三权分置改革的原因

三权分置改革的原因（共2篇）

1.三权分置改革的原因 篇一

三权分置体制内涵与存在问题 一、三权分置的基本内涵

所谓的三权分置，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，放活经营权，促其在更大范围内流转，赋予农地经营权抵押、担保权能，破解农地经营主体融资的困局

二、存在问题 1.土地非农化、非粮化风险。许多从事非农产业的工商户进入农村土地流转市场后，因违法成本低，从而将大量农地非农用。虽然有部流转农地用于农业生产，但由于粮食种植的收益较低，农地经营者更趋向于将土地用于发展非粮作物的高效农业。

2.农地无限流转风险。对于工商资本者而言，成为农地经营者的目的更多地在于将土地置于市场中进行资本化，通过流转获得市场溢价，不断地转手流转，使土地陷入无限的流转之中，炮制新一轮的 “土地流转热潮”，使农业生产处于不稳定的因素之中。

3.农地经营权物权化风险。在农地三权分置框架中，配置的农地所有权是最弱的，一旦将土地经营权物权化改造以后，其在法律关系上更具有强势地位，很有可能反过来侵犯土地承包权和土地所有权，存在吞噬承包权和所有权的风险，导致农民权益受到侵害。

4.流转违约与农地过度集中的风险。流转后的土地过度集中，超过了农业企业、家庭农场、农民合作社等不同主体的风险承担能力，在此情况下极易发生违约风险，危及产业和社会的安全，导致原本的农业生产能力受损。

5.农地“确权不确地”风险，容易导致个体农户享有的承包经营权中承包权与经营权不能自然分离，将不能由农户自由决定是否流转，其收益取决于集体流转的收益。

6.村民回乡务农生活保障存在风险。进城务工的农民会将土地长期进行流转经营，若其日后打算回乡务农，则会因经营权流转期限未满而无法收回承包地，从而导致其短期内无法获取收益而生活困难。

二、农村土地产权“三权分置”制度实施的多重难题

1.理论困惑：分离后承包权、经营权的属性和权能如何确定

“三权分置”下农地经营权从承包经营权分离后经营权、承包权的权属是什么？当前，存在很大争议。

对于承包权，存在“成员权”和“物权”两种观点。一种观点认为，承包权是成员权的一种，是成员获得承包土地的资格，还不是一种实实在在的财产权；另一种观点认为，“三权分置”和农地流转情况下，承包权仍属于物权，并且与农地未流转条件下的原土地承包经营权一样，是集体成员基于特定身份而享有的权利。

对于经营权，也存在“债权说”和“物权说”两种观点。一种观点认为，土地经营权的性质是债权；另一种观点认为，土地经营权来自承包权，也是一种“物权”。依循多层权利客体的法理，经营权乃是土地承包经营权人设定的、以土地承包经营权为标的的权利用益物权，其与土地承包经营权属于不同层次客体上存在的用益物权，可以同时成立而并不冲突。

由以上学术争议可以看出，对于“三权分置”下的承包权和经营权的权属定位的困难和矛盾。如果“三权分置”后的承包权是一种物权，按理就需要对承包权单独确权颁证并且可以流转和抵押，但与承包权只有集体经济组织成员才有资格获得发生冲突。如果“三权分置”后的土地经营权是债权，那么经营权难以对抗承包权，不仅可能造成经营权不稳定、短期行为，也难以抵押，因为根据我国《物权法》的规定债权只能设立权利质权；如果土地经营权是物权，虽然可以用作抵押，但在同一块土地上既有土地承包经营权作为物权，又有经营权作为物权，违背同一物上只能有一个物权的原则，可能造成权利的重叠，引发承包权人和经营权人的利益冲突。

