基于内部控制视角的地方政府债务风险研究

基于内部控制视角的地方政府债务风险研究（精选8篇）

1.基于内部控制视角的地方政府债务风险研究 篇一

近年来，随着我国经济的持续高速发展，城市化进程的不断推进，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度。城市基础设施建设需要巨额资金的投入，在地方财力普遍有限的情况下，各级政府通过各种形式举债进行城市建设，但随之而来的地方债务问题也日渐突出。而政府的负债就如同一把“双刃剑”，在适度负债、规范管理、统筹安排、加强监督的前提下，政府负债能有效地促进区域经济的良性循环，同时也能为社会提供更多的公共产品。在管理失控、负债过度、违规融资的情况下，政府负债则将成为影响经济和社会的全面协调可持续发展，影响财政预算正常执行的重大隐患。本文就西湖区地方债务（主要就城市建设引起的负债）管理现状、存在问题等方面进行分析，从财政的角度提出加强债务风险控制的建议与措施。

一、西湖区政府债务管理现状

近几年西湖区财力呈逐年增长态势，但除了保障“吃饭财政”，每年只能安排7000万左右的资金用于基本建设，占一般预算支出的5.06％。这对城市建设和基础设施建设所需的巨额资金来说，显然是杯水车薪，因此西湖区的城市建设资金基本上通过举债完成。政府债务在西湖区城市建设和基础设施建设中发挥了重要作用，利用融资加快了西湖区经济和城市发展的步伐。投资环境日益优化，招商引资的区位优势凸现。

据统计，至2006年12月底，区本级政府债务余额为1.4亿元（不含之江、各集镇指挥部），占当年财政支出的比重为12.96％，占全区可用财力的比重为10.65％，各项指标均在风险控制范围内。然而西湖区承担着西溪湿地、古墩路等多项市重点工程的建设任务，虽然建设资金由市政府明确以某块土地资金作为平衡，但在地块出让前，项目的建设仍需通过大规模融资完成。随着近年国家对房地产宏观调控政策的陆续出台，地价受市场波动因素影响很大，隐藏了较大风险，一旦土地跌价，不能及时出让，将直接导致未来债务支付困难，资金链断裂，引发财政风险，因此融资风险不容忽视。

西湖区政府十分重视债务问题，在债务控制方面采取了一系列积极的措施。一是摸清全区政府性投资建设项目基本情况，汇总各部门的建设计划，并在此基础上核实债务存量，进行分类化解，明确偿债责任。二是建立政府负债办公室，负责定期统计汇总全区负债数据、分析全区负债动态。负债办公室设在财政局，在统计汇总负债数据的基础上，建立月报表制度，每月向区委区政府提供负债动态分析。三是建设项目实行项目法人负责制，明确建设资金由建设主体负责筹措和平衡，谁举债谁负责。四是2007年试编基本建设项目预算，全面反映基本建设收支、借贷执行情况，做到一本预算管吃饭、一本预算管建设。五是建立债务偿还责任制和责任追究制，签订政府债务责任状。由区委区政府与各建设单位负责人签订政府债务责任状。将地方政府债务考核落实到建设单位主要负责人。

二、债务管理中存在的问题

（一）建设单位对各自项目管理和举债资金管理自成一体，封闭运行，集融资、建设、支付职能于一身。

有些项目在实施期间，由于受各种因素变化的制约，会出现与计划不一致的情况，影响项目贷款资金的实际使用效果，造成资金暂时闲置。而有些项目则因资金短缺，却不能从有资金闲置的建设单位调度使用，而选择向银行融资。从全区范围来看，负债资金尚未用好、用足，这是导致负债规模上升的一个重要因素。

（二）举债项目各环节管理不到位，造成投资规模不断扩大，增加了财政支出负担。

表现在：（1）项目超概算情况严重，加大财政资金压力。从目前已完工的项目来看，一方面由于项目立项前更多的考虑项目要不要上，没有做到全面的投资估算，导致实际支付时超概算情况严重；另一方面建设单位在建设过程中任意扩大投资规模，提高建设标准，变更、增加计划外工程，导致整个工程超规模、超概算、超标准，加大了财政负担。（2）项目没有引入竞争机制，部分工程材料设备未实行政府采购，实际造价往往高于合同造价，增加了建设成本。

（三）宏观调控造成银行贷款困难、还本付息压力大。

2006年以来国家宏观调控政策不断。土地管理方面，进一步完善土地调控政策，从紧控制新增建设用地。国务院陆续出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》及配套文件《土地利用计划管理办法》、《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》等规章制度。货币信贷方面，至今年8月，央行3次上调存款准备金率各0.5个百分点；4次加息使贷款利息从5.58％提高到目前的6.84％。此外银监会对银行各类打捆贷款进行整顿和规范……对于土地出让收入和房地产依赖程度较高的西湖区来说，这一系列的宏观调控给地方财政收入和土地出让的收益都带来了不小的影响。也使西湖区通过借新贷还旧贷的计划随时可能受到影响，还本付息压力显现。

三、控制地方政府债务风险的建议与措施

面对政府债务规模现状，必须积极采取应对措施，妥善处理好发展与举债，长远目标与眼前现实的关系，规范投资行为，合理有效控制债务规模，防范和化解债务风险，提高资金使用效率。

（一）加大财政对政府融资的集中统管力度。

建立地方政府偿债机制。政府在清理现有债务的基础上明确界定必须由政府负担的债务。按照“谁举债、谁偿还”的原则，确定偿债责任单位，明确财政部门在同级政府债务管理中的牵头作用，实行由财政部门为主，各职能部门共同参与的政府债务管理体制。财政部门根据地方经济和社会发展的状况、财政收支、各职能部门提供的项目可行性方案，确定短期筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等。并定期对已有的政府债务进行分析和督促，确保政府债务按时偿还。

（二）逐步建立各项政府债务监控、预警机制。

建立债务监控、预警机制，对政府债务的规模、结构、偿债能力实行有效控制，反映地方政府财政风险程度。（1）建立和完善偿债准备金制度。建立与负债规模相适应的偿债准备金，以备在发生无力偿债的情况时弥补偿债资金缺口。偿债准备金来源可从：从历年财政结余中安排一部分；每年从可用财力中安排一定比例；从土地出让金收入中提取一定比例；从国有资产转让一次性收益中安排一部分。准备金数额一般为年初政府债务余额的3％－8％左右。（2）建立能合理反映地方政府负债的风险指标体系。目前运用较广泛的指标主要有债务依存度、负债率、偿债率。债务依存度即债务收入占财政支出的比率，它说明财政运转对债务的依赖程度，一般来说债务依存度不宜超过20%。负债率指债务余额占GDp的比重，着眼于从存量角度考察政府负债规模，是反映财政风险程度的一个重要指标，警戒线是10%左右。偿债率指当年政府负债还本付息额占当年财政收入之比，这一指标反映政府清偿负债的能力，警戒线是10%左右。

（三）整合财力，集中管理融资，合理调度。

把政府财力集中起来，把政府的资源运作起来，集中财力办大事，发挥财政资金的最大效能，通过财政资金产生的效益来抵消和减少债务。（1）充分挖掘非税收入的潜力。非税收入是政府财力的重要组成部分，应将非税收入与税收收入一样征收起来，纳入财政预算统筹安排。加强对国有资产包括出租、出售、变现等收入的征收管理，依法推行国有资产使用权招标、拍卖，确保应收尽收。2007年西湖区财政着手对全区国有房产出租（租入）情况进行调研，据不完全统计，至2006年底，共计有363个出租点，出租面积达259963.06平方米，这些房产均由相关单位自行管理和对外出租。区财政根据调研情况，建议区政府对出租(租入)的国有房产，引入市场竞争机制，做到公开、公正、透明。出租(租入)的国有房产须由区国有资产托管中心委托社会中介机构评估确认底价后进入公共资源交易中心，由政府采购中心统一进行公开招租，接受社会的监督，实现资产出租收入最大化。以提高收益率，防止国有资产流失，确保非税收入应收尽收，增加财政收入。（2）集中管理融资，合理调度。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度。集中管理融资，统一调度资金最大的作用在于降低贷款利息支出，节约负债成本。（3）创新融资渠道。积极引导社会资金参与基础设施的投资和建设，在银行贷款吃紧的情况下，可将发行信托产品作为地方政府融资的一种尝试。

（四）加强政府性投资项目的管理。

1、结合财政绩效评价，合理确定投资范围。按照“量力而行、尽力而为”的理财原则，同时结合财政支出绩效评价，合理确定财政投资范围，政府重点支持关系国计民生，对西湖区未来经济或社会事业发展、可持续发展有重大影响的建设项目。对于重大项目的立项，可考虑建立听证会制度，在重大项目实施前，举行由专家、市民组成的听证会，以确定项目实施的可行性。也可结合财政绩效评价，从项目的预期绩效目标着手进行调查。通过问卷调查，直接倾听老百姓对该项目实施的意见，确定是否符合老百姓的利益，是否直接体现公共财政的目标，是否会产生资源浪费。

2、编制基本建设预算和政府性债务收支计划，加大建设项目财政直接支付力度。（1）根据建设需要和承受能力应在编制政府性投入基本建设预算的基础上，根据资金的缺口编制统一的地方政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目，投资、规模和偿还本息等计划，也便于负债资金在各项目间的统筹调度。（2）加大建设项目财政直接支付力度。西湖区自2004年开始对由区本级财政全额投入的建设项目以及上级补助资金投入的建设项目纳入直接支付，至2006年底纳入直接支付的建设资金达3.3亿元，相对杭州市其他城区，建设资金直接支付力度较大。通过三年来的经验积累，目前西湖区正积极尝试将全区所有建设项目分批、分步骤的纳入直接支付。对于纳入直接支付的项目，由建设单位分批将贷款资金划入财政基本建设资金专户。财政部门根据投资计划、预算、合同、工程进度，将建设资金直接支付到用款单位。将全区所有政府性投资建设项目全部纳入国库集中支付是实现城建项目支付管理的最终目标。若能实现这一目标，一方面可以促进财政基本建设预算编制的完整，为发改部门编制政府性投资项目计划提供真实的资金依据，同时便于政府及时、全面把握全区项目的规模和进度；另一方面可使财政全面掌握政府性投资项目的资金需求与去向，从而使财政部门真正发挥在政府债务管理中的牵头作用。（3）将政府投资工程项目逐步纳入政府采购范畴，以节约采购成本。可尝试进一步研究政府投资项目购买设备和工程政府采购的范围、标准，加大工程政府采购范围。工程政府采购行为一旦发生，由采购中心组织统一采购后，由国库单一帐户直接拨付给货物供应商和劳务提供者。

3、加强基本建设的过程管理，强化基建预算执行力。（1）把好项目建设立项关，对建设单位上报要求立项的基本建设项目，财政部门必须会同有关部门参与可行性分析和论证，确保立项准确、科学，并结合当年财力和负债情况提出能否在当年实施的意见。（2）把好预算审核关。施工图预算是项目施工、合同签订、价款结算和成本核算的重要依据。财政部门组织力量或委托社会中介机构对基建项目的工程预算进行审查，根据审查后的预算来确定招投标的标底造价。（3）把好建设资金支付审核关。密切关注建设工程的施工情况，发现工程超规模、超标准、超概算的停止支付。（4）把好建设项目竣工决算关。建设工程项目完工后，财政部门会同中介机构、建设单位进行严格审查。以设计概算和工程预算为依据，认真审查建设项目的投资完成情况和交付使用资产情况，审查建设成本、费用开支、结余资金等。

