我国农民权益保护制度研究

我国农民权益保护制度研究（共8篇）

1.我国农民权益保护制度研究 篇一

我国失地农民权益问题现状分析

1.1 失地农民的就业问题

1.1.1 失地农民就业率低

失地农民一般文化水平比较低或者老年人偏多，大多都处于初中以下水平，据有关调查显示，农村的学历构成为：没上过学的 15%、小学学历的 35%、初中学历的 43%、高中学历的 5%、大学学历只有 2%。在这个对学历要求比较高的社会，农民失地的同时也相当于失业了。除了学历的制约意外，我国就业压力大也是其中一个重要的制约，每年毕业的大学生规模一年比一年高，2012 年为 680 万人、2013 年达到 699 万，这就产生了许多大学生降低了自己的就业要求，出现许多大学生与农民工竞争的现象。

1.1.2 失地农民就业后的失业率比较高在我国土地征用现状中，货币安置出现以后，就业对于失地农民来说越来越难。由于失地农民往往缺乏就业技术，企业为了提高企业的生产效率，往往将安置的失地农民辞退。因此，即使是安置了就业，也有一大部分失地农民实际上处于未就业状态。

1.2 失地农民权益的收入问题

由于失去土地，农民的收入来源发生了变化，由以往的农业收入为主转为现在的打工收入为主，也有一部分失地农民进行个体经营和开办企业。但是相比失地前，现在的收入具有极大的不稳定性，而且往往生活水平也不及失地前。影响失地农民收入的因素有很多，但主要有失地农民的收入来源以及征地的补偿价格。在失地农民的收入方面，存在极大的不稳定性，而且在物价飞涨的今天，不稳定的打工收入往往不能满足失地农民的诸多需求。

1.3 失地农民的社会保障问题

土地本身具有就社会保障的功能，如：提供给人民食物、提供养老的保障、提供公共物品给农民以及作为一种失业保险的功能为农民在打工就业中失业的人提供务农的岗位，在失去土地后这些保障功能都将不复存在。关于征地补偿政策

《中华人民共和国土地管理法》中规定所谓征地补偿是指：国家为了公共利益的需要，依法对农民集体所有土地实行征收或征用，并按照被征地的原用途给予补偿。我国征地补偿政策中存在的问题

3.1 征地补偿不足及补偿对象不明确征地补偿不足主要体现在：一是对失地农民的补偿标准过低，甚至难以达到失地农民在失地前的生活水平。其次，现在的补偿方式大多数是遵循“不完全补偿原则”和“相应补偿原则”没有体现“完全补偿原则”。

3.2 征地监管制度的不足由于缺乏完善的征地监管机制和产权的约束，地方政府、土地开发商和土地市场交易者往往会为了自身利益，相互勾结做出违反法律法规、损害国家利益、浪费土地资源的行为。如地方政府挪用征地补偿费用、土地开发商过度开发土地甚至破坏耕地、扭曲土地市场的运行等等行为。

3.3 社会保障制度不完善由于我国的城乡之间存在二元经济现象，收入和生活水平方面的差距十分明显，社会保障方面的差距也相当大。在社会保障方面主要体现在：相比城市农村的社会保障制度极不健全，远远满足不了失地农民的需求。养老保险在某些地方还未建立，失业保险、工伤保险、住房保障及其他一系列社会福利项目就更不用说了。

3.4 货币安置后存在生活忧虑首先货币安置是一种生活指向性安排，而非就业指向性安置。征地农民在得到土地使用权置换的生活安置费后，就被永久地推向了劳动力市场。这给被征地农民留下了失业隐患。其次，货币安置着重考虑了征地“农转非”人员眼前的生活安排，并没有与社会保障制度同步衔接，自身社会保障方面的问题完全靠自己解决。失地农民权益保护的具体措施

