集体土地制度完善

集体土地制度完善（共8篇）

1.集体土地制度完善 篇一

一、责任单位

浏阳市国土资源局地籍和测绘科

二、责任人

地籍和测绘管理科实行科长负责下的岗位分工责任制，科长主持科内全面工作，并对科工作负全面责任，科内其它同志按照岗位分工，分别承担各自的工作。责任人为科长、承办人。

三、权力行使依据

(一)《中华人民共和国物权法》

(二)《中华人民共和国土地管理法》

(三)《中华人民共和国城市房地产管理法》

(四)《土地登记办法》

四、审批条件

(一)政务窗口人员在7个工作日按照审批条件、标准，查验申请材料是否齐全、是否符合法定形式，申请事项是否属于行政主体的职权范围，申请是否在法律、法规规定的期限内提出，申请人是否具有申请资格，分别作出处理：

1、申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请;

2、申请材料存在可以当场更正错误的，应当允许申请人当场更正;

3、申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理;

4、申请材料属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合受理条件要求，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理申请;

5、受理或者不予受理行政许可申请，均应当出具书面凭证。

(二)由申请人提交扫描后的电子盘及书面材料交政务窗口工作人员受理后，由工作人员将有关内容输入电子流程并将电子流程传至地籍科科长复审。地籍和测绘科科长在7个工作日对符合标准的，提出同意意见，报主管局领导审核;对不符合标准的，提出不同意意见及理由，与申办材料一并交受理人员。

(三)主管局领导、市领导同意后，并由地籍和测绘科制证，申请人缴纳登记费用，交给申请人、归档。

五、申报资料

1、土地登记申请书;

2、申请人身份证明材料：

(1)法人申请土地登记的，应提供法人机构代码证或工商营业执照复印件、法人代表证明;

(2)自然人申请土地登记的，应提供申请人身份证证明、户口登记簿，未成年人的土地权利，应当由监护人代为申请，提供监护人身份证明;

(3)委托代理人申请土地登记的，还应提供授权委托书和代理人身份证明。

3、土地权属来源证明：

(1)建设用地审批资料及红线图;

(2)若为宅基地申请的需提提交当地村组提供的宅基地使用权证明，并报当地国土所同意。且申请人为本集体经济组织以外的单位或个人，还需提交村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意书，并报乡(镇)人民政府同意。

4、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(规划区内要求);

5、有专业技术资质测绘单位提供的地籍调查表;

6、宗地图(城区要求符合城镇地籍数据库建库要求)。

六、办理程序和时限

(一)申请人通过政务窗口提出申请，同时提交申请材料。政务窗口工作人员按照有关条件、标准，查验申请材料是否齐全、是否符合法定形式，申请事项是否属于行政主体的职权范围，申请人是否具有申请资格，并分别作出处理：

1、申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请;

2、申请材料存在可以当场更正错误的，允许申请人当场更正;

3、申请材料不齐全或者不符合法定形式的`，应当当场或者在5日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理;

4、申请材料属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合受理条件要求，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理申请;

(二)申请人提交扫描后的电子盘及书面材料交政务窗口工作人员受理后，由工作人员将有关内容输入电子流程并将电子流程传至地籍科科长复审。

4、地籍测绘科长长按照审查标准对申请材料进行复审，对符合标准的，提出同意意见，报主管局领导审核;对不符合标准的，提出不同意意见及理由，退回受理人员。以上工作应在5个工作日内完成。

(三)局领导同意后，由地籍和测绘科制证，申请人缴纳登记费用，交给申请人、归档。

七、监督检查

(一)每个办事环节经办人都要签名，科内全程记录办理过程并归档保存。

(二)科室内部对本制度的执行情况进行经常性的自检自查。

(三)局机关有监督检查职能的部门对本制度的执行进行监督检查。

(四)通过公开公示的形式接受社会监督。

(五)接受人大、政协等方面的监督检查。

(六)接受上级人民政府、主管部门的监督检查。

八、责任追究

按《浏阳市国土资源局国家工作人员行政过错责任追究规定》、《浏阳市国土资源局工作人员失责失误追究办法》的规定执行。

九、咨询电话：

业务咨询：83683003(政务服务中心国土窗口) 83608048(国土资源局地籍科)

2.集体土地制度完善 篇二

关键词：集体土地,法律制度,设想

关于我国农村集体土地的所有权是个争论性很大的问题, 其中集体土地所有权的主体制度是各研究人员关注的热点, 因为它是集体土地所有权制度完善的关键因素。在笔者看来, 相比国家土地所有权的“主体虚位”而言, 集体土地所有权主体的虚位现象其实更为严重, 也正是在这种状况下, 对农民的切身利益造成了诸多损害。因此, 本文试图在前人研究的基础上, 结合《物权法》的规定, 对完善我国集体土地制度提出一些设想和建议, 以求教于方家, 并希望能为立法的完善提供借鉴。

一、关于集体土地所有权主体制度的争论

关于集体土地所有权的主体, 是各研究人员讨论较多的问题, 王卫国先生根据《民法通则》第74条和原《土地管理法》第8条及《农业法》第11条的规定, 认为我国农村集体土地的所有权主体一般是村集体组织, 但在照顾既成事实的情况下可以是乡 (镇) 集体组织或村内不同的集体组织[1]。有学者根据新的《土地管理法》第10条的规定, 认为法律规定了集体土地所有权的三种主体, 即:乡 (镇) 农民集体、村农民集体和村民小组农民集体, 因这些主体太抽象和有些所谓的主体并不符合实际, 故主体太抽象, 权属不明[2]。也有人认为, 根据现行法律的规定, 目前我国集体所有的土地呈现三级所有的结构, 第一级是村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有, 即原来实行人民公社时期以生产队为基本核算单位的农民集体所有;第二级是村农民集体所有;第三级是乡 (镇) 农民集体所有。因而, 这三种主体都是虚设的[3]。因而应该明确由一定地域内的全体农民共同构成“农民集体”, 同时赋予其独立的民事主体资格, 使其能独立享有权利和承担义务。

可见, 农村集体土地所有权由于现行立法中“农民集体”概念的模糊, 因而农民集体的法律地位, 农民所有权的行使主体不明确, 从而导致了各种争论和实践中的混乱。也因此使得这些法律上规定的所有权主体只成为名义上的农地集体所有权主体, 即农地所有权主体是不明确的。可见, 农民集体土地所有权最大的问题实际上就是主体的虚位。而据统计, 农地中95%以上都属于农村劳动群众集体所有, 只有4.6%的农地属于国家所有, 因此集体所有权在农地所有制中占主导地位。这就必然要求对集体土地的主体进行明确界定才能更好地保护农地, 保护农民利益, 使集体所有制土地制度更加规范。理论界曾经提出过五种改革集体土地所有权制度的方案, 这些方案实际上也主要是围绕着如何明确界定主体而进行的:一是废除农地的集体所有权, 全面实行农地私有化;二是在坚持农地集体所有制的前提下, 进行制度创新与立法设计完善;三是废除农地的集体所有权, 全面实行农地国有化;四是实行农地的双重结构的所有权制, 即国家拥有农地终极所有权, 农民拥有农地个人所有权;五是部分保留农地集体所有权, 实行农地国家所有、集体所有和私人所有三者并存的多元结构[4]。这些观点, 实际上都是根据目前世界范围内的主要土地所有权制度模式而提出来的, 但并不一定都适合中国的具体国情。如王卫国先生对国有化、私有化、多种所有权并存的方案都是持否定态度的。王利明先生认为, 可参照日耳曼社会的土地总有制, 建立一种新型的土地总有制度来解决我国集体土地所有权问题, 并提出了具体运作方式[5]。也有学者提出构建一种新型的土地合有制来完善集体土地所有权[6]。王权典对私有化、国有化及双重结构农地所有权的方案也进行了否定, 并认为目前唯一可行的方案是对农地制度的不完善之处进行改革, 通过立法确立真正物权意义上的农地集体所有权。而且认为, 从法律性质上讲, 我国农民集体所有权是一种特殊的共有形态[7]。因而许多学者实际上是赞成在坚持农地集体所有制的前提下, 进行制度创新与立法设计完善的。

二、完善集体土地所有权主体制度的构想

对以上观点进行综合分析, 我认为学者们所建议的新型总有制、合有制和特殊共有制其实在本质上是相同的, 即由一定地域内的全体农民共同构成“农民集体”, 农民集体成员在平等、民主的基础上, 形成共同意志, 对集体财产依法行使全面支配权。不管将农民集体确定在哪一个范围, 农民集体土地所有权的主体都不是某个农民集体成员, 而是一定组织形式的全体成员。因而, 不论将集体土地所有权的法律性质定性为总有、合有还是共有, 无疑农民集体成员大会或代表大会便是形成集体成员共同意志的最好形式, 也即农民集体土地所有权主体的权利机构。但还需要一定的执行机构, 才能使权利机构的决策得以贯彻。因而关键是如何建立一个执行机构, 这也是学者们争论较多的。不过我觉得王权典的思路较好, 他认为:要完善和界定农地所有权的行使主体资格, 创设一定社区的农民集体成员大会作为主体行使农地所有权, 并设一个具有法人资格、集管理与经营职能于一体而又侧重于管理职能的经济组织作为具体经营管理机构;以村民委员会作为农地所有权的监察机构等等[8]。我们就围绕这一思路进行分析。