4、依托信息技术手段，建立政府性投资项目库，对项目实行跟踪管理。项目库的内容包括项目立项的基本情况、资金的安排情况、上级资金的到位情况、项目的概预算、项目招投标情况以及项目支付的进度，对项目库实施动态管理。通过建立项目库实现资源有效整合，促进财政对项目的跟踪和监督管理。

（五）加强偿债能力分析，将负债控制在一定比例。

偿债能力决定负债能力，通过偿债能力分析，为合理确定当年政府负债规模提供财务依据。主要可从两个层面进行分析：

1、地方财力的现状及其增长趋势的分析。地方财政可支配收入是决定偿债能力的最重要因素，也是衡量政府偿债能力大小的最直接的指标。财政可支配收入越多，其借债的能力必然越大，财政可支配收入和政府负债能力呈正相关，与偿债能力呈正相关。在分析过程中，需结合政府实际可用财力、政府负债和政府可用财力承受能力情况。分析一定时期财政总收入、地方财政收入、地方财政可用资金、地方财政用于建设的财力、土地出让金收入等相关指标的完成情况、平均增长幅度、财政收入增长趋势，以确定偿还政府负债的能力。

2、偿还政府负债的资金主要渠道分析。目前，地方政府偿还负债的资金来源主要为土地出让收入，其收缴是否及时、是否到位直接影响政府负债还款来源的稳定性和正常性。可以从现有土地存量、土地出让金收缴率、土地价格升降趋势等指标，分析地方政府未来一定时期的土地出让收入情况，政府负债的偿还资金是否充足。此外，还要对土地出让情况予以跟踪，由于国家经济政策（如金融政策、土地政策）的变化对地方政府土地出让收入的巨大影响。如，2005年《国六条》的出台，对土地出让产生了直接影响，建设用地受到严格控制，受此影响，房地产开发商资金普遍吃紧，开发企业的前期资金运作面临着极大的考验，导致土地不能及时出让或开发商欠缴土地出让金。近期，土地出让金收入是政府负债的主要还款来源，土地出让金大量欠收势必影响政府负债的正常还贷进程。因此，需要对土地出让预计收入进行合理估计，不能过高估计土地出让收入。

2.基于内部控制视角的地方政府债务风险研究 篇二

关键词：债务风险控制,政府会计改革

一、我国政府债务状况分析

历经了2008年以来的国际性的严重世界性金融危机, 见证了西方一些主权国家的破产, 以及一些国家严重的政府债务危机和风险, 使得世界各国更加关注政府债务风险的控制, 积极推进政府会计改革以应对急剧膨胀的政府债务风险。各国有针对性的重新审视本国的政府会计体制机制, 积极改革政府会计中不适合当前经济社会发展状况的地方, 并采取相应的措施摸清各级政府负债的真实数量, 积极应对直接的显性债务风险、直接隐性债务风险以及间接的债务风险。 面对严重的世界许多国家严重的政府债务危机和巨大的政府债务风险, 我国积极吸取国际经验和教训, 采取措施量化政府债务数额, 摸清政府负债的真实状况。为此, 我国审计署近年对政府债务进行了全面的审计, 强化了对我国政府债务风险的监管。

政府过度的举借债务, 加大了政府的债务危机, 不利于社会经济的发展, 为经济的发展和社会的稳定埋下了不稳定因素。当前政府的显性债务和隐性债务不断增加, 尤其是隐性债务的数量增长加快。2011年3月至5月审计署对我国政府债务审计发现, 截至2010年底, 全国地方政府性债务余额107174.91亿元 , 其中 :政府负有偿还责任的债务67109.51亿元, 占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元, 占21.80%; 政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元, 占15.58%。审计署2013年对36个地方政府进行审计表明, 截至2012年底, 36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元 (政府负有偿还责任的债务18437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10959.69亿元) , 比2010年增加4409.81亿元 (其中12个地方政府本级减少1417.42亿元, 24个地方政府本级增加5827.23亿元) , 增长12.94%。从债务形成年度看, 2010年及以前年度举借20748.79亿元, 占53.93%;2011年举借6307.40亿元, 占16.39%;2012年举借11419.62亿元, 占29.68%。1截至2013年6月底, 地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元, 负有担保责任的债务26655.77亿元, 可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。2从债务率 (债务余额与地方政府综合财力的比率 , 为衡量债务规模大小的指标) 看, 36个地方政府本级中, 有24个地区2012年政府负有偿还责任的债务率比2010年下降 ;如加上政府负有担保责任的债务, 有31个地区债务率比2010年下降。但仍有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%;如加上政府负有担保责任的债务 , 有16个地区债务率超过100%。

可以看出我国政府债务在不断地增长, 而且增长的幅度很大, 政府面临很大的债务风险, 尤其是地方政府的债务风险很大, 为今后经济社会的发展满侠狠毒隐患。实现国民经济和社会的健康发展, 需要积极改革政府会计制度, 实现政府债务风险的有效控制。

二、推进政府会计改革实现债务风险控制的必要性

(一) 现 行 政 府 会 计 核算 基础 不 能 满 足债 务 风险 防 控 的 需要

我国政府债务数额会如此之大, 政府债务风险和危机的增加很大程度上市我国政府会计没有很好的起到监督管理作用。一直以来, 我国政府会计核算基础采用的是收付实现制, 不利于监督政府负债状况。政府会计核算基础的收付实现制是指政府单位根据本期实际收到和支出的现金数额进行记账, 而不管其是属于哪一个会计期间的。收付实现制下财政收支状况仅仅是确认已经收到的财政资金以及已经支付的应该承担的费用和支出。 收付实现制能够反映本级政府现金流入和流出的金额, 但是却难以对本级政府在相关的期间所发生的实际财政收支业务, 难以衡量地方政府的实际管理活动, 也就不利于加强对地方政府的财政预算监督和管理。传统的收付实现制的预算会计计量模式已经难以全面反映政府公共资源的实际存量和长期债务状况。 收付实现制下预算会计人员仅仅记录现金项目的实际收支而不反映其他方式下的债务和政府活动, 也就无法为有关政府部门决策提供真实、有效、可靠的数据信息。而权责发生制却能够很好的适应社会经济发展的需要, 满足信息使用者和决策者对于信息的真实性和可靠性的要求。为此, 我国需要改善预算会计所采用的核算基础, 改进地方政府数据信息的质量, 提高决策的水平。

(二) 政府债务审计缺乏及时性和准确性

在我国, 审计署每年负责对我国政府部门的财政收支状况进行审计, 监督政府部门的财政资金使用状况, 然而, 这种政府审计制度却存在很多不足之处。当前, 我国政府债务审计缺乏及时性、准确性和全面性。当前我国政府会计的资产负债表根据“资产+收入=负债+支出+净资产”的平衡关系进行编制的。政府会计也更多的是关注于政府部门资金的收支状况的监督和控制, 但是对其中的资产和负债的管理却存在很多纰漏。我国审计部门对政府会计的审计也更多的是停留在对政府收入和支出的审计上, 而对政府的负债的审计却没有得到很好的重视。政府的直接显性负债可以很好的体现在政府会计报表上, 但是政府通过借款获得的债务资金的利息却无法很好的展现在政府会计报表上。因此, 审计部门对政府债务的审计结果也是不尽合理、准确的。政府的隐性债务负担没有合理的填列在政府会计报表上, 也就不能合理的反映政府真实的政府行为活动带来的后果。另外, 我国对政府债务的审计也是在近几年才开始有的, 在之前政府没有对债务风险给予一定的重视, 导致政府债务风险越来越大。审计部门对政府债务的审计缺乏及时性、准确性和可靠性, 不利于控制政府债务风险。

(三) 政府会计信息质量不高

由于政府部门的特殊性, 政府部门的会计信息透明性、可靠性、及时性、合理性和真实性没有得到很好的保障。我国政府会计采用收付实现制的核算基础对政府的活动进行核 算、反映和监督。在收付实现制下政府会计更多的是关注现金的流出和流入, 仅仅是数据层面的记录, 而对于资金的使用状况, 用途却不加以考究。政府会计信息不能完整有效的反映政府部门的负债信息, 尤其是政府部门的直接隐性负债以及或有负债的数额。许多政府负债没有及时在政府会计信息中得到有效的反映。 政府直接显性和隐性债务以及政府或有债务游离在了政府预算体系之外, 不利于加强对政府部门债务风险的控制。我国审计署、统计局、财政部等国家机构每年都会公布关于政府部门的一些会计数据信息, 但是这些会计信息却缺乏足够的及时性、合理性、可靠性、真实性, 很多会计数据信息由于核算成本和规模等原因不能很好的提供。另外我国每年只是在年初和年尾进行财政的预算和决算, 而这种财政的预算和决算只是对纳入到预算体系中的财政资金的收支状况进行考察, 而并没有很好的反映政府的负债资金状况。政府会计信息缺乏必要的及时性、可靠性、合理性和真实性使得政府债务风险不能得到很好的监督和控制。

三、实现政府债务风险控制的政府会计改革举措

(一) 实现政府会计核算基础的转变

现阶段, 我国行政单位采用收付实现制的核算基础不利于我国政府部门债务风险的监督和控制。实现对政府债务风险的有效监控, 需要实现我国政府会计核算基础由收付实现制向完全的权责发生制的转变, 期间还需要经历收付实现制向修正的收付实现制再到修正的权责发生制最后向完全的权责发生制转变。收付实现制下仅仅只记录现金的流入和流 出, 却没有很好的反映政府部门的资产状况, 直接显性债务和隐性债务以及政府部门的或有负债。收付实现制不能有效的反映政府部门的资产和负债受托管理责任履行情况, 不能实现对政府债务风险的有效监督和控制。相反, 权责发制是指凡是本期的收入和费用, 无论款项是否收付都应当确认为本期的收入和费用。权责发生制下政府会计人员对政府的每一项经济业务和事项进行记录, 反映业务和事项的来龙去脉, 能够加强对政府部门业务的监督和控制。权责发生制下政府会计信息能够全面的反映政府部门的财务收支活动情况, 加强对政府部门的资产和负债的核算和监督, 能够及时提供政府部门负债的数量以及偿付债务的压力, 充分反映政府部门的直接显性负债和隐性负债以及政府或有负债的数量。实现政府债务风险的控制需要加快我国行政单位会计制 度改革, 促进政府会计核算基础的科学化和合理化, 真正实现对政府债务的监督和控制。