2.法律缺失：承包权、经营权的权能如何在法律上解释和体现

我国现行相关法律法规主要针对的是农村土地“两权分离”下承包经营权的有关规定，并且还没有规定家庭承包经营权可以抵押。《农村土地承包法》只规定了不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，并通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，没有对家庭承包经营权是否可以抵押做出规定。但是，《担保法》第37条第2款直接规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，不得纳入抵押的财产范围。此后的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条更是进一步规定此类承包经营权抵押无效。可见，家庭承包的土地承包经营权抵押的政策将遭遇现行法律法规的障碍。更重要的是，虽然“三权分置”的制度设计在政策层面上已经给予确定，但还没有上升到法律层面。我国已存在的《物权法》《农村土地承包法》《担保法》《土地管理法》等相关法律法规均没有针对承包权、经营权的性质、权利、流转、抵押、保护等做出相应的解释和体现。难点在于，目前对“三权分置”下的承包权和经营权的属性与权能在学术上存在争议，在法律解释上存在难题，在实践上还不成熟，使得对“三权分置”的制度设计做出法律规定还十分困难，这又将进一步影响“三权分置”制度改革的实践，尤其是经营权流转和抵押相关权利的实现面临缺乏法律依据的困境。

3.政策两难：承包农户与经营者的利益关系难以处理

长期以来，我国农村土地承担着社会保障和生产要素的双重功能，政府关于农村土地改革的政策目标取向，就是既要发挥土地最大的要素配置和财产功能，又要重视土地对农民的就业和生活保障功能，试图做到二者兼顾、左右平衡。例如，在农地抵押问题上，党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确赋予了承包经营权“抵押、担保权能”，但由于担忧农民失去承包地，在之后的中央一号文件中提法就发生了转变，改成了“承包土地的经营权抵押”。2015年中央出台的《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》中虽然允许土地经营权抵押，但设置了“承认方同意”“承包方已明确告知发包方”等限定条件，兼顾了农民和集体经济组织的利益，这就是说，目前的政策文件对于土地的改革，还难以摆脱农村土地双重功能的“窠臼”。问题在于，兼顾农村土地双重功能的政策取向在实际运行中存在突出矛盾：如果重视土地的社会保障功能，需要在政策上对土地流转和抵押上做出更加严格的限制；如果注重土地的要素配置和财产功能，需要在政策上鼓励土地经营权的流转和抵押，这就给实践操作造成了一定困难。

农村土地双重功能的关系处理，在“三权分置”下很大程度上转化为承包权人和第三方经营权人利益关系的处理，如果这个关系处理不好，将直接影响“三权分置”的实施效果。长期以来，我国农业政策体系制定的基点是建立在“两权分离”的制度框架内的，例如对粮食直补政策、农资综合补贴政策，主要针对的是承包农户，在实践中又基本上是按照承包农户承包土地面积的多少进行补贴的。然而，在“三权分置”的制度设计下，农地经营权流转的行为越来越多，农业支持政策的瞄准对象是承包农户还是第三方经营主体呢？如果继续瞄准承包农户，将存在承包农户因劳动力转移并没有实际耕种土地而享有补贴政策的现象，从而发挥不了政策的激励作用；如果把政策支持的对象调整为实际农业经营主体，又会出现广大承包农户利益受损而引起农民的不满。因此，国家政策体系如何调整适应于“三权分离”的产权状态，做到实际经营主体与承包农户的利益平衡，就成为一个亟须解决的突出问题。

4.路径制约：土地流转的具体方式对经营权抵押的影响

土地流转是产生承包权与经营权分离的必要条件。农地承包权与经营权要想真正实现分置的经济效果，也必须通过实际的农地流动才能完成，否则，通过简单颁发农地承包权与经营权两个证件文本，虽然可以实现法律界定上的“三权分置”，但这具经济意义的呈现最终还是需要借助农地的流动，才能最终体现权属证书的价值。⑨但是，不是所有的土地流转方式都可以产生经营权的分离。目前，我国农地的流转方式主要有互换、转让、转包、出租、入股等五种。在土地经营权进行互换、转让的流转方式下，由于改变了土地承包关系，是农地承包权和经营权一起流转，这时流转的土地经营权就是承包经营权，并没有形成承包权和经营权分离的状况，是一种物权性流转，但不存在“三权分置”的状况。当土地经营权进行转包、出租方式流转时，流入方（第三经营者）通过合同形式，请求流出方将其土地经营权“让出”，并以支付相当的土地租金为对价，流入方只是“借用”了流出方的土地占有、使用等权能，合同期满就得将这些权能归还于流出方，虽然承包权没有一起流转而发生了承包权与经营权的分离状况，但是一种债权性流转。土地入股建立土地股份合作社没有改变土地承包关系，入股的承包户拥有承包地的股权，经营权集中在股份合作社，既实现了承包权与经营权的分离，又是一种物权性流转。

