支出，但是地方政府所出具的担保函以及还款承诺函是没有法律效力的。依照可靠的统计数据可以知道，实际上的平台贷款的抵押担保烦人相当部分贷款缺乏实物亦或是实力机构担保，缺乏贷款第二还款来源。以土地、股权、房地产这样的担保品担保的在河北省地方政府融资平台贷款中所占据的比例是比较小的，而占比重相对比较重的是政府组建的担保公司等政府信用类担保，实际上贷款处于担保不实还有无担保状态的比例是很高的。这便很大程度上对银行贷款及利息的偿还产生十分不利的影响。

2.3 融资责任主体较为模糊，风险控制机制匮乏

大多的地方政府融资平台的主体都是国有独资公司。融资平台的话语权是相对来说较弱的。平台主要只是负责融资这个方面，关于管理具体的项目这个方面是由法人来进行负责的，责任主体相对模糊在很大的程度上会致使其之间产生较高的协调成本，从而会导致较大的政策风险性，融资平台之间所取得的的银行贷款也相对比较不易统计，这样财政负债能力便会在很大程度上受到威胁。许多的融资平台缺乏相应灵活以及切合自身实际的风险管理控制制度，所以一些项目上的管理规定等一系列的问题便层出不穷，时有发生。

2.4 地方政府融资平台存在信用风险

在一般情况下，政府是不会为银行提供详细的财政收支变化还有政府融资平台总贷款额等这些情况的，这样便会造成银行没有办法实时和整体了解当地的财政收支这些极为重要的信息的。本级政府的财力直接决定了银行对政府融资平台的信用评价，所以银行是必须要对政府财政收支还有财政偿还能力进行全面的了解和把握的，但是，遗憾的是，银行在很多情况之下也仅仅是借助片面的和残缺的资料来进行评价。信息的极大不对称造成了银行做不到对政府融资平台跨银行的资金流向的监控，也就不必说对融资平台的资本金的源头的全面把握了，甚至在一些情况对于了解本行贷款的实际用途都是一件“难于上青天”的事情。每个银行也只能了解和它存在借贷关系的公司的融资情况还有那些在本行的资金流向。实际上按照理论来说，银行可以控制自身对于地方政府融资的总量，即经由设定一个总授信额度来对政府融资平台的过度融资进行把控，但是，实际上，这样却是很难实现的。

2.5 不健全的公司治理结构

不管是企业法人抑或是机关法人，财政注入还有次能量公共资产拼凑注入是其资本的最主要来源;公司的董事会还有监事会的组织运作方式缺乏规范性，并且没有相对完善的投资决策机制等等;政府有关部门指派的人员抑或是政府有关人员相对来说是没有系统的或者成熟的市场经营理念的，他们的投融资能力很大情况下或造成一旦出现政策性破产，银行便会很难追索的窘况。还有值得注意的一点是，政府财政收支较大波动的出现都和国家政策的改变息息相关，这也一定程度上影响金融机构贷款的正常偿还。地方政府融资平台贷款风险的管理对策

3.1 政府层面

3.1.1 合理控制融资规模，完善偿债保障机制

各级政府应当要量力而行和规模适度的准则来建立债务动态监测机制，将融资规模以及数量等等都控制在其可承受的范围之内。同时，可以进行作为平台贷款的辅助还款来源的政府偿债专项资金的设立。

3.1.2 规范平台自身投资行为，建立债务总量控制机制

政策性的市场投融资主体是平台的的主要定位点，平台公司要对种子资金效应进行科学合理的利用并以此来对社会资金投资创业企业进行积极引导，并且做到基于该定位以及职能来分类管理各个项目，从而进行流畅的运行的经营模式的建立。打个比方说，在对发行市政债券、中央资金、国有企业分红以及国有资产转让这些途径进行争取之外，一些非营利性的公共服务项目还有基础设施还可以更大程度上对政府配套的土地资源的整体开发经营一祸首特许经营权进行利用;对一些相对来说较为重大的产业化项目而言，平台企业应在自己投入之后继续来对项目的建设情况进行实时的监控，之后可以采取资产证券化和逐年分红以及产权转让这样的一些方式来进行资金的回收等等。

3.1.3 拓宽地方政府融资渠道，发展多元化融资方式

银行贷款是现在的地方政府融资平台的一条最为主要的融资渠道，在这样的情况之下，地方政府要做到对债务的规模以及可支配的财政收入的合理的预测，将发展的眼光置于多元化政府融资市场的推进。首先，其应当更大程度上加强和金融机构合作，除此之外，还应当鼓励地方政府融资平台经由资本市场来对其融资结构进行科学合理的改善。

3.1.4 提高融资平台信息披露透明度

应当以地方政府部门作为领头者，来建立健全相关的部门以及银行一起都参与的融资平台贷款监测制度，并对加强监测的办法以及措施进行细致的研究，并且做到在第一时间将地方财政的举债能力以及来源还有用途等诸如此类的情况进行公布，这样做可以在很大程度上方便各方对地方政府融资风险进行防范以及判断工作。一些相关的部门还要做到对在其管辖的范围内的融资平台信息发布的及时督促，一定要确保这一点――相关信息的及时公开和全面披露，这样做会对有利于地方政府融资平台的隐形负债向着合规的显性负债的积极转变的推动。

3.2 银行层面

3.2.1 加强财政金融监管层之前的沟通协调

现在，政府融资平台企业的融资渠道就是银行贷款，基于这一点便要求了商业银行要尽快实施相对之前而言愈加审慎的风险管理框架，对贷前审查还有贷后跟踪进行加强，不同的地方政府的偿债能力及其负债状况也要做到及时的密切的跟踪。还需注意的一点是，金融监管部门以及财政部和地方财政部彼此还应当加强沟通，只有这样才可以建立起更加完善的一套共享机制。还有很重要的一点，针对未来货币政策趋向紧缩这一大的形势之下，地方政府的融资制度都应当向着市场化以及阳光化的路径发展。

3.2.2 积极掌握平台公司财务信息有效监控信贷风险

作为银行，是一定不可以仅仅因为利润而将贷款投向政府融资平台并降低本应从严的一系列审查的标准，且银行也不可以仅仅是出于对风险的恐惧而迟迟不肯向前迈步。银行要做的是基于政府融资平台项目贷款模式的贷款主体等等的一些列特性，将自身融入项目的评审中，并对贷款的方式进行深入的分析以及理论研究，这样才可以最终做到将贷款风险进行有效的避免。不仅仅如此，其还应当循序渐进地进行较为完备的政府背景类贷款风险评估体系的建立和健全，从而达到对地方经济发展的预测以及分析能力的的加强，并且针对其发放的贷款项目未来现金流量的具体变化情况展开实时的评估还有追踪，做到严密监控以及全程紧密跟踪和贷款的实际使用情况，还要做到对私自将贷款挪作它用的平台公司进行信贷制裁等等。

3.2.3 加强对地方政府债务风险的监测和研究

协调机制的建立以及健全是需要银监部门还有人民银行的带动的，需要做到把地方政府债务负担的实际情况及时摸清楚，除此之外，还应当把当地政府债务链以及债务的规模的现实情况进行全面的把握。不仅如此，还要关注银行放贷冲动下的风险隐患集聚，要第一时间指导金融机构坚守风险管理底线，要防止金融机构过盲目参与抑或是过度竞争，要将可能因为信贷资产的异常集中所带来的系统性风险进行及时避免。以对金融系统安全的保障作为其出发点，并且利用金融媒体言论以及联席会议这样诸如此类的方式来达到及时加大宣传力度的目的，从而形成对政府投融资平台理性发展的良性制衡。

3.2.4 实行资产证券化，化解银行信贷风险

银行系统可以在一切与之息息相关的环境成熟的时候把部分中长期贷款进行资产证券化，银行系统完全可以借助债券市场进行巨大的存量的分解。从一定程度上讲，这样做可以使得商业银行经由资产证券化来把其表面的部分风险资产转移到表外，从而达到了化解自身的贷款风险的目的;不仅仅如此，要想提高核心资本充足率，其中的及其重要的一项措施便是使当前资产证券化，因为当前资产证券化不仅仅对全面提升银行资本充足率的水平是极为有利的，而且又可以从全面地化解因为中长期贷款而导致的引流动性风险。结论

本文是以河北省地方政府融资平台贷款存在的潜在风险为研究对象的。其在促进经济发展、推动城市化进程中发挥了巨大的作用，特别是在地方公益性基础建设项目中发挥了举足轻重的作用。本文从河北省地方政府融资平台贷款的现状入手，点面结合的介绍了地方政府融资平台的贷款情况，通过分析，指出平台贷款中存在的潜在风险，这些风险引来了全社会对融资平台的关注，如果不采取措施防范，会阻碍其未来的发展。针对融资平台存在的风险，从银行和政府两个方面提出了对策建议，对加强融资平台贷款风险管理有一定的现实意义和借鉴作用。由于个人能力有限，只是提出了一些浅显的看法，敬请老师指正。

参考文献：

[1]巴曙松.地方政府融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融，2009（9）.[2]詹向阳.辩证看待地方政府融资平台发展[J].中国金融，2010（7）.[3]张立勇.规范地方政府融资平台发展[J].中国金融，2012（4）.[4]肖耿，等.采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险[J].中国金融，2009（20）.[5]贾银萍.关注地方政府融资平台贷款风险[J].银行家，2009（7）.[6]唐洋军.财政分权与地方政府融资平台的发展[J].上海金融，2011（3）.[7]梅建明，詹亭.地方政府融资平台债务风险与阳光融资制度之构建[J].中南民族大学学报，2011（7）.[8]王庆安，贺辉.地方政府投融资平台――风险及规范建议[J].中国财政，2011（6）.[9]李侠.地方政府投融资平台的风险成因与规范建设[J].经济问题探索，2010（2）.[10]江凯.国际经济视角下地方政府融资模式探讨[J].每日经济新闻，2011（7）.[11]杨燕英，刘栓虎.规范地方政府融资平台有序发展的路径探析[J].中央财经大学学报，2011（1）.[12]王修华，刘灿.地方政府融资平台风险测算与规范发展研究[J].财政研究，2010（6）.作者简介：孔凯（1964-），男，江苏兴化人，助理实验师，研究方向：经济管理。