4.1 提高土地征用补偿的标准对比国外发达国家征地补偿的标准，我国的征地补偿根本满足不了失地农民的生产生活需要。对此，我国部分省市地区已经开始了一些尝试，其中逐年提高土地补偿的标准，可以较好地缓和国家、政府部门、相关集体组织与失地农民之间的利益关系，并减少冲突。

4.2 明确土地征用补偿对象“集体”这一概念的法律规定不够明确，出现了很多村干部自己代替集体组织，在征地中以村民委员会的名义来强占仅有土地使用权的农民的土地补偿费或者扣留一部分征地补偿费的违法事件，这引起了失地农民的不满，但是也因无法可依、自生力量薄弱，虽然有反抗、有争议，最后也不能很好的维护自己的权利。因此，国家应进一步明确界定农村土地征用补偿的对象。

4.3 提高失地农民社会保障水平以土地换取保障是目前国际通行的办法，由劳动和社会保障部门与被征地对象签订安置协议，对符合缴纳社会养老保险统筹费条件的被征地人员，为其设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发放养老金。

4.4 “一揽子扶持计划”由于货币补贴存在一次性补贴的弊端，因此各地方政府需制定符合本地区实际情况的“一揽子扶持计划”用于保障失地农民的基本权益。

4.4.1 留用地安置留用地安置是指为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障，在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动的一种安置方式，是货币安置的重要补充形式,又称开发性安置，是通过开发性项目建设解决征地“农转非”人员的生产和生活出路的安置方式的创新。

4.4.2 提供失地贷款失地农民创业贷款是指当地农村信用社向失地农民发放用于二次创业的贷款。失地贷款专门针对在新城镇及其它项目开发建设过程中失去原有生产、生活用地，需要进行二次创业以维持生计或谋求发展的农户。

4.4.3 再就业培训成本由于失地农民文化素质相对较低，要使其适应城市化和工业化进程中产生的就业岗位，必须对他们进行相应的转岗培训，以提高其文化素质。

2.我国农民权益保护制度研究 篇二

一、我国土地流转制度的演变过程及启示

新中国成立后, 土地流转制度主要经历以下几个阶段:第一阶段是在1950年, 全国实行土地改革并通过了《中华人民共和国土地改革法》。这次土地改革把封建半封建的土地所有制变为农民的土地所有制, 从而真正实现农民“耕者有其田”。农民拥有的土地享有自由经营、买卖和出租其土地的权利, 使农民权益得到最大保护, 极大释放农村生产力, 调动了农民的生产积极性, 促进农业生产率提高。据统计, 1951年全国粮食产量比1949年增加28%, 1952年比1949年增加40%。所以, 第一次土地改革是成功的。

第二阶段是在土地改革完成后, 1952年到1956年开始了农业合作化的运动, 农村经历了土地和生产资料归农民所有到完全归农民集体所有的过程。特别是1958年的人民公社化, 完全消灭了农村土地的私有制, 实行了农村土地所有权和经营权集中在国家手中, 农民与土地不再存在任何的关系, 也就无所谓的土地流转。在农业合作化过程中出现一些损害农民权益的问题, 影响了这一时期农业生产的发展。

第三阶段是在1978年, 我国实行了家庭土地承包经营制。农村土地所有权和经营权出现分离, 建立了农村集体组织拥有土地所有权和农民拥有土地承包经营权的土地制度。1984以后, 党中央提出一系列关于农村土地流转方式, 国家从法律上确定了土地流转制度。20世纪90年代我国制造业的快速发展, 农村剩余劳动力大量向城市转移。这在实践和制度上拉动了农村土地流转的快速发展。因此, 改革三十年来, 我国农村土地制度改革都在坚持农村集体组织拥有土地所有权的前提下, 始终比较关注农民权益的问题, 不断完善农民土地承包经营权。尽管这次土地制度改革还有许多问题有待于解决, 但应该说是成功的。