(二) 建立政府债务审计的体制机制

政府部门出现严重的债务危机, 面临巨大的债务风险, 很大程度上是因为缺乏有效的政府债务监督和审查机制。虽然我国有审计署、统计局、财政部等部门对行政单位的财务活动进行一定的监督和考察, 但是这种监督机制却没有得到应有的效果。我国对政府债务的审计也只是在近几年出现国际性的债务危机, 许多主权国家破产, 面临严重的债务危机下才有意识的想摸清我国政府负债的情况。这种对政府债务负担情况的审计和监督仅仅是一时的兴起而还没有成为一 种机制和习惯。对政府直接显性负债和隐性负债以及或有负债都没有纳入到国家预算体制内, 我国财政预算并不审查和考评政府部门的资产和负债的受托责任履行情况。为此, 有必要建立政府债务审计的体制机制, 强化政府债务风险的控制, 提升政府债务审计的及时性、准确性和可靠性, 降低政府的债务风险。实现对政府债务风险的监督和控制需要审计部门提供政府负债的及时、可靠、真实的信息, 形成有效的政府审计制度。

(三) 加快政府会计信息披露制度建设

长期以来我国要求实现“阳光财政”, 政务公开等目标积极反映政府对公共财产受托管理情况, 但是政府会计信息的披露并没有达到人们的要求和渴望。政府所提供的会计信息存在严重的滞后性、不合理性、不可靠性等弊端。 收付实现制下的政府会计信息本来就存在不合理性、不真实性、不全面性和不可靠性, 加之因政府部门有些会计信息涉及到国家和地区发展的机密, 不能够及时有效的额提供给信息使用者。加强对政府债务风险的监督和控制需要强化府会计信息披露制度的建设, 推进政府预算信息和决算信息, 财政资金来源和使用情况的披露, 更好的反映政府部门的公共管理和受托管理责任履行情况。建立政府债务负担自觉披露的长效机制, 自觉将本级政府的举债控制在一个合理的、可接受的范围内。加快政府会计信息披露制度建设是实现广大人民群众对政府债务风险的监督, 也是政府部门实现自身安全平稳运行的政要举措, 有利于防范和监督债务风险。

四、结束语

我国审计署的政府债务审计结果公报基本摸清了我国政府承担的债务数额和风险程度。严峻的政府债务危机, 让政府有关部门不得不开始重新审视政府发展理念和模式, 也更加的关注到政府部门自身会计改革的必要性。实现政府会计改革是实现政府部门债务风险监督和控制的重要途径和 必要手段。加快转变政府会计核算基础, 实现政府会计审计的机制化, 政府会计信息的披露机制建设是实现政府债务风险控制的必由之路。

参考文献

[1]叶谦, 沈文颖.拉美债务危机与欧洲债务危机成因的比较及其对我国的启示[J].经济问题探索, 2011 (10) .

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[3]黄炜博.权责发生制下政府预算会计问题研究[J].经济研究参考, 2013 (35) .

3.基于内部控制视角的地方政府债务风险研究 篇三

一、河南省高校债务的形成

高校债务是指高校所承担的能以货币计量，需要以资产或者劳务偿还的债务。高校在开展业务活动过程中的资金耗费，不可能象企业那样通过生产经营成果的销售，实现价值补偿并取得利润，进而实现简单再生产和扩大再生产。虽然高等院校按照国家有关政策规定，依法取得了一些收入。但是，学校事业收入难以弥补支出耗费，必须依靠国家财政拨款，才能保证高等院校业务活动的顺利进展。扩招之后，河南省高校为满足扩容和加速建设之需，举债发展成为了必然选择。

据统计，自1999年1月1日至2009年12月31日，河南省83所公办高校利用社会资金总额为647亿元，其中：银行资金为533亿元，占比82 %；其他形式资金114亿元，占比18%。高校已偿还债务总额为385亿元，占利用社会资金总额的比例为59%。截止2009年12月31日，高校债务总额为261亿元，其中：银行贷款余额193亿元，占债务总额的比例为74%，其他形式负债68亿元，占债务总额的比例为26%。银行贷款、委托贷款、信托和融资租赁四种主要融资方式筹集资金占到高校筹资总量的90.49%。10年来，河南省高校通过负债发展，支撑了学校基本建设投资，实现了资产规模扩张。1999年至2009年，高校总资产增加额为709亿元，其中，基本建设资金投入总额为339亿元，2009年底，债务余额261亿元，债务贡献率分别为37%和77%。由此可见，不考虑自筹资金安排基建和设备购置等因素，高校债务全部投入基本建设，并逐步转化为学校的优质资产。可以说，高校负债的形成主要源于学校的基本建设。

二、河南省高校债务风险评估

其一，高校贷款风险评估模型。具体内容如下：

（1）基本设定：高校不能因为偿还贷款本息而影响现有基本办学能力和正常的教学科研工作；高校事业在未来一定期间内成稳定性增长态势；不考虑非常态的不可预计与不可控的状态（如获得省财政重点支持、获得大宗无指定用途捐款等）；学费、住宿费收入是高校偿还银行贷款的唯一来源。

（2）可偿贷资金测算模型。具体包括：可偿贷资金来源。就目前河南省高校的收入状况来看，高校可用于还贷的资金主要依靠学费和住宿费。因此，假定学校可偿贷资金来源于学宿费收入，且每年取得的可偿贷资金占学宿费收入总量的比重不超过50%；根据高校事业稳定发展的基本假定，学校的学费、住宿费收入按相同比例逐年递增，具体增长比例按照审慎性原则确定；n年累积可偿贷资金现值。为平衡各年可偿贷资金（实际为学宿费收入）中偶然因素的影响，可以年均可偿贷资金R0为基数，以n年期同期银行平均贷款利率i为折现率，计算未来n年期累积可偿贷资金现值。

具体方法如下：

年均可偿贷资金R0=近两年可偿贷资金之和/2

n年累积可偿贷资金现值= R0*现值系数f

式中，g为设定的可偿贷资金增长率，n为期间数（年），i为同期银行平均贷款利率。

（3）贷款风险程度评价方法。现有贷款风险指数=累计未偿还贷款余额/ n年累积可偿贷资金现值

现有贷款风险程度评估标准如下：1.0<贷款风险指数，还款无望；0.8<贷款风险指数≤1.0，高风险；0.6<贷款风险指数≤0.8，较高风险；0.4<贷款风险指数≤0.6，中等风险；0.2<贷款风险指数≤0.4，较低风险；0<贷款风险指数≤0.2，基本无风险；

（4）模型参数取值的说明。具体如下：高校偿还银行贷款起始时间确定为2010年1月1日。高校偿还贷款期限n暂定为1510年两套方案。根据调查中各高校实际贷款利率情况，考虑我国经济发展预测和长期货币政策取向，未来15年内高校银行平均贷款利率i取值为6%。假定15年内高校学费、住宿费标准及结构保持不变，则可偿贷资金的增长比率与高校在校生人数的增长比率相等，考虑今后15年河南省高等教育规模的发展趋势，可偿债资金的增长率g取值为3%。

考虑到上缴财政专户款年度确认收入问题，学宿费收入取2008和2009年度的平均值；考虑到各高校非银行融资利率大都在10%左右，且部分银行贷款利率出现上调，依照谨慎性原则，银行、委托贷款、信托、融资租赁等四部分债务设定年综合利率为的8%，并以此利率水平预计年度利息，测算预计年度利息占上述学宿费收入均值的比率。经过测算，总体上预计年利息为17.6亿元，占学费、住宿费总收入均值为61.5亿元的29%。这从一个侧面为下述的对可偿债资金占学宿费收入比重的赋值给予了标杆指引。

其二，河南省公办高校贷款风险评估。截至2009年12月31日，高校银行、委托贷款、信托、融资租赁等四部分债务余额为221亿元，2008、2009年学校学费、住宿费总收入均值为61.5亿元。

根据高校贷款风险评估模型，采用我们选定的参数取值，在可偿贷资金占学宿费收入比重分别为10%、20%、30%、40%和50%时，高校现有债务风险评级如表1所示。

通常，高校负债风险是指高校向银行等金融机构进行过度举债或不良举债后产生的严重影响教学科研和人才稳定等不良后果的可能性。过度举债是指借款金额超过还款能力的举债行为。从上面的数字可以看出，当前河南省高校负债存在较高风险，属于过度举债范畴。

三、高校债务化解思路

其一，强化高校贷款和基建管理。一要建立和完善新增贷款审批和备案制度，对那些已经存在高风险的高校，采取强硬措施不得新增贷款。二要加强对高校新校区（新项目）建设的管理。严格控制新建或扩建校区。对已经批准新建或扩建校区的高校，按照“实事求是、量力而行、分期实施、规避风险”的原则进行，在建设资金落实并有偿还能力的前提下，按规定程序审批。

其二，增强高校自控意识和行为。督促高校增强自控意识，进一步强化“谁贷款、谁还款”的责任，建立自我风险预警机制，分轻重缓急，逐步发展，切实防范风险。有债务的高校要制定切实可行的化解债务风险方案，根据还本付息计划，按照当年学费收入的10-20%用于化解债务并编入年度部门预算，专款专用。高校要进一步加强财务管理，增收节支，勤俭办学，提高办学效益。

其三，筹建河南省教育投融资平台。在省教育贷款管理中心前期工作的基础上，以财政专项拨款和老校区教育资源为基础，注册成立河南教育投资有限责任公司，做实河南省教育投融资平台，帮助高校调整贷款结构，防范债务风险。

其四，进一步加大政府投入及引导力度。建议财政部门每年安排一定数量的财政资金，用于高校贷款贴息和土地置换奖励，支持高校化减债务。同时，加大对高校基本建设投资力度。对列入省重点工程的项目，省财政应给予重点资金保障。

其五，继续推进高校老校区的土地置换。落实关于高校老校区土地置换收益使用的优惠政策，政府部门应帮助高校协调解决执行中存在的问题，简化操作程序。凡一次性规划建设新校区的学校，将老校区统一纳入土地置换的范围（除少数具有历史文化意义的校区和建筑外），进一步明确其收入全部用于新校区建设。对于通过土地置换方式筹措资金主动化债的高校，省级财政按照与上年度相比债务减少数额给予以奖代补，应置换而不置换的学校不享受财政化债奖补资金。

其六，改革高等学校收费制度。河南省高校现行的年生均3650元的收费标准是2003年初制定的，远低于目前全国4550元的平均值，甚至还不及中部地区周边省份。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中“完善非义务教育培养成本分担机制，根据经济发展状况、培养成本和群众承担能力，调整学费标准”的要求，建议政府有关部门共同研究高校收费制度改革方案，凡进行新校区建设的公办高校本科专业在原标准的基础上上浮20-25%、专科专业上浮15-20%，并将上浮部分列入高校偿债基金。

其七，尽快开征地方教育附加。地方教育附加是一种筹措教育资金的长效机制，也是拓宽财政性教育经费，到2012年完成4%目标的重要举措。据调查，目前全国除河南、天津、山西、吉林、广东和西藏等省区市外，其余22个省区市均开征了地方教育附加。对此，国务委员刘延东在贯彻落实全国教育工作会议和教育规划纲要座谈会上专门强调，尚未开征地方教育费附加的省份要尽快按程序报批开征，财政部谢旭人部长在全国教育工作会议上的发言中也指出，通过完善教育费附加和地方教育附加制度，统筹相关政府性基金收入用于教育等措施，积极拓宽财政性教育经费来源渠道。根据上述情况，河南省也应尽快开征地方教育附加，并将所征收的地方教育附加主要用于高等教育，以弥补高等教育经费不足。