2.地方政府融资平台风险 篇二

一、“有组织地不负责任”:风险的治理困境

在风险日益膨胀的背景下,风险社会理论逐渐成为研究风险的主流理论。风险社会理论的提出,源自于1986年德国社会学家乌尔里希·贝克的《风险社会》一书。贝克认为:“随着两级世界的消退,我们正在从一个敌对的世界向一个危机和风险的世界迈进。”[2]此后,随着各种自然和人为风险显著增加,这一理论成为西方学者研究的焦点,更成为风险研究的主导范式。“有组织地不负责任”(organised irresponsibility)是贝克风险社会理论的重要概念,它强调分析风险的形成和治理过程中各参与主体的集体失责行为,重树风险的责任伦理,推动风险化解。

贝克认为,“有组织地不负责任”主要是指公司、政策制定者和专家结成联盟联手制造了现代社会的危险,然后它们又构建一套话语体系来推卸责任。[3]通过这样的方式,它们把自己制造的危险转化为需社会共同承担责任的风险。“有组织地不负责任”揭露了一个隐藏的真相,“现代社会的制度为什么和如何必须承认潜在的实际灾难,但同时否认它们的存在,掩盖其产生的原因,取消补偿或控制。”[2]“有组织地不负责任”显示了在风险来临时,现代治理方式的失灵。不论是政府还是公民组织,不论是企业还是公民个人,都在利用法律、科学以及权利等作为辩护理由,或主动或被动地从事“有组织地不承担真正责任”[4]的活动。我国目前也存在这种“有组织地不负责任”现象,在传统的社会治理体制和发展价值观下,某些治理主体结成隐形的利益联盟,一心追求物质财富的增长,意图实现各自的政治或经济目的,以至于客观上制造了社会风险,随后又依据制度漏洞和利用所掌控的话语体系来推卸转嫁风险责任,把风险分摊给全社会来承担。

根据“有组织地不负责任”的两个方面,即“治理主体制造风险又推卸转嫁责任”来确定本文风险责任的两个维度:一个维度是确定风险过错责任。通过对风险的形成过程进行分析,推出哪些主体的过错导致了风险的形成和加大,应该承担过错责任。另一维度是明确风险的治理责任。在风险治理中,哪些主体逃避治理责任,使风险治理陷入“有组织地不负责任”困境。根据过错责任和治理责任重新明确平台风险治理中各主体的不同责任以及履责方式,构建“有组织地负责任”的治理路径。

二、地方政府融资平台风险的过错责任

风险不同于“损失”或“冒险”,是一种未然的状态,贝克说:“风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全的方式。”[5]吉登斯认为风险是人为制造出来的,人为风险是指:“由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险,是指我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险”。[6]人们的理性也可能带来非理性的结果,因此用来应对风险的治理手段,本身就是滋生新型风险的罪魁祸首。政府融资平台风险的形成,正是在解决2008年全球金融危机的过程中,由于行为主体追求自身利益的局限性而失责的行为结果。平台风险是一场人为风险,这正如吉登斯所指出的那样:“我们生活在这样的一个社会里,危险更多地来自于我们自己而不是外界。”[6]

(一)地方政府求绩忘险

在融资平台风险的形成过程中,地方政府及其官员求绩忘险的不负责任行为是导致风险形成的主要因素。从融资平台的实际运作看,地方政府主导了融资平台管理的决策、人事、财务及资金调度以及资本投入等重要事务。地方官员晋升的锦标机制导致地方投资冲动。[7]地方官员关心自己任期内的政绩,因为在我国目前的晋升体制下,政绩是影响官员晋升的重要因素,而对短期政绩的追求是导致突破预算约束的激励机制。[8]在这种求绩激励下,地方政府一方面不断进取,积极参与政府竞争,促进当地经济发展;另一方面躁动不安,在政府竞争中不断寻求新的发展目标,上马新项目,累积政绩。在追求政绩的投资冲动中,地方官员“有动力突破已有的预算约束,动员更大规模的计划外资源。”[9]但《预算法》规定,地方政府既不能发行地方政府债券,也不得向银行透支或借款来弥补赤字。因此,借助融资平台,以企业的名义举借政府债务,成为地方政府的变通选择。在求绩冲动下,政府官员忽视风险,大肆举债,导致风险不断累加。

(二)平台公司的少权无责

地方政府融资平台公司从根本上说只是政府融资的工具,地方政府依靠平台可以获得大量的银行贷款。平台公司的成立是满足政府融资的需要,地方政府融资平台的决策也往往受到行政干预,公司的人员亦具有非专业性,大多来自于政府部门的内部消化,高管的任命大多采用行政化的手段,许多高层原来都是政府部门的领导干部。不论是决策权还是人事权都集中于政府部门,因此平台公司大多缺乏独立性,不是专业的融资企业,只是政府的附属物,缺少独立的融资决策权,因此它也没有对其融资行为负责的意识。

(三)金融机构见利忘险

追求利润最大化是金融企业的天性,政府融资平台作为政府融资主要载体,有其天然的优势,因而受到金融机构的青睐。部分银行对地方政府有关的融资申请,几乎没有必要的风险控制,不仅不执行严格的审贷程序,不严格评估其信用水平和投资可行性,反而以各种形式加大地方政府融资平台或其他政府融资中介的授信权限,以简便易行的手段促成贷款,甚至主动要求地方政府融资平台或其他政府融资中介加大贷款额度。因此,在地方政府融资平台风险的积聚过程中,金融机构基于利益的考虑起了推波助澜的作用。

(四)全球金融危机是风险催化剂

虽然主体基于各自利益的考虑,不负责任地推动融资的加大。但由于融资约束机制的运行,在国际金融危机以前,融资平台的整体风险尚在可控范围之内。然而,为了应对国际金融危机,政府提出的“保增长、保民生、保稳定”的目标和4万亿元规模政府投资计划。“保增长”进一步强化了政绩合法化建设,极大增强了政府官员晋升竞争下的求绩动力;而4万亿元投资的1.18万亿元由中央政府承担,其余部分则须由地方政府配套。这些资金压力进一步恶化了地方政府的财力境况。地方政府面临求绩动力和财力压力急需大量资金,而债权人银行正在为流动性过剩下的大量资金寻找出路,金融危机的威胁又弱化了原有融资的市场约束机制和行政约束机制,双方一拍即合,借助融资平台这个载体,不顾风险,大规模地融资借贷,实现各自的利益目的。所以说,融资平台风险积聚是在金融危机这个催化剂的作用下,政府、银行和平台公司三方为实现各自利益,见利忘险的不负责任的结果。

三、地方政府融资平台风险的治理责任

风险是与人们的抉择相关联的,治理的过程就是不断抉择的过程,因而治理也潜藏着风险,它一方面克服风险,一方面也会制造新风险。在地方融资平台风险的治理过程中,由于平台风险的不确定性与风险识别和评估的特定规则、制度和能力的模糊不清,还有专家关于风险治理的意见分歧,各治理主体或主动或被动地逃避风险责任,形成“有组织地不负责任”局面。正如金太军所言,一旦风险“治理背离了责任主体的利益结构,向外赶、不治理、缓治理和假治理将成为责任主体的基本策略选择。”[10]

(一)部分地方政府有转嫁风险嫌疑

政府自意识到平台风险以来,已经着手加强了对地方融资平台的管理。但在治理过程中,基于自身利益的考量,某些地方政府仍存在挖掘现有责任承担机制漏洞,转嫁风险推卸治理责任的现象。地方政府的风险转嫁包括上行转嫁、下行转嫁、平行转嫁和代际转嫁。上行转嫁是指上级政府基于稳定的考虑,通过加大转移支付或者豁免部分债务的方式为下级政府的风险买单。或者下级政府通过税款截留、要求纳税人先缴纳地方税税款等非正规的手段,向上级政府转嫁风险。下行转嫁是指上级政府通过不规范的方式把债务风险转由下级政府承担。平行转嫁是指政府通过税负转嫁和财政竞争的方式将风险向同级政府转移。相较于以上三种转嫁,代际转嫁在平台风险转嫁中较为普遍,代际转嫁是指政府官员有可能产生机会主义行为,任期内通过举债增加支出,而将还债的责任推迟到未来的政府。[11]

(二)平台关闭逃责

地方融资平台在风险形成中充当了重要角色,当平台风险被关注和重视时,融资平台成为首要的指责对象。清理整合融资平台成为政府堵住风险的手段,2010年6月10日,国务院下发通知,要求地方各级政府对融资平台公司及其债务进行一次全面清理,只有部分平台公司根据规定可以保留。自此,大批融资平台被清理关闭,部分债务被转移。一清了之的危害在于平台公司逃避了自身的责任,相关责任人也不用为自己的经营不善和管理不力承担相应的行政责任或法律责任。

(三)金融机构避险自保

金融机构作为企业,保障自身的利益和安全是其首要选择。当平台风险显现时,银行的第一反应是自保,对融资平台停贷或限贷成为银行的集体选择,这种自保限贷虽然避免了风险的进一步蔓延和扩大,但影响地方基建的后续融资,可能带来工程的烂尾风险,严重时可导致地方融资平台正常运营的资金链断裂,使潜在风险显性化,风险恶化为危机。

不论是风险在政府之间的时间空间转移,也不论是金融机构避险自保还是平台公司关闭逃责,反映的是风险分配的不均衡。按照“谁产生、谁负责”的原则,这些风险的制造者理应当承担更大的风险责任。在风险规避中,“每一个利益集团都试图通过风险的界定来保护自己,并通过这种方式去规避可能影响到他们利益的风险。”[5]平台风险的制造者处于强势地位,他们利用各种手段逃责,从而使得风险不得不由弱势群体来负担。原全国人大副委员长成思危坦承,对于地方政府债务,如果中央财政填补债务窟窿,必然要减少民生和公共事务等方面的支出,这其实等于是老百姓来替政府还债;如果银行将地方政府债务转变成坏账,仍然是老百姓的损失;如果通过多印钞票制造通货膨胀来稀释债务,受害的仍然是老百姓。[12]由于自身的知识困境和弱势地位,老百姓往往无法界定风险,只能默许风险不断地产生、扩散和加深,无奈地承受着风险危害。