由此可见，目前转让、互换的流转方式虽然是一种物权性流转，但并没有发生承包权与经营权分离的状况；只有转包、出租、入股的流转方式才发生了土地承包权与经营权的分离，但只有入股才是一种物权性流转，而转包、出租是一种债权性流转。由于债权流转方式不发生物权变动效力，并未为受让人创设物权（高圣平，2014），而当前我国农地流转形式最多的是转包和出租（2014年转包占46.6%，出租占33.1%）⑩，并且出租和转包采取的支付方式主要是年租制，承包农户一般不会同意租赁方用土地经营权去银行抵押贷款（除非在租赁期限内一次性付清租金），也一般不会同意当土地经营权面临处置时按照银行与租赁方的贷款协议处置和转让土地经营权，这就造成了农地流转方式的局限与经营权需要抵押功能的严重冲突。

5.操作难题：土地经营权抵押权属复杂、价值评估难、处置变现难

土地经营权的价值评估多少决定了可抵押融资的额度。然而，由土地经营权的权属关系所决定，不仅建立一套统一的价值评估体系十分困难，而且实践操作也十分困难，主要在于：一是农地由于受区位、地形地貌、土壤等自然条件甚至地上农作物种植种类的不同，其价值的差异极大，客观、准确核定本身的价值不仅很难，而且支付的成本极高。二是土地经营权集中的一块规模化农地，因流转方式、期限、租金支付方式的不同和权属关系的复杂，增加了土地经营权准确评估价值的难度。如：在经营权集中的一块土地上，往往集中了若干个分散承包农户的经营权，有的可能是出租、转包方式的流转，有的是转让、互换方式的流转；有的是物权性流转，有的是债权性流转；有的流转期限长（如10―20年）、有的流转期限短（如3―5年）；有的是一年支付一次租金，有的是根据流转的期限一次性支付租金，这些因素均对经营权的价值产生非常大的影响。加之土地经营权评估的公益强、收益低、要求高，一般的专业评估机构和人员大多不愿意介入此领域，造成评估机构和人员的缺乏，从而影响土地经营权抵押贷款的实施。

当抵押人到期不能归还贷款而发生抵押物处置情况时，应该如何处置变现土地经营权也是实践操作中的难题。抵押人在用土地经营权向金融机构申请贷款时，金融机构获得的只是土地一定期限的经营权，由于金融机构不具备农地生产经营的技能，一旦出现抵押违约情况时，只能通过经营权的再流转进行变现清偿贷款。抵押担保资产的共同特征就是易于流通变现，农地经营权作为抵押担保物也应当符合这个特征。然而，目前的现实情况是，我国并没有建立起完善的土地产权流转交易市场，金融机构在进行土地经营权变现时需要花费大量的时间和精力去寻找流转对象，并且在短期内还很难找到与之匹配的农户或者经营主体，无疑使金融机构处置抵押物的成本极高。另一方面，土地经营权的再流转或变现还涉及与承包农户的关系，如果承包农户有不同意见，处理起来难度更大。由于这些操作上的难点，目前金融机构参与土地经营权抵押的积极性并不高。

6.经济风险：鼓励土地经营权流转抵押与可能出现的新问题

在“三权分置”中，与土地承包权的获得有严格的资格审核、只有集体经济组织内部的成员才有资格获得不一样，土地经营权人具有开放性和多元性，可以是集体经济组织内部的成员，也可以是集体经济组织以外的单位或个人，只要有耕种农地的意愿，遵守土地的农业用途性质，就可以通过各种土地流转方式获得土地经营权，因而在“三权分置”下土地经营权人可以不是农民身份的城市人、工商资本、外来业主等。但是，工商资本、外来业主进入农村流转土地的现象越来越多，更容易导致农地非农化和非粮化乃至不开发闲置、“囤地”，利用土地经营权证投机、骗贷、套利等行为。据央视近期报道，云南、四川等地已发生大面积收购林农林权证套取银行抵押贷款的案例。福建、浙江等地商人在鹤庆县注册公司（如鹤庆县森工林业有限公司），打着发展林业的幌子，采取给予中间人每亩林地20元的好处费，并在宣传上欺骗农民只需把林权证转让出来，“林子还是自己的，还可以继续打柴”等方式，将林农林权证大量收集在手中，使数千林农的林权证以每亩每年3―5元的低价把30年承包期一次性出租给福建客商，造成既成事实，通过地方政府办理流转手续，然后拿林权证到福建当地银行套取抵押贷款，贷款后到期不能归还，从而出现了福建银行公告拍卖这批林权证以收回贷款的现象。在这个过程中，所有手续都符合现有政策和法律规定，正如所在乡的一位林业站站长说“上面有政策，我们卡住不准流转给他们，我们没有依据”，但实际存在着将林权证倒来倒去，林农的林地实际得不到开发、当地林农利益受损的情况。虽然这是林权证流转和抵押出现的问题，但农地经营权证也可能出现类似的问题。

