省直管县现状综述

省直管县现状综述（精选8篇）

1.省直管县现状综述 篇一

省直管县:推进的必要性和实施途径

今年中央一号文件从发展壮大县域经济、改革行政区划、减少行政层次、探索实施省直管县体制的角度着手“三农”问题的解决。可以说,这是对前些年“市管县”体制改革的经验总结,抓住了“三农”问题解决的实质,指明了从“市管县”体制到省直管县体制的改革发展方向,是上层建筑适应社会经济发展需要的重大改革,对于减少管理层级、提高效能、壮大县域经济、促进城乡经济融合、加快城市化进程,都具有重要的现实意义。

政府层级过多不符合信息化社会行政组织结构扁平化趋势

按照我国《宪法》的规定,政府层级主要以四级制为主,只是在较大的市和自治州才实行五级制。1982年,中央下发51号文件,提出要全面改革地区体制,在“地市合并”的基础上推行以地级中心城市管理下属县市的“市管县(市)”体制。在此之前,中国绝大部分县市都是由省级政府派出的专区专员公署或是地区行政公署代为管辖。从1982年推行市管县体制以后,我国政府层级已经由四级制为主变成五级制为主,即中央政府———省级政府(省、直辖市、自治区、特别行政区)———地级政府(地级市、地区、自治州、盟)———县级政府(市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区)———乡镇政府(乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木)。

一般来说,政府层级过多,会造成以下弊端:一是信息传递不畅通,信息传递成本加大；上情难以及时准确地下达,下情也难以及时准确地上达；二是权力运行机制不畅通,容易形成压力型体制,地方特别是基层的自主权难以得到落实；三是不符合信息化社会条件下行政组织结构扁平化的发展趋势,不利于调动县级基层政府的主动性、积极性和创造性,不利于提高行政效能。

“市管县体制”的弊端

除上述之外,“市管县”体制还特别造成了以下问题:

一是“市管县”体制并没有从根本上打破旧有的条块分割的管理体制,原本虚设的地区一级变成了实设,不仅增加了政府层级,降低了行政效率,而且与宪法中有关地方行政架构的规定相违背；二是在市与其所辖的县(或县级市)竞争发展过程中,加剧了各个县(或县级市)与市之间在人、财、事三方面的矛盾,加大了市所辖各个县(或县级市)之间的离心力。在我国经济发达的一些地区,由于乡镇工业的兴起和繁荣,有些县级市的实力甚至已经与地级市本市区的经济实力相当,各县为了自身的发展不惜在资源、市场、人才、投资等方面与中心城市展开竞争,为争取到项目,市县争相到省城跑计划、跑指标,为争取投资,竞相进行政策攀比的事情也时有发生；三是由于“市县竞争”造成内耗及资源过度向中心城市集中等原因,一方面导致中心城市的极度扩张,城市发展没有边界,没有止境的土地征用和旧城改造；另一方面,市所辖县的城市化水平极度落后,虚假城市化现象严重,整体上影响了城市化的进程,更加剧了城乡“二元化”结构；四是普遍推行“市管县”体制,在经济发展落后地区严重导致了“小马拉大车”的现象。经济发展落后地区的地级城市普遍能量不足,对周边管辖的广大农村地区无法产生足够的辐射能力；但由于实行“市管县”体制,不得不管辖自己无法带动的县(或县级市)。

省直管县体制对问题的解决

实行省直管县体制,减少了政府层级,实现了政府组织结构的扁平化；在管理流程上,由省直接对县进行管理而不再经过市(地)这个中间环节,降低了政府交易成本。二是省直管县实现了扩权强县,在行政上弱化了市对县的领导,避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲,大大提高了县域经济发展的积极性、省级市场化水平和市场竞争的有效性。在省直管县体制下,地级市的管理范围只是市区和郊区,不再管理周边的广大农村区域；市(地)与县之间,不再具有领导与被领导的关系,而是一种平等、协商与合作的关系。三是增强了城乡统筹发展的能力,省管县财政体制实现了省直接对市、县市的管理,增强了省级财政的直接调控能力,有利于有效分配和利用各种公共资源,使县市政府更有能力、有财力发展县域经济,更有实力统筹城乡发展、加大对农村地区的资源投入、发展各种社会事业、加强基础设施建设、改善农村环境面貌、推动农村经济发展和提高农民生活水平。四是省管县体制下的财政体制,有利于一个省各地区间均衡发展水平的不断提升。

科学推进省直管县体制的途径

省直管县体制改革,触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面,特别是其中利益关系、权力关系的调整,必然会有来自原有体制、人和观念的种种障碍,要从以下方面着手科学推进省直管县体制改革:

一是根据各地的具体情况来确定,不能一刀切。由于各个地方发展的具体情况有较大的差异,在推进“省管县”体制改革上,要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学分析与评估,不能盲目；二是尊重历史。对于已经成为市辖区的原有县(或县级市),不应再重新改回县(或县级市)；对于还没有成为市辖区的县(或县级市),将其从原有“市管县”体制中分离出来,直接实行省直管县,市不再管辖县(或县级市)只辖区；三是有步骤地综合推进,要综合考虑各地区经济发展水平、行政区域面积、省内市县行政单位数量、人口规模等因素,将推进“省管县”体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来,实现省管县体制改革与相关的推进措施、制度配套。

（作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授、博士生导师,全国政策科学研究会副会长,中山大学MPA教育中心主任、电子政务研究中心主任）

省直管县的最大阻力

新华社昨天全文播发《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》要求增强县域经济发展活力。推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。（人民网2009年2月2日）

这是一份令人鼓舞的文件，这是中央送给亿万农民的新春贺礼，这是中央连续第6次把一号文件锁定为“三农”工作，在当前经济危机的机遇和挑战面前，更显意义非凡。

当然，最吸引我眼球的是关于“省直管县”的提出，目标更加清晰，要求更加明确，措施更加具体，从财政到行政，层次更加鲜明，这是中央从制度保障层面做出的又一个重大举措，这也是近6年来一号文件当中的重大突破，必将在推进“三农”工作方面产生着深远的影响，发挥着十分重要的作用。

然而，要有力推进这项改革，至少要破除三大阻力，对此，各级地方政府必须要有清醒的认识，审慎的处置，坚定的推进。

首先，干部阻力。这主要是就地市级机构而言。近些年来，地级市从一个派出机构，不断膨胀、壮大，已经成为一级体系完备、人员庞大的实体机构。如此多的干部安置，特别是厅处级干部的安置，还有包括众多机构的处理，因为这极可能涉及到降职、降格的问题，的确是一个不容小视的问题。这也应该是最大的阻力。

其次，思想阻力。这主要是就乡镇一级政权作用而言。尽管宪法规定我国的行政层级为：中央、省、县、乡（镇）四级，然而事实的运作中，却是地市级取代了乡（镇）一级，乡（镇）在行政管理权限方面几乎丧失殆尽，除了搞不完的事权，财权也好、管理权也好，几乎没有。特别是近些年来，不少专家学者鼓吹弱化甚至是取消乡镇一级政权，认为乡镇与百姓争利，这种思想的存在，必然对于地市级的存在找到理由。其实，无论是促进、服务三农方面，还是保证政权稳定，乡镇这一级的作用是不可估量的，也是任何机构不可替代的。

最后，利益阻力。这主要是就一些利益集团而言。在地级市的发展过程中，已经形成了一些利益集团，包括官僚阶层。目前而言，地级市就是一级政府，而且管着不少的县、乡镇，权力很大。在检查考核、干部任免、行政管理、项目资金等等权力的行使之中，很多人因此而大大获利。而借地级市之优势而获取垄断利润的社会组织、公司、个人，也是存在的，如果处理不好，他们也极有可能成为受伤者，从而形成阻力。

在省直管县的改革问题上，是绝不能一蹴而就的，但必须要清醒地认识到这三大阻力，下定决心，周密部署，稳步推进，一年一突破，逐步完成这场伟大的改革，从而推动三农事业的迅猛发展，推动中国特色社会主义事业的持续健康发展。

2.省直管县现状综述 篇二

一、辽宁省“省直管县”体制改革的现状

2005年6月, 温家宝总理在农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方, 可以推进‘省直管县’试点”;2009年6月, 财政部要求, 在2012年底前, 力争在全国除民族自治地区外, 推行财政“省直管县”。在此背景下, 全国共有22个省 (直辖市) 在进行“省直管县”的改革探索。辽宁省于2006年4月下发了《关于加快县域经济发展的若干意见》, 选择15个县域经济重点县 (新民、普兰店、长海、海城、抚顺、本溪满族自治县、东港、凌海、大石桥、阜新蒙古族自治县、辽阳、铁岭、凌源、大洼、绥中) 作为扩大县级经济管理权限改革试点, 试点县 (市) 享有与省辖市相同的权限, 可以直接向省有关部门报送计划等。同年10月份, 又下发了《关于扩大县域经济重点县 (市) 经济管理权限改革试点的意见》, 针对省直管县体制改革进行积极的政策引导和支持。2010年4月, 辽宁省政府下发《辽宁省全面推进依法行政规划 (2010-2014年) 》, 其中提到辽宁省将探索省直管县 (市) 体制, 进一步扩大县级政府经济和社会管理权限。2010年10月, 鉴于绥中县特别是绥中县滨海经济区建设取得了重大突破, 辽宁省下发了《关于扩大绥中县经济社会管理权限的通知》, 在葫芦岛市管绥中县体制不变的情况下, 再次扩大绥中县的经济社会管理权限。此举是辽宁省对于省直管县体制改革的又一重大探索, 预示着全省新一轮的体制改革即将到来。