首先, 创设一定社区农民集体成员大会作为集体土地的主体, 这是可行的。但设立一个依法登记并具有法人资格的经济组织作为其常设的具体经营机构的设想, 事实上是参照《乡镇集体所有制企业条例》的精神而提出来的, 虽然有一定的合理性, 但是这样的新组织与我国现有的农村自治组织即村民委员会的存在发生冲突。因而, 不如将这一方案作一些适当的调整, 即一方面通过创设一定社区农民集体成员大会作为该社区集体土地的主体, 另一方面则重构现有的村民委员会, 转变其职能和性质, 使其首先作为农民集体成员大会 (或成员代表大会) 的执行机关, 同时兼具社区管理职能, 执行上级任务。

其次, 由农民集体成员大会 (或代表大会) 选举出的一定成员成立专门监察小组, 代表其行使监督权。并且实行全体集体成员的民主监督与成员大会的专门监督相结合的监督制度, 确保村民委员会按农民集体成员大会 (或代表大会) 的意志行使权利, 避免执行机构滥用职权。

这种方案可以避免与现行法律制度的冲突, 从法目前法律制度这一层面来讲, 是可行。而且, 就目前的一些地方法规中, 实际上也可看出这方面的一些新动向。如广东省2005年10月1日实施了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》 (以下简称《办法》) , 对集体土地使用权的一些新规定, 被不少学者认为是一场“新的土地革命”, 一个符合市场需要的制度创新等。它对《土地管理法》进行了一些突破。《办法》在第2条和第15条中对集体土地流转形式与程序进行了规制, 其主要程序之一是:初次流转须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意[9]。尽管作为地方法规, 它无力解决也不需要解决农村集体土地所有权的主体问题, 更不可能全面解决目前农村集体土地所有权存在的各种问题, 但它的该程序规定, 无疑又赋予了农民集体成员大会或农民代表大会决定集体土地流转的决定权, 体现了村民自治原则下的民主、自愿原则, 同时是减少基层政府或村干部滥用权力的有效途径。实际上, 按我的理解, 在具体操上, 该《办法》事实上已经承认了一定社区的农民集体成员大会作为集体土地的主体的这样一种制度。因此我认为, 如果广东省的这一举措在实践中能够成功, 既可以证明我们设计的方案是可行的, 更重要的是它可以作为下一步国家完善集体土地所有权制度立法的一种重要借鉴。因而我认为, 我们所设想的方案, 可以作为今后克服我国集体土地所有权制度弊端的一种有价值的参考方案。

在物权法的制定中, 土地制度、土地承包经营权等是极其重要的内容。而完善农村集体土地所有权, 实际上是农村立法的中心, 它不仅仅只是解决农地问题, 还涉及农业劳动力的转移, 农村税费体制改革, 农村基层政府和组织的建立等一系列的问题。因此, 完善农村集体土地法律制度的立法, 是解决“三农”问题的重要一环。

而就我国《物权法》规定来看, 其第60条规定:“属于村农民集体所有的 (集体所有的土地等) , 由村集体经济组织或村居民委员会代表集体行使所有权……”。我们上文的分析是符合这一精神的。实际上, 最关键的问题是确保代行集体土地所有权的机构能按农民集体成员大会 (或代表大会) 的意志行使权利, 而不滥用职权, 而具体由谁来担任代行权利并不重要。

三、城市市区内集体所有制土地存在的空间

按照现行《土地管理法》的规定, 城市市区的土地属于国家所有, 《物权法》第47条也规定城市的土地属于国家所有。从表面看, 这似乎较为具体明确的划分了集体所有制土地和国有土地的界限。其实不然, 因为对于“城市市区”的范围, 立法上, 实践上和理论研究中都没有一个准确的界定。有人主张“城市市区”是指城市建成区, 也有人主张“城市市区”是指城市规划区;还有人认为应以城市行政区为准, 通说认为以“城市建成区”界定城市市区的范围。意见的分歧, 对界定集体土地和国有土地的界限产生了困难。笔者在此不想讨论“城市市区”的界定标准, 只想对城市中是否存在集体土地展开分析。笔者认为, 不论以上述哪种标准来界定城市市区的范围, 都不应该排斥集体土地所有制在城市中的存在。

首先, 如果以城市行政区为标准来界定城市市区的范围, 则由于我国大多数城市的行政区都包括了大面积的农村和城市郊区, 因此在此标准下, 我国城市中集体土地所有制的存在既是客观的, 又是无法避免的。

其次, 如果以通说的“城市建成区”为标准来界定城市市区的范围, 那在城市建成区内, 也仍然存在一些属于农民集体所有的土地, 甚至还有耕地或基本农田, 其所有权如何确定呢?按王卫国先生的观点, 在原《土地管理法》生效以前 (即1986年12月31日以前) 已经属于城市建成区范围的原集体土地, 在当时即应当确定为国家所有, 这种情况属于国家所有权的国有化取得, 原则上无需支付补偿。而在原《土地管理法》生效以后, 因城市市区扩大而进入城市建成区的原集体土地, 在当时即应予以征用;尚未办理征用手续的, 应当补办, 并按相关标准支付补偿费[10]。笔者觉得可以作进一步的探讨。首先, 对于原土地法生效以前属于城市建成区范围内的原集体土地应确定为国有而且不给予补偿的看法, 其法律依据何在?王先生认为据《宪法》第10条和原《土地管理法》第6条, 应理解为具有土地国有化性质的规定, 故从原《土地管理法》生效之日起, 当时城市建城区内尚未被征用的原集体土地就应当自动成为国家所有[11]。笔者认为, 《宪法》第10条和原《土地管理法》第6条确实是将城市市区的土地规定为属于国有, 因此王先生的意见无疑是非常正确的。不过, 笔者也注意到, 法律并未对实现原城市市区集体土地的国有化的具体途径做出规定, 而且这些集体土地已经存在于先, 而原《土地管理法》颁布于后, 一般的法律是不应该具有溯及力的, 尤其是涉及到农民群众的根本利益的大事, 不应该以一部法律的规定而将原“集体土地”自动而且无偿地变成“国家所有”。因而对这部分土地的国有化, 在具体的操作方式上仍然应该按法律程序征用并支付相应的补偿费。此外, 随着城市化的不断发展, 城市市区将不断扩大, 新的建制城市也将不断涌现, 原集体所有的土地是否一定随着城市化而变为国家所有呢?按王先生的上述观点, 原《土地管理法》生效后, 城市建成区在扩建过程中, 凡被纳入城市新建成区的土地, 无论其用途如何, 也无论其使用者是谁, 都应当成为国有土地, 同时对农业用地则可由国家征用后又以有偿形式将使用权确定给集体或个人[12]。对这种情况, 笔者认为, 即使是在城市建成区内, 如果是性质上确定为农业用地的土地的, 其所有权应该仍然属于农民集体所有。因为土地所有权是一种法定的基本财产权, 必须严格保护, 这也符合《物权法》对国家财产、集体财产、个人财产平等保护的原则, 而且这对于耕地的保护也有利。同时, 在城市建成区内, 并不应该必然的排农业生产, 因而保留一部分基本农田用于农业生产是可行的也是必要的, 对于我国这样一个人口大国也即粮食消费大国来讲, 更是如此。可见, 在城市建成区, 也有集体所有制土地存在的价值和空间。

再次, 如果以规划区为标准来界定城市市区的范围, 则由于从规划到建成, 需要一个漫长的过程, 在此过程中, 由于建设的需要, 会不断征用集体土地。而在未征用之前, 这些土地是集体所有制土地。否则, 一旦规划为城市区域的范围, 就需将该区域内的所有集体土地一并征用, 但又不可能立即开始建设和使用, 这必然导致土地资源的闲置, 这既是一种浪费, 而且也不符合国家关于征用的集体土地需在两年内开始建设的政策规定。同时, 规划为城市的区域范围内, 应该允许存在一部分农用土地, 这是考虑到我国作为人口大国对粮食、蔬菜等生活必需品的需要这一基本国情而得出的结论, 而且这也应该成为我国城市建设的一个基本思路。这一部分土地, 在所有制的类型上属于集体所有制土地。

通过以上面的分析, 笔者认为, 不论以何种标准来界定城市市区的范围, 在城市市区内集体土地都有存在的必要和空间。而且就《物权法》第61条即城镇集体所有的不动产, 依法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利的规定来看, 这里的“不动产”应该可以包括城镇中的集体所有制土地, 因为土地是我国最主要的不动产。因而这一规定, 可以成为对城市中的集体土地进行保护的重要法律依据。而反过来, 立法上的这一规定, 又可为城市中集体土地的存在提供了一定的法律依据。

四、总结

总之, 由于土地资源本身的希缺性和极端重要性, 同时由于我国土地制度立法的不完善, 所以在我国的集体土地制度方面还存在不少的法律漏洞。这影响着我国耕地的保护, 也影响对农民利益的维护, 进而影响着农村的发展和社会稳定, 这对社会主义新农村建设, 社会主义和谐社会的构建都非常不利。笔者在学习各位学者研究成果的基础上, 就以上问题提出了一些不成熟的看法, 希望能为进一步完善我国集体土地制度的立法提供借鉴和参考。

参考文献

[1]王卫国.中国土地权利研究.中国政法大学出版社, 1997.第一版.110-111.

[2]李雪岩.土地所有权法律问题研究.南方国土资源.2005, (6) .

[3]周慧.农村土地法律制度研究.万方数据库.云南大学硕士学位论文.3-4.

[4][7][8]王权典.我国农地所有权的法律剖析.中国民商法律网.2005.12.23.