四、“有组织地不负责任”风险治理路径的构建

面对风险,风险制造者和风险治理主体都想方设法推卸责任。这些群体在“共同性焦虑”和共同利益诉求基础上,产生了团结并形成一种政治力量。[5]57这种政治力量出于各自的目的集体推卸责任的行为就是一种“有组织地不负责任”表现。这种集体失责既是风险的归因也是风险治理的困境。因而,地方政府融资平台的风险治理,关键在于治理主体风险责任的明确界定。

(一)从利益分享到风险分担

地方融资风险治理的主体不能仅仅依靠政府一方,而是一种包含所有涉及融资平台的利益相关者和风险分担者的共同参与结果。这意味着地方融资平台的风险治理将建立在所有利益相关者利益充分展开和博弈以及责任明确界定的基础上。贝克在论证“有组织地不负责任”行为的克服时,强调重视公民和非政府组织的力量,认为建立扩大化的治理主体的民主制度有利于责任担当。由于政府融资项目大多涉及公民生活的各方面,资金来源归根结底是纳税人的钱,因而公民是政府融资的利益相关者。另外融资平台的风险最终有可能转嫁到公民身上,所以说公民同时也是平台风险的承担者。因此根据融资平台的利益相关者和风险分担者,风险责任的主体即平台治理的主体主要包括政府、金融机构、平台公司、公民。

(二)“共同而有区别的责任”担当

“共同而有区别的责任”(Common but Differentiated Responsibilities),是1992年联合国环境与发展大会所确定的国际环境合作原则。“共同而有区别的责任”是指由于地球环境的整体性和导致全球环境恶化的因素差别,各国对环境保护负有共同而有区别的责任。这一原则同样适用于风险责任的分担与确定。“共同的责任”意味着政府、平台公司、银行和公民无论规模大小、能力强弱和地位高低,都对平台风险治理负有一份责任。而“有区别的责任”则是对共同责任的进一步细化和限定,表明这种共同责任的承担不是平均的,而应当有所区别。

在地方融资平台的风险治理中,政府承担风险治理的核心责任,扮演治理主体的组织者、协调者、监管者的角色。政府应建立健全融资责任制,对于投资决策严重失误导致风险较大的地区要追究主要领导人的责任;建立地方融资平台信息披露制度,定期披露相关信息有利于避免责任不明而导致的有组织不负责任后果;建立健全债务风险预警系统,及时准确地预测地方债务风险,避免财政危机的发生。

政府融资平台公司对风险治理具有直接责任。平台公司首先必须明确自身角色,是政府融资目的为主的载体还是市场化企业。前者必须充分贯彻政府意图,防止功能泛化;后者应成为真正的市场运营主体,以项目直接投资和盈利为主。[13,14]其次公司内部治理必须专业化,健全治理结构,培训平台高管,选拔培养专业化的人才;探索建立风险防控体系,重点监测风险指标,防止过度融资。

金融企业的责任意味着企业利润最大化不是无条件的,除了它们应该承担的传统经济责任和法律责任之外,金融企业还应承担社会责任。首先应该继续为政府融资提供资金支持;其次防范风险,对新增贷款严格控制,遵循贷款准入条件,严格执行国家有保有压的信贷政策,降低风险;建立适用于平台公司的信用风险评价体系和信贷资金的跟踪制度;完善对平台公司的信贷审批制度及其担保管理。

在平台风险的治理中,公民既有参与权利也有监督责任。对于与公民生活密切相关的政府融资项目,公民往往通过参加听证会、直接来信来访甚至诉讼等方式来实施参与权利和履行监督责任。相对于政府和金融机构以及平台等强势群体的有组织联盟和信息的不透明,公民个体的影响力是非常有限的,难以对平台风险治理施加影响。因此公民要增强风险意识,借助非政府组织参与到融资决策和平台风险治理中去,通过媒体对“有组织地不负责任”行为进行舆论批评,实现与其他责任主体的互动,迫使其强化责任意识,从而影响风险的治理效果。

(三)责任主体的有效合作

“在现代化风险的屋檐之下,罪魁祸首和受害者迟早会同一起来”。[5]合作治理首先要在各治理主体之间构筑起共治风险的信任关系。只有相互之间的信任成为共同坚持的原则和信念,并跨越了利益和地位的鸿沟时,各责任主体才能全面真诚合作。如果风险来临时各责任主体互相猜疑,只图谋自保,那么,风险的“飞去来器”效应将无法避免,平台风险治理的“有组织地不负责任”将导致更多更大的风险,甚至可能会使风险恶化为危机,以致陷入风险的恶性循环中。其次建立各主体之间的对话机制,尤其是强势主体与弱势主体之间的对话。对话要求所有的责任主体在风险应对中均具有稳健的合作意识,主动谋求合作,共享风险知识与信息。各责任主体应通过对话与交流,集体担责,组成有组织的负责任的治理联盟。

摘要：在风险社会的语境下,地方政府融资平台风险及其治理陷入“有组织地不负责任”的困境,存在风险责任缺失问题。由于风险的不确定性和风险识别和评估的特定规则、制度和能力的模糊不清,各责任主体在风险形成和治理中都存在失责行为。风险治理的前提和关键在于明确利益相关者“共同而有区别的责任”担当,推动各责任主体的有效合作,以构建“有组织地负责任”的风险责任机制。

3.地方政府融资平台风险防控的思考 篇三

一、融资平台风险的类型及分析

（一）体制性风险。由于在对待融资平台上相关各方存在着巨大的，并且在现行经济体制框架内无法短期调和的分歧，导致融资平台本身矛盾重重，对融资平台发展持强烈支持意愿的是融资平台和地方政府；中央政府对融资平台发展总体上持反对态度，但是由于顾忌各方面因素，鼠首两端；放贷银行的态度取决于中央政府的态度，在中央政府态度不明确但又不支持时，它的总体态度是谨慎对待，但是不反对融资平台的生存和发展，从银行业绩的角度看，考虑到避免对融资平台坏账的显性化，银行不赞同对融资平台实行进行大规模的关停措施；因为融资平台贷款风险对金融监管机构不形成直接的利益威胁，所以金融监管机构的态度基本取决于中央的态度，中央坚决反对，它们将会在一定程度上配合中央对融资平台的清理整顿，但是如果中央态度不坚决，它们也不会积极对融资平台的未来发展施加压力。我国现阶段缺乏财政收入与债务的关联性制度安排,缺失债务风险评估及债务偿还机制,管理难度较大。当地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,按照现行的地方政府财政破产制度,一旦地方政府融资平台破产,所有的贷款将因为没有偿还主体而成为银行的坏账。在几方矛盾激化到不可调和的地步，必然导致融资平台发展陷入停顿，进而引发金融性风险的发生。

（二）财务风险。财务风险是地方政府投融资平台最主要的风险之一。

1、融资风险。一般而言，地方政府投融资平台必须科学设计融资额度，以有效防控融资平台的风险。但是一些地方政府投融资平台企业恰恰没有能做好。一是债务融资仍然是地方政府投融资平台企业的主要融资渠道。考虑到资本市场运营的较高专业要求以及企业实力和资质的较高门槛，很多地方政府投融资平台企业尤其是省级以下投融资平台企业难以通过股票市场直接融资，更多只能通过向银行等金融机构贷款来为建设项目提供资金支持，这就增加了企业的债务负担。不仅如此，其中一些贷款还由地方政府担保，这也加重了政府的债务风险。二是地方政府投融资平台企业债务融资缺乏统一规划。在盲目追逐地方生产总值增长的过程中，地方政府普遍具有较强的投资冲动。在此影响下，地方政府投融资平台企业也就可能相应产生融资冲动，过度开展建设项目，导致融资膨胀。三是地方政府投融资平台企业融资产生的债务负担可能超过自身承受能力。由于地方政府投融资平台企业具有很深的政府背景，银行等金融机构往往更倾向于向这类企业提供贷款，在贷款审批过程中，较易放松审批，导致贷款额度大于其承受能力。四是地方政府投融资平台企业资金管理存在不规范的现象。地方政府投融资平台企业由于在当地具有一定的垄断性，融资管理和融资成本控制的压力和动力相对较弱，容易在这方面形成一些漏洞。加之，这些资金可能部分地被地方政府所支配，甚至被挪用，因此造成这些企业的融资管理陷入混乱。

2、现金流风险。一是现金断流风险。这是现金流风险的最为极端的表现方式，即项目在建设过程中出现资金链断裂，这种风险一旦爆发，往往会造成项目建设中断，造成不可忽视的重大损失。二是现金流不足风险。在很多企业包括地方政府投融资平台企业的实际运营中，在某一特定时期或者项目建设的某一特定阶段出现现金流不足的现象。对此，企业往往会通过适当调整项目工程进度、控制财务成本、在企业内部进行资金调配甚至开展短期融资等方式来度过难关。但是一旦上述举措仍不足以解决项目建设或企业运行所需的现金流，則现金流不足的风险将会爆发，并显示其严重后果。三是现金流闲置风险，即企业现金流超过了项目建设所需，导致企业持有过多限制现金流，造成资金的利率等时间损失。

（三）信息不对称风险。政府通常不向银行提供详细的财政收支变化、政府融资平台总贷款额等情况，使银行很难全面掌握了解当地财政收支的一些重要信息。由于银行对政府融资平台的信用评价完全取决于本级政府的财力，银行更需要了解掌握政府财政收支、财政偿还能力的情况。而且，目前在多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下，某一家银行要想对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控难度很大。从理论上讲，银行可以控制自身对地方政府融资的总量，可以通过设定一个总授信额度来把控政府融资平台的过度融资，但实际上却很难操作。

二、地方政府融资平台风险防控的建议

(一)加强平台公司债务融资风险管理，防止经营风险向财政风险转移。各级财政部门要建立起基层政府各类债务融资的筹集偿还管理工作制度。要依据区域经济发展实力和可支配财力，对平台公司确定合理、有效的债务率、偿债率等监控指标，使其举债规模与地方经济发展和可支配财政收入的增长相适应。要指导平台公司建立收益与风险相匹配、负债水平和公司资金实力及项目收益相协调的投融资工作机制，严禁平台公司超负荷经营、超能力负债，防止偿债风险最终转化为财政性风险。