二、辽宁省省直管县体制改革的难点

辽宁省初步实现了15个县 (市) 的省直管, 占全省44个县 (市) 的三分之一。就辽宁省“省直管县”改革实践来讲, 存在的难点主要有以下几个。

(一) “省直管县”体制自身存在的制约性因素

1. 省级管理幅度过宽, 管理难度增大。“省直管县”

体制取消了地级市政府这个中间层级, 这样虽可提高效率, 但首先将面临一个挑战性的问题———省级管理幅度过宽, 管理难度增大。根据中国行政区划网站公布的数据:我国现有34个省级行政单位, 管理幅度在50-80个县的有8个省, 管理幅度在80-100个县的有7个省, 管理幅度在100个县以上的有8个省。除四个直辖市、香港、澳门两个特别行政区和台湾省, 平均每个省级行政单位辖73个县, 多的如四川省下辖138个县, 河北省下辖136个县。加上地级市, 平均每个省级单位要管辖85个县 (市) 。而学术界认为, 一个省直接管辖的县 (市) 在40个左右为宜, 按照这个标准, 只有几个省能够达到。辽宁省共有44个县, 如果不对现行行政区划作局部调整, 在目前的情况下, 推行“省直管县”体制改革, 省级政府将面临管理幅度过大的压力, 不利于省级政府的宏观调控和经济规划, 不利于地方经济社会的长远发展。

2. 地级市的“干扰”。

在“省直管县”体制改革的权力博弈过程中, 地级市将在尽可能的范围内采取博弈手段, 保护自身利益。目前, 很多地级市已成为本区域内经济、交通、信息中心, 即使县级和地级市成为行政平级, 但县在经济等方面长期形成的对地级市的依赖却难以立即割断, 这些因素可能使地级市有条件对“省直管县”体制改革造成“干扰”。

3. 人员精简问题。

“省直管县”体制改革规模大, 涉及机构精简和人员压缩, 将牵涉到数以万计官员的切身利益, 辽宁省共有地级市14个, 这些机构在行政级别上比较高 (正厅级甚至副部级) , 原有的一些行政机构将要撤销, 许多人员将面临转岗和分流, 改革的阻力和难度也是显而易见的。人员安置问题是“省直管县”体制改革面临的重要难点问题之一。

4.“省直管县”体制改革的相关配套政策措施不到位。

我国现行法律法规无法给“省直管县”体制提供制度和法律保护, 行政职能没有进一步转变, 相关约束和监督机制没有建立, 国家和地方应有的配套政策措施也没有出台到位。辽宁省实行“省直管县”体制改革的首要任务是解决相关配套的立法和政策问题。

(二) “省直管县”体制可能衍生的难点问题

1. 加大政府行政成本。在实行“省直管县”体制改革

前一个省份只要处理与几个下属地级市的关系。推行“省直管县”体制后, 省级政府要同70多个下级单位讨价还价, 不仅会花费巨大的行政成本, 而且容易产生大量矛盾。同时“省直管县”体制改革后, 县一级竞争者数目增加, 并直接参与相关行政资源的争夺, 其引发的矛盾和竞争不可避免地升温, 过度竞争不仅给省级政府带来巨大工作压力, 也将加大各县 (市) 自身的行政成本。

2. 加剧“诸侯经济”现象和地方政府无序开发。

“省直管县”体制改革后, 有可能突然弱化地级市的作用, 而县域发展的自主权加大, 各县为扩大自身实力, 很有可能会出现“开发热”现象, 加剧各县之间盲目攀比、重复建设和无序开发。加上监督体系不健全, 可能出现趋利的“短视”行为。

3. 制约区域性中心城市的发展。

我省仍然有部分经济欠发达地区, 其地级市大多处于城市化和工业化的初期, 在资源、产业、市场等方面还离不开所辖各县的有力支撑。实行“省直管县”体制后不利于地级市发展, 也不利于城乡交通、通讯等基础设施的统一规划和建设, 制约区域性中心城市的发展和地区城市化进程。

4. 降低处理应对突发公共事件能力。

“省直管县”体制下, 市级的事权和财权都受到了限制, 给地级市带来压力, 而在“市管县”体制的长期管理下县形成了对市的依赖性和被动性, 在行政决策上很大程度上是服从和执行。县对本辖区的管理水平低下、管理技术落后, 在短时间内较难提高, 一旦发生重大的突发公共事件必定使地级市原有的执行力减弱, 也有可能降低市、县公共资源配置效率和应对突发公共事件的能力。

5. 引发区域性公共产品供给危机。

体制改革后, “在短期内由于支出责任分担不到位, 而地级市的财政调配能力又下降, 地级市在原有职能中承担的区域性公共事务管理与公共产品的供给成本补偿将出现严重困难”。如抗旱排涝、防疫、跨县公交、区域供水工程、跨县大桥等, 这些本身由地级市提供的区域公共产品, 由于“省直管县”体制改革, 地级市的供给成本补偿难以实现, 地级市的积极性也减弱, 从而极有可能引发区域性公共产品供给危机。同时由于“省直管县”体制的激励, 各县出于自身经济利益的考虑, 在提供区域公共产品时尽量是最大范围满足实现本地区发展, 避免公共产品的外部性。根据产品供给有效性原理, 由此将引发区域性公共产品供给危机。

三、辽宁省省直管县体制改革的对策和建议

辽宁省共有14个地级市、17个县级市、19个县、8个自治县和56个市辖区。辽宁省是目前中国城市群发展比较完善的省。沈阳和大连是计划单列市, 鞍山、抚顺和本溪是国务院批准的较大城市, 县级单位相对全国来说不算多, 交通发达, 铁路和高速公路遍布全省, 各县市都可以当天往返, 辽宁省是我国最适合省直管县的省份之一。在谈具体的改革对策之前, 首先要明确辽宁省“省直管县”改革的总体思路。可以概括为“一条主线、一个目标、一个重点”, 即:以全域城市化为主线。通过“省直管县”改革, 提高县域中心城市的承载力, 率先把经济强县发展成为中等城市, 科学规划撤县 (市) 设区, 扩大城市规模, 形成大中小城市与小城镇协调发展的新格局。

以统筹城乡发展为目标。着力破除城乡二元制度, 加快建立“城市支持农村”的长效机制, 到2020年基本建立城乡经济社会一体化发展的体制机制, 保障城乡居民公平与可持续发展。

一个重点, 即提高农业大县等经济欠发达县的财力水平。按照因地制宜、分类推进、重点突破的原则, 建议以多种形式推进“省直管县”改革。针对辽宁省的实际情况, 本文提出以下对策建议。

(一) 推进户籍制度改革

逐步放开城镇落户政策, 3年左右落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策, 重点引导农村人口向人口规模20万以下的中小城市集聚。放开中等城市和大城市的落户政策。户籍制度改革是实施全域城市化战略的前提, 也是“省直管县”体制改革的制度保障。

(二) 精简机构, 合理安置人员

在改革中, 要把精简机构与合理安置人员相结合, 采取各种途径妥善安置分流人员。省级政府可制定详细录用标准择优录用一些人员到省级部门工作;也可把政府机构中的一些专业性管理部门转制为经营性公司 (如工程评估部门等) , 变为自负盈亏的经济实体, 为机关人员提供就业岗位;鼓励创业或是自谋职业, 国家给其以经济补偿和各项优惠政策。

(三) 加大扩权放权力度, 理顺条块关系, 为推行“省直管县”体制奠定基础

将当前放权的重点放在行政审批、行政收费、行政处罚、国有资产管理和社会事业管理等方面, 真正把关键性和涉及具体利益的权限下放给县 (市) 。

(四) 省级政府要明确职责权限, 改进管理方式、调整管理幅度

在加快大石桥、铁岭等15个试点县的改革探索的基础上, 合理进行“扩权强县”, 并在取得初步成功之后, 尽早在全省范围内铺开本省的“省直管县”体制改革。省级政府及其厅局把主要职责和精力放在规划、指导、协调、监管和服务上。赋予县级政府与其能力相匹配的财权、用人自主权以及公共事务的管理权。