[5]王利明.物权法专题研究 (下) .吉林人民出版社, 2000.886-887.

[6]王铁雄.集体土地所有权制度之完善.法学.2003, (2) .

[9]王权典.农村集体建设用地使用权流转法律问题研析.中国民商法律网.2005-12-21.

[10]王卫国.中国土地权利研究.中国政法大学出版社, 1997.第一版.78.

3.集体土地制度完善 篇三

关键词：集体土地所有权；弊端；对策

中图分类号：D922.32文献标识码：A文章编号：1674-0432（2011）-11-0057-3

1 农村集体土地所有权的演变

我国的农村土地所有权曾经历了一个曲折的发展过程，建国初期，为了巩固已经取得的政权以及使国民经济尽快地从战争的破坏中恢复，中央政府在我国农村实行土地改革，于1950年颁布《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》。废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，在农村形成农民个人土地所有权制度，农民对其分得的土地享有完全的所有权。1952年，在全国土地改革基本完成以后，开始了全国性的互助合作社运动。先是农民自愿组织互助组，这实际上是一种劳动协作关系，并没有改变原有的土地私人所有权和家庭经营形式。以后，在中国共产党的领导下，农民开始创办初级农业合作社。这实际上是一种类似于合伙的联合经营关系，社员的土地依然实行私有。然而自1955年以后，农业合作社步伐突然加快，中国农村掀起了农业合作化高潮，初级社转为高级社。自1956 年底，全国大多数省份已基本实现了农业高级合作化。高级合作社的主要特点是：土地和其他主要生产资料归合作社集体所有，以生产队为基本的劳动组织形式，集体劳动以社为单位统一计划进行生产，产品归合作社集体所有。1958年，全国又开展人民公社化运动，土地仍然属于集体所有，但集体所有权的主体也发生了变化。在公社化初期，公社是基本核算单位，土地归公社所有，平均每个公社拥有近6万亩土地。这种大规模的集体所有和集体经营制度，与当时的农业生产力水平不相适应，带来很多问题。1962年的中共八届十中全会通过决议（即“人民公社六十条”），肯定了农村的土地集体所有制，同时调整人民公社的核算体制，确立了“三级所有、队为基础”的体制。所谓“三级所有、队为基础”，是指原来生产队范围内社员共同所有的生产资料，如土地以及耕畜、农业机械，仍归生产队所有，生产队成为基本的核算单位，而生产大队、公社的土地以及其他生产资料，分别属于各自范围内的社员共同所有，由各自的管理机构分别管理。这就形成了以生产队为基本生产单位的公社、生产大队、生产队三级所有制。80年代初农民为了解决生计问题率先自行发起了包产到户的改革，后来由于它带来了农业的大幅度增产和农民收入的显著提高，得到了地方政府和中央的支持。1979年-1983年，全国农村逐渐普遍实行家庭联产承包责任制。实行土地承包责任制后，土地所有权没有改变，但土地使用权转到了农民手中，过去的集体经营变成了现在的农户私人经营。当生产队和生产大队不再去直接组织农民进行生产活动以后，这种组织形式就需要改变。1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，按照中央部署，从1983年开始，全国实行政社分开，原政社合一的人民公社体制被撤消，生产大队、生产队也随之撤销，绝大多数地区以原人民公社为单位成立了乡政府，以生产大队为基础组建了村民委员会，以生产队为基础组建了村民小组——村的组织成份。这种情况一直延续至今。

2 对集体土地所有权的概述与分析

2.1 概念的表述

集体所有权是一种公有制的实现方式。土地集体所有权，指农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有，使用，收益和处分自己所有的土地的权利。是劳动群众集体所有制在法律上的表现。

2.2 特点

2.2.1 客体范围与权利主体 据现今立法，集体所有权没有一个全国范围内的统一主体，集体所有的土地只属于各该劳动集体所有。我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地也属于集体所有。”作为根本大法，《宪法》只概括性的确认了农村的土地属于集体所有，并没有明确规定农村土地的具体所有者，遗留下一个法律问题。1988年《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”1998年《土地管理法》第10条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。据此，农村集体土地所有权的主体在我国现行法律上有三类：（1）村民集体所有；（2）乡（镇）农民集体所有；（3）农业集体经济组织的农民集体所有。

2.2.2 集体土地所有权的权能 集体组织所有权是劳动群众集体组织占有、使用、收益和处分其财产的权利。在使用权能方面，集体所有的土地只能用于农业生产或农民宅基地等与集体耕作密切相关的建设中，而对于可产生巨大经济效益的房地产开发等，集体土地显然不可有此使用目的。我国现行宪法规定：城市土地属于国家，农村土地属于集体，必须依法合理利用。联产承包制推行后，又重申上述规定，并要求改良土壤，提高地力，维护生态；不准将农用地非法改为非农用地，并对城乡两种土地的不同使用制度以国家宪法、法律等最高法形式，明确规定下来。这是基于我国地少人多，农业生产技术落后、投入产出比大，不发达的特殊国情而定的。这是关系到13亿人民的实际生活和子孙后代的大事，是从大局的角度考虑出发的。纵使为了眼前的利益不顾法律规定，擅改农用地为非农用地，非法进入市场，不但与集体土地的基本属性和不动产物权、商品理论等基本原理不合，而且与国际上地权立法趋向背道而驰。在收益权能方面，收益权能的不完全性是使用权能方面不完全性具体的表现。如前所述，由于集体土地在一国之中特定的地位与用途，使所有权人的使用权能受到限制，相应地影响了所有权人如将集体土地用作他途将可能得到的收益，客观上限制了所有权人对其土地的收益权。在处分权能方面，集体对土地不得买卖、抵押或以其他形式非法转让。1998年《土地管理法》中也正以耕地保护等为由强化了所有权人对其土地的处分权能的限制。在实际生活中，集体土地也只有在被国家征用时才发生主体的变动。

2.2.3 权属移转中的单向流出性 即指土地所有权移转过程中，只可能是集体所有的土地转归国家所有，不可能是国家所有的土地转归集体所有，集体土地所有权的客体只减不增。而集体土地所有权之间的移转如前所述由于法律的禁止性规定其可能性几乎为零，因而，土地所有权移转只可能是一种单向移转。这种单向移转的后果必然是国有土地所有权客体的地域范围不断增加，集体土地所有权客体的领域范围不断减少。虽然1998年《土地管理法》第31条第2款规定：国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦款，专款用于开垦新的耕地。这实质上是国家借行政权力与集体争夺经济利益的结果。

3 现行集体土地所有权制度的缺陷

通过以上的概说与分析，我们不难看出，现行集体土地所有权法律制度的不足集中表现在：①权利主体虚位；②所有权权能不全；③地位低下等几个方面，以下将分别表述因其不足而引发的种种问题。

如前所述，综观我国有关立法。皆言集体土地所有权主体为农民集体，而农民集体是个什么概念，不得而知。从立法到司法解释无一触及这个问题，同时立法规定集体经济组织可以对集体土地进行经营管理，虽然这是法律的明文规定，实际中自然表现为主体缺位。由此，在集体土地确权登记发证时，许多地方由省级人民政府作出规定：乡（镇）农民集体所有的土地只确认使用权并发放使用权证，不发所有权证，村及村内农民集体所有的土地，统一由村民委员会申请登记，所有权证发给村民委员会，只要求在所有权证上备注村民小组实际占有的范围和数量。这种作法一方面造成了集体土地所有权主体的缺位或错位，另一方面也违背了民事主体法律地位平等的原则。现实的情况是，由于在大多数地区农民集体经济组织已经解体或者名存实亡，农民缺乏行使集体所有权的组织形式和程序的意识。集体土地所有权制度存在着以下弊病：（1）少数干部凭借集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意处分土地，造成耕地流失，或以权谋私，导致土地使用的分配不均。这已经成为影响社会稳定的一个消极因素。（2）土地名为集体所有实为少数人专有，造成了广大农民对土地的疏离感，他们通常不认为自己是土地的主人，而仅仅把自己当成类似佃户的土地租用者。根据国务院发展研究中心土地课题组近期对全国8个县800农户的问卷调查和实际访谈，48%的农户认同“土地是国家的”，还有46.5%的农户认同“土地是集体的”，而且其中80%的农户认同这个集体就是行政村。这种状况不利于耕地的保护和改良，也不利于缓解农村劳动力大量流入城市而使耕地荒芜的趋势。（3）集体土地所有权主体的虚位或易位，给少数人带来了利用土地发横财的机会，以致农地转为建设用地有增无减。不仅使耕地流失，而且导致农村建设用地的私下交易大量发生，搞乱了集体土地市场，并冲击国有土地的市场。