其八，积极推进高等学校预算拨款制度改革。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中“各地根据国家办学条件基本标准和教育教学基本需要，制定并逐步提高区域内各级学校学生人均经费基本标准和学生人均财政拨款基本标准”的要求，积极探索财政投入按学生数、毕业生质量拨款新方式，改革现行高等学校“基数加增长”的预算拨款办法，科学制定河南省高等学校生均拨款标准，按在校学生数实行综合定额预算编制方式并逐年提高。

其九，加强高校投融资机制改革的领导。完善高校投融资机制改革联席会议制度，建立相应的工作制度和机制，加强相关部门的统筹协调，明确分工，制订和落实各项政策措施，优化高校发展的外部环境，进一步指导、协调和推进高校投融资机制改革。

其十，鼓励高校积极争取社会捐赠。支持高校设立基金会，筹集和管理捐赠资金，作为高校发展资金的重要来源。完善教育捐赠激励机制，落实个人教育公益性捐赠支出在所得税税前扣除规定；大力宣传捐赠教育、造福社会的企业和个人。

参考文献：

［1］余武明：《地方高校债务化解分析》，《武汉工程大学学报》2010年第6期。

4.基于内部控制视角的地方政府债务风险研究 篇四

【摘要】近年来，随着金融自由化的推进，金融监管有所放松，我国商业银行间的市场竞争进入白热化状态，商业银行风险急剧增加在，此基础上金融犯罪的不良事件屡屡发生，严重影响了银行在人们心目中的形象，降低了人们对银行的信任度。内部控制在商业银行运营过程中起着举足轻重的作用，它对商业银行防范和发现各类风险有着不可替代的作用。因此，商业银行要尽快建立健全内部控制机制，加强风险防范，才能在激烈的竞争中脱颖而出。

中国邮政储蓄银行虽然进入银行界较其他几大国有银行较晚，近年来取得的成绩得到了外界高度的评价和肯定。但是，其在内部控制上仍存在较多问题，具体表现有内部控制环境建设薄弱、内控信息和沟通存在障碍、内控执行不到位、风险防控流于形式、监督执行不到位等。这些问题对中国邮政储蓄银行转型及发展带来了很大的风险。因此，如何加强风险管理、加强内部控制成为中国邮政储蓄银行的重中之重。

关键词：中国邮政储蓄银行，风险管理，内部控制

一、中国邮政储蓄银行简介

中国邮政储蓄银行于2007年3月20日正式挂牌成立，是中国第五大银行，是在改革邮政储蓄管理体制的基础上组建的国有商业银行。

2012年2月27日，中国邮政储蓄银行发布公告称，经国务院同意，中国邮政储蓄银行有限责任公司于2012年1月21日依法整体变更为中国邮政储蓄银行股份有限公司。2015年12月开始，中国邮政储蓄银行由单一股东向股权多元化迈进，引入十家境内外战略投资者，进一步提升了综合实力。2016年8月27日，中国邮政储蓄银行80亿美元香港IPO获批。2016年9月28日，中国邮政储蓄银行在香港联交所主板成功上市，圆满完成”“股改—引战—上市”“三步走改革路线图，正式登陆国际资本市场。

目前，邮储银行拥有营业网点近4万个，服务个人客户达5.22亿户，在 “2016年全球银行1000强排名”中，按总资产位居第22位，按一级资本位居第39位。

二、中国邮政储蓄银行案例背景

近年来，邮储行**不断。2012年初，邮储银行股份公司正式挂牌，注册资本450亿元。“刚挂牌几个月，财政部的派出董事还未到位，邮储银行就出事了。”其行长陶礼明于2012年12月底被正式批捕,涉嫌挪用公款、受贿、贪污等罪名。者从一定程度上说明了邮政储蓄银行的内控是有问题的。除此之外，邮政储蓄银行近年来发生的一系列储户存款被盗，欺骗客户将保险业务说成是储蓄业务，违规贷款等事件也暴露了许多问题。

客户到邮储行存款时，银行销售人员借机让客户在保单上签字，客户在不知情的情况下购买了保险产品，直到取钱时才发现存款变成了保单，不但拿不到利息，还要因为提前退保被扣除手续费，致使本金亏损。此类事件在许多银行都层

出不穷的上演过，很多客户都遭受了损失。

在发生的许多银行卡被盗刷事件的处理过程中，邮政储蓄银行也显得不够积极。有时根本不作出回应，等媒体报道力度加大时才开始着手处理，处理的结果也往往令客户感觉差强人意。有时竟然回复不知道如何解决，建议客户走司法程序。这都反映了邮政储蓄银行工作人员在态度和能力上的欠缺。

三、中国邮政储蓄银行内部控制中存在的问题

（一）内部控制环境建设不完善 1.内控文化氛围缺失

邮储银行内部控制起步较晚，内控观念和内控意识相对滞后。并且邮政储蓄银行的定位是服务基层，即坚持服务“三农”、服务中小企业、服务城乡居民，网点多分布在基层邮局。虽然邮储行的网点高达4万个，但农村的网点占了绝大部分，网点规模小，设备陈旧，而且农村的从业人员专业素质普遍偏低，对风险的认识很难准确定位。

2.人力资源管理不合理

对于邮政储蓄银行的员工而言，尤其是基层员工，因为直接面向客户，除要求对所在岗位技能及知识掌握过硬外，还必须熟悉其他业务知识。针对专业知识技能的培训活动与管理者的要求却不相匹配，培训活动少，培训工作跟不上业务发展的步伐，员工专业知识相对匮乏，业务技能得不到有效提升。

在招聘新员工环节中，多招聘银行家属子女或亲戚，忽略了其学历、专业是否与银行所需岗位对口。在银行内部，“关系户”可以轻松获得锻炼机会，晋升空间相对较广，而对于毫无背景的优秀员工来说，锻炼机会、晋升之路却异常艰辛。

3.内部控制制度建设未能跟上业务发展

邮政储蓄银行自从设立以来，由原先只有邮政储蓄这一单一业务，逐渐发展了保险、理财、信贷、外汇、票据等业务，然而，邮政储蓄银行内部控制制度建设却并未跟着业务发展而与时俱进。比如：旧规定和新业务之间往往存在着一定的冲突，或存在业务漏洞让基层员工无所适从；在制定新的控制制度时，未考虑各部门之间的交互关系，对各部门具体情况未进行实际了解，针对性不强，导致新的制度无法有效实施。

4.基层组织结构设置不合理

中国邮政储蓄银行管理结构复杂。在纵向结构上，中国邮政储蓄银行跟其他商业银行组织结构一样，但是邮储银行在横向上实行属地原则，邮储银行要想开展业务需要得到在当地邮政局的授权，服从地方邮政局的管理。

其次，网点类型多样。中国邮政储蓄银行在全国的4万多个营业网点，类型不一样，共分三种：第一种，银行自营网点；第二种，共管类营业网点；第三种，邮政局代理网点，管理、收入归邮政局。对于第三种，银行只负责业务指导与审计，不承担代理网点发生的案件风险。

以上两点导致了邮政企业与银行关系错综复杂，有重复有真空，容易造成业务恶性竞争、监管漏洞，带来风险隐患，影响银行的稳步健康发展。

（二）内部控制制度执行不到位 1.越权操作时有发生

日常业务中，违反授权规定的情况时有发生，最常见的就是信贷业务的上报系统越权行为。根据相关制度，信贷员上报业务至审查审批岗必须先经过其所在支行分管领导工号进行审批后，方可进入审查环节。然而，由于支行分管领导经常外出营销业务或者参加各项会议，有些网点的信贷员就会自行登陆分管领导工号进行批复，这样中间的审核环节往往就变得形同虚设，而这种行为由于系统的局限性也很难被发现。

2.遵守内控制度的自觉性不强

内控制度是由人制定，更要靠人去执行。由于邮储银行员工合规意识不强，未自觉执行各项制度，常常以习惯代替制度，以信任代替制度。不按规定的流程操作，甚至减少业务操作过程中必要环节，如未严格执行不相容职务分离的原则，保险柜钥匙和秘钥未分开掌管，或者没有会计从业资格证的员工从事着稽核或者库管的工作等；需验证存折真伪的，但未验证；需客户本人办理的业务，却由代理人办理等，为风险和事故的发生埋下隐患。

（三）内控信息与沟通存在阻碍 1.信息沟通机制冗杂，时效性差

中国邮政储蓄银行实行“总-分”经营模式，在总行的统一指导下，各省设置一级分行、二级分行、一级支行管理机制，直至营业网点，信息需从上至下层层传递或从下至上层层反馈，沟通机制冗杂。虽然中国邮政储蓄银行上下机构可以通过专门的综合办公信息处理平台来分享信息，但是不是所有的员工都有权限可以登陆这个平台，大部分还得通过部门领导或支行长来获得总行或者上级机构的相关信息。管理人员的决策不能及时传达给工作人员，银行基础工作人员不能将工作中发现的问题及时反馈给管理层，信息传递时效性差。

2.信息交流与反馈效果不佳

因银行与邮政分而治之，且银行大部分网点为邮政企业的代理网点，所以在银行与邮政企业之间，信息传递却存在不及时或遗漏的情况，信息执行效果弱化。而且，在银行各个部门之间也存在着信息沟通不顺、相互推诿的情况，比如关于一些新的业务规定或者新系统的业务流程，总行通常是下到各省分行的业务部门，各省分行业务部门再将规定往下转发，而隶属于省行、负责业务事后监督的稽核部门通常接收不到此类相关信息，造成了业务规定不一致、稽核混乱的情况，给

网点执行相关业务带来了一定的困扰。

（四）内部监督审计独立性不强，与业务发展不适应

1.内部审计人员新业务制度更新掌握较少，导致其专业水平较差。同时人员的综合素质参差不齐，有些只掌握财务会计知识、对审计知识和法律知识只是有些了解，更缺少非现场审计分析的人员。审计工作还是只停留在对银行日常行为的常规检查，非现场审计手段单一，很难及时提示风险点及关键点。

2.内部监督审计由同级单位行长领导，内审人员发现问题一般向同级行长报告并对其负责，是否向上级报告再由同级行长决定，严重影响了内审的独立性和权威性。并且内审人员的工资薪酬也由同级行长决定，这就影响了审计工作的公正性和效果，不利于其发挥监督职能。

四、完善邮政储蓄银行内部控制的对策和建议

（一）加强内部控制的环境建设 1.建立强有力的内控文化

邮储银行要不断更新内控理念，培育和谐的内控文化。一是建立合理的激励约束机制，持续开展内控文化和内控理念的宣贯，提高各层级人员的内控意识和合规意识，增强对合规风险的了解，充分认识各类违规行为的严重性。二是在日常管理中管理层要加强内控理念的更新和宣传，在银行内部倡导强有力的内控文化，并从自身做起，发挥表率作用，使员工在日常工作中能够自觉做到风险控制。