(五) 加强立法, 完善与“省直管县”相关的法律法规

原有的相关法律法规基本上都是行政性立法, 效力层次较低, 且操作性不强, 须在各地试行省直管县经验的基础上, 制定《地方政府法》或完善《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》, 要以立法的形式, 将省与市县政府的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、责任和义务等明确下来, 逐渐使省与市县政府的关系制度化、可问责。

(六) 转变政府职能

这是实行“省直管县”的关键。把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来, 把公共服务和社会管理放在更加重要的位置, 加快建设服务型政府。

(七) 推进财政层级扁平化

2012年底, 以农业大县为重点, 将经济欠发达地区的县全部纳入财政省直管县范围, 先行建立省以下三级财政层级体制, 保障中央转移支付直达县;合理划分税种, 建立财力与事权相匹配的财税体制, 保障县级政府基本财力需求。10年内, 逐步把已实行财政“省直管县”的地区纳入行政“省直管县”改革范围。

摘要：本文在充分调研的基础上, 深入分析在全域城市化背景下辽宁省“省直管县”体制改革的现状、难点, 从“省直管县”自身存在的障碍性因素及实行“省直管县”体制改革可能衍生的问题两个角度进行了分析, 并据此提出了有针对性的对策建议共7条。

3.省直管县三步走 篇三

笔者认为，我国的“省直管县”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革试点那样，省对有条件县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位，市县行政不同级，但“财政同级”；第二步是把财政省直管县扩大到本省辖区全部县；第三步是市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，重新定位市和县的功能；市需合理调整机构和人员，总的方向应当是撤销传统意义上的管县的市(人员级别可保留)，市县同级、分置，财政和行政省的直管县都到位。

另外，我国地域辽阔，地区间差异较大，因此“省直管县”改革不宜“一刀切”，而应因地制宜，区别对待。具体模式选择如下：一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆4个直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等计划单列市，可加大推进“撤县建区”的力度；特别发达和比较发达的地级市也可扩大管辖范围，改近郊部分乡镇或县为市辖区，为市的发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域，特别是经济比较发达的区域，积极推进“省直管县”改革，条件成熟时尽快全面实施。

同时，要切实转变政府职能。首先，要明确各级政府的职责与权限，实行“省直管县”的重要前提，就是要明确划分、确定各级政府的权责利。其次，实行“省直管县”后，省级管理机构要面对大量的县级机构，管理事务倍增，因而不断地下放权力必然成为改革的一项重要内容。再者，省、市向县大量下放权力之后，县级政府体制改革尤为突出，县级政府要加快建设服务型政府，减少行政干预，防止新的区域分割。

此外，改革方案需要进一步完善。从目前来看，试点地区的改革方案还具有明显的过渡性色彩。

4.深化省直管县体制改革的建议 篇四

我国现行的整个行政管理框架以及行政资源的配置都是在“省—市一县”体制中形成的。省直管县财政制度依然运行在“省一市一县”主体制之上，由于改革的渐进性，当前这种双重的管理体制还将并行很长一段时间。实践表明，“强县扩权”和财政上的省直管县应当是行政体制上省直管县的渐进过渡。从理论上看，不仅完全是可能的，也是应该的。从实践来看，这也是太势所趋，只是时间问题。总的方向应当是，地级市不再管县(级别可保留)，市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，省直管县。改革后，市与县的经济合 作联系要以市场推动为主，政府协调配合为辅，逐步形成区域经济发展的共同体。

毋庸置疑，省直管县体制改革是一个综合性、系统性和全局性工程。涉及到我国大多数地区，涵盖了经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面的内容，其中核心的问题是利益关系、权力关系的重建和调整。历史经验和改革实践证明，在改革的过程必然会有来自原有体制、机构、观念及其有关人员的种种障碍。因此，要确保省直管县体制改革顺利推进，主要应从以下几个方面入手。

一、进一步完善顶层设计，明确省级政府在省直管县体制改革中的发展定位

调研表明，以县级行政管理权限调整为重点的渐进式制度变迁已经不能很好地适应省直管县体制改革的需要。改革的深化亟需自上

而下强制性制度变迁的推进。因此，顶层设计的优化就成为推进改革的关键节点。建议省级层面组建专家组进行专项研究，对省直管县进行系统的顶层设计。主要解决三个方面的问题：一是明确改革目标。改革的目标决定宏观框架的清晰性，决定改革设计的可操作性。目前我省省直管县体制改革的目标略显笼统，这一目标体制的边界很难具体界定，到底是部分政府行政权力的省直管还是政府全部行政权力的全方位省直管，目标并不清晰，这会导致改革相关方的无所适从。因此，要重新梳理确定改革目标，使目标具备层次性，即省、市、县各级都有细化的行动框架；系统性，即能有相应的组织机制协调各级各部门；渐进性，即每一步阶段性目标都有明确的时间节点；可考核性，目标的实现可以予以量化考核。二是选准改革切入口。省直管县体制改革涉及财权、事权的重新分配，必然导致相关方的利益博弈。从利益流动角度来说，地市级层面是利益净流出方，改革不可避免地出现“两头热中间冷”的局面，这次调研也证明了这一点。因此，改革切入口不应限定于试点县（市），应着眼于试点县（市）与所在省辖市之间权力关系的调整上，着力破解试点县与所在省辖市之间的利益博弈。资料表明，有些省份在改革措施中已经将地级市的定位和发展趋向问题纳入考虑范围和改革议程，对市级机构改革的路径进行了构想和设计，如湖南省就是按照“第一阶段是实行试点，第二阶段是虚化地级市、市县分置，第三阶段是撤销地级市、成为真正意义上的城市”这样一条改革路径进行分步实施。我省下一步在推进省直管县体制改革过程中，对地级市的改革方向及路径也应进行充分的规划设计。三

是制定改革时间表。试点不仅仅是基层的大胆实践探索，更应该是系统顶层设计指引下的循序渐进。应围绕改革目标制定详细的推进时间节点，并在此基础上建立明确的问责机制，对预计时间点要达到的改革效果进行跟踪评价、督查落实，确保改革的稳步推进。

（一）加快政府职能转变

要从根本上减轻省级政府的压力，本质上就是要加快转变政府职能转变。因此，转变政府职能、提高行政效率以及建设服务型政府，成为了省直管县这场政治体制改革的重要目标，这既是社会主义市场 经济发展的客观要求，同时也是解决市管县与省直管县两种并存体制 产生矛盾、发生摩擦的有效选径。从而，最根本的就是要坚持以科学投展观为指导，深化行政审批制度改革、依法行政和构建“公共服务型政府”有机结台起来，统筹兼顾，综合协调，实现政府治理模式与政府职能定位的最最佳结合。要坚决地、彻底地推进政府再造，使政府所扮演的角色从所有者和直接管理者向监管人和规则制定人转变，全力打造一个能有效降低交易成本、鼓励竞争和创新的全新的、一流的制度环境。要加大推进行政机构改革的力度，将行政机构改革与经济体制、政治体制改革配套推进，要加强依法行政，建设法制型政府。按照中央提出的“依法探索省直接管理县市的体制”的范围内推进改革，对于获取的改革成果要及时用法律明确和固定下来，对于存在法律障碍的要按照法定程序修改相关法律。要进步健全政府的职责体系，在条件成熟时制定《中央与地方关系法》，将各级政府之间的职责权限在法律上作出明确规定，实现中央与地方政府之间府际关系的

洼治化。

（二）准确定位省级政府职责

对于省级政府及有关政府部门来说，主要职责应该是站在全省的角度和层面进行宏观管理，具体负责政策指导、规划发展、统筹协调以及法律监督等。也就是说，省级政府一般要站在宏观层面，定位于经济社会发展有关事务的指导性和规范性角度，对市县的管理职能进 行台理界定，对市县的利益调整进行科学协调，对市县的财政运行状况进行适当监督，对市县的经济社会发展予以有效指导。具体来说，省级政府的职责应该包括以下五个方面：一是集中力量履行“制定政第、强化监督”的职责，负责制定和实施全省发展战略、发展规划和 配套政策措施；二是负责统筹全省城乡和区域协调发展，致力于协调经济利益关系的和谐相处；三是负责全省的重大产业布局安排，重大基础设施建设，重要资源的开发管理；四是负责统筹管理和有效协调全省重要社会事务，推动社会管理的公共服务创新，维护社会稳定；五是完善公共服务体系，强化全省教育、科技、文化和社会保障等公共服务，对基本公共服务长期提供必要的财政保障等。而对于那些涉及到市县本地区的具体事务，省级政府应当适当放权，不能再眉毛胡子一把抓。与此同时，要积极借鉴国外关于大都市区的经验，由省级政府统筹建立一种协调机制，专门负责协调处理市县之间的关系以及统筹协调发展的问题，在对话与协商的基础上，有效化解双方的纷争和矛盾。