(二)健全平台公司法人治理结构，完善经营管理机制。要按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立平台公司“借、用、管、还”一体化的法人治理架构和经营约束机制。政府部门要牵头出台投融资平台监督管理办法，明确投融资平台在筹建设立、经营决策、业务运作、内部控制、债务管理、外部监督等环节的要求、职责和责任主体，指导平台公司建立起“自我管理、自我经营、自我约束、自我发展”运转机制，促进平台公司的高效规范运行和可持续发展。

(三)加强“银平合作”，切实防范平台公司贷款风险。各金融机构要进一步深化与平台公司的合作方式与合作内容，既要主动创新方式支持平台公司发展壮大，还要坚持审慎信贷原则，严把项目准入关，明确贷款项目预期现金流收入的可靠性和充足性，准确评估第二还款来源的合法性和可实现性，根据自身风险管理水平和风险抵御能力进行科学决策。此外，各银行业金融机构应及时建立投融资平台公司贷款专项监控制度，做好贷后资金使用情况的跟踪管理，及时掌握政府规划安排和平台公司的投融资动向，确保信贷资金进入平台后能按照规定用途合理、合法使用。

(四)拓宽平台融资渠道，构建多元化筹资融资格局。各平台公司既要根据自身承受能力合理规划负债水平，又要积极优化负债结构，制定不同筹资渠道的资金筹措方案。在积极争取财政性资金补充公司本金或增加收入现金流的同时，要区分经营性项目或非经营性项目性质，对市场前景好、预期业绩突出的经营性项目，可通过发行理财产品等形式募集资本金，主动吸纳民间资金参与项目投资。对经营机制健全、成长性较好的平台公司，要积极通过发行企业债券、中期票据、短期融资融券等方式筹集资金。要切实加强与政策性金融、商业性金融机构以及保险基金、投资基金等的投融资合作，开展信贷融资或股权融资，从而减轻平台公司对财政资金或银行资金的过度依赖。

(五)强化平台公司融资配套机制建设。要加快社会信用体系建设，充分发挥银行信贷征信系统的作用，实现各融资平台银企信息的互动与共享。加强商业银行间的沟通和合作，防止对平台公司的盲目多头授信或过度授信。同时，要积极配合财政部门，指导并督促各平台公司建立完善资本金补充制度和投融资风险损失拨备制度，提高平台公司的抗风险能力。

4.地方政府融资平台风险 篇四

作者：河北大学 马兴华

摘 要：随着我国积极的财政政策和适度宽松的货币政策的执行，各级政府投融资平台出现了飞速发展的态势。地方政府投融资平台在推动经济发展中发挥着积极作用，但是一些地方政府的投融资规模过度膨胀，负债规模已经超过了地方财政的收入总额，其背后潜在的风险逐渐加大。本文首先简述了新形势下的地方政府投融资平台的发展，随后指出了平台所潜在的风险，最后从地方政府和商业银行两个角度提出了防范和化解政府投融资风险的措施。

关键词：地方投融资平台，风险，防范

一、新形势下的地方政府投融资平台

2008年下半年以来，受国际金融危机的影响，为刺激我国经济，中央政府开始实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，货币信贷大幅增长，其中地方政府的投融资平台成为最活跃的融资主体。

2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，明确提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府大力发展，打造出了新形势下的投融资平台。据相关资料显示，截至到2009年11月底，全国各级政府投融资平台高达8000多家。

面对2008年以来金融危机的严峻挑战，地方政府投融资平台在“促增长、调结构、扩内需”中发挥了重要作用，使经济较快地出现了止跌回暖，确保了经济社会生活的正常运行。

二、地方政府投融资平台面临的风险

2009年12月召开的中央经济工作会议明确指出“2010年将继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，在这一背景下，地方政府的投融资将继续升温。但是如此快速的地方政府投融资在促进地方经济发展的同时，也隐藏着不容忽视的风险。

（一）负债率过高，偿还风险大

投融资平台中80%的资金主要来自银行贷款。地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高，有的地方政府负债率接近甚至超过200%。

与地方政府债务巨增形成对比的是，一方面自金融危机以来经济大幅下滑，地方财政收入增长减缓，积极的财政政策增加了财政支出，地方政府财政“入不敷出”，融资平台不断增长的巨额贷款则直接威胁着地方财政的偿付能力。另一方面投资项目的效益不高，地方政府投资项目大多用于基础设施建设，属于投入大、建设期长、回收期长的项目，项目收益不稳定，偿债能力弱。

（二）融资担保存在违规风险

地方政府为了让投融资平台公司能从银行获得贷款，违规向银行提供各种形式的担保。一方面这种做法已经违背了我国的相关法律：《担保法》第八条规定“国家机关不得为保证人”。2009年年底，财政部下发《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，文件紧急叫停了地方财政为融资平台违规担保向社会公众集资。另一方面地方政府为地方融资平台项目提供隐性担保，例如江浙某房产公司出资500万获得了一块价值1个亿的土地开发资格，由当地财政局担保获得土地证，该公司将土地证到银行进行抵押贷款，获得贷款5000万。这样“高杠杆率”的隐形担保将直接导致银行不良贷款隐性化和长期化。

（三）过度信贷加大银行流动性风险

据中国人民银行发布的《2009年12月金融统计数据报告》显示，2009年我国人民币各项贷款增加9.59万亿元，同比多增4.69万亿元。据统计其中大部分的贷款投向了地方政府投融资平台。银行资金集中投向地方投融资平台，尤其是一些大型的中长期基础设施项目，这直接导致银行信贷结构严重不合理。银行中长期贷款的占比过高极大地减弱了银行的流动性，一旦通胀预期加大，政策调整将直接导致银行流动性危机。

（四）信息透明度低增加了运作风险

目前投融资平台的信息透明度低，尤其是财务不透明，使得银行难以弄清地方政府融资的总量，进而不能准确预测政府的还款能力，同时还使得银行不清楚政府投融资的资金使用情况，难以对其进行监管，这些都将使银行无法准确判断真实的信用风险。

除此之外，一些城投公司利用自身优势，通过伪造假信息来骗取银行贷款。如09岳城建债，它的发行人湖南省岳阳市城市建设投资有限公司涉嫌虚构子公司，此事件显示了城投债市场快速膨胀背后潜在的风险。

三、化解和防范政府投融资风险的措施

2010年2月2日国家统计局宣布，2009年我国国内生产总值增长8.7%，投资拉动了国内生产总值8个百分点，对其贡献率高达92.3%，消费贡献率为52.5%，净出口贡献率为-44.8%。这表明去年我国经济增长主要是由投资来拉动的，其中以政府投融资平台为依托的投资所占比重较大，为更好地发挥其对经济的拉动作用，针对存在的各种风险，我们应采取组合措施来化解地方政府投融资平台风险。

（一）对于政府部门而言，应做好以下几方面

1.积极拓宽融资渠道在未来几年内，我国地方建设资金缺口将会继续扩大，传统的政府融资模式已经难以满足需求。各级政府应该不断创新，积极拓宽多元化的融资渠道。

在继续取得银行贷款支持的基础上，一是要拓展市政债券、企业债、企业中期票据等形式的融资渠道。2009年3月9日，京、沪、粤三地政府投融资平台企业共计250亿元的中期票据同时发行。二是要利用信托、股权融资、产权交易等多渠道募集资金。2009年10月23日，重庆高速集团首次尝试境外股权融资，它通过国际市场的招标、转让高速公路的经营权，建立起一种新的基础建设融资模式，这是中国首例高速公路实现境外融资。

2.完善地方信用担保体系

由专业的担保公司按照市场规则来审核地方政府的投资项目，减少投资风险和降低资源浪费。严格管理贷款项目的抵押担保，对抵押物进行动态评估，确保抵押物当前价值能够补偿项目贷款。同时国家应立法来规范以财政收入作为贷款担保的行为，使政府财政对投融资平台的隐形担保转为显性担保。

3.提高地方政府的信息透明度

为极大地避免信息不对称，应该在银行和政府之间搭建信息沟通渠道，实现信息共享。建立一套严格的投融资管理标准，增强财政收支的透明度，积极推动政府投融资平台所形成的隐形负债转变成合规的显性负债，彻底改变当前信息披露严重不透明的状况。

（二）对于商业银行来讲，应从以下几方面入手

1.采取银团贷款方式

采用银团贷款方式，一方面可以降低单家银行的贷款额度，避免贷款集中度风险，同时也可以提高贷款议价能力。另一方面参贷银行从不同渠道获得更多的信息，可以通过设定贷款的前提条件来控制风险。截至到2009年9月末，我国银团贷款已达1.7万亿元人民币，银团贷款占全部公司贷款余额比重从2006年的1.72%上升到2009年的5%左右，但这远远低于国际上20%的水平，可见银团贷款市场仍有较大发展空间。

2.建立信用评级制度

为避免地方政府盲目投资，重复建设，需要对投融资平台建立起信用评级制度，对其实施信用评价和资信管理。由银监会统筹安排，由银行为主的债权人作为信用评价主体，结合贷款的五级分类，对各地方政府投融资平台的信用等级进行评价，并以此对地方政府的融资规模实施区别管理，确保地方政府信用良性发展。

3.加强项目监管首先建立一套完整的准入资格的监管体系，根据我国最新的产业政策和产业调整方向，对各投融资项目实行区别对待。其次建立全方位的运作监管体系，对项目运营进行及时监管：重点跟踪地方政府背景贷款项目的进展情况，加强资金流向的监控，确保贷款资金不被挪用，并对可能出现的风险情况及时提出预警和防范。

参考文献：

5.地方政府融资平台风险 篇五

仇小乐

改革开放以来，我国投融资体制改革不断深入，各级地方政府对投融资体制机制改革创新思路不断涌现，目前已经形成了重庆、上海等具有较强影响力和参考价值的投融资平台搭建模式，其他城市如广州、杭州也各有特色。但还存在一些问题，其中最主要的一个问题就是当前投融资平台遍地开花，债务规模急剧扩张，而投融资平台自身未建立起足够偿债的收益能力，相关风险控制机制不健全，由此也带来潜在的偿债风险以及政府信用问题。因此，研究政府投融资平台所存在的风险及对策，对于助推地方经济健康发展具有重大意义。