我国现行法制之下，所谓土地征收，实质即集体土地征收，指国家依据公权力对本属于不可侵之集体土地所有权予以强制剥夺（征用客体为土地使用权）依解释，所谓集体土地征收制度，指国家为了建设事业的需要而强制性地将属于农村集体经济组织所有的土地收归国有，然后确定给用地单位使用，并对被征收单位予以补偿的制度。我国《宪法》第10条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。《土地管理法》第2条第4款：国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。实施条例第2条规定：国家依法征用的土地属于全民所有即国家所有。然而综观我国相关立法，对所谓的“公共利益”这一概括性概念并没能做出详尽的阐述，因为没有明确有效的法律制约，从而使借国家征收的名义而达到非公益目的的口子一开再开。其中的弊端主要有：（1）首先是扩大了土地征收的范围。由于征收目的不清，如上文所述，将一些非公共利益的私人建设用地作为国家建设用地实行土地征收。造成大量土地闲置浪费的撂荒，不利于控制建设用地规模和保护耕地，以及严重损害农民利益的现象。（2）土地征用主体与批准主体不明确，征地权力过于分散。土地征用主体是国家，但实际生活中往往以用地单位作为征用单位，其提出申请后由土地管理部门报人民政府批准。而县级以上政府都可行使征地权，有的地方甚至乡政府也可行使征地权。用地单位所上的项目往往就是政府确定的建设项目，在政府只盲目扩大投资不顾土地资源保护的指导思想下，用地单位的土地征用申请就会很快获得批准，而且往往多批多占，当裁判员与运动员同时站在起跑线上时，何有公平可谈？（3）关于征收土地的补偿和安置标准过低与具体落实问题。我国《土地管理法》第47条第2款规定：征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。依法律规定及实践经验，其中除了被征用土地上青苗补偿费和属于个人的附着物补偿费归农民个人所有外，其他各项补偿费均应归被征地单位即土地所有权人所有，由被征地单位用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，不得分给农民个人，移作他用或平调。在方法上可以由被征地单位设专户储存集中管理，并由县级或乡（镇）级人民政府监督指导其使用。至此，弊端不言而喻，且不说补偿费的计算标准（为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍）在实务中较难准确把握，仅从总体上看，由于立法规定的补偿费与安置标准不带有地价，一般偏低，而且由所谓的土地所有权人掌握，不得发放到农民手中，众所周知，由于实际中农民集体概念的模糊，使土地所有权实际落入了名为法定经营管理者的集体经济组织或村民委员会，而许多地方更由乡（镇）村政府代管，这样在实务中往往很大程度上是由批准征用者自身获取了这即使为数有限的征收补偿费，没有权力的约束制约制度，我们很难想象这笔费用的最终去向。所以，虽然在法律上的规定逻辑结构严谨，但由于主体虚位的缺陷而落空了。

4 完善集体土地所有权的对策

农地土地国有化的基本观点是，为了防止集体土地特别是耕地的非法转让，加强对农村土地的有效管理，有计划地开发和利用农村的土地，应当将现有的农村集体所有制土地全部转为国家所有。实践中，某些地方已开始通过征用的办法将大部分土地变为国有，效果很好。在宣布土地国有的同时，赋予农民（以及某些地方的农民集体）以永久的土地使用权，由此形成国家因向农民授予土地使用权而收取固定的出让费代替以往的行政性税费。并由国民总体规范城市用地，农业用地的范围。单从理论上讲，收归国有基本上能够克服所有权主体虚位所带来的种种问题，可以较有力地克服少数乡村干部利用土地营私舞弊和利用土地所有权加重农民负担的现象。同时，以物权法的形式将农民原来的土地承包经营权转变为国家授予的永久性土地使用权，使之成为一种长久稳定效力优先的法律制度，有利于提高农民的生产积极性和促使其进行土地投入，改良土地的自发行为，从而能够推动农业生产力的发展。

但是，仅从当前的形势来看，实行农村土地国有化，彻底改变土地所有权的归属，时机尚未成熟。首先，从大局来看，这将改变农村的集体所有制经济的性质，有可能引发社会经济和政治的动荡，而且假如土地国有化，政府将直接与众多而分散的农户发生授权关系，这对政府来说不能不说是沉重的负担。而且如果完全将土地集中在政府之手，“无异于把农村中农民的就业压力等等社会矛盾，统统由政府包起来，政府将陷入极其被动的处境”。其次，还要考虑到政策变动，农民的心理承受能力问题。1956年，我国在实行农业合作化的时候，就曾经提出过国有化问题，当时没有采用国有化方案，主要理由就是避免引起农民的误解。如果实行国有化仅仅是把土地所有权从村干部的手里转移到县政府、乡政府官员的手里，那么，广大农民很可能产生一种剥夺感—钱（不论是税费还是使用权出让费）上交的对象依然是国家，形式上的内容没有任何变化，而农民作为集体的成员却丧失了土地所有权。再次，我们不得不注意一个客观的现状，即现阶段我国农村的经济关系和社会秩序，依赖于两个不能人为改变的因素：一是以现有农村社区为单位的社会组织形态，二是以农民家庭为单位的利益分配格局。这两个因素相互依存又相互制约，形成为一种基本现状。现行的“土地集体所有、农民分户经营”的制度，实际上就是这种基本现状的产物，在这种情况下，农村土地制度的改革，是应当承认保持这种现状，还是否定、打破它？此外，即使是推进土地国有化，还有一个操作方案问题，是因势利导，循序渐进，还是来一次急风暴雨式的“运动”？我们必须总结以往的经验教训结合当前的实际进行冷静的分析。

国家征收集体所有的土地，是国家（政府）单方面的公力行为，农民集体的抵抗力甚弱。所以应在立法中对“公共利益”的范围作出明确规定，凡真正属于国家公共利益需要的继续按现有规定征收。对于商业性的用地，严格禁止。至于部分学者提出的征购，在我国现阶段没有可行的法律依据。具体而言如下。

4.1 界定土地征收的范围，将征地严格限定在社会公共利益的范围内

关于何为公共目的，我国迄今尚无统一的界说。所以关于公共目的的涵义，我们不妨借助现代各国土地立法及通说，即（1）须有公共的使用的性质；（2）须有公共利益的用途；（3）此外立法可以以适当的列举以助实务中比较适用。

4.2 上级土地征收的批准权，改由国务院和省级人民政府统一行使

4.3 改革现行的征地补偿安置方式

4.3.1 征地补偿安置标准 如前所述，我国现行《土地管理法》依被征用土地的农作物年产值计算补偿标准的办法远远不符合现实情况。因征地补偿标准的时效性较强，完善需要采取什么办法来编定补偿标准，尚需要在实践中摸索，可以采取在地方试点的方式比较适用。

4.3.2 征地补偿费用的落实 由于国家征收的是集体土地，是一个社区内农民集体总有的，所以补偿费用理应用于被征用土地社区的生产及公共设施的改善，这样，农户虽无应有之份却受应有之益。在实务中虽应由社区共同体处分该笔费用，但鉴于现存的问题，建议立法授权由农民建立一定组织的监督机构（临时性组织，平时务农，征收时监督），以确保应有之益不为少数人剥夺。

4.集体土地制度完善 篇四

现行农村集体土地征用制度，产生于计划经济时期。改革开放20多年来，我国所有制结构已发生根本变化，利益主体呈现多元化，但农村集体土地征用制度未能及时做出调整，改革严重滞后。特别是自上世纪90年代初实行国有土地有偿使用后，土地市场价值迅速提高。政府在低价征用集体土地后，再以出让、租赁等有偿方式让渡土地使用权，获取巨额收益。作为土地所有者，集体和农民的利益受到严重损害。要有效维护集体和农民的土地权益，必须根据《物权法》平等保护国有财产和集体财产的原则，改革农村集体土地征用制度，对《土地管理法》做出重大修改。

农村集体土地征用补偿标准低，集体和农民利益严重受损

我国法律规定，征用农村集体土地，需要根据相应补偿标准，支付补偿费用。补偿标准不按土地市场价格，而主要根据农地年均产值倍数计算，并规定最高限额。征用耕地要支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。征收其他土地也要支付补偿费用，具体标准由省、自治区、直辖市制订。征收城市郊区菜地时，还需缴纳新菜地开发建设基金。非耕地的征用补偿，普遍低于耕地补偿。现行的农村集体土地征用补偿标准偏低，严重损害了集体和农民利益。

与农民从土地上取得的收入相比，集体和农民所得的征地补偿偏

低

根据我国农村和城市郊区农业生产结构特征，南方农作物主要为早稻和晚稻，北方主要为小麦和玉米，大中城市郊区主要以蔬菜为主。2001年—2003年，南方早稻和晚稻每公顷平均年产值为1.23万元，北方小麦和玉米每公顷平均年产值为1.04万元，大中城市郊区蔬菜每公顷平均年产值为3.89万元。按照最高标准30倍补偿，南方每公顷耕地的最高补偿为36.9万元，北方每公顷耕地的最高补偿为31.2万元，大中城市郊区每公顷耕地的最高补偿为116.7万元。2004年全国农村居民人均生活消费支出2185元，按最高标准补偿，南方地区集体和农民所得补偿（人均耕地按0.14公顷计算）仅够农民23年生活费用，北方地区的补偿还不够20年生活费用。根据国家农调队统计数据，2005年农户从耕地（即种植业）中获取的纯收入为1098元，农户人均耕地面积为0.14公顷，即每公顷耕地纯收入为7842元。以预期寿命70岁计算，农民一生从1公顷耕地中获得的纯收入为54.89万元，是目前最高补偿水平的1.5—1.8倍，这还没考虑农产品价格上涨因素和土地增值、保值因素。在实际征地时，通常不按最高标准补偿，大中城市郊区也仍然以价值较低的粮食作物产值作为补偿依据。所以，我国目前的征地补偿严重偏低。根据前面计算，只有将征地补偿由现在的30倍提高到45—54倍（南方地区为45倍，北方地区为54倍），才能保证集体和农民征地前后收入水平基本持平。