（三）科学布局行政区划

从省直管县的要求来看，省级政府的管理半径过大而导致管理质量下降的现状，迫切要求我国对行政区划的进行适当的调整：从长远发展和国外经验来看，科学布局行政区划是必然的。在国外，一级行政区划数量多，管理屡次少，是许多国家公认的行政区划模式。我国 行政区划的调整应从两个方面着手：第一，适当调整省级行政区划。许多学者根据市场经济国家的经验和管理学理论，在研究我国行政区划历史和结合我国实际情况的基础上提出了我国一级行政区划增设到50个左右。这样一来，各省区就可以更加科学的管理幅度构建省直接管理县的行政体制。第二，适当调整县市的区划。要从精简机构、减轻人民负担的要求出发，对于部分面积较小、人口较少、地方财政收入较少并且缺乏区位优势的县进行分解、合并，扩大县的行政区域面积，减少县级行政区的数量，从而扩大管理幅度。

二、理顺地级市与县的关系

在实践中，地级市出于自身利益考虑，对“省直管县”改革的支持力度不够，有些地区甚至出现了抵制的情绪。最主要的原因是，地级市政府担心这种政府层级改革会损害地级市的利益。在理论上，有学者也提出，“省直管县”改革，特别是财政体制上的“省直管县”改革，有可能抽空地级城市发展成长的血液，严重阻碍我国的城市化进程。问题是，省直管县是否一定会抑制地级城市的经济发展，损害地级市的利益？研究表明，“强县扩权”和“省直管县”改革有利有弊，我们不能简单认为“省直管县”就一定会损害地级市的利益。

（一）合理划分地级市与县的权责

省直管县之后合理划分市县的权责有利于市县的和谐发展。具体来讲，市县的权责关系应明确如下：

市级政府的主要职能是贯彻落实区域经济调节、市场监督、社会管理和公共服务的功能。一是制定区域性的经济社会发展规划、加强社会主义精神文明、政治文明和物质文明建设，创造公平、公正、公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区、条块分割：二是协调处理本市内的行政事务，完成中央和省级委托事务，加强城市建设管理．完善城市综合功能；三是负责跨县区的基础设旖与公益项目建设；四是加强对农业和农村工作的领导与协调，搞好扶贫开发和移民工等。

县级政府的工作重点是统筹城乡发展、建立城乡统一的基本公共服务体制。一是逐步管理从企业分离出来的社会事务，进一步改善投资环境，维护市场秩序；二是负责社会主义新农村建设，稳步发展小城镇，推进农业专业化、市场化、现代化，促进农村社会经济的发展； 三是建立城乡统一的基本公共服务体制，大力发展社区服务，发展和规范社会中介组织，切实职能转向服务协调，加快农村基层政权建设。四是负责为当地居民提供教育、科技、文化、卫生等方面的基本公共服务，建设和维护当地基础设施和城乡居民公用生活设施等。

（二）逐步取消地级市对县的人事领导权

在推行省直管县体制改革之后，地级市将不再具备领导县的功能，当然也包括人事领导权。首先，要改变过去耶种由于各地级市考评县委书记的指标内容、标准方法不尽一致，导致不少书记只谋人不

谋事，只讲政治不讲工作的局面，改为全面推行省级党委常委会研究 决定县委书记的选拔任用，由省委对县委书记直接任命。其次，县级领导的确定可以与直接选举范围的扩大相结合，由基层群众对县级领导进行选举，采取公开竞选、群众投票的方式，竞选人首先公布自己的施政方案，由群众进行选举，在选举结果出来之后，应该逐步采取县级领导的任命直接上报省政府，有省政府根据条件任命，县域治理需要通过行政体制改革建立一整套干部管理制度，充分发挥地方政治精英对对方政治的主导作用，为此可以考虑改变目前县级政权的异地为官制度。

（三）地级市与县协调合作发展

1.“省直管县”改革对地级市财政收入和支出的影响

“强县扩权”显著提高了地级市的财政收入，抑制了地级市的财政支出。“强县扩权”下放的主要是经济计划、项目审批等行政经济管理权，并没有削弱市辖区的财政收入能力。“强县扩权”改革解放了县级政府的事权束缚，显著促进了县域经济的发展，进而促进城市经济的发展，有利于城市财政收入的提高。事权的下放缩小了市级政府的工作范围，节约了行政费用。同时，县级政府权力的扩大，使得县级政府承担的义务随之增加，原来一些由市级政府财政支出的项目逐渐过渡给县级政府。因此，“强县扩权”能够显著降低地级市的财政支出。

“省直管县”改革削弱了地级市的财政收入能力，却助长了地级市的财政支出。“省直管县”改革，使得省级财政与县级财政直

接结算，改变了市级财政与县级财政的从属关系，从源头上杜绝了市财政对县财政的“盘剥”和“侵占”，因而此项改革削弱了地级市的财政收入能力是合乎预期的。（2013年商丘1500亿，永城364亿）在预算软约束的背景下，地方政府支出与收入并不直接挂钩。实行财政“省直管县”改革的地级市财政支出不但没有降低，反而增加了。这反映出，这些地级市开始更关切市辖区的发展，为之投入更多的财政支出。另外，地级市有可能会通过增加财政支出，制造或扩大财政赤字，来放大改革给地级市带来的负面影响。

2.“省直管县”改革对地级市经济增长和产业结构的影响

“强县扩权”显著促进了城市经济增长，但是不利于城市产业结构的调整。事权的下放，使得地级市政府能够从原有对下级繁杂的管理、审批事务中解脱出来，使之更集中管理城市地方事务，因此有利于城市经济的发展。另外，“强县扩权”促进了县域经济的发展，也对城市经济发展产生了正的外部效应。另一方面，由于经济管理权限的下放，原来处于从属地位的县域经济对城市经济必定会产生竞争。城市在应对县域经济竞争时往往选择优先发展第二产业，因此第三产业比重会有所下降。

“省直管县”抑制了城市经济增长，但有利于第三产业比重的提高。在原有“市管县”的财政体制下，市级财政通过再分配使得财力向市辖区倾斜，城市基础设施建设不断扩大，促进了城市经济的发展。财政“省直管县”改革在短期内降低了地级市的财政收入，原有的发展资金筹集方式受到了影响，短期内必定会对城市经济发展产生一定 的负面影响。但是，改革带来阵痛的同时，也产生了一定的积极作用。原来依靠财政分配倾斜的高投入带动经济发展的模式(主要是制造业、重工业为支撑)受到了挑战，而以现代服务业为主的现代城市经济发展模式将逐渐受到青睐。

3.“省直管县”改革对城市规模和城市环境的影响

“强县扩权”抑制了地级市规模的扩大，但是改善了城市环境。“强县扩权”将经济管理下放到县级政府以后，促进了县域经济的发展。由于中小城市的生活成本较低，与农村文化的差异较小，与农村联系更为紧密，逐渐成为吸收农村人口转移的主要地区。所以，“强县扩权”能够抑制地级市城市规模的过度膨胀。同时，改革也使得市级政府将施政目标集中到城市建设中来，因为地级市也只有不断改善人居环境，才能吸引更优秀的人才、更优质的资金。

“省直管县”抑制了地级市规模的扩大，同时也改善了城市环境。“省直管县”取消了原有市级财政对市辖区的财政倾斜，以往那种以财政为支撑的高投入高产出的发展模式难以为继，自然削弱地级市对外来人口的“拉力”。与此同时，城市经济倾向于发展第三产业，有利于城市环境的改善。

总之，省直管县之后，地级市与县之问尽管存在着一定的竞争关系，但是作为长期以来积累下来的良好合作发展关系，以及基于统筹考虑区域经济社会发展的整体挤调性和竞争优势性，地级市与县之间应该建立统筹执调发展的合作机制，有效深化战略合作伙伴关系，既考虑自身发展，又支持对方发展．既充分发挥中心城市的资源优势，又积极发挥县市的发展空间，以区域发展的整体优势吸引外来投资和项目建设，通过健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制，逐步扭转区域发展差距拉大的趋势，形成地级市与县之间相互促进、优势互补、共同发展的新格局。

三、推进地级市政府改革以顺应省直管县体制改革的发展趋势

（一）加快地级市政府职能转变

实行省直管县体制之后，尽管相应的行政级别不会取消，但是管理的区域肯定金缩小，管理的方式和内容趋于更加专业化，这就要求地级市政府加快工作职能转变。

（二）正确处理地级市的去留和发展问题

从省直管县体制改革的本质要求和发展趋势来看，地级市的撤销将成为一种历史必然。随着改革的深化推进，随着而来的将是地级市行政权力的丧失、机构的裁撤、职能的剥夺及人员的分流。面对经过几十年发展积累下来的相对成熟的体制和成果，地级市的去留问题 必须谨慎和正确处理。下一步的发展也必须进行重新科学合理的规划。对于地级市的去留和发展问题可采以下三个方面的措施：一是取消部分地级市，实现市县分治。二是单列一部分地级市。对于一些发展较为成熟、发展前景广阔、发展资源充分、辐射能力较强以及具有重大战略意义的地级市可将其进行单列，给予其在政策、财政和环境等方面的优惠条件和扶持措施，鼓励其发展，充分发挥其辐射作用，带动周围地区的拄展。三是重新调整发展战略和规划。