一、政府投融资平台的发展现状与存在的问题

以武汉市为例，近年来，随着经济发展和城市建设速度的加快，武汉市城市建设投资呈飞跃性增长态势。2009年全市新开工项目2117个，增长31.7%，404个市级重点项目完成投资1137.5亿元，增长45%。这其中起着重要作用的，是政府投融资平台建设。目前，武汉市已建立起16个市级投融资平台，同时还积极推进区级投融资平台建设，已有12个区建成投融资平台，并开始实质性运作，基本形成综合性投融资平台与专业投融资平台、市级投融资平台与区级投融资平台相结合的较为齐全的投融资平台体系。但与全国各主要城市一样，武汉市投融资平台在飞速发展的同时，也产生了较为严重的问题：

1、偿债风险较大。2007年，市城投公司资产负债率高达79.11%，在全国城投公司中居于首位，债务融资能力严重透支。其他封闭项目融资平台财务结构急剧恶化，资产负债率居高不下。同年，武汉地铁集团的资产负债率为87.9%，武汉地产集团为80.19%，武汉市经发投为77.4%，武汉经开投78.6%。过高的负债率加上公益性投资性质，使商业银行“望而却步”，导致各融资平台的融资能力下降，新的项目建设资本金难以保证。同时，巨额债务带来贷款偿还压力的加大，2008年达到49.56亿元，2009年为100亿元左右。

2、债务风险已经威胁到政府信用。虽然投融资平台是独立企业法人主体，债务由其自身承担，但其债务融资基本上依托政府信用，部分融资甚至采取了政府担保的形式，因此高额债务带来的还本付息压力使得政府信用面临挑战。

2009年，武汉市投融资平台负债1800亿，而当年武汉市财政一般预算收入仅316.1亿，即使全市一般预算财政收入全部拿来偿还银行贷款，也要6年才能还清。更何况武汉市财政相当部分还是“吃饭财政”，而地方融资平台负债规模仍在不断膨胀。

二、规范地方政府投融资平台建设的对策建议

（一）健全投融资平台绩效考核机制，推进企业运营市场化

对投融资平台的绩效考评，不仅仅考核资产规模投资增长量，还应把投资效率、融资完成率、企业资产负债率、盈利能力、偿债率等纳入综合考核指标体系。通过责任状确定目标值，将完成情况与融资平台管理者的个人薪酬、业绩评价紧密挂钩。完善投融资主体内部自主的收入分配制度，实行管理和技术等生产要素参与分配的实现形式。

（二）放大政府投资资金，组建新的投融资平台

目前除城建领域外，其他各政府部门管理的资金基本上没有进行放大。建议以这些资金中用于经营性和准经营性项目的资金为基础，组建新的投融资平台，将财政性资金中安排经营性和准经营性项目的资金作为项目资本金注入融资平台，由融资平台按照下达的融资目标和投资计划，组织开展融资、与项目单位签订用款合同并按合同拨付项目资金、按期收回本金或投资收益、偿还融资本息，以实现政府投资的集聚效应和放大效应，扶植优势产业跨越式发展，扶持龙头企业做大做强，更好地支持经济与社会协调发展。

（三）完善债务控制和风险管理机制

1、加强投融资平台债务控制。强化银行授信与资产的比例管理，严格规定总资产不超过总授信，实际用信不高于总授信的1/2。

2、健全政府投融资责任制度。地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限尽可能与政府任期相一致。在融资平台严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，在严格按照市场规律和法律法规规定实施破产的同时，追究投融资平台及相关负责人的责任。

3、加强财务监管。对财政投资一定规模以上（如5000万）的较大项目安排财政专管员，对项目建设过程中的工程变更、材料价格、结算决算等事项进行签证确认，实施财务全过程监管，切实从资金的投向、项目实施进度、资金到位率和资金投资效益等方面加强跟踪问效。

（四）盘活基础设施存量资产，提高投融资平台的融资能力

1、明晰城市基础设施资产归属。通过清产核资和动态监控，摸清企业主要资产的真实状况，按照收益能力和盘活难度对其进行梳理分类，有的放矢地开展管理工作。

2、提升投融资平台经营管理能力。按照现代企业制度的要求健全公司治理机制，规范股东会、董事会、监事会的制度建设，形成科学决策、协调运作的良好治理机制；构建存量资产保值增值的制度体系，提升资产的运作效益。

3、创新资产运营方式。通过股份制改造，将基础设施资产打包上市，同时将国有股权向国内外投资者转让，实现资产变现用于再投资。推进投融资平台资产证券化，增强资产的流动变现能力。在开辟资产所有权转让渠道的同时，拓展存量资产的经营权转让形式。对于一些非经营性的基础设施项目，如公园、景点等基础设施，允许从事广告、商业网点服务等多种经营，实现项目维护的收支平衡。在盘活资产的过程中应始终坚持市场化运作方向，积极盘活存量资产，有效改善基础设施较低的投资回报和运营效率，提升投融资平台融资能力。

（五）加大政府注资力度，做大、做实投融资平台主体

一是国债注入，将中央政府定期发行基础设施建设国债、各地方政府每年获得的相应份额，作为资本或股本配给融资平台。二是规费注入，将路桥费、养路费、部分城维费等作为财政转向分别归口注入各平台公司。三是土地储备收益权注入，赋予更多平台公司土地储备职能，将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。四是存量资产注入，将过去几十年形成的上百亿元存量资产，比如路桥、隧道、水厂等，划拨给各有关平台公司，成为平台公司的固定资产。五是税收返还，通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠或税收，作为资本金返还给平台公司。

（六）拓展融资渠道，实现投资主体多元化和融资方式多样化

1、广泛吸引社会资金进入城市基础设施投资领域。一是营造国有资本与民间资本平等的生态环境。进一步解放思想、更新观念，努力营造国有资本与民间资本之间的公平竞争环境，尽可能同等待遇。二是解决价格机制问题。着力推动公共产品价格的市场化改革，增强对民间资本的吸引力。三是鼓励民间投资。对民营资本进入的程序，以及民营资本进入后在投资补贴、贷款贴息、财税、土地、政府采购等方面的待遇进行明确，以吸引社会资金参与城市的投资建设。

2、积极拓展非经营性项目的资金筹集方式。由于非经营性项目不直接产生经济效益，一般对社会投资者没有吸引能力，为保障政府投资为主体的重点项目资金需求，应根据项目的资金需求特点，由单一向银行借贷方式转向多样化的融资方式。

3、推广使用BOT等多种融资方式。对有收费机制、收益稳定的城市基础设施项目，应充分放开投资领域，吸引社会各界直接投资建设；对一些有收费机制但效益难以做到投资收益平衡的城市基础设施项目，采用有补贴的BOT及其衍生方式；充分利用国外政府和金融机构优惠贷款，由国有投资公司作为承贷和还贷主体，财政担保方式进行融资。同时，积极探索其他融资方式，综合运用政府的财力、政策支持，搞活资产运作，通过买壳上市、发行企业债券、项目租赁等方式筹措资金。

（七）加强政府部门联动，集聚各方管理合力

6.地方政府融资平台风险 篇六

（银监发[2011]34号）

各银监局，各政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、金融资产管理公司，邮政储蓄银行，各省级农村信用联社，银监会直接监管的信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司：

为贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》(国发[2010]19号，以下简称国发19号文)等政策要求，银监会今年将继续按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”十六字方针，以降旧控新为目标，进一步做好地方政府融资平台贷款(以下简称平台贷款)风险监管工作，现就相关事项通知如下：

一、严格加强新增平台贷款管理

(一)健全“名单制”管理系统。各银行应在前期清理规范基础上，在总行及分支机构层面分别建立平台类客户和整改为一般公司类客户的“名单制”信息管理系统，系统至少包括企业法人、事业法人、机关法人三类融资平台的基本情况及授信、贷款期限结构、投向、风险定性及还款来源结构等要素。有关名单及风险定性情况需按季报送当地监管部门确认，并进行动态调整；各银行间风险定性存在差异的，由监管部门在各银行呈报的风险定性材料的基础上进行统一协调认定。

(二)建立总行集中审批制度。各银行应在“名单制”管理基础上，将平台贷款审批权限统一上收至总行。各银行总行应制定相应的平台贷款管理制度，对纳入平台类客户名单内的贷款实行总行统一授信、全口径监控和逐笔审批，并在总行层面落实授信管理问责机制，分支行仅承担前台营销和贷后管理。

(三)严格信贷准入条件。各银行应严格按照国发19号文规定，制定平台贷款的审慎准入标准。平台类客户的新增贷款，必须符合《中华人民共和国公路法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号，含有偿还能力的公租房、廉租房、棚户区改造)、属国务院核准或审批的重大项目以及国家另有规定等条件。同时，应最大限度增加抵押担保等风险缓释措施，并签订合法有效的还贷差额补足协议。

对于2010年6月30日前已签订合同但目前未完成全部放款过程的，必须同时满足以下三个条件才能继续放款：一是符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准、土地利用总体规划以及信贷审慎管理规定等要求；二是财务状况健全，资产负债率不高于80%；三是抵押担保合法合规足值。

对于符合条件的新增平台贷款，不得再接受地方政府以直接或间接形式为融资平台提供的任何担保和承诺。对于不符合上述条件的，一律不得新增平台贷款，不得向“名单制”管理系统以外的融资平台发放贷款，以实现全年平台贷款的降旧控新和风险缓释。

(四)合理确定贷款期限和还款方式。各银行应按照《关于规范中长期贷款还款方式的通知》(银监发[2010]103号)的要求，根据项目预期现金流情况和实际建设期、达产期及运营期，合理确定新增平台贷款的期限结构和还款方式。项目建成投产后，应按照等额分摊等审慎原则，每年至少两次偿还本金，利随本清。

二、全面推进存量平台贷款整改

各银行应以平台客户为单位，按照额度、期限、风险状况等因素，落实具体责任人，逐户制订整改计划，有步骤地推进存量平台贷款的资产保全和风险化解工作。对于到期的平台贷款本息，一律不得展期和以各种方式借新还旧。