与政府取得的土地出让收益比，集体和农民得到的征地补偿低 在传统行政划拨体制下，国有建设用地由用地单位无偿使用，政府并没有从土地征用中获得多少收益。自上世纪90年代初起，我国开始城镇国有土地使用制度改革，改无偿使用为有偿使用，行政划拨土地比例不断减少，以出让、租赁等方式有偿使用的土地比例不断增加，政府从土地出让和租赁中获取巨额收益。1995年全国土地出让金纯收入为174亿元，到2005年土地出让金纯收入增长到2184亿元，增长了11.5倍。

1995年全国每公顷土地出让金收入为77.2万元，其中每公顷征地费18.9万元、开发费11.1万元、出让金纯收益40.4万元、其他税费收入6.8万元。扣除开发费用后，每公顷土地收益66.1万元，其中政府收入的出让金纯收益和其他税费占71.4%，集体和农民个人占28.6%，政府与集体和农民的土地收益比为2.5：1。如果剔除青苗及附着物补偿，集体和农民的土地权属收益还会稍低一点。

到2005年每公顷土地出让金收入为355.3万元、出让金纯收益为131.9万元。与1995年相比，每公顷土地出让金和出让金纯收益分别增长了3.6倍和2.3倍，而征地补偿标准最高限额却仅提高了1.5倍，即由20倍提高到30倍。假设2005年每公顷土地补偿为1995年的1.5倍，再假设其他税费不变，则2005年每公顷土地纯收益为167.1万元，其中政府收入的出让金纯收益与税费为138.7万元，占83%；

集体和农民收入28.4万元，占17%，政府与集体和农民个人的收益比为4.8∶1。如果再换一种计算方法，集体和农民所得与政府收益的差距更大。假设土地开发费用与土地出让金同比例（4.6倍）增长，2005年每公顷土地开发费用应为51.1万元。于是，政府、集体和农民从每公顷土地中获得的纯收益为304.2万元，其中集体和农民的征地补偿为28.4万元，政府的土地出让纯收益（出让金纯收益与税费之和）为275.8万元，政府与集体和农民的收益比为9.7∶1。中央政府于1999年提高了征地补偿标准，集体和农民的土地权属所得绝对数有所增加，但与政府取得的收益比，集体和农民的土地权属所得反而下降了，这是近十年征地纠纷不断增加的根本原因。

2006年底，我们在浙江某市的案例调查还发现，在以招、拍、挂方式出让商业用地时，政府获取的收益份额更高。在该市，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得收益比最高可达49∶1；未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197∶1。与征用耕地相比，政府从征用非耕地中获取的收益比例更高，主要原因在于：非耕地的补偿标准低于耕地补偿标准，其中集体建设用地和未利用土地的补偿最低，而这些土地在转为国有建设用地后，却以同样价格出让。

改革土地征用制度，保护集体和农民利

政府为公共利益动用土地征用权，已成为国际惯例，主要区别在于征

地范围和征地价格不同。我国农村集体土地征用制度改革，有两种方案可供选择。第一种选择，即维持现行的农村集体土地征用制度不变，提高补偿水平。第二种选择，即公益性建设用地由国家征用，并提高征地补偿标准；商业性建设用地由国家和农村集体经济组织共同供给，并合理分配增值收益。显然，第二种改革方案的难度与艰巨性大于第一种改革方案，但它更符合市场经济的发展方向，更符合《物权法》提出的平等保护国家财产和集体财产的原则，更有利于保护土地所有者的利益。

界定公共利益界限，明确征地范围

一方面，我国法律规定：为了公共利益，国家可依法征用农村集体土地。另一方面，法律又规定：任何单位和个人使用建设用地，必须申请使用国有土地，农村集体土地只有通过征用后，才能转为国有建设用地。也就是说，不管是公益性目的，还是商业性目的，都必须先征为国有。法律条款，前后矛盾。由于未能明确界定公共利益范围，各级政府都以公共利益为名，征用农村集体经济组织的土地。除中国以外，世界上只有新加坡将工业、商业和住宅用地也纳入征地范围，其他国家都对征地范围做出了严格或详细规定。明确界定公共利益，确实有一定难度。日本详细列出了35种公益性项目，其他国家基本没有采用这样的列举法。我们可以先把用于工商用途的土地，排除在政府强制性征地范围之外。有些项目，比如修建高速公路，可以通过

收取过路费，将开发费用收回，甚至还可能盈利，也不应宜列为公益性项目。

允许农村集体建设用地使用权流转

在确定商业性用地由国家和农村集体经济组织共同供给后,农村集体建设用地使用权流转成为必然选择。与国有建设用地一样，农村集体建设用地所有权不允许买卖，但集体建设用地使用权可以流转，即出让、出租和转让等。在农村集体建设用地使用权流转方面，我们已积累了一些经验。自上世纪90年代中期以来，国土资源部先后在部分地区开展了农村集体存量建设用地使用权流转试点，广东已在全省范围内试行农村集体建设用地使用权流转。

5.集体土地制度完善 篇五

目前，我国农村的土地集体所有制存在的弊端是显而易见的，究其原因众多学者从不同的视角进行了较充分的研究，提出了五种具有代表性的观点：一是取消集体土地所有权， 实行农民私人土地所有权;二是取消集体土地所有权，实行农村土地国有化;三是部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和私人所有并存;四是农村土地复合所有制;五是完善集体土地所有权。笔者认为在这五种代表性的解决方案之中，后四种均是权宜之策，不可能从根本上解决当前较激烈的土地矛盾。

本文从制度经济学的产权理论出发，在充分考虑相关困难的同时，从新的视角论述我国农村土地私有化的可能性，从而试图找出一条解决我国目前土地矛盾的有效途径。

一、制度经济学的产权理论

产权要想有效地作用，必须是可处置的(可转让的)。在传统或其他制度禁止处置产权的地方，如中国禁止出售集体土地所有权， 产权被束缚于一个虚无的所有者，而其他人尽管因具备更好的知识和技能而可能对该财产定价更高，却不能对该财产进行更好地利用。

保护私有产权可以激励人们积极地运用其财产和知识——包括促进人们去创造和检验有价值的信息， 还可以将企业家精神、人的精力、创造性和竞争性导入建设性的、和平的方向，从而促进大量的正和博弈， 这些正和博弈将汇入总的经济增长， 并使社会成员更易于实现自己的愿望。

二、农村土地集体所有制的弊端

(一)集体所有权主体的缺位

通过对农村集体土地所有权的反思，不难发现我国农村集体土地所有权的本质是在建国初期通过将所有权赋予集体，通过统购统销， 低价从农村取得资源，支援城市工业化发展战略的产物。换言之，农村土地集体所有权是农民私有财产被消灭，农民被集体化的结果。国家法律规定的“农民集体”一方面是土地所有权主体，另一方面又不能作为土地所有权的行使主体直接对土地进行经营管理，该规定本身就违反了所有权的法律原则。高飞等在湖北和贵州两省的调查显示，60.88%的受访农户表示承包地是国家的，而只有21.95%表示承包地是村集体的。可见，农户对于与之生存和发展息息相关的农村土地归属状况的基本认识与实际情形相差甚远。

(二)土地矛盾的本质：公权与私权的争斗

由于政治运动和行政权力的介入，我国集体土地所有权的法律性质异化，使其背离了其应有的私权属性，而集体土地所有权的缺位与作为集体土地所有权行使主体的村民委员会依附于基层政府，更是使集体土地所有权的公权性质得到强化。在制度设计者的眼里，坚持集体土地所有权，是在坚持事实上国有化的同时，国家为了获得高额土地出让金而排除制度障碍的需要，故意保留的一个很大程度上的空壳而已。

(三)集体所有权相关权能的扭曲

集体土地所有权作为私权的一种，应当具有占有、使用、收益和处分四项权能，但在 年我国在全国范围内免除了各种农业税费后，集体土地所有权之主体应享有的合法土地权益彻底虚化。另外，《土地管理法》以对耕地加强保护为由限制了集体土地所有权的使用范围，造成了集体土地使用权能的不完全性。我国《宪法》第10 条规定： “ 任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”可见，在我国，集体土地所有权之法律上的处分权能也不完全。

三、农村土地私有化研究的困难

高飞(2009)等在湖北和贵州两省的调查显示，30.97%的受访农户认为承包地归国家所有最好，0.21%的受访农户认为承包地归乡(镇)集体所有最好，12.9%的受访农户认为承包地归村集体所有最好，3.97%的受访农户认为承包地归村小组所有最好，而44.37%的受访农户认为承包地归个人所有最好，所占比例最高。目前农村土地私有化存在的主要困难包括：

(一)意识形态

基于我国《宪法》确立的实行社会主义公有制的基本经济制度，农村土地私有化变革方案短期内不具有现实性，所以笔者的提法是“一种假想的农村土地所有权变革”。

(二)土地分配

现今土地承包经营权是按照家庭人口平均分配的， 家庭人口本身是一个变量，当进行土地私有化分配时，按现有土地的分配标准将会造成土地分配上的不均，短期内会引致农村社会的不稳定。由于涉及占总人口三分之二的农村人口，数量庞大，具体问题层出不穷，制定一个合理合法的土地私有化分配方案极其困难。

(三)土地兼并

实行土地私有化， 将面临如何走出土地兼并引发农民革命之后再平均地权的怪圈，一旦发生土地兼并，则不仅农村社会可能会出现贫富分化，而且大量无地农民会涌入城市，在相关的化解和应对机制尚未建立的情况下，社会动荡将不可避免。