三、农村土地产权“三权分置”难题的 破解路径与制度设计 1.科学合理界定承包权和经营权权能

“三权分置”的最大特色是承包权与经营权的分离，因而处理这二者的权利关系是“三权分置”的核心和关键。经营权从承包经营权分离后，承包权主体与集体经济组织的关系没有发生变化，仍然享有作为集体经济组织成员获得承包地的权利，承包地的经营权在流转过程中可以获得租金等收益，并对经营权主体在生产经营过程中的行为进行有效监督，根据土地流转期限的多少到期收回承包地并重新转包给新的经营者。当土地被政府征收时，承包权人有权获得承包土地的补偿；当承包人去世时，其子女等继承人可以对承包土地进行继承；当承包权主体选择到城市生活时，既有权继续保留承包地、带着土地财产权进城，也有权退出承包权，但这种退出必须是自愿和有偿的。因此，“三权分置”下土地承包权的权能包括承包地位维持权、经营权分离时的对价请求权、土地征收补偿获取权、监督流转土地使用权、到期收回承包地、再次转包权、继承权、有偿退出权等，是一种物权。

“三权分置”下的土地经营权的性质是债权还是物权，要根据农地流转方式来确定。但是，当土地经营权是一种债权性质时，对抗土地所有者的效力较弱、占有的期限可能较短且具有不稳定性。在许多国家，为了对抗土地所有者对土地租赁者权利的侵害，推进土地经营权的物权化是通行做法。我国农村土地制度虽然与国外不一样，但为了农地经营者对土地进行长期投资和适度规模经营，应当推进土地经营权的物权化。在物权化的条件下，农地经营权人对农户承包土地不仅享有继受间接占有、自主有偿使用、全额农作物处置收益、享受相关农业政策补贴、土地征收地上物补偿等权利，而且对农地具有在承包方同意下的再流转与抵押担保权。应当指出的是，经营权只有在土地流转并且承包权与经营权分离的情况下，才能独立发挥作用。

2.适时修改相关法律

为保障分离后承包权与经营权各自发挥功能，需要适时修改《物权法》《担保法》《土地管理法》《农村土地承包法》等相关法律法规，明确承包权和经营权的属性和法律地位，规定“三权”在占有、使用、收益和处置方面的权利边界、权利内容和应承担的责任；增加承包权与经营权为新的权利种类，对承包权与经营权的取得、权利内容、行使权利的条件、权利丧失和保护等进行法律设计。制定专门的《土地经营权法》，规定土地经营权的性质、权能，土地经营权确权方式和登记，土地经营者的范围和条件、权利和义务，土地经营权的流转方式，土地经营权的价值评估、抵押与处置，土地经营权的监管和管理等。同时，对于工商资本获得土地经营权的资格、条件、流转土地的面积和规模、土地经营的用途、再次流转的最低期限和最高期限等做出专门规定。在当前修改相关法律还需要一定时间的情况下，要允许农村综合改革试点地区在权力机关授权的情况下，突破现有法律进行相关试验，尽快取得实践经验，为修订相关法律提供依据。