（三）精简地级市行政机构

省直管县后，地市很多机构没有了存在的必要，或者是没有必要维持原来那么太的规模，那么，就肯定要对市级行政机构进行必要的裁撒和精简，相应的人员肯定也将随着分流。在精简机构方面，原来的那些在地级市政府设立的对口管理县级政府的机构可采取精简甚 至是撤销．还有管理、协调职能不强、可有可无的一些不必要的机构也可以进行台井或撤销。在人员的安排方面．要通过采取竞争上岗等多种途径大力、妥善、合理安排原有工作人员，对于多次考核中存在不台格现象的人员要坚决于以辞退，对其他的比较非常优秀的人员可 采取上调、下派等方式进行分流，也可出台一定的鼓励机制和补偿机制，鼓励被精简的有关人员积极寻找出路。

四、加强县级政府建设以突出省直管县体制改革的发展重点

（一）克服市管县体制造成的市“吃”县现象，提高县的发展能力

为了充分发挥中心城市的优势，辐射带动城乡均衡发展，80年代初开始试行市领导县体制。截止2005年底，除海南以外的30个省区都试行了市领导县体制，其中18个省区市全面实行了市领导县体制。我省2000年周口、驻马店撤地改市，全省全部实现市管县。市管县体制虽然在克服城乡分割、条块分割方面起过一定的积极作用，但又带来了更为突出的市与县之间的矛盾，多数地市与县貌合神离，内耗严重。（1）市与县争利。一些城市基础较差，经济实力较弱的市与县争资源、争资金、争项目。（2）市向县“抽血”。经济相对落后的地级市为加快市区建设，依靠行政权力对所辖县抽血，截留资

金，截留中央和省级权力，下侵县级利益，市带县变成了市“吃”县、市“刮”县。（3）县与市抗衡。一些县域经济较发达地方，县域经济与地级市平起平坐，甚至更胜一筹，市县各自为政，降低了区域发展的整体实力。

第一，率先把经济强县（市）升格为中等城市。重点把一批二、三产业比较发达，城镇化达到一定水平，非农就业比重大，经济实力远超过一般城市，对周边地区有较强辐射带动作用，参与区域经济分工，在国内外有一定影响力的经济强县（市）尽快发展成中等城市。如江苏的昆山市、江阴市，浙江的义乌市等全国部分百强县。这里的中等城市一般设定为地域性的政治、经济、文化、信息中心。自然条件或产业条件比较优越，交通发达，接受大城市辐射影响大，经济社会发展比一般县级市明显较快，城市基础设施较为完善。在发展上有广阔的空间，突出特点是城市发展弹性大。如果国家能在政策上给予

第二，把具备一定条件的县改设为市。在我国城镇体系中，县级市数量较少，而且分布不匀，是城镇体系中最薄弱的部分。我国从1997年开始冻结设市工作，近15年只是少许审批了几个。随着县域经济社会的发展，特别是省直管县体制改革的推进，大县、强县、特色县城镇化发展的要求越来越迫切。2010年，十一届全国人大常委会第十三次会议提出，我国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收，以及城市建设达到一定规模的县，适度改设为市。这说明这项工作已引起高层的注意，改革不会再拖下去。多年 的经济发展，使许多县城及一些建制镇都得到较快发展，经济实力较强，已经达到了设市的标准，传统的农村型行政区划体制不能适应城镇型经济社会管理的需要。无论是发展比较好的东部地区，还是开发建设中的中西部地区，全国县级市主要经济指标的平均值约为县域经济发展水平的2倍，这在一定程度上显示了城市型政区的经济活力，市制所蕴含的制度生产力。因此，当县域及其某些镇域经济社会发展程度初步达到具备城市基本特征时，适时地通过撤县设市改革，是促进城镇化发展的最好办法。

第三，撤县设区增强中心城市发展空间。从各地来看，一些地方中心城市发展基础好，与周边县关联度高，这样的地区可以进行撤县设区。分为两种情况。第一种情况是，中心城市的城镇化水平、非农就业比重、产业结构、经济总量、财政收入都已经达到大城市标准，而周边的县域规模较小、经济实力比较弱，市对县辐射带动强，可以考虑撤县设区。第二种情况，中心城市的城镇化水平、非农就业比重、产业结构、经济总量、财政收入达到大城市标准，但现行行政区划制约了自身的进一步发展。周边的县域经济实力也较强，市与县之间的第四，积极探索镇级市的发展。经济发达镇行政体制改革是省直管县体制改革的重要组成部分。在中国市制体系中，有直辖市、副省级市、地级市、县级市，与行政层级相对应的就是缺少镇级市。我国小城市数量偏少，应该积极发展镇级市，这也是对市本来含义的恢复。在一些发达省区，对于经济实力较强，城镇化水平较高，人口达到一

定规模，并有一定的产业支撑的大镇强镇，都应积极进行镇级市的改革。镇级市为县辖市行政体制，既不影响原来的行政区划，又增加了我国城市的数量，有助于推进城镇化的进程。在现有设立镇级市的研究中，主要理由有这样两点。一是镇级市为建制镇和城镇型居民区向中小城市转型找到了新途径。二是镇级市不仅是对乡镇政权治所地城镇化现实的认可，也是对我国城镇体系的完善，更是对中国乡村城镇化历史的充分尊重。

（二）加强县级政府的权力监督，加强自我约束意识和监督制度建设，强化对县域权力运行的监督

省直管县后，县级政府的权限逐渐扩大，但是相应的监督机构却投有明确加强，甚至变得更为松散，监管水平相对滞后，容易滋生腐败，省有关部门要加强对县域权力监督制约，避免行政权力滥用。为此，必须有效加强对县级政府行政权力的有效监督。从法律层面明确界定县级政府的权力范围。将县级政府的管理权限法律化、制度化、规范化，在职能的定位上要明确县级政府在公共服务、社会管理等方面的职责所在，在机构谩置上要建立起与中央、省垂直管理机构的相互监督机制。完善有关监督制度，实行县级司法独立，加强舆论监督，力求监督及时有效。

加强县级财政的保障力度。根据事权与财权柑匹配的原则，按照省级政府与市县政府事权划分，兼顾省级政府宏观调控需要和现阶段市县政府在引导经济社会发展与组织收入方面的积极性，合理界定省与市县财政支出范围．调整和规范省、市与县政府之间收入划分．适

当下移财权。将部分税基面广、收入稳定、流动性不大的税种作为县财政的主体税种，并适当提高部分共享税的市县分成比例。改进财政转移支付办法，探索建立健全激励性财政转移支付的制度和机制。对现行均衡性转移支付体系进行改革，优化转移支付结构，逐步提高一般性转移支付的规模和比例。

提高县级政府发展自主权。在省直管县体制改革过程中，耍尽量扩大对县级政府事权的放权力度。特别是与县域经济社会发展直接相关的计划制定、证照管理、价格调控等方面，扩权的领域和放权的力度应当更大一些。县市的国民经济和社会发展的计划、规划．不需要再由市里统管，建议直接向省里上报衔接。原来由市里核发的各类证照，包括经营性收费、质量技术监督、工商行政管理、建设、交通、农业、林业、水利、科技、教育、食品药品监督管理、卫生、文化、体育、旅游、民政、劳动用工、社会保障等方面，除国家法律、法规明确规定必须由地级市发放以外吗，都应在时机和条件成熟后由县里直接校发。县域内城市供水、污水处理收费、殡葬服务、出租车运价等多数价格管理权应授权县里制定和管理。

（1）制定与省直管县体制相适应的法规规章、权力运行和监督制约机制，避免出现监督缺位问题。（2）规范行政执法，建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，规范行政自由裁量权，全面落实行政执法责任制。（3）健全行政复议体制，完善行政补偿和行政赔偿机制。（4）建立健全政府运行和管理的各项制度，坚持用制度管权、管事、管人。（5）推行政府绩效管理和行政问责制

5.关于省直管县体制改革的几点思考 篇五

着眼于经济发展、城乡统筹和管理创新，政府改革已经从减人、减事和合并机构这种横向结构变革，开始扩展到减少行政层级这种行政架构上的突破。从“市管县”到“省直管县”的行政层级改革，绝不仅仅是一个取消市级管理层与扩大管理幅度的简单问题，而是广泛涉及到行政管理层级的调整，省与市、县职能的重新界定和配置，地方政府内部事权、财权的重新安排，司法体制、干部人事制度的改革，地方政府权力的政治监督等一系列重大体制改革。