从我国农村土地制度演变过程看, 土地制度改革的设计, 主要是看其改革是否与当时生产力发展水平相适应, 能否解放农村生产力, 提高农民的生产积极性, 实现农业专业化、企业化和机械化, 促进土地资源合理配置, 从而提高农业劳动生产率。要达到这一目的关键在于土地制度改革对农民土地权益的保护程度。只要能有效保障农民土地权益, 确保农民在土地经营权上的自主性, 农民生产积极性就高, 农业生产就能稳定发展。反之, 就会影响农业生产发展, 甚至出现停滞。这就是从土地制度改革演变过程中所得到的启示。

二、基于土地制度的农民土地权益保护分析

(一) 制度及土地制度的作用。

所谓制度是由人类设定的, 制约人们经济行为成文规范。现代经济学家非常重视制度在社会生产力发展中的作用。同样, 土地制度对土地流转和农民权益保护所起的作用也是不言而喻的。当前, 我国土地制度面临诸多矛盾。一方面我国土地资源紧缺, 我国人均耕地面积只有1.4亩, 不及世界人均耕地面积的一半, 全国有600多个县 (区) 的人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线。全国7亿农民生存需要依靠土地, 而耕地面积正在逐年减少。据统计从1996年到2002年, 我国耕地净减少6, 000多万亩, 大量耕地的撂荒又加剧我国耕地紧张状况。同时, 土地资源利用效率低。采用“普占”或“均分”方式把土地分给农民, 农业生产基本采用以家庭为单位的分散经营方式为基础, 土地规模小、每户农户平均经营面积不足0.5公顷, 大体相当于日韩的三分之一, 欧盟的四十分之一和美国的四百分之一。从根本上无法实现适度的规模经营, 这就形成我国土地利用效率低下, 农业生产率不高的原因。因此, 需要进行对土地制度进行创新, 突破制度性障碍, 促进土地资源合理配置。另一方面, 土地是“三农”中重之重的问题。土地不仅涉及国家、农村集体与农民间、以及农民与农民间、农民与企业间各种的利益关系, 而且还关系到农村稳定、农业的发展和农民增收的问题。从而在土地流转过程中必然会出现各种关系中利益的摩擦, 尤其是对农民权益损害的问题。因此, 如何协调好土地流转中的各种关系和保护农民权益, 需要建立一个科学的完善的土地制度。

(二) 农民土地权益受损的表现。

农民的土地权益主要有:一是与土地征用相关的权益, 主要是各种土地征用补偿金。主要存在土地征用补偿标准偏低、补偿期限短、补偿形式单一等问题。一是土地流转中的权益。土地承包经营权流转的收益是指转包费、租金、转让费等。近年来随着土地流转速度和规模上的发展, 农民土地流转的权益受到侵害现象越来越多, 其主要表现为:

1.农民作为土地承包合同和土地流转的主体地位失去其独立性。《土地承包法》规定了土地流转应遵循平等协商、自愿、有偿的原则。强调土地流转主体是农户, 任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。同时对土地流转进行限制, 不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。但在实际中, 普遍存在村集体随意缩短土地承包期限和增加土地承包费用、强迫农民解除土地承包合同等违约侵权现象屡屡发生。有的地方基层政府和村民组织为了地方利益和追求自身利益, 与民争利, 以推进农业规模经营、调整农业结构为名, 不经农民同意强制农民承包地进行流转, 甚至以行政命令手段, 对土地流转下达指标、限制土地流转完成时间与面积, 一些基层政府为了政绩, 借土地流转之名, 长时间和大面积地把土地租给工商企业, 改变土地农业用途。这种完全不顾农民意愿的行为, 严重损害农民作为土地流转的主体所应享有的利益。