(一)贷款条件整改。即使是授信批准和各种续建项目，各银行均应对照国家政策和审慎信贷规定，全面核实存量平台贷款的合同条款和信贷条件，重点关注借款人资质是否健全，项目资本金比例是否达标和同比例到位，各项审批文件和手续是否合法齐全等，限期采取整改措施，有效化解合规风险和信用风险。

(二)贷款合同整改。各银行应加强贷款合同和还款期限管理，限期整改存量平台贷款整借整还、期限过长、还款来源不足等问题。对于整借整还的存量平台贷款，应根据平台自有现金流和地方政府财力情况，与地方政府和平台客户协商贷款合同修订和补充完善工作，整改为分期偿还，化解集中还款风险；对于还款来源不足、主要依靠政府财政支持的融资平台，应积极协调地方政府和平台客户协商补签相关还款差额补足协议。

(三)抵押担保整改。各银行应严格执行《担保法》、《预算法》和《银行业监督管理法》等法律法规规定，对于地方政府及其部门、机构以直接或间接形式提供的原有担保，应在充分协商基础上重新落实合法的抵押担保；对于以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的，应要求融资平台以合法的非公益性资产进行全额置换；对于各类担保公司特别是地方政府新设担保公司应进行严格的资质评估，审慎估计其实际担保能力；对于以政府承诺担保、以无土地使用权证的土地出让收入承诺、以规划土地储备(如土地储备证)抵押的等，均应及时追加合法有效押品，消除违规担保的风险隐患。

(四)贷后管理整改。即使是授信批准和各种续建项目，各银行均应加强贷款发放时再次审查和支付管理，严格执行“三个办法、一个指引”。在贷款发放后，应针对融资平台所属行业及经营特点，动态掌握各种影响偿债能力的风险因素，及时采取提前收贷、追加担保等风险化解措施。各银行应建立季度贷后管理机制，以平台客户为单位，按季考察撰写贷后管理报告，至少每半年实地深入检查一次，写出相应情况的半年管理报告，统一纳入平台名单管理信息系统。银团贷款牵头行或代理行应履行银团贷款的贷后管理职责，按时完成贷后管理报告并分送各银团成员行，分别纳入本行平台名单管理信息系统。

三、切实强化平台贷款的规制约束

(一)强化监管约束。各监管部门应在指导和协调各银监局工作的同时，加大条线工作力度，指导和督促各银行总行对全系统每半年进行一次有针对性的风险检查，每次自查覆盖面不得低于平台贷款总额的50%，并于自查结束后30日内报本行董事会及相关风险管理委员会审阅，批准后报送对口监管部门。2011年检查报告应于7月末和2012年1月末前报送。同时要督促各银行总行做好以下五项工作：一是加强平台贷款“名单制”管理，确保与各银监局、各银行分支机构核对一致；二是上收平台贷款审批权限，并严格制定全行统一的平台贷款准入标准；三是严格按照银监会统计信息系统要求，核实各项数据，及时准确上报；四是对平台贷款进行准确的五级分类，监测和防控不良贷款；五是按照《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》(银监发[2010]110号，以下简称《指导意见》)的要求，根据平台贷款自有现金流覆盖四分类情况，严格按照100%、140%、250%和300%计算信贷资产风险权重。

(二)强化合规约束。各银行应切实落实“三个办法、一个指引”等信贷风险管控要求，针对信贷评审、合同、支付、抵押、信贷资产转让、集中度等违规问题，重点强化贷款项目资本金管控、贷款担保管理、协议管理、支付管理和贷后管理，切实提高按照贷款新规走款的比重。

(三)强化统计约束。各银行应建立健全平台贷款的统计台账管理制度，将平台贷款管理纳入日常管理和监管统计体系。按照《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》(银监办发[2010]338号)的要求，对平台贷款信息进行按季统计报迭，确保数据统计的全口径、准确性和一致性，实现实时监测、分类管理、动态调整，为信贷决策提供客观依据。各监管部门和各银监局应按照平台贷款统计制度要求，各司其职，协调配合，确保数据及时有效报送。

(四)强化质量约束。对于融资平台严重资不抵债、到期不能足额归还贷款本息、出现债务重组及违反贷款集中度管理要求等情况的，银行应及时按照《指导意见》等规定要求下调五级分类等级，并相应增提拨备和采取清收处置措施，以促进平台贷款风险的早期暴露和早期化解。对于因非不可抗力因素造成不良的，按照“谁签字谁负责”原则，严肃追究贷款行行长(即三方签字中贷款方的签字人)及相关责任人的责任。

(五)强化拨备约束。各银行应根据《指导意见》要求，对平台贷款的拨备覆盖率和贷款拨备率均不得低于贷款拨备的平均水平。对于短期内因客观限制确实难以提足的，须制定分年补提计划，确保尽快补足，期间应按新资本监管协议对资本作相应扣减。

(六)强化资本约束。各银行应根据《指导意见》要求，真实、客观、及时地反映和评价平台贷款风险状况。针对全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖平台贷款，自2011年一季度起做到分别按照100%、140%、250%和300%计算贷款风险权重，发挥资本约束作用。

四、统一实施平台贷款现场检查

(一)检查组织。2011年平台贷款现场检查按照属地原则进行，由各银监局、银监分局负责组织实施，凡涉及到平台贷款的相关监管处科室均要参加。属于异地平台贷款的要按借款人属地监管原则，由借款人所在地银监局(分局)一并组织检查，必要时可提请贷款行所在地监管部门参加。检查方案由银监会银行一部统一制订，其他监管部门可不再另行组织检查。检查中如需要进一步协调，请与相关监管部门联系。

(二)检查方式。2011年平台贷款现场检查统一采取报表分析和大户检查相结合的方式进行。由各银监局、银监分局在汇总分析平台贷款季度报表的基础上，以单户融资平台的全部表内外授信及其银行为检查对象，每季至少各选择一个辖内平台大户进行现场检查。

(三)检查周期。2011年平台贷款现场检查按季进行。各银监局分别于4月末、6月末、9月末和12月末前将每季检查报告以省局为单位合并汇总，报送银监会。

(四)检查内容。各银监局、银监分局应重点选取公路、码头、机场等行业大户进行检查，各季度现场检查内容要有侧重。

第一季度：重点检查截至2010年末平台贷款余额最大客户。检查内容包括：一是地方政府融资平台资产负债情况，是否存在资不抵债等；二是地方政府融资平台贷款资金使用情况，包括用途和投向是否合规，资金使用效益等；三是2010年6月至12月底、2011年1月1日后新增贷款情况；四是现金流覆盖的划分认定情况；五是落实原定整改计划情况等。

第二季度：重点检查截至2011年3月末已整改为一般公司类贷款余额最大客户。检查内容包括：一是现金流是否为全覆盖；二是抵押担保是否合法有效；三是是否符合退出平台贷款管理的退出条件；四是各贷款行是否重新评估客户风险及债项风险；五是公司治理是否健全，资本金是否真实到位，运营是否规范正常等情况。

第三季度：重点检查2011年上半年新增平台贷款最大客户(若与第一季度检查对象相同，则检查贷款增量第二大的客户)。检查内容包括：一是是否符合前述新增贷款准入条件；二是是否仍有地方政府担保；三是涉及各贷款行审批权限是否已上收至总行；四是是否合理确定贷款期限和还款方式、是否签订差额补足协议弥补还款资金缺口；五是贷款资金使用情况，用途和投向是否符合贷款新规等。

第四季度：重点检查截至2011年9月末平台贷款整改变化最大客户(若与第一、三季度检查对象相同，则依次顺延)。检查内容包括：一是项目条件是否整改合规；二是抵押担保是否整改合规，是否对无效担保进行追加和置换；三是是否针对整借整还、期限过长、还款来源不足等贷款合同问题进行整改；四是是否建立贷后管理机制并按季形成贷后管理报告。

五、严格监测“整改为一般公司类贷款”的风险

(一)严格退出条件。满足以下全部条件的企业法人类平台贷款，银行可整改为一般公司类贷款，并按照商业化原则运作：一是符合“全覆盖”原则，即各债权银行对借款人的风险定性均为全覆盖；二是符合“定性一致”原则，即各债权银行均同意整改为一般公司类贷款；三是符合“三方签字”原则，即各债权银行均已就平台风险定性和整改措施与融资平台及地方政府相关部门达成一致，并通过三方签字(地方政府相关部门、融资平台及各债权银行)进行确认。对于本《通知》印发前已整改为一般公司类并按商业化原则运作的贷款，各银行应重新逐一审定是否为公司法人且满足上述三项退出条件；不合要求但此前已纳入一般公司类的贷款，各银行应重新将其归入平台贷款管理，于2011年6月末前完成。

(二)有序组织退出。在三方签字完成后，由最大债权行将借款人现金流计算、三方签字等文件报送至平台所在地监管部门，由银监局、银监分局按月对现金流测算的准确性、三方签字等情况进行审查，并于审查通过后有序组织平台贷款退出。退出时间、方式由各地监管部门自行确定。

(三)明确风险自担。对于已整改为一般公司类、进行商业化运营的贷款，各银行应按照审慎信贷要求进行管理，在原有债权债务关系不变的前提下，信贷风险由借贷双方承担，如出现风险只追究贷款人责任。

(四)健全台账统计。各银行及银监局应建立对整改为一般公司类贷款的台账统计机制，密切关注整改后贷款情况，进行持续跟踪、动态监测。各银监局应督促各银行严查公司资本金是否真实到位，还款来源是否充足，抵押担保是否合规，运营是否规范正常等情况，确保风险可控。

(五)审慎评估新增贷款风险。对于整改为一般公司类贷款的新增债务，各银行应按照“三个办法、一个指引”等审慎信贷规定重新评估客户风险及债项风险，对借款人情况、还款来源、担保情况等进行审查，全面评价风险因素，重点审查和监测现金流覆盖程度的动态变化。各银监局应严格监测该类贷款新增债务是否存在集中度违规、是否仍存在财政违规担保等问题。

六、侬法加大平台贷款问责处罚力度

各银行应建立平台贷款风险及其管控的问责机制。各银监局应通过现场检查和非现场监管，及时发现银行在平台贷款经营活动中的各种违法违规违纪问题，并严格按照法律法规规定，采取问责高管、限制准入、暂停业务、处以罚款等方式，严肃追究出现问题的贷款发放机构及相关责任人的责任。