3.调整农业补贴和土地征收等政策

调整现行农业补贴政策和土地征收等政策，平衡土地承包人和第三方经营者的利益关系。国家农业补贴项目应进行明确分类，对于农业综合补贴等与农地经营直接相关的补贴项目，应逐步落实到实际经营者身上，确保补贴政策最大程度地发挥激励作用；调整现行耕地征收补偿政策，将补偿项目进行明确分类，涉及被征收土地本身、造成承包权丧失的补偿项目，应落实到承包权主体；涉及征收土地地上附着物的补偿，应落实到农地经营权主体，确保征地补偿的合理公平。农民的态度和意愿对土地流转、土地经营权抵押融资起着决定性的作用，只有逐步淡化农村土地的社会保障性功能，才能提高农民流转土地的意愿。为促进土地经营权在更大范围内流转和抵押融资，应站在城乡经济社会一体化的角度，完善农村社会保障体系，尽快实现城乡统筹接轨，以健全的农村社会保障体系来替代土地的基本生活保障功能。同时，要制定农户土地承包经营权有偿退出的机制和补偿政策，鼓励在城镇有稳定就业和收入的农民退出承包经营权。从长远来看，逐步减少享有承包权的农户，这是破解“三权分置”实施过程中许多难题的最终解决办法。

4.大力发展土地股份合作社

在我国农地细碎化、使用权高度分散而土地产权市场极不完善的现实下，通过农户直接的出租、转包等自发交易，都会导致农地流转的交易成本太高，不仅导致农地使用权难以集中连片，而且这种转包、出租的债权式流转方式，也对农地抵押功能的实现产生了不利影响。根据契约理论，引入一个交易的中间组织，以要素契约的间接定价费用可以有效取代并降低商品契约的直接定价费用。由此出发，通过承包农户的土地经营权入股而建立的土地股份合作社，是一种典型的中间组织，可以有效降低农地使用权集中与整理的交易成本，促进农业规模化、产业化发展。同时，土地股份合作社既没有改变承包农户与集体经济组织的承包关系，又能够实现承包权与经营权的有效分离，还是一种物权性的流转，可以有效解决土地流转方式与抵押的相容问题，是“三权分置”的有效实现形式。虽然目前通过土地入股而实现土地流转的比重还比较低，但在我国一些地方建立的土地股份合作社已经展示出这一经济组织治理的有效性。随着各项制度的不断完善，土地股份合作社具有较大的发展前景，应在政策上大力支持其发展，并规范其内部治理机制，有效维护股东权益。

5.破解土地经营权抵押评估和处置难题

土地经营权的可抵押性，是农户承包权与经营权分离之后经营权的一项重要权能，但需要破解经营权抵押的难题：一是建立土地经营权抵押价值评估机制。由政府给予一定支持，建立专业的土地经营权价值评估机构。构建土地经营权的价值评估方法，可根据土地承包经营权流转类型、租金缴纳方式、流转市场发育等情况，选用适当的评估方法进行评估测算。为了使操作简化，对于贷款金额大的由专业的评估机构确定抵押物的价值，对于贷款金额较小的贷款，可由抵押双方相互协商确定抵押物的价值。二是建立土地经营抵押权的处置机制。实现抵押权或者说行使优先受偿权是抵押权人的主要权利，在债务人债务履行期限届满不履行债务或符合法律规定的提前实现抵押权的情形，应该通过处置抵押权，保护债权人的利益。基于我国土地产权交易市场发育的不成熟性，比较现实的做法是抵押双方经协商达成一致意见后，优先收取土地经营权上的地上附着物的收益权，再通过对抵押的土地进行再流转以土地租金清偿贷款；或者由当地集体经济组织、农村产权抵押融资风险基金按基准价格对抵押的土地进行收购以清偿贷款。如果抵押双方没有达成一致协商意见，可根据抵押合同约定，向仲裁机构或人民法院提起诉讼。处置抵押的土地经营权所得价款，抵押权人优先受偿，超过债权数额部分归抵押人所有，不足部分由借款人继续清偿。土地经营权抵押权的转让应当尊重市场经济原则，通过加强土地产权交易市场的建设，扩大经营权受让范围，让农地经营权真正作为交易财产进入市场按照市场价格自由转让。