2.土地承包经营权流转的收益低, 没能体现土地的价值。20世纪90年代以来, 随着农业生产资料价格上涨、农民税费负担增加以及粮食价格下降, 一方面出现农民卖粮难和种粮亏本不赚钱, 土地收益下降, 严重挫伤农民对土地的感情, 同时大量农村青年劳动力转移到城镇, 特别是在农村传统产粮区, 农民间土地流转相当一部分是无偿的, 即使是有偿的, 其流转费、租金是很低的, 根本不能体现土地的价值, 造成对农民权益的损害。另一方面, 由于土地大量撂荒, 出现了土地收费难的问题, 于是一些地方政府和农村基层组织积极介入农民土地流转, 出现了土地反租倒包和土地股份制等种种土地流转方式, 这些土地流转方式也存在对农民权益损害。如土地反租倒包, 先是集体组织把农民土地租过来, 再以农民名义与其他农业经营者签订合同, 集体组织从中获取租金差额。由于农民与集体组织间信息不对称, 这种土地级差地租主要由集体获得, 农民所获的土地收益很有限。

3.土地延伸的权益保护得不到保障。在我国, 土地承载农民诸多社会保障的功能。首先土地具有生存、医疗和养老的功能。据报道, 2008年农民纯收入不到城镇居民可支配收入的三分之一, 城乡居民的收入差距从改革初期的2.57∶1扩大到现在3.23∶1。农民低收入必然影响农民的生活、医疗和养老。而在农民收入中外出打工收入即工资性收入约占38%, 农民70%收入主要是依靠土地而获取的。所以在农村土地不仅是农民从事生产的最重要的生产资料, 为农民生存提供所需的各种生活资料, 而且也是农民收入的主要来源, 是农民医疗和养老的最主要保障。其次, 土地具有就业功能。20世纪90年代以来, 我国有近一亿多农民转移到城镇。但是农民工在职业选择、儿女教育、失业保障、医疗、保险等方面无法享受到与城镇居民同等待遇, 一旦经济发生波动, 农民工就无法在城市生存, 必须回到农村。2008年国际金融危机后, 2, 500万农民回乡就是一个例证。在我国近几年的土地流转过程中, 却很少或不考虑土地这一社会保障功能的作用。一是土地流转收益中的转包费、租金和转让费, 没有含有这部分农民的土地延伸的权益。二是各地实行“土地股份制”, 搞农业规模经营, 土地集中程度越来越高, 土地所能接纳劳动力越来越来少, 造成农民既失地又失业。据统计我国每年有200至300万农民失去赖以生存的土地, 完全失去土地或部分失去土地的农民人数已高达4, 000万人~5, 000万人, 其中有30%左右处于无业或离岗状态。

(三) 农民土地权益受损的原因。

我国现有土地制度主要体现在《宪法》、《土地管理法》、《土地承包法》和《物权法》上。农民土地权益受到损害主要源于土地制度本身缺陷和制度性障碍。

1.土地产权关系不清晰。

首先, 表现为所有权主体虚置、所有权不完全。在我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》和《物权法》对农村的土地所有权作相应的规定, 都确立了农村土地属于农村集体所有。这里集体土地所有的主体就有农民集体经济组织、村民委员会、村民小组和乡镇农民集体经济组织等。但在法律又没有明确界定集体是谁, 如何组成, 谁来代表, 农村集体组织成员农民又如何行使权益。造成实际中把村民委员会或村民小组作为土地所有权主体, 而真正又是由村主任或村干部成为土地所有权主体实际的代表者。这种土地产权混乱和所有权主体不清, 必然会损害农民权益。同时国家对集体土地享有太多裁量权, 因此, 农村集体组织对拥有土地所有权又是不完全的、残缺的, 这也会损害农民权益。其次, 农民土地承包经营权内容不整、不明确。有关法律对土地承包期限规定过短, 使农民对土地无法产生预期利益, 农民承包土地无法象“四荒地”进行抵押, 农民承包土地向本集体组织外的单位和个人流转时受到一定的限制。同时, 一项完整的土地承包经营权应包括土地占有、使用、收益和处置权, 而实际上农民对土地拥有有限的处分权。