2.加大员工的业务技能培训力度，优化员工晋升渠道

针对员工对业务不了解、不熟练、不专业的情况，中国邮政储蓄银行要加大员工的业务技能培训力度，及时培训，按时培训，有针对性的对特定人群、特定业务进行培训，以免浪费人力、物力和时间。优化员工的晋升渠道，完善员工晋升机制，对于银行内部的优秀员工，给予积极鼓励及公平的锻炼、晋升机会，留住银行优秀员工，为银行长远发展打造出一支优秀的精兵强将。

3.继续完善邮政储蓄银行内部控制制度

随着经济的发展，银行的经营环境在不断变化，中国邮政储蓄银行也要跟上经济发展的步伐，及时更新已有的旧的内部控制制度，或制定新制度，以便其能够满足业务发展需要，防止制度和业务发展步伐不统一，无法有效防范各类风险。首先是要通过对银行业务流程中风险的系统排查，找出各环节的风险点，制定出科学化、标准化、系统化的规章制度，设计出具有预见性、全面性、可操作性的业务操作流程。除此之外还要重视内控制度的更新，及时制订或修订，不断适应业务发展的要求，随时把最新的、最切合实际的内控制度传达到各级人员，便于员工学习、查阅和利用，提高制度可执行性。

4.加强对代理网点的监督管理

基于邮政储蓄银行特殊的组织模式，邮政代理网点要在银行统一的风险管理和合规管理框架下发展，这需要各级邮政企业的经营管理人员尽职尽责做好代理

金融的管理工作。各级邮政企业要认真执行中国邮政集团公司及中国邮政储蓄银行各项规章制度，严格落实三级权限管理、加强重点岗位及关键环节检查、强化专职检查队伍建设、加大业务知识培训力度、创新检查方法、增强技防手段，配合中国邮政储蓄银行做好存在问题的整改工作。代理网点的风险控制一定要符合银行制度的要求。各级分行在强化银行网点风险防控的同时，要把代理网点的风险防控纳入自己的职责范围，以更专业的视角帮助代理网点提高风险防控能力。

（二）开展高效的内部控制活动 1.完善授权审批程序

首先，实行商业银行总行统一授权，并坚持“授权有限”的原则，严格和完善法人授权制度以及转授权制度，明确被授权者在履行权力时的责任和权限；其次，明确授权范围和责任，根据各分支机构和业务职能部门经营管理水平、风险控制能力区别授权，同时根据业务金额大小、经济活动的重要程度确定不同的授权批准层级；再次，商业银行应根据各分支机构和业务职能部门经营管理状况、风险变化情况以及授权制度执行和反馈情况及时调整授权； 还有，应严格制定各类业务的审批程序，对越权行为予以严厉处罚，对越权造成的损失应追究相应的责任。

2.建立健全案件责任追究制度

对于不遵守内部控制制度，不自觉执行内部控制制度的员工，要坚持从严处理，违规必究，不但要追究当事人的责任，而且要追究有关领导的连带责任。建立永久责任制度，无论问题何时暴露，原当事人走到哪里，都要按照规定严肃追究原当事人的责任。

（三）丰富信息沟通渠道，完善网络信息系统

在银行内部，完善信息的横向、纵向传递机制，保证传递渠道畅通，使得信息能够及时、准确的传递。治理层、管理层能实时了解银行的发展动态、经营状况和风险管控情况，各条线员工能够及时了解并掌握与其工作岗位相关的制度要求及信息。建立一套自上而下的内部控制信息反馈机制，并保证反馈渠道的畅通，使得银行内部所有员工都能够及时将发现的问题，通过反馈渠道、按照相应的反馈程序，报告给相应的部门，以使银行的董事会、监事会以及高级管理层能够根据获取到的本行相关的信息，及时作出准确、科学的判断，进而作出相应决策。

有鉴于邮政储蓄银行其组织结构的其特殊性，为了有效降低信息沟通不畅产生的风险，各省、市分行要加强与同级邮政企业的互动，定期召开联合会议，传达总行相关文件精神或新的业务制度要求，或者对业务指导过程中发现的邮政网点存在的问题以及问题的整改、落实情况，及时的与同级邮政企业沟通，督促其整改、落实。

（四）加强内部控制监督力度，提高内审有效性

1.提高内部审计人员的地位，增强其监督和控制的作用

重视内部审计的作用，设立独立的内审机构，由上一级垂直领导、管理和考核，工作内容由上一级领导安排，并对上一级领导负责，增强内部审计人员的独立性和监督的权威性，提高内审有效性。

5.“六招”化解地方政府债务风险 篇五

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我国现有的地方政府负债余额大,有资料估计约为4.1万亿元,其中地级市与区、县两级占61%,约2.4万亿元。这是不是个准确数据,还说不清,因此,要准确地反映,还需要进行一次普查。造成这种局面的主要原因:一是我国地方政府债务是在30年的经济体制转轨中逐渐积累形成的,既有地方政府举借和担保产生的直接债务,又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的债务。二是政府债务统计主要包括直接债务,未涵盖全部债务。三是由于政府任期制,有些债务当期难以反映出来。

债务的缘起

那么,导致一些省市财政收支难以平衡的原因是什么?按照1994年3月22日通过的《预算法》第28条规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。因此,严格意义上说地方政府是不存在收支失衡的,也就是说从财政账面上看是没有财政赤字的。那么,为什么又形成地方政府债务呢?主要是地方政府靠借债搞建设,债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务,是对后续财力的透支,这种透支积累到一定程度将引发财政风险。

中部某省某地级市,市直政府目前债务总额达30.62亿元,相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多,即便市直可用财力即使全部用来还债,也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算,平摊到每人的政府债务约4400元;如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人(即行政在编人数)计算,人均债务近11.8万元,若按人均年工资2万元计算,需要6年不发工资才能还清政府债务。由于政府债务拖欠,上级财政通过国库扣款和加收罚金的方式对所欠债务予以清收。到2006年底,该市世界银行贷款中等城市项目已累计扣款23698万元,水资源项目扣款551万元,教育项目扣款518万元。2006年,下达罚款、加收滞纳金1432万元;先后8次罚款2800万元。归还政府债务一靠收贷还款,二靠财政资金垫还。由于收贷艰难,财政垫还资金占了应还款额67%,其结果直接危及财政保工资、保运转。债务利息作为政府债务的衍生物,更使沉重的债务负担雪上加霜。每年市直政府仅世界银行贷款债务利息就达2833万元。2007年,该市直财政一般预算收入为4.1亿元,而当年到期的各项政府债务达2亿元,占市直财政一般预算收入50%,政府债务的还款压力已严重影响国库资金调度,严重影响财政预算支付,严重影响财政正常运转,严重影响市政府形象,降低了政府信誉,对该市的长远发展产生严重不利影响。

债务的两大构成地方政府债务按表现状态可分为直接债务(显性债务)、间接债务(隐性债务)。政府显性债务是以政府名义签定合同、可以直接用货币度量的政府债务,主要包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。政府隐性债务包括地方政府担保债务,如担保的外债、以人大立法的形式为建设项目提供的担保,地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等等。

以中部地区某市为例:目前市直政府债务总额达30.62亿元,其中:政府直接债务9.76亿元,政府担保债务20.86亿元,主要包括6个方面:

一是外国政府贷款6.35亿元。

二是世界银行贷款4.1亿元。市直世界银行贷款项目8个,包括中等城市项目某市分项目、长江水资源项目、地方病防治项目、长江上中游农业开发项目、农村改水项目、森林资源与保护项目、教育发展项目、长江水灾紧急恢复项目。项目涵盖了农业、水利、教育、卫生等方面。目前大部分已进入还款高峰期。

三是国债转贷5.19亿元。

四是国家开发银行贷款城投公司项目14.51亿元。

五是农业综合开发项目1190万元。

六是企业改制贷款4500万元。

在其他地方,政府债务还包括大量的粮食经营亏损挂账、拖欠的应发工资、企业基本养老金、社会保障资金缺口等等。

六大化解路径

如何化解地方政府债务风险?笔者认为有以下路径可供选择。

对政府债务进行归口管理,克服目前政府债务多头管理、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状,由专门的部门统一管理政府债务。要调整财政支出结构,清理、界定财政支出范围,对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”,腾出部分资金用于偿债。

推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警,并规定合理的债务安全线。

对借款单位拖欠行为进行制约。对有钱不还的单位,实施跟踪监督。并严格限制其支出行为。对有欠款的单位包括企事业单位不准更新车辆,不准出国考察,不准新上项目,不准再贷款(贷款还债除外)等。

不断完善政府债务管理的法律框架,规范政府举债行为,防止产生新的债务。要以政府名义发文,对政府债务的借、用、还全过程进行管理,明确举债目的,规范举债决策程序。

修订《预算法》,赋予地方政府债务发行的一定权限。地方政府应当成为独立的财政主体,有明确的财政支出范围和收入来源。为了防范风险,应当制定《财政收支划分法》和《财政转移支付法》和《公债法》。在《公债法》中分设“地方政府债务”专章,规定发行地方债券的条件、资金用途、信息公开等事项。

上级政府要建立地方政府债务政策激励机制,完善财政体制和财政转移支付激励措施,鼓励地方政府帮扶减债,采取措施减少债务负担,对国债转贷资金,属公益性建设的,建议中央财政给予豁免。对愈期债务和不良债务给予减免。

我国政府债务的演变

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我国政府债务的发展在20世纪经历了“50年代的发展,60年代的低落,70年代的复苏,80-90年代的兴起”这样一个历史发展阶段。

新中国建立初期,我国政府先后发行了总价值约为302亿元的“人民胜利折实公债”和大约3546亿元的“国家经济建设公债”。这一时期我国政府还通过向国外借款筹措资金,外债金额大约为51.62亿元。到了1958年,在“左”的思想指导下,我国不仅完全否定了利用外资的意义,拒绝接受外援,而且也全盘否定了内债。从1959年到1980长达22年中,我国没有发行过任何内债,并以罕见的速度在1964年提前还清全部外债,1968年全部还清内债,使我国成为一个既无内债,又无外债的国家。

进入20世纪80年代,国民经济的收入分配格局发生了较大变化。这些变化使得中央政府财政收入无法满足财政支出的要求,财政开始出现赤字。政府为改变财政困难局面,决定重新向国内外发行政府债券。1993年以前,我国政府发行债券的规模并不大,主要原因在于中央政府在发债的同时还可以通过向中央银行透支和借款来弥补财政赤字。1994年国家为理顺财政与银行关系,根除通货膨胀和财政赤字的直接联系,正式规定了财政部不得向中央银行透支借款,政府入不敷出的差额只能通过发行公债弥补。从此,发行公债就成为政府弥补财政赤字和还本付息的唯一手段,由此导致公债发行规模的迅速扩大,1994年首次突破1000亿元大关,发行额为1028.57亿元,2001年公债发行规模已达4483.53亿元。

6.地方政府化解债务风险众生相 篇六

一、财政部明确了六种常见隐性债务化解举措 （一）财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》中第十五条“债务化解计划”提到了六条常见的债务化解举措，分别为（1）安排财政资金偿还；（2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；（3）利用项目结转资金、经营收入偿还；（4）合规转化为企业经营性债务；（5）通过借新还旧、展期等方式偿还；（6）采取破产重整或清算方式化解。