6.构建土地经营权流转抵押的风险防范机制

放活土地经营权、允许土地经营权抵押是“三权分置”改革的重要目的，但越是放活土地经营权流转和允许抵押，越要加强规范和监管，防止出现风险。一要健全程序规范、便民高效的农地使用监管体系。加强土地承包经营权的确权颁证登记，规范土地经营权流转程序，严格土地经营权的流转价格、期限、规模、用途监管和程序监管，加强甄别和警惕，堵住风险隐患。二要建立工商资本租赁农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中事后监管等制度，对工商资本流转土地后闲置浪费影响农业生产、恶意囤积农地和擅自改变农地用途行为要坚决制止，情节严重的要追究法律责任；对“炒地”和恶意囤积农地的行为，在具体操作中要做出明确的界定。三要选择好土地经营权抵押的试点地区。要选择已经完成土地确权颁证、经济条件相对较好、制度较为完善的地区作为土地经营权抵押的试点地区，减少土地抵押的区域性风险。四要对借款人的融资资格进行严格把关，防止利用土地经营权进行投机套利。需要把关的情形主要包括：借款人信用状况，是否拥有土地流转合同和土地经营权及权属证明，相关土地经营权的权属关系是否清晰，是否具有一定的种养经验和从事农业种植业和养殖业生产经营的一定时间，是否具有一定的自有资金等。五要构筑土地经营权抵押担保的风险缓释及补偿机制。通过建立土地经营权抵押担保风险基金、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、推进抵押担保模式多元化等途径，分散贷款风险。同时，进一步完善农业保险制度，大力推进农业保险工作，努力扩大农业政策性保险范围，支持商业性保险机构开展农业保险，充分发挥保险的风险保障作用。

2.三权分置改革的原因 篇二

中办、国办前不久印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中的相关政策，采访了农业部部长韩长赋。他说，《意见》阐述的“三权分置”改革是我国土地制度改革的重大制度创新、理论创新和实践创新。领会《意见》精神，通俗地讲，就是准确把握32个字：“三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮。”

从“两权分置”过渡到“三权分置”，是巨大的政策飞跃。韩长赋介绍，三权分置，就是要在坚持农村土地集体所有的前提下，实现土地所有权、承包权、经营权分置。

我国实行农户承包经营，土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分置”，这是我国农村改革的重大创新。当前，工业化、城镇化快速发展，大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。

韩长赋表示，从“两权分置”过渡到“三权分置”是巨大的政策飞跃。“‘三权分置’是引导土地有序流转的重要基础，既可以维护集体土地所有者权益，保护农户的承包权益，又能够放活土地经营权，解决土地要素优化配置的问题；既可以适应二三产业快速发展的需要，让农村劳动力放心转移就业、放心流转土地，又能够促进土地规模经营的形成。”

坚持家庭经营的基础性地位，土地流转的前提是农民自愿

家庭基础，是指要在稳定家庭经营基础上培育新型经营主体。韩长赋说：“坚持家庭经营在农业生产中的基础性地位，是由农业自身特性所决定的。家庭经营现在是、将来也是我国农业最基本的经营形式。也就是说，我们在支持各类农业新型经营主体发展的同时，不能忘了仍占大多数的普通农户。”在此基础上，国家鼓励土地经营权向种田能手流转，大力培育家庭农场、农民合作社，打造传统承包农户的“升级版”，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

坚持家庭经营的基础性地位，土地流转的前提是农民自愿

农民自愿，就是要充分尊重农民意愿。农民是承包地的主人，搞好土地流转，必须尊重农民的主体地位，不能为了追求农业规模的快速扩大，而侵害农民权益。制定出台促进土地流转和规模经营发展的政策措施，一定要在政策“引导”上而不是行政“推动”上下功夫。“要切记土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应当由承包农户自主决定，村级组织和基层政府都不能越俎代庖。”韩长赋表示。

坚持农地农用的底线，鼓励种粮保障国家粮食安全

农地农用，就是要坚守农地农用的底线。韩长赋说，耕地红线要严防死守，必须严格落实耕地保护责任制。改造传统农业、发展现代农业，工商资本进入农业是必要的，也是鼓励和欢迎的。但工商企业进入农业，应主要在产前产中产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，把一般种养环节留给农民，与农民形成利益共同体，不一定都要大面积直接租种农户承包地，尤其不能触碰土地“非农化”的底线。“老板下乡，应是带动老乡，而不是代替老乡。”韩长赋指出，要加强对工商企业下乡租赁农户承包地的准入监管，加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名搞“非农化”建设。