2.土地流转机制不完善。

《土地承包法》明确规定农民在自愿前提下, 可以依法采取转包、出租、互换、转让、股份合作或者其他方式流转。但土地如何进行流转, 法律上对土地流转合同、土地流转程序作了较为原则性的规定, 并没有在制度上设计一套统一、规范、具体、可操作性的程序。这样在实际土地流转中形成了土地流转合同不规范、土地流转过程暗箱操作等违法违规现象, 从而损害了农民土地权益。

三、农民土地权益保护关键在于制度创新

农民土地权益受损根本原因在于土地制度缺陷与缺失。因此, 解决农民土地权益受损的问题关键在于制度创新, 消除制度性障碍和解决制度性缺失的问题, 多角度强化农民土地的权益保护。

(一) 构建和完善土地的法律及政策体系。首先, 明晰土地产权关系。有人认为改革土地制度, 就是要实行土地私有化。土地私有化不适应中国国情, 在农村社会保障制度不完善条件下, 土地的私有化会使大量社会资本进入农业, 加剧土地兼并, 造成土地大规模集中和土地排斥农民, 使农民既失去土地又失业, 从而引发许多社会矛盾, 造成农村社会不稳定。所以, 土地改革必须坚持土地属于农村集体所有前提下, 进一步稳定和完善家庭土地承包经营制。其次, 在法律上明确农民土地承包经营权的界限。土地是农民最基本的生产资料和生活保障。必须赋予农民长期而有保障的土地经营权, 强化对农民的土地承包经营权的物权保护, 使农民真正享有对土地的占有、使用、收益和处分权益。再次, 农民土地权益受损还有一个重要原因是农民自身法律水平低, 法律意识薄弱, 缺乏对权益自我保护意识。因此, 加大对《土地承包法》等有关法律宣传力度, 提高农民自身法律水平和对自我权益保护意识。同时, 推进基层政府职能转变, 规范基层政府行为, 采取有效措施严格约束基层政府侵害农民土地权益行为。

(二) 规范和完善土地流转程序和土地流转方法, 保证农民能够在自愿条件下依法转让土地承包经营权。土地流转不仅关系到土地资源合理配置和农业生产的发展, 而且关系到农民自身利益, 所以在保证土地承包关系稳定前提下, 按市场要求建立合理土地流转机制, 发挥市场对土地资源配置起基础性作用。首先要建立一套规范、具体、可操作性的土地流转程序, 防止基层政府在土地流转过程中暗箱操作和违规操作, 确实保证土地流转中的农民权益不受剥夺、不受截扣和克扣。其次, 加强土地承包经营权流转管理服务, 建立健全土地流转服务市场。政府主要通过土地流转服务市场为农民提供土地流转服务。农民也可以通过土地流转服务市场了解土地供给与需求、土地价格和土地质量等相关的信息, 促使土地流转的供给方和需求方双方能直接交易和公平交易, 以减少土地交易违法和违规的行为, 最大限度地保证农民权益不受侵害。

(三) 完善农村社会保障制度。我国农村社会保障制度严重缺失。据统计全国农村人口社会保障覆盖率仅达到30%, 面临覆盖面小、保障水平低、运行机制不健全、社会保障资金来源严重缺乏等诸多问题。在这种情况下, 土地承载农民的生存、就业、医疗、养老等社会保障功能, 是影响农村社会稳定的一个重要的因素。为了更好保障农民权益, 首先, 在土地流转中必须考虑土地保障功能。通过或把土地流转的租金、转让费和征地的补偿金一部分, 或以土地作为入股等方式作为建立农民的失业、养老、医疗等制度的保险资金重要来源。其次, 由于农民受教育程度低, 就业能力低。要加大免费对农民职业技能培训程度, 提高就业的能力, 减少由于失地而失业现象。第三, 建立和完善农村基本医疗保险制度、养老保险制度和农村低保制度。我国农村贫困人口多, 据统计, 目前全国农村新型合作医疗的覆盖面只有20%左右, 近80%农村人口无法享受任何医疗保障。同时, 大多数农民尚无养老保障, 只能依赖土地来养老。因此, 国家加大财政资金投入, 建立起比较完善的农村基本医疗保险制度、养老保险制度和农村低保制度, 以减弱土地保障功能, 保证农民权益。