(四)耕地保护

实行土地私有化， 将面临耕地保护更加困难的问题。土地私有化将使土地的占有、使用、收益和处分四项权能得到充分的体现， 农户任意改变土地的使用用途将变得合理合法。纵观历史，温饱一直是中国人至死不渝的追求目标， 即使是现今经济发展的黄金时期， 对温饱的隐忧也从来没有停止过， 保护耕地的政策一直是反对农村土地私有化的理由。

四、农村土地私有化研究的可能性

(一)农村土地私有化研究可能是政治体制改革的切入点

土地矛盾的激化从侧面反映出意识形态存在一些与现实经济基础矛盾的地方，相对而言，对农民群体的改革较为容易，一旦成功，将具有倒逼效应，通过农村土地私有化的变革促成自下而上的意识形态的自我调整与转变。

(二)户籍制度为我国土地私有化研究的分配提供了可能

一直以来受非议的户籍制度可能反而成为我国农村土地私有化的有利条件。其实，土地集体化与城乡户籍制度是我国建国后实行工业化赶超战略的产物，两者是相伴而生的，从这个意义上讲，农村户籍本质是一种农村土地所有权的凭证。笔者认为新的土地制度的构建思路应该为： 保持已有城市土地的国有性质，将农村的土地全部私有化， 包括宅基地、自留地、自留山、“四荒”地(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)、耕地以及集体性质的城郊地，首先按照行政区划进行第一层次的分配，然后按照目前的户籍静态结构进行第二层次的分配。对于行政区划内的战略性资源，可以在对地方有所补偿的基础上实行国有管理，对于一般性资源，可以通过资源税体现资源的国家属性。

(三)农村土地私有化后出现土地兼并的可能性较小

对于农村土地私有化后出现土地兼并可能性较小的原因，一是有理由相信农民是理性的经济人。在我国农村人口向城市大量转移的`经济发展过程中，农民对外界信息了解得越来越充分，他们有能力按照自己的利益最大化做出合理决策。二是农民的收入来源不再单一而呈现多元化。工业化是对农村居民收入增长贡献最大的因素，物质资本的高投入并没有带来收入的高增长，政府的政策效应正通过土地的产出增长显现出来，人力资本对农村居民收入增长的贡献率尽管位居第二， 但其边际贡献率在所有要素中最高，并呈上升趋势,这意味着人力资本在不久的将来有可能成为对农村居民收入增长贡献最大的因素。可见，农民不再绝对依赖土地收入生存，私有化后，土地只是他们所有财富中较小的一部分，不会出现为了生存而出卖土地的情况。三是因为征地拆迁引发的矛盾，理性的农民越来越意识到土地的未来升值而具有的投资价值，而不会轻易出卖手中私有的土地。

(四)私有产权的界定将会极大地解放农村生产力

清晰地界定农村土地的私有产权，有以下三方面的积极效应：

一是从制度经济学的视角来看，明确的私有产权能最大限度地调动劳动者的积极性。人们在私有的、界定清晰的产权条件下，才能预期自己努力的结果具有排他性，从而在“自私性”的驱动下，在最大程度地增进自身利益的同时，不知不觉促进整个社会福利水平的最大化。

二是“有恒产则有恒心”，稳定的土地私有产权促使农民加强对土地的投入，土地的利用效率将得到极大的提高。目前因为城市化和农村土地产权的界定模糊不清，使大量的农地出现抛荒现象，农民认为土地不是“恒产”，不关心土地资产的保值增值，容易导致为获得短期利益而掠夺性经营的作法， 致使土地资源质量下降。在土地私有化后，这种局面将会得到根本改观，极大地提高已有土地资源的生产能力。更为重要的是，农村土地的私有化改变了土地交易的主体，交易主体由原来的“国家——集体”转变为“国家——个人”，这种“国家——个人”的交易模式将大大增加交易成本，而交易成本的增加将使交易结果更加审慎合理。

三是基于以上两个原因，农村土地私有化将成为继农村地区家庭联产承包责任制之后的第二次深刻变革，农村的生产力将得到更大的一次解放。可以预见，随着农民积极性的增长和土地利用效率的提高，较少的农业用地将能养活更多的人口。所以，土地私有化后，耕地保护的矛盾将反而有所缓和。

五、结论

6.集体土地制度完善 篇六

按照县两办《通知》的要求，我们办事处组织专门人员对稳定完善农村土地承包经营制度工作分组逐村（居）进行了自查，并对发现的的问题认真进行了纠正。从总的情况来看，我办本着既依法办事，又切实可行的原则，以提高思想认识为基础，以规范操作为手段，以扎实稳妥推进为落脚点，认真贯彻《农村土地承包法》，积极做好稳定完善农村土地承包经营制度工作，达到了农户的承包地块、承包面积、承包合同和经营权证“四到户”,做到了“四相符”，妥善解决了农村土地承包合同纠纷。我们的主要作法是：

一、突出群众路线抓宣传 我们认识到，稳定完善农村土地承包经营制度工作搞得好不好，关键在于政策是否得到彻底落实，其前提必须让干部群众了解政策，掌握政策。为此，我们先后几次召开党委会、班子联席会进行研究部署，分层次召开脱产干部、管县人员、村居党员干部座谈会，宣讲有关法律法规，统一思想，消除杂念，形成共识。同时开展全方位、立体宣传，发放宣传资料，刷写宣传标语，办固定宣传栏，举办培训班，使基层干部深刻领会精神，吃透政策，以利于指导工作。不仅如此，我们先后组织72名干部，进村入户，采取召开村组干部、群众代表会和个别座谈等多种形式与群众面对面交流沟通，把政策原原本本地交给群众，使农民正确认识，真心拥护，积极参与稳定完善农村农村土地承包经营制度工作，为各项工作的开展减少了阻力，打下了坚实的群众基础。

二、突出政策落实抓规范 对稳定完善农村农村土地承包经营制度工作，我们始终不敢有丝毫松懈怠慢心理，一个环节，一个阶段地抓好抓到位。具体来讲，我们严格把握好“六关”：一是严把政策关。稳定完善农村承包经营制度工作政策性强、工作量大，坚持依法依规办事至关重要，在具体操作过程中，我们始终坚持按规定办事，稳步推进。二是严把调查摸底关。摸清情况、掌握实情是这项工作的重要环节，也是这项工作能否真正落实的关键所在。为此，我们抽调专人组成15个工作组，深入到村到户，采取查阅资料，实地查看，召开群众代表会等方式，最大限度摸清摸实各村第二轮土地承包及“机动地”现状等情况。在深入调查摸底过程中，我们对全镇所有的耕地，处村干部不仅停留在原始资料查阅或农户口头询问上，而且深入到田块、到座落，掌握了第一手资料。三是严把清理关。在调查摸底的基础上，我们对“机动地”和“两田制”重点难点问题反复审查、认真核对，正确界定，保证不漏地，认真一次清理到位。四是严把调整关。我们实行阳光操作，摒弃“剃平头”的简单做法，采取召开村民代表大会的办法讨论决定，本着“大稳定、小调整”和“增人不增地，减人不减地”的原则，对确实因建设用地需要减的，在包村工作组的指导监督下，由村干部主持召开党员、村民代表会议讨论决定，使制订调整方案工作做到公开、公正、合理、透明。五是严把合同关。这项工作最终是合同这种法律形式落实。我们全部严格做到了承包合同的规范、完整、有效。六是严把补偿关。我们在积极服务新区建设，保证各个项目顺利建设的同时，保证征地补偿费及拆迁费按规定及时到位，多渠道拆迁安置，建设集中居住小区，实行“低保”和医疗保险，保障失地农民利益。

三、突出监督检查抓调处 针对稳定完善农村农村土地承包经营制度工作中可能出现的问题，我们定期开展了监督检查活动，建立健全了信访接待、查处等方面的各项制度，严格实行首问负责制。对于出现的纠纷及案件，在深入到现场摸清情况、找准症结的基础上，严格按照政策、法律法规的有关条款，对号入座，向当事人讲明道理，及时做好调解工作，对矛盾纠纷的处理做到了不拖延时间，不偏离政策，不越级上交；对违法违纪等案件做到了定性准确，处置及时，减小了影响。

四、突出制度建设抓机构 在稳定完善农村农村土地承包经营制度工作中，我们成立了以办事处主要领导为组长，分管领导为副组长，相关站所负责人为成员的领导小组，实行一把手亲自抓、负总责，分管领导全力抓，具体负责，其它班子成员结合分工和包村一起抓，建立了包村干部包保责任制。同时不断健全各项工作措施和机制，保证业务经费到位，完善了举报、查处、监督等项制度，落实了合同管理的整套制度，档案规范完整，实现了微机化管理，有力地保证了各项工作的落实。