省直管县体制改革的现状

从1992年始，在中央政府的支持下，各省纷纷推行省直管县试点改革。截至目前，全国22个省（不包括台湾省）和5个自治区都已陆续开展了财政省管县、“强县扩权”或“扩权强县”改革。

改革的内容主要表现为两个方面：通过理顺财政分配关系，实行省直管县的财政体制；通过对部分强县下放部分行政审批权、经济管理权和社会管理权，努力实践县市分治。

改革的实质是在调整省、市、县三者之间的权力关系和利益关系。从政府权力角度看，省直管县改革实质上就是在省、市、县三级政府之间对财权、事权和人事权三种权力进行重新分配，以提高效率。从各省区开展省直管县改革的实践来看，三大权力改革呈现出明显的非同步性。财政省直管改革开展最为普遍，除宁夏在自治区成立之初就实行省管县财政体制以外，全国试行改革的21个省均已开展此项改革；其次是事权，事权包括经济管理权限和社会管理权限。扩大经济管理权限的改革排名第二，有19个省区开展了相关改革；排在第三位的改革是扩大社会管理权限，有12个省区开展；人事权的省管县改革进度最缓慢，仅有5个省区开展相关改革。

建立省直管县体制可以有效减少政府管理层级，提高行政效率，降低行政成本，促进县域经济发展，增强城乡统筹发展能力，推进和谐社会的构建。通过试点改革，最早推行改革的浙江省，从2000年起，进入全国百强县的数量不断增加，到2009年已有26个县进入全国百强县范围，占了百强县的四分之一。安徽省从2004年开始实施了一系列“强县扩权”改革后，自2005年起县域经济增幅连续5年高于全省平均水平，县域经济占全省经济总量由2004年的26%提高到2009年的48%以上，工业化进程明显加快，公共服务也得到了明显改善。省直管县体制改革实践中存在的问题

一是省直管县改革遭遇法制障碍。尽管我国宪法中没有规定地级市这一级地方建制，但是实行市管县体制以来，在各种法律、法规和政策性的文件中，地级市的管理权限得到了明确的认可和设定。因此，在市管县体制下制定的一些法律规范就会成为制约省直管县体制改革顺利实施的法制障碍。

二是政府层级间的矛盾增加。就市县而言，其关系演变为两个平等的行政主体之间的竞争关系。此外，当前省直管县体制改革主要涉及的是经济管理权和部分社会管理权，扩权县与原辖市在行政关系上还有上下级关系，县里的工作需要两面周旋和汇报，这增加了县的工作难度。而县与县之间因制度环境的一系列变化，双方竞争更趋激烈。

三是县级政府机构和人员设置与省直管县改革要求不适应。目前县级政府机构设置总体上比省直单位机构要少得多，有些省直单位在县政府没有对口单位，造成了诸多不便。实行省直管县后，中间环节大大减少，县级政府的经济社会管理权限将进一步扩大，工作任务会有很大的增加，领导职级如果不变，这种级别落差会影响到工作效果，甚至是队伍稳定。另外，省直管县后，县级政府与省级政府的沟通和交流会越来越多，县级政府人员的业务素质与省直部门有较大差距，难以与省直部门实现有效对接。

四是财权、事权、人事权三权改革不匹配。人事权改革的严重滞后，影响了省直管县改革的整体推进，使得省向县（市）下放的权力可能被中间层级截留。财权与事权匹配是财政体制的核心问题，然而，在改革实践中出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。由于高度集中的财政管理权与地方政府经济管理事权和社会管理事权不一致，使得县级政府在承接和运行一些权限方面出现困难，导致难以履行本应承担的管理责任。

五是金融业管理体制与省直管县不相适应。一方面，金融组织体系较为单一。尽管名义上银行、证券、保险在县级层面都设有机构，但是主体仍然是银行业金融机构；另一方面，现行金融管理体制的限制，县支行支持县域经济的能力有限，由于实行省管市、市管县体制的发行、股份制银行和邮政储蓄银行等金融机构在信贷资金管理上向大城市、大项目倾斜，同时，县支行的授信权限和额度非常有限，信贷准入门槛过高，经营管理权限受限，这些因素制约了县域经济的发展，与省直管县极不相适应。

六是对县级政府权限的监管缺位。省直管县实施后，扩大了县级政府的发展自主权，减少了来自原管县市的监督，而来自省级政府的监督又由于管理幅度较宽而可能导致力度不够，制度内的本级人大和党的纪律部门的监督成为象征，制度外的社会和舆论监督作用也很有限。

全面推进省直管县体制改革的思路和建议

第一，完善相关法律制度，理顺司法体制。中央和省要加快立法，制定和完善与省直管县改革相关的法律法规，为体制改革提供制度和法律保障。实行省直管县改革，县级政府所有的经济政治社会管理事务都要与原管县市脱钩，相关业务由省级直接管理，县级层面应当被赋予与市一级政府相当的经济社会管理权限，并承担与其对等的责任。同时，要理顺司法体制。原市级“两院”的职权可以通过设立区域性的“两院”来行使，或授权在县级层面设立省级“两院”的分院来行使。

第二，建立健全区域发展协调机制。组建跨行政区划的区域性协调机构，加强县与县、市与市和市与县之间的协调沟通。根据市县分治的改革思路，明确市县的职能定位，引导走差异化竞争轨道。对于国家有关部门规定须经设区的市审核、审批的事项，确保采取委托或者授权的方式下放到县，对于县尚无能力承接和运行的权限，需要积极争取省和原辖市的大力支持；打破传统等级制的行政理念，倡导不同层级间开展互利合作，县实现直管后，还需要继续巩固和原辖市之间联系，进一步加强部门工作对接和区域协作，提高社会重大事件和自然灾害的应急协调处置能力，促进彼此间共同发展。

第三，转变政府职能，厘清垂直部门运行机制。建立科学的地方官员政绩考核体系，在省级政府机构的直接领导下进行考核和评比，重塑县级政府的效用目标，切实推进政府职能转变，实现地方政府角色由经济建设型政府向公共服务型政府的重大转变。厘清垂直管理部门和金融机构的运行机制，建立与省直管县相配套的管理服务体系。市以下的垂直管理部门调整为县的政府工作部门，行使与设区的市相同的行政管理权限，业务上接受省直部门的领导。各家银行的省行对县级银行实行直接管理并赋予县级银行与设区的市银行相同的权限，取消业务限制。

第四，加强人事权改革是趋势。要改变管人、管财、管事“三位一体”的管理模式，县级领导班子由省委直接任命，县级中层干部由县自主任命。县级主要干部的级别不能以在市委中的位置来衡量，要根据干部能力和县规模大小做适当调整，安排一定数量的正处高配副厅、副处高配正处，成绩突出的重要部门和乡镇领导级别高配为处级。此外还要加大省与县之间干部交流力度，通过培训、下派、上挂、交流和人才引进等方式，提高干部队伍的整体素质。

第五，机构配套改革不可少。对职责重叠或相近的党委和政府部门可考虑进行合并推行大部门制，构建大规划、大经济、大建设、大监管、大文化和大保障等工作格局。扩大行政服务中心职能，将各部门的行政审批、公共企事业服务集

中到中心统一管理，减少审批环节。另外，加快培育发展县仲裁、鉴定、检验检测、第三方审计等社会服务组织，提高放权后的自我管理和运行能力。

6.省直管县现状综述 篇六

一、存在的问题

1、市级和县级之间的利益分配矛盾凸显。一方面，省财政直接与县财政挂钩后，市级财力弱化，迫于支出压力，市级政府便将主要财力放在如何增强中心城市实力、拓展中心城市功能、增加中心城市影响力上，减少了对县级财政的利益分配。另一方面，改革后，在收入分成、资金调度、争取上级转移支付等方面，市级和县级财政之间处于平等的竞争关系，是利益分配的直接挑战方。这种财政博弈，在一定程度上，将内耗政府公共资源，不利于提供跨区域公共产品和服务。

2、市本级下拨的专项补助资金无法纳入县级财政预算管理。在传统的“省、市、县”三级财政管理体制下，市本级下拨给区县的专项补助资金在市本级财政列“补助下级支出”科目，在县级财政列“上级补助收入”科目。而省直管县财政体制改革后，省级财政对县级财政直接下达收入计划、下拨财政资金、办理财政结算，而市本级财政与县级财政之间没有了资金拨付关系，致使市本级下拨的专项补助资金无法列入县级财政“上级补助收入”科目，未能纳入县级财政预算管理。

3、区县税收征管体制未做相应改革，增加了税收征管难度。省直管县财政体制改革后，一些省份调整和下放了部分省级税收，基本上实现了税收属地入库。但由于省以下税收征管体制未相应改革，省地税直属局、市级国税直属分局和市级地税涉外分局的征管权限没有相应下放，导致各区县税收征收机关不减反增，在一定程度上增加了税收征管难度。