(四) 发展农民各类组织。农民与集体经济组织在土地流转与土地权益问题上长期处于博弈状态。但集体经济组织一方力量过于强大, 而农民一方力量过于弱小, 没有自己的代言人, 始终处于不利的地位, 其根本的原因在于农民没有自己的组织。首先, 完善村民委员会制度, 实行农村民主自治, 通过民主选举, 使村民委员会真正成为替农民说话、替农民办事的农民自己的组织。其次, 发展各种农民专业合作化组织, 国家在财政、金融、技术、信息等方面给予扶持, 促进各类农民专业化组织发展。

四、结语

随着土地流转的快速发展, 农民土地权益受损的问题主要在于土地制度的缺失和障碍。因此, 突破制度的瓶颈, 进行制度创新, 是解决农民土地权益保护问题的关键, 也是促进我国土地流转健康发展的关键所在。

参考文献

[1].毛育刚.中国农业演变之探索[M].北京:社会科学文献出版社, 2001

[2].郭大钧.中华人民共和国史[M].北京:北京师范大学出版社, 2001

[3].梅付春.失地农民合理利益完全补偿问题探析[J].农业经济问题, 2008, 9

3.我国农民权益保护制度研究 篇三

关键词：土地征收；失地农民权益；公共利益；土地征收补偿

近年来，随着中国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地，由此产生了大批失地农民。据国土资源部统计，1987-2001年，全国非农建设占用耕地226.44万公顷（3395万亩），其中通过行政手段征地160万公顷（2400万亩）[1]。按人均0.8亩计算，那么在此期间我国失地农民人数高达4000万至5000万人。

1 失地农民合法权益的构成

农民享有合法权益，这本不应该成为问题，我国宪法规定的公民权利，农民都应该享有。结合非农建设征地实际，失地农民的合法权益主要包括交易自主、取得赔偿、劳动就业、社会保障四个方面[3]。

2 土地征收制度不完善损害农民权益的分析

2.1 土地征用目的和征用范围的模糊性损害了农民的权益

（1） “公共利益”目的和范围规定不明确

（2）现行法律对公共利益目的的规定存在矛盾

（3）缺乏土地征收目的合法性审查机制

2.2征用补偿及补偿分配损害了农民的权益

（1）补偿范围窄。

（2）补偿标准过低。

（3）补偿分配不合理。

（4）补偿纠纷的解决机制缺乏。

（5）补偿方式单一，安置责任不明确。

3 完善土地征收制度，维护失地农民权益的措施

3.1 严格区分公益性和经营性用地，维护失地农民权益

3.1.1 严格而清晰地界定“公共利益”

防止征地权的过度使用，是保护私权的重要手段，是防止公共利益泛化和虚化的必要手段，是我国进行民主化、法制化建设的体现，是保障失地农民权益的根本[7]。

3.1.2 消除法律规定之间的冲突

应修改或废除《土地管理法》第43条的规定，消除法律规定之间的冲突。对于非为公共利益而需要使用农村集体土地的，不再纳入土地征收的范畴，而是推行市场交易制度。具体可以遵循我国的土地用途管制法律制度，严格限定其相应用途后，通过规范的农村集体土地市场交易手段，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，由农村集体经济组织代表农民集体依市场规则与买受方进行交易。但是，对于其中涉及农用地转为建设用地的，仍要先履行相应行政审批手续后才可交易，这是保护耕地的公共利益所必需的。而对于乡（镇）土地利用总体规划中的农村建设用地则不必经审批，只要进行变更登记后即可直接出让。通过此种方式将公益用地与非公益用地明确区分开，从而更好地规范我国的土地征收制度，防止权力的过度扩张，保护农民的利益。