7.地方政府融资平台风险 篇七

一、基本情况及风险点分析

(一)丽江地方政府融资平台基本情况

当前地方政府融资平台缺乏统一的界定标准,由此导致统计口径不一致。一般认为政府融资平台是指由政府出资组建,用于地方基础设施建设项目融资的公司,其高级管理人员往往由地方政府直接任命。据统计,丽江辖区共有政府融资平台22家,主要包括开发投资公司、城市经营投资公司、城建开发公司、土地储备中心等;其中区县级融资平台17家,市级融资平台5家;投融资项目涉及公路建设、土地储备、城市景观建设、环境改造等城市基础设施建设项目。2009年丽江融资平台总资产约610130万元,负债约379180万元,其中77.08%为银行贷款,负债率达62.15%。截止2010年5月末,融资平台总资产约745640万元,负债约504996万元,负债率达67.72%。

基于政策导向及赢利考虑,丽江辖区各金融机构自2008年下半年开始将地方政府项目作为其信贷投放重点之—。2009年丽江市金融机构通过政府融资平台发放的贷款涉及政府性债务的达96925万元,占全市2009年新增贷款的26.97%。截止2009年末,丽江辖区各金融机构发放涉及政府性债务政府的融资平台贷款余额约为199847万元;丽江各政府融资平台在辖内、外金融机构的贷款共计292308万元。截止2010年5月末,辖内金融机构发放的涉及政府性债务的政府融资平台贷款余额为339656万元,其中项目贷款291872万元,占其贷款余额的85.93%,大多是5至10年的中长期贷款;流动资金贷款47784万元,占其贷款余额的14.07%。

(二)丽江地方政府融资平台风险分析

2009年末,丽江政府融资平台贷款余额292308万元,占当年丽江GDP的24.78%,占2009年丽江财政收入190400万元的1 53.52%。如果当年还本付息额按照融资平台贷款余额10%计算,2009年融资平台贷款需还本付息额占2009年丽江财政收入的1 5.35%。随着2010年丽江政府融资平台贷款有增无减,地方政府将面临严峻的债务负担。

一是地方政府融资平台作为政府的隐形债务、或有债务,可能引发财政风险。目前政府融资平台的偿付能力及地方政府的偿付能力令人担忧。政府融资平台大多由政府直接或间接出资组建,其贷款即政府负债。融资平台的主要还款来源是经营收入、公共设施收费和财政资金,由于多数融资平台缺少经营收入和固定资产(目前,政府融资平台所提供资产总额存在评估过高之嫌,其部分负债数据存在更新不及时的问题),而许多城市基础设施建设项目为非赢利的公益项目,无现金流,所以政府融资平台将更多依赖财政拨款,而2009年地方财政的负债率已超过100%。近几年丽江地方财政收入增幅已趋缓,财政收入缺乏有力支撑,扣除每年的财政刚性支出,未来几年地方财政机动财力并不乐观,潜在的偿付风险不可忽视。另外,丽江融资平台贷款的还款期限大多集中在2015年左右,这势必造成还款时间集中,形成对地方财力的巨大考验;部分项目贷款期限较长,政府换届可能引起政策不连续性。基于以上考虑,由地方财政负担的政府融资平台债务成倒金子塔式增长,倘若政府未来财政收入的增长无法与融资平台债务增速相匹配,地方政府很有可能通过再举债的方式借新还旧,一旦矛盾无法化解,局面无法控制,则地方政府所隐含的财政风险无疑将向中央财政转移。

二是大量的信贷资金流向城市基础设施不利于经济的可持续发展及产业结构的调整。其一,固定资产投资拉动经济增长不具有可持续性。其二,大量信贷资金引入基础设施建设无疑会排挤国家支持鼓励的民营产业、高新技术等产业的借贷机会。而大批量的基建项目开工会形成对钢材、水泥、煤炭等资源需求剧增,而引发对这部分国家原本就因产能过剩亟待调整的产业的盲目投资,造成产品价格下跌,库存上升,企业利润增幅下降,亏损增加,造成产业结构的不合理。其三,基础设施建设也存在过剩问题。正如周小川行长所说,基础设施领域也存在类似产能过剩问题。“比如某些公路,虽然从长远来看是有必要的,但投资太早会出现没有车流量的问题。大量信贷资金投向重复建设项目或产能过剩项目,有违经济结构调整的发展目标”。其四,经济企稳回升后,货币政策的基调转向适度从紧。若无其他资金来源,地方政府融资平台投资项目的长期性决定后期资金支持仍然依赖银行信贷资金。有限的信贷资金自然无法兼顾其他产业,经济结构的调整及经济增长方式的转变无疑将因缺乏信贷资金的支持而发展迟缓。

三是地方政府融资平台不规范使信贷资金存在风险隐患。

1.信息不对称。由于各金融机构与政府及与融资平台之间的信息不对称的原因,各金融机构发放政府融资类贷款时的风险评估和贷后管理难度较高,主要表现在以下两方面:由于目前政府可以通过多个融资平台融资,一个项目可能向多家银行申请信贷资金,而各金融机构之间的相关信息不互通,单家金融机构很难准确把握政府总体负债情况,加之融资平台的财务情况不够透明,政府融资平台的还款能力很难准确把握;融资平台大多并非贷款的实际使用者,所贷资金或划转财政专户或划转相关企业,有的贷款拨付环节众多,不利于资金流向的监测。

2.期限错配。目前金融机构存贷款期限错配问题比较突出,以丽江为例,目前中长期贷款占贷款余额的68%,而定期存款仅占存款余额的26%。地方融资平台贷款以中长期的项目贷款为主,许多后期工程资金仍然要依赖银行贷款,这必将使贷款倾向长期化,但金融机构存款却正趋活期化。加之今年银监会出台“三个办法一个指引”后,为了在有限信贷规模下追求利润最大化,金融机构会竭力压缩短期贷款及票据融资规模,长期贷款占比会越来越高,终使期限错配的问题更加突出,增加金融机构的信用风险和流动风险。

3.担保实现难。所谓的担保是指债权人可以利用保证、抵押权、质权等手段救济债权损失。当融资平台无法偿还债务时,金融机构可以求助于抵押权、质权、及保证,然而由于其担保存在不规范,不利于金融机构顺利实现其债权。从丽江政府融资平台贷款担保方式来看,主要有三种形式。一是以平台所拥有的土地做抵押,一旦土地价格受到经济走势和政策影响出现上下波动,土地收益下降则不利于债务的有效偿还。二是以项目经营收费权作质押。由于目前基建项目收费权作为质押缺乏足够法律依据,收费的稳定性取决于政府行政许可的稳定性和政府是否遵守相关义务,一旦政府信用出现风险,项目贷款可能无法收回。另外,质权实现存在的法律障碍,依据担保法规定的折价受偿、拍卖和变卖三种实现方式,项目收费权很难在市场上找到买家,变现困难。三是由地方政府、人大出具的还本付息承诺函的担保方式。由于国家机关并非具有代为清偿债务能力的法人,不是担保法上合格的保证人,政府担保不具有法律的有效性,将导致相关担保条款无效。

二、地方政府举债的成因分析

地方债务大致可以分为被动债务与主动债务,前者如我们所熟知的由于清理农金会、处理粮食部门亏损挂账、弥补养老金缺口等执行国家宏观经济政策而背负的债务;后者则是地方政府主动为了实现一定的政策目标而负债,地方政府融资平台正是其表现形式之一。依据《预算法》、《担保法》、《贷款通则》等法律法规规定,地方政府无举债资格。而基于财政支出与财政收入不匹配,地方政府投资冲动的相关约束不足的前提下,出于对经济利益及政绩的渴望,地方政府天才般通过设立政府融资平台实现地方举债。

(一)目前的财政体制和政府职能转变不完全是地方政府举债的内因

1994年实施分税制财政体制改革后,中央财政收入占全国财政收入的比重逐步上升,中央本级支出占全国财政支出的比重大体呈现逐步下降,呈现“收入上移,支出下移”的趋势。1994年,中央本级收入与地方本级收入之比为22:78;中央本级支出与地方本级支出之比为32:68。2008年,中央本级收入与地方本级收入之比为53:47;中央本级支出与地方本级支出之比为21:78。2009年,全国财政收入68476.88亿元,中央本级收入35896.14亿元,地方本级收入32580.74亿元,两者之比为52:48;全国财政支出75873.64亿元,中央本级支出15279.84亿元,地方本级支出60593.8亿元,两者之比为20:80。可见,地方政府只掌握四成多的财权却要承担八成的事权,巨大的收支差距迫使中央近年需要对地方税收返还和转移支付2万多亿元,且其规模逐年加大。而由于中央政府仅与省级政府进行收支划分和转移支付等体制安排,地方各级政府间的转移支付存在不规范,加之转移支付力度小,专项支付占比大、转移级次多等原因导致县乡两级的财政收支缺口大,加大地方政府债务的产生的可能性。

目前政府与市场的关系尚不符合市场经济的要求,按照社会主义市场经济的要求,政府应尽快从经济竞争性领域退出,更多关注于宏观经济的管理事务和社会公益事业。而目前地方政府投资热情高涨,正是由于政府职能转变不完全,地方政府过分关注地方经济利益及政府官员的政绩考核。无疑,城市基础设施的建设能拉动经济GDP的增长,缓解就业压力,促进地方经济发展;还能使土地升值,增加地方财政收入。加之,偏向于GDP增长及财政收入作为政绩主要考核指标的官员考评机制无疑会使地方政府继续热衷于城市基础设施的投资,为此甚至不顾自身财力考虑,大量举债。

(二)宏观经济政策及地方债务“财政兜底”是地方政府大量举债的外因

为应对金融危机,国家出台的适度宽松货币政策及支持有条件的地方组建政府融资平台的政策无疑是政府融资平台数量、融资规模迅速增长的政策背景。以往被抑制的地方投资和放贷热情相拥,越演越烈。中国不存在地方政府无法偿还地方债务而宣告破产一说,地方融资平台债务倘若不能偿付,可依赖于地方政府;本届政府举债可由下届、再下届政府承担;地方政府有中央政府为其坚实后盾。无破产之忧,寄希望于“财政兜底”,使地方债务决策者的行为缺乏规范性及约束力。