可以看出，以上六种债务化解措施中，财政预算拨付、转为经营性债务、资产转让以及借新还旧等是比较常见的化解方式，其中最主要的路径便是将短期债务置换成政策性银行的低息长期债务、将非标融资置换成低成本的债券融资和银行贷款融资。破产重整由于会对地方政府信用以及其它城投平台造成冲击，因此对该方式一般会比较谨慎。但即便如此从长期来看地方融资平台的兼并重组应是不可避免的一个方向，事实上 2018 年 9 月中共中央和国务院印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》对此便有明示，近期也有部分地区提及了这一举措。

二、国开行参与化解地方政府债务的尝试简析 国开行在融资平台的产生以及当前地方政府债务的化解过程中均起着重要作用。可以说从历史上来看，每一次经济下行和风险化解阶段均有其身影（详见 2019 年 9月 30 日的报告政策性银行再次被寄予厚望）。

（一）2008 年金融危机期间，国开行所开创的“地方融资平台+捆绑贷款+先贷款后开发”模式有效地解决了地方政府的财政问题，不仅为地方政府融资拓宽了思路，也打开了地方政府开启基建浪潮的大门。2015 年经济低迷时，国开行主导的棚改项目亦成为一剂猛药。

（二）这两年来国开行也在尝试帮助地方政府化解债务风险。事实上，化解债务风险本身便是一种融资方式，如此债券压力减轻的地方政府将更有动力去进行融资，同时在低利率环境下，国开行本身也有动力去这样做。国开行的参与方式主要是前面提及六种化解举措中的借新还旧或展期等。目前关于国开行参与化解地方政府债务风险的区域主要有江苏镇江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、贵州遵义以及湖南永州等地区，虽不具有普遍性，但是对于债务压力较大的地区，国开行的确在积极参与，且有重要作用。

三、部分地区政府债务化解路径汇总分析

（一）

云南省：利率高于 6.50% 的融资必须置换掉、限制非标融资 云南省的做法是要求（1）云南省属国企应降低杠杆率；（2）将高成本融资、非标融资全部置换或还掉；（3）省属国企之间不得相互借款、担保；（4）省属国企业不能向私企贷款、担保。2020 年 6 月 16 日，云南省国资委印发《宗国英常务副省

长在<云南省国资委关于省属企业到期债务情况的报告>上的批示抄清 》，云南省宗国英常务副省长 6 月 11 日在省国资委《关于省属企业到期债务情况的报告》批示如下：1、所有国企都必须牢记严控新增债务，特别是云投（云南省投资控股集团）、城投（云南城投置业）、建投（云南建设投资控股集团）和云天化（云天化集团）。其中云天化（600096.SH）、云南城投（600239.SH）均为上市公司。2、所有高于 6.50%的利率必须千方百计换掉，并严禁再有类似。3、所有信托、资管及其他类的都要全部置换或还掉。4、所有省国企之间今后严禁相互借款、担保，更不能向私企借款、担保，违者依规严处。5、择日召开省国企领导人会，安排部署这些意见。可以看出，这里面仅说置换，但置换的路径并未提及，实际上贵州省的一些做法可能会成为示范，即通过资本市场和政策性银行的低成本资金来进行置换，在此其中商业银行的信贷资金也有望成为云南省非标融资的替代选择。

（二）贵州省：政府债务维稳成政治任务，中长期通过资本市场化解 贵州省的政府债务问题可能不会比云南好到哪里去，2015 年之后贵州省的政府债务压力不断增大，而近年来贵州省政府债务风险的持续暴露更是加大了贵州当地各类企业特别是城投平台的融资难度。2017 年 12 月 22 日，财政部还通报了江苏和贵州两省的多起地方政府违法违规举债担保问题。可以说对于贵州地区而言，债务“维稳”已经成为一项政治任务，而中长期内通过资本市场化解债务风险也已成为贵州省比较明确的方向。、2015 年便提出新增债务综合融资成本不得高于 10%、低息债务置换 早在 2015 年，贵州省政府便出台了《关于加强政府性债务管理的实施意见（试行）》，明确以下几点：（1）政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借；（2）债务高风险地区新增政府性债务必须减少相应的存量债务；（3）市县两级政府对其举借债务负有偿还责任，省政府实行不救助原则；（4）在建项目原则上不得举借综合融资成本高于 10%的债务，禁止举借综合融资成本高于 15%的债务。、贵州省近年政府工作报告均提及政府债务化解问题 2015-2020 年的贵州政府工作报告对其地方政府债务问题均有所提及。例如，2020 年 1 月 15 日，贵州省省长谌贻琴在贵州省 2020 年政府工作报告中提出“严格

落实债务管理‘七严禁’、‘八个一批’和 14 条措施，用好债务风险应急资金池，组建省级国有资本运营管理公司，积极推进债务展期重组，有力化解隐性债务……推动平台公司市场化转型，有效盘活存量资产”。、推出债务维稳举措和争取国开行化解试点（1）2019 年 4 月 11 日，贵州遵义市市长魏树旺在拜会国开行贵州省分行行长李刚时表示，希望国开行能将遵义作为参与地方发展和债务化解的试点城市。（2）2019 年 10 月 18 日，为重拾市场对投资贵州地区企业债券的信心，贵州省地方金融监督管理局在上交所举办贵州省债券市场投资者恳谈会，贵州省副省长谭炯（前工行副行长）表态称“会进一步利用省级资本运营公司，助力化解政府隐性债务风险；省级债务风险化解周转资金将重点用于融资平台公司偿还到期债务，推动金融资产管理公司对融资平台到期的债务进行收购重组、整体化解”。2019 年 12 月 25 日，茅台公司便发布公告称“拟通过无偿划转方式将持有的公司 4%股份（市值约 550 亿元）划至贵州省国资运营公司（成立2014年、注册资本600亿元、股东为贵州金控）”，这里的省国资运营公司与 10 月 18 日贵州省副省长的讲话刚好相对应。要知道贵州省国资运营公司既可以成立风险基金，亦可以成为债转股实施机构，还可以借助金融机构加杠杆，可以说以茅台一己之力化解盘活整个贵州省隐性债务的路径已十分清晰。、中长期力求通过资本市场化解 2020 年 1 月 9 日，贵州省发布《关于促进贵州资本市场健康发展的意见》，尽快目前还处于初步实践中，且成效上可能要打很大折扣，但从中长期角度考虑到利用资本市场化解债务风险，这一举措很可能会成为全国大部分地区值得借鉴且必须选择的一个方向，考虑到资本市场已成为国家战略，通过资本市场化解债务风险理应成为共识。有鉴于此，贵州省在意见中推出以下几条相应举措：（1）力争在十四五规划底，在境内外资本市场上市和新三板挂牌企业累计达 100 家以上，省区域性股权市场新增挂牌企业 1000 家以上，推动产业投资基金、创业投资基金和证券投资基金等各类投资基金规模翻一番。（2）通过增加中长期债务比例、降低短期债务比例来优化债务期限结构。（3）通过合并、划转、并购等多种方式进行国有企业兼并重组，形成一批公开市场信用高评级企业。（4）、向平台公司注入能够变现或有稳定

收益的资产，并及时给予确权，通过作价入股、转让出售等多种形式提升政府投融资平台公司债权融资资信，并探索将费用性支出转换成资本性支出。（5）支持符合条件的企业到境外发债和融资，鼓励在黔各金融机构加大对省内各类企业债务融资工具的认购力度。（6）发行用于市场化债转股的企业债券，支持能源、化工、交通运输等行业重点国有企业率先开展债转股试点，积极培育债转股企业通过 IPO、定增、并购、新三板转让等方式提升资产价值。

（三）江苏省：严控融资成本和担保范围、出清高成本债务和限制非标融资 1、盐城：清退成本 超过 8% 的债务融资 2020 年 3 月 20 日，盐城市政府要求各市属企业开展融资情况自查自纠工作，并制定成本 8%以上融资清退工作方案、要求清退工作要在 2020 年底完成。实践中，盐城一些优质的市级国企提出了更高的要求，如最高不超过 6.50%。而在盐城政府隐性债务化解的方案中，还包括通过一般公共预算安排、出让城市经营性土地、统筹土地占补平衡指标交易收入、处置有效资产化债等路径以及“新增财力 20%、土地出让收入 20%、土地指标交易收入 20%”的硬性要求。、泰州：限制国企担保范围、控制国企新增债务融资成本 2020 年 4 月 2 日，泰州市财政局和国资委联合发布《关于加强国有企业资金出借、融资担保管理工作的通知》，对国有企业的对外担保、出借资金以及融资资金成本等给予明确限制，具体如下：（1）全市各级国企原则上仅能向各级政府履行出资人职责的国企及其全资、控股子公司出借资金或提供担保。（2）国企由于历史原因形成的对非公有制企业担保所发生的代偿，必须及时通过法律等途径追偿，保全资产。（3）市级国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 6%以内，市（区）级国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 7%以内，各市（区）级下属园区国企每笔新增债务年化成本原则上控制在 8%以内。、常州：严控债务融资成本上限、出清高成本债务、限制非标融资 2020 年 4 月 8 日，常州市政府拟定了《关于加强政府性债务融资成本管控的通知（征求意见稿）》，提出以下几点要求：（1）推动国有平台主体信用升级，增强直接融资能力。（2）从严控制新增债务融资成本上限。（3）用好用足中央和省支持政

策，运用金融机构提供的金融工具，做好到期债务的展期、接续，严格限制使用信托、融资租赁等非标类融资工具。（4）抓住当前成本持续稳步下行的有利窗口期，优化调整存量债务结构。（5）市级年内 7%以上的高成本债务全部置换出清，辖市区年内对 8%以上的高成本债务全部置换出清。（6）市本级平台公司 2020 年新增五年期以上各类融资工具成本最高不得超过同期同档 LPR 报价上浮 15%（目前 5 年期以上 LPR 为 4.65%、意味着最高不能超过 5.35%。各辖市区自行制定债务融资成本管控政策，但原则上不得高于同期同档 LPR 上浮 20%（1 年期不超过 4.62%以及 5 年期以上最高不超过 5.58%）。

（四）重庆市：两轮政府债务的化解具有一定代表性，但过程并未结束 重庆的发展以及地方政府化解在中国具有代表性。自 2014 年地方政府隐性债务化解成为国家主要政策导向以来，重庆地区大致是经历了两轮政府债务化解的过程，即 2014-2015 年以及 2019 年至现在。、2014-2015 年：重庆地区政府债务化解的小试牛刀（1）2002-2006 年期间（黄奇帆 2001 年入主重庆），重庆市政府着手整合政府资产，形成了市场上所熟知的“八大投资平台”和一家地方 AMC，即重庆市高速公路发展、重庆市高等级公路建设投资、重庆市城市建设投资、重庆市建设投资、重庆市水利投资、重庆市水务集团、重庆市开发投资、重庆市地产集团和重庆渝富资产经营。（2）经过一系列整合、确权以及资金注入的过程后，重庆八大投获得了飞速的发展。但是 2008 年金融危机以及各地推出的大规模的基建投资计划，使得各地城投平台债务率大幅上升，重庆也不例外。2010 年 6 月 10 日国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发（2010）19 号），明确提出严禁地方政府提供违规隐性担保，意味着政府融资平台开始需要谋求转型。（3）2012 年上半年的重庆市经济工作会议上，黄奇帆提出将重庆八大投资平台整合成五大投资平台（每个平台几乎均有较多的土地储备和非常可观的土地出让收入），具体为重庆市高速公路集团、重庆市城市交通开发投资集团、重庆市地产集团、重庆市建设投资集团和重庆市水务资产经营。（4）2014 年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43 号），标志地方政府隐性债务的清理工作正式开始，重庆在期间也采取诸如发行期限长和成本低的地方政府置换债务、提高土地出让收