3.1.3 建立和完善土地征收目的的合法性审查机制

对是否符合公益，除了政府官员的意见外，还要广泛征求有关专家和农民的意见，尤其是该土地的所有人和使用人的意见，让他们享有参与权和发表自己意见的权利。即可在人大常委会下建立土地征收审查委员会，其成员可以包括土地行政部门、规划部门、律师、学者、村民代表等，由他们组织听证会。在听证会上，土地征收审查委员会在综合征地双方的意见、证据以及自己的调查结果后，做出是否属于公共利益征收的裁定。由于听证程序在我国已不是一个新鲜的东西，将听证程序引入到征地过程中，让土地所有人和他权利人参与其中，既有利于加强土地征收过程的监督，让土地征收制度真正成为阳光下的制度，又有利于提高农民的法律意识和维权意识。这种以客观形式所决定的主观公益，或许更符合民主宪政的要求。

3.2 完善征地补偿制度，维护失地农民权益

3.2.1 扩大补偿范围

（1）土地承包经营权损失。2003年实施的《农村土地承包法》第9条明确规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。2007年10月1日实施的《物权法》第132条规定：承包地被征收后，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。这是法律严格控制下的征收在土地承包经营权制度上的反映。土地承包权已成为一种独立的物权，农民通过行使该项权利，实现对集体所有土地的占有、使用、收益。土地承包经营权本身也可以处分，从而实现其交换价值。由于土地征收导致土地承包经营权的消灭，农民造成直接经济利益损失，因此，应将其纳入补偿范围。

（2）残余地损失。这是由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的直接损失，是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见，征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。另外，被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力，比如噪音污染、水污染、河流堵或改道、飞扬的尘土等都可能降低农作物的产量，额外增加农地投入成本等。对征收导致的残留地损失给予补偿，是保护残留地权利人利益的需要。

（3）营业损失补偿。即对被征地上进行的经营性活动造成的损失的补偿。

（4）搬迁费。这是指不被征收的地上物、原有的生产设备、水产、畜产等必须予以迁移，因此应向被征地农民补偿搬迁费。

（5）安置费和福利费。这是以转业培训或安置所需费用为准，加上最低的社会福利保障费用（可以参照城市人口最低生活费用标准）给付。

（6）其他必要费用支出的补偿，如：律师或专家的代理费用、权利维护费用以临时租房费用等。

3.2.2 确立以市场定价为主的补偿标准

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我国学者对征地补偿标准的观点主要有三种：第一种观点是主张先维持平均年产值标准，将法定最高倍数30倍提高到40倍[8]；第二种观点是主张区分所征土地的经营性与非经营性，对经营性用途的征地采用市场价格进行“征购”，对非经营性用途的征地仍采用现有补偿标准[9]；第三种观点也是大多数学者赞成的观点，即采用市场价格进行补偿。但对市场价格如何确定又有不同意见。有人主张区位级差补偿法，即主要根据土地区位条件确定补偿标准，以离城市中心的远近来决定补偿标准的大小[10]。笔者认为，第一种观点不能反映所征土地的自身价值，属于治标不治本；第二种观点主张对农村土地公益性的征收实行不完全补偿的方法也是计划经济时代牺牲农民利益的做法，因此不能被采用。笔者同意第三种观点，改变征地补偿费按“产值倍数法”计算的“一刀切”作法，而是确立以市场定价为主的补偿标准。可以在征地中逐步推行土地“片区综合价”政策坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城镇土地划分成若干区片，每一片区确定一个相对合理的基准地价，同时结合城镇基准地价对现存的农用地按地段、实际种植作物等因素进行农用地分等定级，作为农地转用的市场补偿价值，进行定期公布，在统一征地时实行统一的补偿标准。