7.集体土地制度完善 篇七

一、农村土地征用中侵害农民利益现状

改革开放以来特别是20世纪90年代以来中国进入了快速工业化和城镇化的历史阶段, 城市建设、工业建设和其他基础设施建设等非农建设用地的需求也随之大量增加, 每年都有大量的农业用地转化为非农业用地。据中国社科院农村发展研究所提供的数据, 从1990~2002年, 全国占用耕地4736万亩用于非农建设。近年来, 中国非农建设占用耕地每年约250-300万亩, 如果按人均1亩地推算, 那就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地, 变成失地农民。据估计, 目前中国完全失去土地或部分失去土地的农民至少在4000万人以上。《中华人民共和国宪法》规定:“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有。”农村集体所有的土地除了由本集体经济组织和个人依法使用外, 在国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业时可以依法由国家征用。国家是依靠行政手段征用农村集体所有的土地而不是依据市场手段从农民手中购买土地。农村土地征用制度存在的最大问题是补偿标准低, 补偿标准远远低于土地市场价格, 严重损害农民经济利益。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定, 征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍。安置补助费按照需要安置的农业人口数计算, 每人的补助标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准, 由省、自治区、直辖市规定。补偿总额不超过被征用前3年平均年产值的30倍。目前, 国家征用农民集体土地的征地总费用每亩5万元左右, 国家各级相关部门收取的税费大约2.5万元, 给予集体和农民的征地补偿约2.5万元, 其中70-80%给农民, 农民实际得到的土地补偿费每亩1.7-2万元左右。2004年, 国家又进一步规定, 如果给予被征地农民的土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算, 仍不足以使农民保持原有生活水平的话, 当地人民政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。但是, 许多地方执行不力。另外, 征用农民土地还导致部分失地农民成为无地可种、无业可就社会流民, 一定程度上侵犯了农民的就业权。

二、中国现行的农村集体土地征用制度缺陷分析

中国现行征地制度的法律依据是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》。《宪法》第10条, 《土地管理法》第2条都明确规定:国家为了公共利益的需要, 可依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。中国征地补偿理论和制度设计有明显的计划经济体制特征。在社会主义市场经济不断发展的条件下, 仍按计划经济条件下的做法征地, 必然引发矛盾。它的缺陷主要有以下方面。

一是法律规定不完备, 导致征地权运用范围过大, 没有充分尊重农民对土地财产的所有权及使用、收益和处分权。中国宪法和相关法律虽然强调国家为了公共利益的需要可以对土地进行征用, 但未对公共利益做出明确的界定, 经营性用地也打着公共利益幌子进行征用, 导致征地范围过宽。《土地管理法》第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”第43条规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地”。这就是说, 只有国有土地使用权才能上市流转, 农村集体的土地不能上市流转, 而征用权的行使是集体土地变为国有的唯一途径;当建设用地需求上升, 非公益性经营项目建设需占用集体土地, 土地征用成为目前唯一可行的制度安排。无论公益性用地还是经营性用地, 都是沿用强制性征地的办法。这种建设用地统一由国家征用、政府垄断土地一级市场的土地使用制度, 在征地与供地之间制造了一个利益空间, 为地方政府“以地生财”创造条件。客观上形成“土地征占越多, 政府利益越大, 部门福利越好”的机制。而农民则无缘于土地在工业化、城市化进程中的价值增值。

二是征地补偿标准不合理。《土地管理法》第47条规定:征收土地的, 按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费, 为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。征收耕地的安置补助费, 按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数, 按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准, 为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。但是, 每公顷被征收耕地的安置补助费, 最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。由于中国农村整体上社会保障体制尚未建立, 即使有的地方建立了社保机制也不完善, 土地对农民具有重要的保障功能与归依功能, 相比较农民已有的经济基础和今后的需要, 现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的保持或改善, 更难于保证农民的后续发展。

三是国有和集体土地差别对待, 存在明显的不公平。目前, 建设用地占用城市国有土地使用权, 虽然在本质上也是借助国家行政权力对公民土地使用权的强制取得, 但并未归入征用范畴, 而是由拆迁方面的法规加以调整。数据显示, 城市道路建设总投资当中拆迁费用要占30%。相对城市拆迁户来说, 农民对土地的依赖性更强, 但在征用中却无法享受同等的待遇。在土地征用中政府动用国家征地权, 以相当低廉的“补偿”价格对农民集体土地永久性所有权实行“买断”, 再以较高的价格出让给土地使用者 (公司或企业) 。农民 (包括农村集体经济组织) 在得到一定的土地补偿后永久性失去在土地上投入、收益的权利。同样是土地的所有权、使用权, 国家与集体之间却存在产权歧视, 这不仅制约了农村经济结构调整, 也在客观上促成了国家土地征用权的超范围使用和集体非农建设用地的灰色流转。

三、促进农地征用制度改革, 规范农地征用行为

要按照市场公平原则, 改土地征用为征购。即由政府按照市场公平原则向农民集体征购土地, 再根据供地计划向直接的土地使用者供地。这种方案既有利于保护农民利益, 实现市场公平, 又有利于城市土地市场稳定和农村土地资源的保护, 有利于土地供应总量的控制, 并且为人们易于接受, 改革阻力小。首先, 应遵循世界多数国家通行做法, 以土地的市场价格为依据, 确定合适的符合市场交易原则的补偿标准, 对农村集体土地征用公平补偿。同时, 既要考虑对土地所有权的补偿, 也要考虑对土地使用权的补偿。征地补偿费不仅要体现土地作为生产资料和生存保障资料的价值, 还要切实保证对土地的追加投资能得到补偿。征地补偿方式可以多样化, 可以采用一次性货币补偿外, 也可以采用就业安置、社会保障、以土地作为股份在企业入股等多种补偿方式, 建立农村社会保障体制, 为失地农民提供源源不断的后续生活保障。其次, 要以使农民生活水平发展提高为征地补偿原则, 充分考虑农民的生存权益和发展权益。应改变过去征地补偿以使被征用土地的农民生活水平不降低为原则的做法。充分尊重农民的利益, 不应以公共利益大于个人利益而否定个人利益, 从而忽视农民集体和农民个人的利益保护, 应贯彻个人利益与社会利益相协调的思想。农民集体和农民个人在国家土地征用中, 为了公共利益的需要, 将赖以生存的土地让渡给国家。国家首先应当在物质上要保证农民的生存权益和发展权益, 使被征用土地的农民生活水平、发展水平与国家的发展水平相适应。在确定补偿标准时, 还应充分考虑以下两个方面:一是在补偿年限内, 由于农民不断引进和采用科学的种田技术, 使土地年产值逐年提高而增加的效益。二是被征用土地农民的转业谋生的培训费用。以体现对失地农民后续发展权益的充分尊重。

摘要:民营经济作为社会主义市场经济的重要组成部分, 走信息化、高科技、迅速提升传统产业水平的新型工业化道路, 是实现其跨越式发展的必由之路。为此, 文章建议通过提高认识、转变观念, 引导民营企业树立走新型工业化道路的战略思路;通过优化环境、制定优惠政策, 鼓励民营企业以信息化和高新技术改造传统产业, 发展科技型企业, 走可持续发展道路;通过转变职能、改进服务, 构筑面向民营企业的社会化服务体系;要抓住机遇, 增强实力, 迎接新型工业化的机遇和挑战, 实现跨越式发展。

关键词:经济;民营企业;新型工业化

党的十六大报告指出, 我国在新世纪头20年经济建设的主要任务之一, 就是要基本实现工业化, 要坚持以信息化带动工业化, 以工业化促进信息化, 走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路。这是党中央在我国重要战略机遇期, 全面建设小康社会、加速推进社会主义现代化建设的重大战略决策, 也是总结国内外工业化的经验教训, 顺应经济全球化, 符合我国国情的现代化工业发展模式。作为社会主义市场经济重要组成部分的民营经济, 走一条用信息化、高科技迅速提升传统产业水平的新型工业化道路, 是实现其跨越式发展的必由之路。

改革开放30年来, 涪陵区民营经济有了长足发展。特别是经过近几年的经济和产业结构调整, 民营企业发展势头强劲, 在该区国民经济和社会发展中的地位不断提升, 一批产品档次高、经济效益好的民营企业快速做大做强。截至2007年底, 该区个体工商户已达2.8万户, 民营企业达1600余户, 民营经济完成增加值过100亿元, 比上年增长30.02%, 占全区GDP的比重达到51.6%。全区资产超过5亿元的民营企业2家, 资产超过1亿元的民营企业16家;年产值过1亿元的民营企业20家, 年产值过4亿元的民营企业4家, 年产值过5亿元的民营企业1家。民营企业在全面提升食品、建材等优势产

加快民营企业新型工业化步伐努力实现民营经济跨越式发展

■石焱梅赵小虎张飞

8.集体土地制度完善 篇八

关键词：集体土地所有权制度；不可分共同共有；所有权主体；农民利益

中图分类号：F311 文献标识码：A 文章编号：1008-6439(2008)02-00091-03

Ownership reconstruction of collective land is indivisible and joint possession

TANG Man-rong

(Research Center for Policy and Laws and regulations，Guangdong Zhuguang Group，Guangdong Guangzhou 510000，China)

Abstract：In the continuous deepening process of rural reform，China's collective land ownership system has a series of drawbacks，such as absent subject and incomplete empowerment，not helpful to the protection of the rights of the peasants and to market economy development. The system of collective land ownership with indivisible and joint possession characteristics，and which defines the main body of collective land ownership，which is helpful to stabilizing rural land relation and to protecting peasant rights and interests and to using property right system to standardize land rights，should be optimal choice of the reform. Currently，China should clarify the collective land ownership，perfect the organizations and agencies for running public assets management，perfect the right and its enforcement methods for collective land ownership，restrict the obligation of public laws of the collective land，and reform the land law management system.