入对市政府财力的支持、通过 PPP 模式和政府购买服务降低政府债务等多项措施。根据黄奇帆当时多次讲话内容来看，2014 年重庆推出了 1300 亿元的 PPP 项目、并减少了 1000 亿元的债务，这其中数字上的巧合想来并非偶然，重庆市的债务率也从2012 年底的 92.75%降至 2014 年底的 77%。、2019 年-至今：重走回头路 2014-2015 年的政府债务化解之路并非终点，只是在某种程度上延缓了政府债务风险的爆发，并没有从根本上将债务消除，因此进入 2019 年以来重庆地区的政府债务化解仍是一段漫长的道路。（1）此时的重庆除拥有五大投资集团之外，还拥有两家地方 AMC（渝富资产经营管理和渝康资产经营管理）以及重庆国际信托、重庆农商行、重庆银行、重庆三峡银行、富民银行等五家金融机构，实力相对以前更强、债务压力也更重。其中两家地方 AMC 预计将在重庆市政府债务化解的过程中起到不小的作用。（2）2018 年 8 月，中共中央国务院印发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发（2018）27 号），随后各地区纷纷印发《实施意见》，重庆也不例外，并开启新一轮隐性政府债务化解的进程，但大都是重复 2014-2015 年。、最新举措：推动区县级投融资平台转型 2019 年 11 月 6 日，重庆市政府发布《关于深化区县国企国资改革的指导意见》，以规范区县级投融资平台的融资行为，可以视为化解债务风险的重要举措。但是我们需要明白这些举措短期内应不具有实操性，而只是中长期方向。（1）推进区县国企市场化专业化重组，推动各区县所属同质或关联企业横向联合、纵向整合，进行专业化重组。其中区县国企实际管理层级原则上控制在 2 级以内，最多不超过 3 级。并强化国企负债规模和资产负债率双重管控。（2）对不具有竞争优势的一般市场竞争性领域的企业，采取改制转制、兼并重组、资产转让、股权转让等市场化方式改革重组。（3）对长期未实际经营的空壳公司，以及资不抵债、扭亏无望、生产经营难以为继的严重亏损企业，依法关闭、退出。（4）全面清理投融资平台公司债务类型、成本、期限结构，制定并落实全口径债务化解方案，分类妥善处置（按合同协议约定或筹集资金偿还）。（5）区县政府及其所属部门和单位不得为平台公司融资提供任何形式的担保和承诺，不得安排任何单位为平台公司“借壳”融资，不得利用公益性资产和储备土地融资，不得将预期土地出让收入作为平台公司偿债资金来源。

（6）平台公司不得利用没有收益的公益性资产、不具有合法合规产权的经营性资产进行抵押质押贷款或发行信托、债券和资产证券化产品等各类金融产品，不得重复利用各类资产担保融资，不得与政府信用挂钩。（7）对区县政府及其所属部门和单位注入的公益性资产，依照规定直接划转收回；对存量区县政府债务形成的公益性资产，在发行政府债券置换存量政府债务后收回；对平台公司其他公益性资产，通过注入有经营性收入资产置换等方式逐步收回。（8）推动区县平台公司重组整合，每个区县确定的公益性项目建设单位最多不超过 3 家。清理空壳类平台公司，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，按照法定程序予以撤销。（9）实体类平台公司剥离政府融资职能后，通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为基础设施、公用事业、城市运营等领域市场化运作的国有企业，积极主动参与全市及各区县城市提升行动计划。

四、为何各地频频限制非标融资？ （一）非标融资成本较高 从云南省、江苏省今年以来的动作来看，化解债务风险的首要任务便是严格限制和压降信托、资管计划、融资租赁等非标融资，其背后的原因便是非标融资成本较高且链条往往较好、风险较大。多数非标融资渠道穿透后的资金来源为商业银行，这无形中拉长了融资链条、加大了风险排解难度，而正是由于链条较长、风险较大，且多是为了规避监管，意味着非标融资的成本实际上非常高。因此限制非标融资实际上是为了降低地方政府的债务融资成本。那么非标融资的成本究竟有多高呢？我们这里以两组数据进行说明。

（二）2017 年信托与融资租赁平均利率分别高出银行贷款 2018 年 2 月 1 日，由清华大学经管学院中国金融研究中心、财经头条和企商在线（北京）网络等机构联合发起的中国社会融资成本指数研究项目披露了中国社会融资成本指数，2017 年信托和融资租赁的融资成本分别高达 9.25%和 10.70%，较银行贷款分别高出 265 个 BP 和 410 个 BP。虽然相较于 2017 年，目前市场利率水平已经处于相对低位，但考虑到银行贷款利率平均在 5.50%左右，按照相近的利差空间，预计信托和融资租赁的融资成本至少也分别在 7%以上。

可以看出 2017 年以来监管部门着力打击的对象大都是融资成本较高的领域，如小贷公司、P2P、保理、融资租赁、信托等等，实际上严监管的目的表面上看是为了防风险，防风险的目的则是为了降社会融资成本。

（三）2019 年以来，信托与银行贷款的利差空间稳定在 150BP 以上 今年一季度，金融机构一般贷款加权平均利率和新发行信托产品平均利率分别为 7.29%和 5.48%，相差 181 个 BP。而从历史平均水平来看，信托融资成本与贷款利率的利差空间在 60BP-247BP 之间，平均为 133BP，但近期稳定在 150BP 以上。特别是 2019 年以来，新发行信托产品收益率已由 2018 年底的 8.10%左右降至目前的7.30%左右（下降 80BP），而一般贷款平均利率则由 2018 年底的 6.19%降至目前的5.48%（下降 71BP）。可以看出二者的下降幅度较为接近，利差空间也比较稳定。

五、主要结论

（一）从目前的实践来看，各地化解政府隐性债务的路径大都相似，很难超出财政部例举的 6 个常规措施，但是在当前市场利率处于相对低位的情况下，通过债券市场、银行贷款来置换高成本的非标融资并限制融资成本以及限制国有企业对民营企业的借款和担保成为普遍选择。

（二）以上事实能够直接表明当前阶段，非标业务受到严格监管，且在资产端层面也受到明显约束，信托行业、融资租赁与保理行业的生存空间会受到明显挤压，但债务并不会凭空消失，在非标融资空间被挤压且债券市场短期内亦难以明显放量的情况下，商业银行自然而然会挤身其中，成为最为重要的替代选择，这对商业银行而言应是一个业务机会，即置换融资类业务。

（三）考虑到地方政府隐性债务的规模较为庞大（根据我们的估算、大致为 40万亿左右），意味着地方政府债务的化解将是一个非常漫长的过程，当前的化解手法大多也只是延缓而非从根本上解决问题，这意味着在政府债务化解的过程中实际上也是政府和市场之间的博弈过程，其中必然会蕴含着很多业务机会。

（四）平台公司的整合和地方政府隐性债务的化解是一个比较明确的方向，其中在涉及该类业务时，应严格遵照《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发（2018）27 号）的要求，这是总纲领和中长期方向。

7.基于内部控制视角的地方政府债务风险研究 篇七

(一)大部分高校的债务融资为银行举债型

据统计资料显示,截至2014 年12 月,河南省100 所全日制普通高等学校中,贷款高校数占该省高校总数的86%,说明大多数高校银行贷款比例较大。从2014 年末河南省高校银行贷款的分布来看,本专科院校贷款余额达1 384 422.75万元,约占全部贷款余额的90%。河南省高校的银行贷款数额巨大,随着高职高专院校迎来发展的增长期,高校融资贷款的总额还会进一步增长,高校贷款应建立更加有效的融资渠道,缓解日益沉重的债务负担以及债务风险。

(二)高校贷款资金多用于基础设施建设

从高校银行贷款的用途结构分析,河南省高校本金贷款余额1 384 422.75 万元中用于基建资金占贷款总额的80%,剩余的用于购置固定资产及其他项目建设,这表明,河南省高校大额的贷款都用于不完善的基础建设,不能用于学校的软实力建设。但是近几年,随着生源数量的减少、各高校面临严峻的招生压力,高校负债修建的教学楼、宿舍、购置的科研设备得不到充分利用,这对于河南省高校来说又是一项沉重的债务负担。

(三)高校贷款规模逐年增长

从河南省高校贷款的增长速度看,2012—2014 年河南省高校银行贷款同比增长率分别为26.95%、53.46%、34.82%。2012 年和2013 年贷款规模显著增加,2014 年增长率有所降低。这说明,在全国高校银行贷款规模已经趋于平稳发展的情况下,河南省贷款规模还有进一步扩张的趋势,高校基础建设资金的需求压力在短期内还会进一步加大,高校亟待寻求更宽泛的融资渠道,以化解债务风险。

(四)国家教育及财政拨款数额有限

从政府扶持的力度来看,2014 年河南省高校贷款本金总额为504 705.05 万元,2010—2014 年地方财政用于高校拨款的资金支持累计偿债资金为27 556.9 万元,2011 年国家教育及财政拨款额占高校贷款本金总额的5%,这说明河南省与发达省份相比,用于高校教育投资的财政拨款力度比较小,地方政府可以化解的高校债务资金能力有限。

(五)高校自身化解贷款债务力度比较滞后

从贷款债务化解的情况来看,2014 年河南省高校贷款依然居高不下,各高校都有不同程度的增长,使得贷款余额总额相比2010 年还存在较大的增长,高校扩张的需求使高校贷的数额进一步加大,国家及地方政府财政拨款可以采用分年度债务化债支持,避免新增债务的沉重负担拖垮了高校,也阻止河南省高等教育进一步发展的步伐。

二、高校债务风险的特征

(一)高校债务风险具有较强的隐蔽性

目前,公办高校债务主要是信用担保贷款,高校银行贷款用途主要用于学校基础设施建设方面,高校贷款大多数为长期贷款,各级政府是我国公办高校的法人实体,现阶段高等教育发展处于上升性发展态势,这在一定程度上降低了银行及高校各方对高校偿债能力不足的担忧,高校基本上不用考虑破产的风险。

(二)高校债务风险具有较强的不可控性

高校贷款大多用于高校基础设施及基建工程建设,贷款期间高校需要偿还银行贷款利息及本金。作为以非盈利性的公办事业单位的高校来说,银行贷款的资金本身不能带来经营收益,利息等借款成本只能通过学校的行政事业性收入或其他收入来弥补。