三、风险化解方式的措施建议

(一)明确政府职能,深化财政体制改革

促进市场经济又好又快的发展,政府的职能定位非常关键。在城市化进程中将政府资金作为城市基础设施建设项目的主要资金来源,即不符合转变政府职能的要求,也会由于垄断经营带来资金使用效率低下,还会使政府背负巨额债务。按照社会主义市场经济发展的要求,政府应从经济竞争性领域中完全退出,将不属于自己的职能归还于企事业单位及社会中介组织,以此扩展城市基础设施建设项目的资金来源渠道;政府应与项目实际经营者脱钩,并考虑基建项目耗资巨大及其公益性,为投资经营者创造良好的投融资环境,并提供一系列的优惠政策和鼓励措施,以吸引更多的资金流向城市基建项目。

在明确政府自身职责范围的基础上,中央与地方以及地方各级政府之间的事权亟待合理划分,以明确财政支出范围,从而避免政府事权范围的混乱、交叉、扯皮。应为相应的事权设置相应的财权,中央需要关注省以下政府的转移支付政策的落实情况,避免基层政府因事多财少而大量举债。另外要完善地方政府官员考评体制,改变目前政绩考核主要指标设置。不仅关注经济指标的升降,更要偏重于地方经济产业结构的调整和资源使用效率,经济的可持续发展的考核,以减少政府盲目铺摊子,上项目的冲动,而更多关注经济结构的调整和可持续发展。

(二)将地方建设性债务纳入财政预算,明确相关责任制

各级政府若能按照市场经济发展要求切实转变政府职能,使城市基础设施建设项目市场化,自然能限制政府将来涉入经济竞争性领域;而对政府由于已向基建项目而注入资金形成的建设性债务,应出台相关的政策将其纳入地方财政预算,作为一定时期的非经常性支出独立预算,接受人大的审查和监督,使地方债务明晰化,如此更易把握和防范相关财政风险。另外,应建立地方债务的问责制,“谁举债,谁负责”,完善地方债务决策者行为的约束机制。

(三)加强政府融资平台的规范化建设,采取多方措施化解信贷资金风险

加快政府融资平台的规范化建设,从源头上化解风险。对地方政府融资平台要进行分类和清理,针对存在的不同问题分别处理。明确融资平台的定位、界定、设立的条件和规模,依据地方财力合理确定平台的数目和规模,清理整顿出资不实的融资平台;出台融资平台管理办法,加强融资平台的法人治理,完善内控制度、财务制度、信息披露制度,严格规范、约束融资平台举债行为;同时,创新融资方式,拓宽平台的融资渠道,减少对银行信贷资金过分依赖。

融资平台“存量”贷款风险化解对策:目前,银监会依据“三个办法一个指引”贷款新规,已加大了对政府融资平台信贷风险的管控力度。地方银监会正按照逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全的流程,将融资平台的“项目包”打开及分类处置。结合此项工作的展开,各金融机构应对地方政府融资平台授信业务进行全面自查清理,对存在问题的贷款及时采取有效的整改、重组和保全措施,尤其对借款人、担保方式合法性不充分的贷款,要增加有效还款人、担保方式,确保还款来源。另外,金融机构可将现有大量融资平台贷款进行证券化,缓解流动压力,提高银行核心资本充足率。

融资平台“增量”贷款风险化解对策:对于金融机构支持的基础设施建设项目后续工程融资问题,应着力从以下方面防范信贷资金风险。一是对于财政收入比较稳定、偿债能力较强的地方政府融资平台可以考虑继续支持,对于财政状况、偿债能力较差的地方政府融资平台尽量不提供贷款。二是要加大信贷资金流向监测,严格防止通过融资平台将贷款转作资本金的行为,确保资金流入还贷项目。三是可以采取银团贷款的方式发放项目贷款,以防止融资平台“多头融资,多头授信”,准确把握融资平台负债情况,有效开展风险评估。四是要配合发改委进一步完善产业目录和产业结构以及产业政策的调整,银行有效调整信贷结构与投向,以利于产业结构的调整和经济的可持续发展。

(四)构筑地方债务风险预警机制,加大风险监测力度

8.地方政府投融资平台的风险评估 篇八

自2008年11月我国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策来应对金融危机以来,信贷投放的增长异常迅猛,仅2009年上半年的信贷投放就高达7.37万亿元。在高速信贷投放的主体中,地方政府的投融资平台是其中最为活跃、最为引人注目、也是最值得关注的融资主体。

所谓地方政府投融资平台,实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司。这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时再辅之以財政补贴等作为还款承诺,重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久,但是投融资平台发挥主导作用则是近一年来在应对金融危机时期的事情。2009年初,中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道,”更是被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。

从2008年底以来,地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。据初步统计,目前全国有3000家以上的各级政府投融资平台,其中70%以上为县区级平台公司。2008年初,全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元,到2009年中,则迅速上升到5万亿元以上,其中绝大部分来自于银行贷款。如此快速的信贷增长,不仅加大了地方政府的债务负担,同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。

二、过度负债的地方投融资平台所形成的风险是多元化、多角度的

从积极作用看,地方投融资平台通过大规模融资并推动城市化建设,为中国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是,无论是从微观的风险管理角度还是从整个经济运行的角度看,地方投融资平台的融资行为存在明显的风险。

从微观风险管理角度看,地方投融资平台的融资状况很不透明。不仅商业银行难以全面掌握,有的地方政府自身也并不清楚投融资平台的负债和担保状况。商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势,使得一直通行的风险管理手段难以真正落实,目前主要依靠的往往是并没有真正法律效率的财政担保等形式。这些投融资平台总体上负债率都相当高,负债率普遍超过80%或者更高,资本金普遍欠缺,且偿债能力低下。在实际操作中,往往是由平台公司统借统还,责任主体十分模糊,因为往往贷款使用人是建设单位,大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理,项目的最终受益也不属于平台公司,贷款资金实际上完全脱离借款人监控。如果出现偿还问题,商业银行实际上难以进行顺利地追溯。

在地方投融资平台推进的各种基础设施项目中,普遍存在资本金不足的问题,使得不同地方的投融资平台积极变通来补充资本金,使得银行的贷款风险明显加大。例如,这些投融资平台会通过委托银行发行理财产品来补充资本金,然后再继续要求银行贷款,也可能要求不法代理机构高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资。有的项目以流动资金或搭桥贷款充作项目资本金;有的以股东借款的形式借到新的投融资平台作为资本金;还有的利用扩大投资规模的名义,在增加新的贷款之后,抽回初期注入的有限的资本金。

从财政运行的角度看,这种大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增长,实际上增大了财政的隐形负债。在地方财政出现偿还困难时,实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任。换言之,对于具体的投融资平台来说,如果能通过自身的经营来偿还贷款,理论上是可以通过城市化的投资带来的收益还是大于贷款的投入的。但是,如果不能偿还这些贷款,或者转嫁为商业银行的不良资产,或者由中央财政事实上承担偿还的责任,这在客观上成为少数地方政府挤占信贷资源以及财政负债能力的一个重要渠道。地方投融资平台天然具备的软约束机制,使得投资的风险十分容易转移到中央财政或者商业银行体系。

地方政府通过投融资平台获得大量的资金,在不少地方呈现出一些新的风险行为。首先,因为许多地方政府主要依靠土地收入来偿还这些地方投融资平台的负债,因此,在客观上有强烈的动机来抬高土地价格,从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。其次,在具体的项目选择和决策上,地方政府替代企业,成为主要的决策者,其中的经济合理性就值得怀疑。这些投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资,或者是加剧产能过剩的投资。从目前一些地方新建在建工程和项目看,低附加值的建筑用钢材和焦炭等投资品需求上升,推动了这部分原本已过剩的产能投资和生产增速出现加快之势。有保有压的产能调整,在实际执行过程中,往往是一些本来需要退出市场的落后产能,反而被一些地方政府在相对宽松的融资条件下,还在继续支持这些产业的发展。

从宏观政策的角度看,地方政府通过投融资平台进行大规模的借贷,直接制约了宏观货币政策的调整空间。例如,2009年高速增长的信贷投放,大量通过地方政府投融资平台到一些大型的中长期基础设施项目,不仅使得商业银行贷款的集中度显著提高,期限明显延长,还使得明后年的信贷投放的调整空间极大降低。因为2009年启动的一系列大型基础设施项目,不可能在明年或者后年因为信贷紧缩而使其成为“半拉子工程”,这样就在客观上倒逼明后年的信贷投放,使其保持在相对的高速增长水平。这一点十分类似于1993年宏观紧缩之后的几年,信贷投放依然保持了十分快速的被动增长。

三、应当着手对地方政府投融资平台进行规范化、市场化、透明化改革

给予地方政府投融资平台在地方城市化建设和应对金融危机中所发挥的积极作用,以及地方政府投融资平台已经累积形成的巨大的融资规模和潜在的风险状况,应当着手对地方政府投融资平台进行规范化、市场化和透明化的改革。

首先,提高地方政府投融资平台的透明度。推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变,改变当前信息披露严重不透明的状况。

其次,推动地方政府融资平台融资行为的市场化。从各地基础设施的建设情况看,通过债券发行等形式筹资建设的项目,往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束。这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关,例如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与,等等,促进了项目投融资行为的规范化。在当前的状况下,应当积极创造条件,推动市政债券的发展,鼓励这些融资平台发行企业债券,也可以创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园。同时,也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营,这主要是包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。

第三,银行应当推进更为审慎的风险管理举措。这包括对项目资本金的严格监控,以及对偿还能力的深入分析,控制发放打捆贷款,重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力,来把握融资平台的还款能力和贷款风险。

第四,建立地方政府投融资责任制度。无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为,还是不同形式的发展行为,都必须要求地方政府的债务规模与财力相匹配,期限尽可能与政府任期相一致。要建立地方政府投融资责任制度,严格管理地方政府担保行为。同时,在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,适时探索实施地方政府财政破产制度,并追究主要领导人的责任。否则,一个软的预算约束,加上一个宽松的信贷投放环境,必然会鼓励一些缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用。