Key words：collective land ownership system；indivisible and joint possession；main body of property right；peasant interests

一、我国现行集体土地所有权制度的弊端

农村实行土地承包经营制度以后，土地所有权与使用权逐渐分离，使用权成为相对独立的财产权转到了农民个人手中，集体统一经营变成农户分散经营，但土地所有权仍然保持着土地改革所形成的格局，即仍归集体所有。[1]尽管集体土地所有权的主体是农民集体，但农民集体没有一个人格化的组织彰显其主体地位，并且国家对集体土地所有权的限制过严，从而导致现行集体土地所有权制度出现了主体虚位、权能残缺及效力不强等一系列弊端。

集体土地所有权主体虚位是指农村集体土地所有权的主体在法律上徒有虚名的状况。根据《土地管理法》的规定，集体土地所有权的主体是乡(镇)农民集体、村农民集体或村民小组农民集体。但集体是一个抽象的概念，其内涵模糊不清。从现实情况来看，农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织机构，无法形成自己独立的意志，作为农民集体的成员不能通过法定程序行使自己的权利，其实质上形同虚设。[2]由于所有权主体不明，集体所有成了既非法人所有、又非集体成员个人共有的高度抽象化了的悬空状态所有，集体成员缺乏对土地的有效介入和控制，从而造成农民利益得不到有效保障。

所有权是民事主体依法以占有、使用、收益、处分等方式对其物所享有的全面支配的权利。[3]土地所有权是一种特殊的财产权，但仍具有财产所有权的基本特性。然而，我国法律通过土地规划、用途管制、建设用地行政审批、土地征用等制度过分限制了集体土地所有权的行使，使其成为一种权能不完全的所有权。首先，使用权残缺。集体所有的土地只能用于农业生产，而对于房地产等有巨大经济效益的用途则严格禁止。其次，收益权残缺。一方面由于农地受到土地用途管制原则的限制只能用于农业生产，其收益大为降低；另一方面国家通过低价征购农产品拿走了大量土地收益。最后，处分权残缺。[4]集体土地不得出让、转让、抵押、出租用于非农业用途，其土地发展权被剥夺。法律的过多限制与政府的过多干预造成了集体土地所有权权能残缺和权利行使方式单一，降低了土地价值，削弱了土地的融资功能，不适应农村经济多元化发展的需要。

二、变革集体土地所有权制度的理论创新

我国现行集体土地所有权制度由于弊端明显，改革已势在必行，但是在彻底变革的风险与利益无法预测时，以任何暴风骤雨式的运动来改变集体土地所有权的做法不仅是不可取的，而且是危险的。[5]因而需要按照改革稳定稳妥的要求，把我国的特殊国情与传统民法理论结合起来，在创新的基础上指导集体土地所有权制度的重构。笔者认为，创立不可分共同共有土地权利制度切实可行，它符合我国当前国情的需要。

我国的集体土地所有权是一种类似于总有而独具特色的所有权形态。[6]总有是指多数人结合而不具有法律上人格的共同体，以团体资格对特定之物享有所有权，其成员享有收益利用权的制度。这种制度会产生主体模糊的现象。任何一种权利必须和一定的明确的主体相结合，权利的存在方有意义。因此，集体土地所有制应变革为一种权利主体明确的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指两个或两个以上的人基于某种共同关系，而共同享有某项财产的所有权[7]；或者因一定原因成立共同关系之数人，基于其共同关系，而共享一物之所有权者谓之共同共有[8]。

不可分共同共有是指两个以上的权利主体，基于某种共同关系或法律规定，对于同一项特定财产不分份额且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。其特征是：所有权是一个，而不是多个；共有关系的主体即所有人不具有单一性，是两个以上；依据共同关系或法律规定而发生；客体是同一项特定财产；财产不分份额且不能分割；权利主体对财产平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。创立不可分共同共有的意义在于：

首先，它有利于稳定农村土地关系，维护社会主义公有制。公有和私有的划分标准有二：其一是从所有权的主体划分，若权利主体是个人，则属私有，权利主体是多人，则属公有；其二是从财产权利的性质划分，若财产属于公共需要和公益目的，则属公有，反之为私有。[9]我国衡量公私的标准是前者，那么集体土地由一定社区范围内的成员共有就没有改变社会主义公有制的性质。并且这种特殊共有的财产不能分割，可以长期存在，没有必要担心私有化的产生。

其次，它明确了集体土地所有权的主体，有利于农民利益的保护。现行的集体土地所有制是一种团体所有，集体作为单一主体享有所有权，农民个人不享有所有权。变革为不可分共同所有，集体土地的权利主体是每一位集体成员，农民对集体土地拥有的是明确的所有者权利，农民享有的土地使用权是所有者行使的自物权，而不是基于承包合同基础上的用益物权。这样，农民土地权利的保护就更有据可依，从而不会出现像征地补偿款留于集体而农民无法享有的情形。

再次，它有利于用物权制度规范土地权利，促进市场经济的发展。市场经济是资源配置的高效率机制，其要求主体特定，权利明确。不可分共同共有土地权利制度可基本满足市场经济发展的要求。尽管在我国当今社会制度下，土地所有权不得买卖，但是，我们可以将土地使用权作为一项独立的可交易的财产权，利用物权法加以改造，通过土地使用权在一定年限内的出让、转让、出租、抵押、折价入股等多种方式，参与市场流转，让其发挥土地所有权的功能，从而达到推动市场经济运作、促进生产力发展的目的。

三、不可分共同共有：走出集体土地所有权变革困境的最佳选择

当代中国，在农村集体土地所有权制度的变革问题上，无论是实行农村土地私有化、国有化、股份化，还是国家、集体、个人三者所有并存，都因为存在各种各样的缺陷而不足取。于是在承认农民既得利益和保持农村社会安定的前提下，选择不可分共同共有方案是符合我国人多地少基本国情的最佳选择。改革的初步设想是：

1.明确集体土地的权利主体。农民集体所有就是一定社区范围内的农民共同所有。对于土地这一特殊财产，规定为不可分共有财产，集体土地所有权主体是集体经济组织内的每一个成员。这样，农民个人对集体土地就享有了共有权，农民成了土地的主人，对土地平等地享有占有、使用、收益和处分的权利。

2.健全行使共有财产管理权的组织机构。虽然集体土地所有权的权利主体是集体经济组织内的每一位成员，但对于共有财产必须有一个健全的组织机构来行使管理权。在民主选举、民主决策、民主监督、民主管理的基础上改革原有的集体经济组织或农村自治组织不失为一条捷径。根据各地实际，在尊重农民自主权的前提下可以选择村委会或村民小组作为管理机构，法律应承认其为一个独立的民事法律主体。在这种管理体制中，集体成员当然享有参与决策的权利与选任和罢免管理人员的权利。对于任何组织或个人侵害集体成员利益，法律应赋予被侵害者诉权来保障其合法权利。

3.完善集体土地所有权的权能和权利行使方式。集体所有权与国家所有权在法律上地位是平等的，具有所有权的全部权能，集体土地使用权应同样可以进入市场流转。农民作为享有共有权的集体成员应享有永久性的土地使用权，而不是有期限的承包经营权。我们应考虑在国家统一的监管体系下，开放集体土地一级市场，允许集体土地使用权自由流转，发挥土地的市场价值，使其进入市场优化配置的轨道，从而促进农村经济发展。

4.限定集体土地的公法义务。传统民法认为所有权人对其财产享有充分自主权；在现代社会，立法指导思想由个人本位向社会本位转变，社会利益作为一种价值载体被引入所有权制度，所有权承担一定的公法义务也就成为必然。但这种义务必须合理适度，否则所有权人的利益会受到严重伤害。集体土地所承载的公法义务主要是：保证用于农业用途的基本农田保护区内的耕地面积不减少，确保国家粮食安全。因此，必须对集体土地重新规划分类。笔者认为集体土地应该规划为：(1)基本农田用地，(2)宅基地与公益事业用地，(3)资源性土地(包括草原、林地、水面、矿藏地)，(4)经济发展用地。荒山、荒坡、荒沟、荒滩、自留地、自留山以及没有划入基本农田保护区的其他少量耕地应划入经济发展用地，赋予农民“土地发展权”，可以用于二、三产业，帮助农民脱贫致富。对于土地转让因区位优势而获得的巨大利益，可以征收一定比例的社会保障统筹基金用于全国农村医疗、养老等社会保障事业，以平衡不同地区的利益差别。

5.改革土地法律管理体系。当前，我国的土地法律管理体系是一种以行政管理为主，而不是以保障土地权利人的权利为核心的法律体系。这与土地集体所有的现实不符。实际上，土地法律管理体系应是一种综合法制体系，国家的管理应主要集中在基本农田保护以及国家因公益目的对集体土地征收征用与环境保护上，而对于集体土地的处分，除要求遵守城乡规划外，要基于国情给予合理引导。同时法律必须明确，政府应以指导、扶持、服务农业和农村的发展为其主要经济职能，杜绝政府对集体土地利用的不当干预，把政府的管理转到宏观调控上来。

参考文献：

[1] 王卫国.中国土地权利研究[M].北京：中国政法大学出版社，1997：98.

[2] 杨绪超.农村耕地法律制度解析[M]//陈小君.农村土地法律制度研究.北京：中国政法大学出版社，2004：220.

[3] 王利明.物权法论[M].北京：中国政法大学出版社，1998：239.

[4] 江平.中国土地立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999：247

[5] 金锦萍.农村集体土地所有权的困境与出路[M]//王利明.物权法专题研究.长春：吉林人民出版社，2002：10-11.

[6] 吴道霞.物权法比较研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004：298.

[7] 唐德华.民法教程[M].北京：法律出版社，2000：169.

[8] 王泽鉴.民法物权(1)通则所有权[M].北京：中国政法大学出版社，2001：375.

[9] 高富平.物权法原论[M].北京：中国法制出版社，2001：775.