4、市级政府财权事权改革不配套，增加了县级财政负担。省直管县财政体制改革后，省集中的财力越来越多，但行政事务权、行政审批权、人事权等没有实施同步改革，市本级各部门的宏观职能依旧覆盖全市，市级政府在有限的财权范围内仍然承担着诸多事权。市级政府出台各类财政配套政策，增加了县级财政负担。

二、改进的对策

1、健全财政配套改革措施。一方面，国家有关部门应进一步研究推进省直管县财政体制改革的相关配套措施，明确制定关于省财政与市、县财政在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面的指导意见，理顺省与市县、市与区县之间的财政关系，规范市级财政下拨专项补助资金流程。另一方面，省财政应进一步完善省以下财政体制。省政府及其财政主管部门应以强化基层财力保障能力、提高县级民生保障水平、均衡地区间财力差异为出发点，加大一般性转移支付，特别是均衡性转移支付的力度，确保均衡性转移支付规模和比重逐年提高，逐步减少和弥补县级财政支出的缺口，提高民主支出在政府性支出中的比重，保障各项民生政策的有效落实，促进完善分税制的财政体制。与此同时，规范市级人民政府出台配套政策行为，按照“谁出政策谁买单”的原则，不再增加县级财政配套压力。

2、完善行政配套改革制度。一是逐步推进与省直管县财政体制改革相适应的行政体制改革，以省、市、县各级政府的事权划分为核心，完善行政管理体制，加强各级政府之间的分工与协作，切实提高公共服务的供给效率。二是逐步实现行政管理权和财政管理权相一致，充分调动市县各级政府发展区域经济、提供公共服务的积极性，有效缓解市级、县级之间在利益分配上的矛盾。三是省政府各职能部门提高针对“省直管县”的管理水平和能力。建立专门面对直管县（市）的办事机构和工作机制，保持对市县的信息畅通。四是调整税收征管机构设置，理顺与省直管县财政体制改革相适应的税收征管体制，减少县级政府组织税收收入工作的协调难度。

3、实施审计配套监督机制。为确保对县级财政的有效监管，必须要建立健全与省直管县财政体制改革相适应的财政监督机制，实施审计配套监督。由省级审计机关组织建立针对省直管县财政的“定期轮审”制度，直接部署对县级财政的预算执行审计，并通过加强省、市、县三级审计机关的上下联动，形成多层次的审计监督，对省直管县的各级政府性资金实现有效监管。

7.省直管县现状综述 篇七

随着“省直管县”从财政管理体制改革向行政管理体制改革的稳步推进, 原有的财政转移支付体系必然要进行调整, 最大限度地保障在基本公共服务和社会管理上的投入, 使有限的公共资源在县乡之间实现优化配置。因此, 在这样的背景下, 加快推进财政管理体制改革, 逐步完善财政转移支付制度就有其一定的理论和现实意义。

一、“省直管县”的财政管理体制使得现行的财政转移支付本身存在的问题更加突出

到今年全国24个省 (区、市) 开展了“省直管县”财政管理体制改革试点, 29个省 (区、市) 正逐步推开“乡财县管”财政管理方式改革。从实施“省直管县”财政体制时间比较长的浙江等省来看, 财政转移支付实现了增强省级调控能力和培养地方自我供给能力的双赢, 同时也克服了层级过多和雁过拔毛的弊端, 使得省级财政有能力和手段在全省范围内高效率地实现了财力的再配置, 促进了基本公共服务的均等化。

但是, 由于我国政府间财政转移支付制度发展远未成熟, 现行的财政转移支付制度不仅无法摆脱原体制的束缚和限制, 而且还存在着过渡性和非规范性的特点, 目前市管县行政管理体制与“省直管县”财政管理体制之间的不协调, 客观上也导致了我国政府间现行财政转移支付制度本身存在的问题表现得更为突出:

(一) “省直管县”使得县级地方的事权不断扩大, 财权与事权的不对等加剧。

“省直管县”使得县级地方的财力在增长, 但缺乏有力的财力保障, 而地方的职能和责任却在不断增加。宪法原则上对中央和地方政府职责范围做出了规定, 但没有通过立法对各级政府的事权加以明确划分, 造成实际上各级政府间并没有明显区别, 除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外, 中央政府拥有的事权, 地方政府几乎全有。目前, 县乡地方政府保稳定、保改革的事权支出范围在扩大, 需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等诸多责任。县级事权逐年扩大, 并且随着标准提高, 县级配套支出不断扩大, 其增长远高于财力的增长。原本属于市级的事权, 逐步下移到县级, 这样加剧了县级的事权与财权的不对等。

(二) 财政转移支付制度不规范, 均等化功能大为弱化。

与分税制相配套的财政转移支付制度, 到今天已有近20年的时间, 其类型、结构、方法等都未作大的调整, 与形势发展不相适应。本来, 中央政府专项补助主要是对经济不发达地区进行援助, 因而它应是有利于实现公共服务均等化的目标。但由于相应的执行、监管等制度未到位, 实际执行中极不规范, 导致均等化功能大为弱化。作为财政转移支付重要构成的税收返还仍然采用以前按基数法确定返还额的办法, 其结果是经济发达地区得到的税收返还规模大, 经济欠发达地区得到的税收返还规模小, 这样县级地方的差距在进一步拉大, 而且由于税收返还占政府转移支付比重较大, 因此当前的财政转移支付均等化效应在进一步弱化。

(三) 县级财政增长较快, 但对转移支付的依赖度仍然在增高。

推行“省直管县”的财政管理体制, 县级财政是改革中的利益净流入部门, 不仅过去市级不合理的财力截留得以回归, 而且上级转移支付力度加大后的新增财力也照单全收, 因此县级地方的财力增长很快。尽管县 (市) 财政收入增长较快, 但困难局面并没有根本改变, 多数县 (市) 依然靠财政转移支付过日子。以2007年的吉林省为例, 该省40个县 (市) 的平均转移支付依赖程度高达67.66%, 比2004年的66.22%还增加了1.44个百分点。这种“输血式财政”提高了对转移支付的依赖度, 使县 (市) 财政变得十分脆弱, 经不住任何波动和风险, 也使得县 (市) 对财政资金失去了自主权。

(四) 财政转移支付结构趋于合理, 但引导能力不强。

我国目前的转移支付结构以专项补助为主, 无条件补助为辅, 这符合中国的国情。但是, 行政管理类支出过大, 而体现国家公平的社会保障、教育、医疗等支出不足, 也就是说体现财政再分配职能的支出投入不足。同时, 由于无条件转移支付对资金的使用没有明确规定, 上级政府无法利用其实施国家产业政策和调节地方政府支出行为, 地方政府基本上处于简单的收入就受地位, 对地方政府提供公共物品和服务缺乏激励机制。客观上“省直管县”县级地方事权在扩大, 专项补贴存在挪作他用, 难以靠无条件转移支付完成各种事权投入。因此, 无条件转移支付政策引导能力不强, 不利于发挥地方政府的积极性。

二、“省直管县”背景下财政转移支付问题凸显的原因分析

一是省级管理幅度过宽。实行“省直管县”, 取消了地级市这个中间层级, 由省直接管辖县, 这种“扁平化”管理对县级规模不大的浙江等省有利, 对其他省份来说, 则会导致省级管理幅度过宽, 管理难度加大, 管理单位数量剧增带来的需要处理事务量的剧增, 管理成本增加, 给省级财政增加了压力。

二是省、市、县的管理关系没有理顺。“省直管县”使市级政府在财政上的积极性受到一定的影响。省在取消市级财政体制的同时, 也相应取消了市级体制集中财力的权限, 造成了省、市、县的管理关系不顺。省将县直接纳入管理, 而市级财政与县级财政的关系变成了平等的关系, 形成了两级有利益的事项相互争夺。

三是相关管理制度缺失。由于没有法律依据和约束, 一直以来的转移支付方案总是中央与地方谈判妥协的结果, “跑部钱进”的现象仍在发生。不难理解, 经济实力较强的发达地区在财政利益调整中拥有更大的“话语权”, 能够从中央的“财政蛋糕”中分得更大的份额。同时, 由于与财政转移支付制度相适应的监督制约机制和效益考核指标尚不够健全, 财政转移支付资金的使用效率有待提高, 有些地方财政专项转移支付使用不当, 违背了专款专用的原则, 削弱了财政转移支付资金的均等化功效。

四是行政管理体制改革滞后。由于行政管理体制改革的滞后, 各级政府间事权划分比较模糊, 缺乏统一性和规范性。现行行政管理体制下, 政府大部分事权都分散在各级行政部门。实行“省直管县”财政体制后, 政府间财政关系有所调整, 但行政管理体制并没有改变, 各级政府在某些项目上存在财政支出责任重叠的问题, 导致转移支付常常缺乏针对性。对于市级, 财力下降相对较多, 财权冲击比较大, 但市对县承担的事权并没有相应减少。市级财权与事权不对称加大。通过“省直管县”改革, 县级财政中的财力财权得以扩张, 但对县级事权如何定位却没有明确的规定。这些问题都将对财政转移支付制度产生严肃的拷问。