(三)高校债务风险具有一定的必然性

高校贷款数额安全性因素相对较高,银行主动提供大量贷款。由于获得贷款比较便利,高校在申请贷款之前,对贷款项目及贷款额度缺乏科学论证。对于负债融资所隐含的风险,普遍存在着认识不足的问题。同时,高校对融资规模、融资渠道和融资期限缺乏可行性分析,以致不能选择最优的资金筹资方式和资金机构。

(四)高校债务风险具有相当的关联性

国家及地方政府的政策支持和财政拨款,也是造成河南省高校负债沉重并衍生高校债务风险居高不下的原因之一。我国现行的教育法规规定高校能依法自主使用国家提供的资产,同时承担高校债务的偿还责任。但由于我国公办高校的定位和国家的体制限制,即使发生高校债务风险,公办高校基本上不可能独立承担民事责任,最终承担债务偿还主体的还是各级地方政府。

三、高校债务风险的形成原因

(一)高校管理层债务风险意识淡薄

目前,高等学校各级领导风险意识淡薄,对债务风险的评估和认识不足,加之高等学校债务风险具有隐避性特点,使高校管理层对学校债务风险没有足够的重视和防范。同时,对于新增项目的可持续性发展及评估认识不足,高校管理层不重视投资项目的风险估计,项目开展前期缺乏可行性研究分析和足够的市场调研。总之,风险控制弱化是高等学校财务管理过程中存在的最大潜在风险。

(二)大规模扩招增加了高等学校债务风险

大规模扩招引起学校现有食堂、宿舍等教学资源超负荷运转,高等学校为改善现有教学条件需要投入巨额资金,面对增加基础设施和建设教学科研用房的强烈需求,高校的基本设施和基础建设支出巨大,庞大的资金需求与有限的财政拨款的差距日益增大,单一的资产筹资方式即财政拨款难以满足基建需要,因此,向银行贷款成为首要的选择,这是高等教育发展在特定时期的必然结果。

(三)高等学校内部财务管理制度不完善

长期以来,国内高等学校针对教育经费的使用,注重社会效益而忽略经济效益,重视教学科研活动等任务的完成,忽视对已购资产的管理效率和充分利用,资产管理过程极为混乱。高等学校财务管理和内部审计制度不规范,高校资金使用中操作不规范、核算不合理等问题时有发生,造成教学科研资源和资金的使用效率不高,同时资金使用缺少有效监管,不能对债务风险做出及时的控制和处理。

(四)校办产业的连带风险

目前,校办企业以高校的名义向银行贷款的现象比较普遍,不少校办企业是学校的全资公司或控股公司,若企业到期无法偿还债务,企业本身的负债也就自然转化成了学校的负债,贷款债务只在学校基建财务账面体现,在学校财务账面则未反映,相应地在学校年末财务决算报表中也就不可能体现,从而造成年末财务决算报表在贷款总量上不能真实的进行反映的情况。

四、完善高校债务风险管理的对策建议

(一)高校通过多渠道融资以优化资金来源

河南省高等教育发展的资金需求可以通过拓宽融资渠道,走教育与金融相结合的创新之路解决。从国外实践的经验来看。高校教育基金会实现在国内外募集教育基金,通过基金会规范化的管理,可以有效保证捐赠资金的合理有效使用,提高基金的使用效率,拓宽高校的融资渠道。针对河南省大多数高校正处于新校区建设、合并扩张的发展进程,由国家和地方政府牵头发行教育债券,筹集高校发展所需要的建设资金,调整高校单一的融资方式及不合理的负债结构,发行高校债券募集中长期教育资金,是降低高校财务风险的有效途径。另外,地方政府可以实施高校和高科技企业的产教融合,校企合作的共赢方式在促进科技产业化的同时也能支持高校教育发展。

(二)高校建设应协调发展,执行严格的审批制度

河南省高校建设要做到统筹规划,实行严格的审批和评估制度。对于基础建设已经完成的高校,应坚持严格的新增建设项目审核制度。高校贷款规模应严格执行各类贷款的审批制度,对高校的建设规模及债务偿还能力进行可行性分析,提高贷款资金的使用效率。部分高校盲目扩建,导致新校区建设后基础设施和实训基地资源闲置,政府应该做好高校和企业的协调工作,统筹安排资源,通过出售或置换的方式,变现闲置资源以减小高校的债务负担,降低高校的债务风险及财务负担。

(三)引进先进模式,建立风险预警机制

通过构建高校融资风险预警评价体系来防范高校的融资风险,风险预警机制对高校融资风险进行识别、分析、评价和控制,使高校的融资风险降到最低,使高校的融资效益最大化。国家教育主管部门和财政部门,定期审查并确定高校贷款的最高警戒线,对超过警戒线的高校债务,国家及财政部门要制定高校债务偿还的具体还款方案,并停止向高风险的高校继续贷款。

(四)加强高校财务管理,优化拨款模式

对高校的财务管理应完善教育经费监管职能,在高等学校设立总会计师职务,加强学校财务会计制度建设,完善经费使用内部稽核和内部控制制度;加强对高校财务记账的审计,通过建立科学化、精细化的预算管理机制对固定资产进行评估审核,严格控制高校经费的使用。国家及财政部门教育拨款应将高校人力、物力、财力资源利用效率等因素的评估结果作为一个重要的衡量因素,根据评估结果排序的方法在河南省高校间合理分配财政拨款。

摘要：目前,高校借债筹资以解决资金的来源问题。而“银校合作”等筹资渠道超出高校经济承受能力和实际还款能力,高等学校因此背上沉重的债务负担。高负债导致高校债务风险提高,同时也考验着高校的财务管理能力。针对高校债务风险,应该通过拓宽融资渠道、优化资金来源、整合闲置资源、建立风险预警机制、优化财务管理及改革拨款模式等措施加强债务风险管理。

关键词：高校债务,财务风险,债务风险管理,财务风险预警

参考文献

[1]纪智荣.公办高校债务风险评价及防范策略研究[D].昆明:云南大学,2012.

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[4]凌立勤,陈方正.我国高校债务风险成因的探究[J].中国市场,2014,(29).

8.基于内部控制视角的地方政府债务风险研究 篇八

一、融资平台债务风险的实质及形成成因

1.融资平台债务风险的实质

本文主要研究地方融资平台可能引发的债务风险，而融资平台是地方政府在财力不足情况下，为解决城市建设巨额资金需求而组建的平台公司，是地方政府职能的衍生載体，主要代行地方政府的资金筹集和支出职能。融资平台自诞生以来，多渠道筹集建设资金，为加快地方城镇化和工业化发展做出了重要贡献。然而，地方政府投融资平台在撬动金融资本加速地区经济、社会发展的同时，也积累了巨额的政府债务，由此形成了债务风险。因此，本文认为，融资平台的风险实质是地方政府的债务风险，其终极表现就是政府无力偿还债务。

2.融资平台债务风险的形成原因

从上世纪90年代中期开始，部分沿海发达省份就在转变政府职能和实施投融资体制改革的过程中组建了融资平台。这些平台公司基本上是地方政府通过划拨土地、财政资金、其他资产等形式组建的城市建设开发投资公司、开发区开发总公司、城市资产经营公司等不同类型的企业，再辅之政府承诺函、财政补贴和政府偿债基金作为还款保证，将筹集的资金运用于公共交通、道路桥梁、港口等城市和农村基础设施建设及重大产业发展投资。这些融资平台公司对于推动地方城镇化和工业化发展发挥了重要的作用。而城镇化和工业化发展又带动了政府财源的扩大，增加了政府偿债的能力，进一步扩大地方政府融资需求。随着地方融资平台负债规模不断扩大，其引发的债务风险开始凸现，这是我国地方政府投融资平台债务风险形成的根本原因。

二、融资平台债务风险的现状

在地方融资平台组建和发展的初期，融资的总体规模并不大。但从2008年下半年以来，受国际金融危机的影响，为刺激我国经济，中央政府开始实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，货币信贷大幅增长，其中地方政府的投融资平台成为最活跃的融资主体。据2011年6月审计署向全国人大提交的《关于2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，到2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中省级有165家、市级1648家、县级4763家。其中以政府建设项目融资为主的有3234家，还进行其他经营活动的有2169家。截至2010年末，全国地方性债务达到了10.7万亿元。其中，融资平台公司的债务总额为4.97万亿元。

虽然从政府管理部门的结论看，不宜过分夸大融资平台债务风险，认为融资平台公司债务风险总体上是可控的。但我们应当清醒地认识到，这些平台公司无论是从债务资金的使用、偿债资金的来源还是整体的财务状况分析，均隐匿着比较大的风险。从投融资平台的资产负债结构、利润来源和现金流状况分析，我国投融资平台的主要资产形式是非流动性资产，可动用的、易变现资产不多，而短期流动负债规模较大，通常远远超过流动资产规模；主营业务的净利润通常为负值，企业盈利主要靠政府补助收入和资产处置收入。因此，按照一般企业标准，融资平台的整体运营情况不理想，企业资金的循环不是依托企业的主营业务收益，而是依赖政府补贴收入、资产处置收入和银行借款维持，这三者都不是可持续发展的资金来源。这种财务状况预示着地方投融资平台的资金链不稳固，面临严重的债务危机。一旦融资平台运营失败，所有未清偿债务必定由财政买单，转变为政府的直接债务，债务风险急剧增长。

三、融资平台债务风险的防范措施

本文对地方政府投融资平台的管理和债务风险控制提出以下几点建议措施，以期对改进地方政府投融资平台建设提供有益的借鉴。

1.完善融资平台的公司治理结构

按照国发〔2010〕19号文件《国务院关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》的规定，深化融资平台的内部治理结构改革，引入战略投资者，建立资金注入以及强化借用管还的配套机制，在充实投融资平台的资本实力同时，融入新的管理理念，提高投融资平台运营的市场化程度和运行效率，降低政府债务风险。主要包括：政资、政企、政事分开，建立真正的市场主体，市场化运作，还本付息；政府履行出资人职责安排项目，不干预平台运营；建立健全内部法人治理结构，实现行政性治理向公司制治理转变；弱化政府信用，强化公司信用；构建“借、用、管、还”相匹配，“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制。

2.推进地方政府阳光化融资

提高政府债务透明度，试编政府资产负债表。赋予地方独立的发债权。先立法，后发债，强化债券发行审批、监督约束机制，提高政府债务透明度。公开政府债务、财政状况，将平台投融资活动纳入公共财政资产负债表，定期向上级政府报告借款融资及使用情况。同时，强化债务监管，建立全国统一的债务管理体系。通过立法约束地方政府借债行为避免过度举债并转嫁下届政府，防止债务风险。

3.突出融资平台风险控制的责任主体意识

融资平台作为地方政府债务的法律主体，构成了政府债务风险的第一道防火墙。能否将债务风险防范和化解在平台内部将直接影响到财政的安全运转和偿债能力。因此，加强建立投融资平台的风险内控机制十分必要。具体措施包括：建立筹资、投资等财务活动的科学决策程序，保证企业经营者的权威，充分发挥专家智慧和科学程序的监督作用；建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系，对投融资平台财务风险的发生、发展进行全程跟踪、识别、评价、预测和监控；增强融资平台的造血功能，给平台注入优质资产，形成稳定的现金流和未来良好预期，增强融资能力。

(责任编辑：梁天梅)