三、建立科学规范的财政转移支付制度是推进和完善“省直管县”财政体制改革的必然要求

(一) 坚持公平与效率权衡的目标定位。

从长远来看, 转移支付制度是以促进公共服务均等化为目标, 因此有效的财政转移支付应当在公平与效率之间寻求适当的平衡。党的十六、十七大报告都提出“效率优先, 兼顾公平”的原则, 初次分配注重效率, 再分配注重公平, 要处理好公平和效率的关系, 加强政府对收入的调节功能, 调节差距过大的收入。刚刚召开的十七届五中全会把“着力保障和改善民生”、“注重实现基本公共服务均等化”作为统筹城乡发展、促进区域协调发展的重要手段。但是我国现行转移支付制度中的体制补助、税收返还、结算补助等过分地考虑了既得利益, 结果扩大了不公平, 同时由于这些制度具有盲目性、随意性, 转移支付的效率很差。因此有必要按“公平优先、兼顾效率”原则, 着眼于实现公共服务均等化, 完善“省直管县”体制下的财政转移支付制度。

(二) 加强“省直管县”体制下财政转移支付相关理论的研究。

从公共经济学理论来看, 财政转移支付存在和确定的目标是地方公共产品的有效供给, 保证地区间能提供水平相当的公共服务。主要涉及公共物品理论、成本分担理论、社会公平理论等相关理论, 力求保证该制度的“公平正义”和“多赢互利”效果, 保证执行力和顺畅度。研究在“省直管县”体制下财政转移支付制度问题, 还要特别关注分级财政管理理论, 注意分权的积极作用或弊端的研究。如何利用分权的益处促进公共服务改善, 控制公共部门增长, 加强绩效研究与考核, 提升政府官员的责任感, 增强公民纳税的自愿性等等。同时又要注意过度分权也会带来诸如降低均等化程度, 扩大地区差距, 助长地方保护主义倾向等许多弊端。

(三) 按照公共产品的层次性来合理确定各级政府与财权匹配的事权。

首先要按照公共产品层次性的原则来合理划分各级政府的支出责任和范围。中央财政负责的全国性公共产品和事项 (如国防、外交等) ;中央和地方财政共同承担的兼有全国性和地方性公共产品特征的事项 (如跨地区大型基础设施、环境保护等) ;对于外溢性极强的公共产品 (如基础教育、计划生育、公共卫生等) , 这些事权应适当上移, 由各级财政按比例共同承担。其次要合理调整省、市、县各级财政分配格局, 逐步真正实现省、市、县按税种、按比例分享地方税收的局面。再次, 赋予地方政府一定程序的立法权, 促使地方政府因地制宜地采取措施, 挖掘税收潜力、改善财政状况。

(四) 加强财政转移支付法制化、规范化建设。

一是加强财政转移支付制度的法制建设。尽快修订《中华人民共和国预算法》, 在《预算法》中增加有关财政转移支付的条款, 赋予财政转移支付相应的法律地位。二是减少政府级次, 完善地方税收体系。将营业税、城市维护建设税和财产税作为地方税收的主体税种, 给予地方政府应有的税收立法权、税收政策的制定权和税收征收管理权。三是成立由财政学家、经济学家和中央、省、市财政系统的实际工作者组成的专家委员会, 对转移支付方案的总体设计、修订, 逐步规范省级以下财政转移支付。

摘要：1994年实行分税制以来, 我国的财政转移支付制度取得了一定的成效, 也存在明显的问题。随着“省直管县”财政管理体制改革的稳步推进, 原有的财政转移支付制度必然要进行调整, 最大限度地保障在基本公共服务和社会管理上的投入。本文就“省直管县”背景下的财政转移支付制度的存在问题、原因进行阐述, 进而对建立科学规范的财政转移支付制度作出思考。

关键词：省直管县,财政转移支付,财政管理

参考文献

[1]闫坤.分税制改革的评价与展望[J].北京:中国财政, 2008, (18.)

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[3]忻晨.地方政府间财政转移支付制度研究[D].上海:复旦大学, 2009.

8.财政省直管县的浙江回望 篇八

日前，财政部提出可以在全国实施省财政直接对县的体制改革，浙江的长期实践终于成为中央政府的正式制度安排。

事实上的省管县

1982年，中央关于实行市领导县体制的文件下达后，浙江便开始积极准备实施。笔者当时在调查中了解到，市里对于实行“市管县”体制具有很高积极性，但县里则普遍表示忧虑。县里反映比较强烈的一个问题是，担心“市带县”变成“市括县”。同时也担心“中梗阻”，即担心多了一个实体的管理层面以后，影响县里工作和发展。基于多方面的慎重考虑，1983年以后，浙江虽然在名义上也实行“市领导县”体制，但财政体制在全国独树一帜，仍坚持原先省直接对县的做法。以后虽然上有压力，下有意见，但财政直接对县体制一直坚持至今。1994年全国实行分税制后，浙江省财政对各县，在划分税种基础上，仍实行比例分成等做法，并在此后采取了一系列完善措施。

这样，浙江在事实上实施了“省管县”体制。由于县财政直接对省，县在事实上远市而亲省。同时由于市里解决不了县(市)财政问题，这固然是由于市财政本身较弱，但更重要的是省没有授权于市。

因此对市来说，在这种状况下实施对县(市)的管理具有一种两难困境。一方面缺乏必要的行政手段和利益激励；另一方面则有一种管理的名分，具有一种所谓协调全局利益的责任。陷入“管则不能，不管则不行”的两难境地。而在最后，名分让位于实际利益，行政隶属关系让位于市场竞争需要，市和县各自都去追求更为实际的利益，而不再在乎这种有名无实的所谓领导和被领导关系。因此，市对所辖各县(市)的经济活动，通常处于一种管不了和实质上的不管状态，事实形成了省直接管理县的较好效应。

经济行政共推进

浙江实践表明，实施“省管县”体制具有经济社会和行政管理等多方面的积极意义。

一是弱化了市对县的领导，有利于统筹全省发展。浙江的县市在事实上亲省而远市，同时市在经济活动上也把县作为平等的伙伴关系，大大提高了全省的市场化水平和市场竞争的有效性；

二是形成了“虚省实市”的利益格局，有利于优化市场经济竞争格局。在浙江，由于省一级的直接利益较少，且市和县处于同一竞争层面，因此与其他省份相比，形成了单一竞争主体局面，避免了多层次行政干预对于市场竞争关系的扭曲；

三是提高了全省经济运行效率，有利于加快县级经济发展。由于减少了中间层次，提高了行政效率，优化了竞争关系，有利于提高县市自主权，增强县级经济活力。

当然，浙江省能够实行这样独特的体制，是与其具有较好的客观条件分不开的。比如，所辖的县较少，面积较小、地级市实力较弱等。

目前，浙江县级经济发展大致可以分为两种类型，或者说是出现了两极化趋势。

一种是经济发展水平较高，城区经济占有较大比重，这些县市与传统意义上的县已有了本质区别。这些县的数量大致占全省的二分之一，GDP则占全省的四分之三。其中又有一半多县已融于都市圈之中，城区人口10余万以上，其中相当一部分在20万以上，已成为中等城市，甚至正在向大城市跨进。对于这些市来说，如果上面还有一个实力不强、甚至比他们还弱的“婆婆”，就会事事处处受到掣肘。

另一种是县的经济发展水平较低，第一产业比重相对较高，多数位于山区，工业发展前景不容乐观，但生态环境较好，与传统意义上的县没有太大区别。这些县数量占全省的二分之一，GDP占全省的四分之一。

目前，这些县均有大量劳动力外出打工，当前发展的关键，是提高公共服务水平，强化生态环境保护，提高人力资本质量，把工作中心从经济发展为主转移到社会发展和管理为主。而目前“一刀切”的领导体制和领导方式，对他们也是不利的。

深度和广度并重

强化“省管县”的体制进程中，还需要新的思路。显然，目前迫切需要的是深化实施省直接管理县市的改革。这一改革可以分为两个步骤。先是扩大设区市的市域范围，把一部分毗邻县市并为这些市的区，使其具有足够的发展空间。然后，就是把没有并入设区市的那些县市，实行由省直接管理的体制，并在法律上与设区市具有同等地位。由于这一改革较少涉及具体的利益调整，是一项成本较少，收效较大的改革。

与此同时，也可以考虑较大市实行“市领导县”体制。宁波已在事实上实行了“市领导县”体制，宁波计划单列实行市管县的办法很好，中央政府直接对接宁波市，宁波市直接对接它的县，形成三级管理体制。另外还需明确，县和乡的工作不再以经济为中心，而是以社会发展和管理为中心。