3.2.3 合理分配土地补偿费

集体是由若干个体组成的，从本质上讲，农民才是农村集体土地所有权最真实的主体，农民具有农村集体土地所有权的成员权。叶剑平认为：所谓成员权，即由于土地集体所有制的存在，使得村庄内部所有合法成员平等地拥有村属土地的权利[11]。另一方面，由于我国实行的是土地公有制，包括国家所有和集体所有，农村集体土地所有权是不可分割的，任何个人都不可能拥有土地的所有权。当务之急，就是以法律的形式，赋予被征地农民（也可以被视作为一个集体，即被征地农民集体）分享土地补偿费的成员权利，并且规定土地补偿费在农民、乡镇、村的公平合理的分配比例。被征地农民在土地补偿费分配上应该占有一定地位，乡镇的比例应该有所下降，而村集体的比例也应该有所上升，因为村集体直接承担着农村社会经济建设的重负。

假设土地补偿费为10，安置补助费为a，青苗补偿费为b，a远小于10，b更小，重构后乡镇的20%转移到农民手中（如表4.1所示）：

3.2.4 完善补偿方式

（l）分期和终身货币补偿。将一次性的货币补偿分期、终身发放，可以给予农民长期保障。如江苏省昆山市出台政策规定：改一次性的补偿为分期和终身补偿，对被征地农户实行按年分期补偿的办法，每年落实发放到户，并根据物价上涨指数，三年左右上调一次[12]。

（2）土地债券安置，即将农民的征地补偿费用直接入股到征收土地上建设的经营性企业中。这种方式是指在农村金融或基金信用较好的地区，在农民个人和集体同意的前提下，可采用发行土地债券的办法进行安置[13]。此外，对于重点能源、交通、水利等基础设施建设，基于其综合效益周期长、收益稳定的特点，也可发放一定数量的土地债券作为征地补偿费，一定年限期满后，农民可以凭借土地债券获得相应的本息。

（3）征地补偿费入股安置方式。此种方式一般仅适用于公益经营类项目而征收土地的情形。在农村集体经济组织和农民个人愿意的前提下，将部分或者全部征地补偿费入股，农村集体经济组织和农民个人作为股东参与用地单位的生产经营，享受经营利润并承担经营风险，其收入按股份合作制企业分配办法分配。这种安置方式能保护农民的长期利益，但存在一定的风险，因此，必须强调农村集体经济组织成员集体民主决议和农民个人自愿的前提条件。

4 结语

中国实现小康社会的最大障碍，不在城市，而在农村。只有维护好失地农民的权益，才能使土地利益在各个社会阶层中均衡分配，才能保障各个社会阶层的权益；才能理顺弱势群体和强势群体之间的关系，理顺农民和政府之间的关系，理顺农民与用地单位的关系，才能保障各种社会关系的和谐。

参考文献：

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4.我国农民权益保护制度研究 篇四

基于农民权益保护的民间非讼机制研究

李长健

党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重点。没有农村的稳定，就没有整个社会的和谐。当前对我国农民权益的保护是解决“三农”问题、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的关键所在。而在我国农村，国家法与民间行为规范之间的共存、冲突与融合是一个不争的事实。尽管从法规范的定义出发，可以否认民间行为规范这种非正式化规范的法律效力，但是，在其基础上衍生的观念和行为方式仍深刻地存在于中国社会，规范着中国社会特别是农村生活的许多方面。由于传统上国家法的调整范围有限，加之传统民间诉讼文化对民众直接兴讼所持有的消极态度，使得多元化诉讼模式应运而生。作为一项重大的系统工程，农民问题的解决还需要从非讼机制的角度去共同努力方能逐渐解决。此时研究我国农村民间纠纷的特点及其表现形式，重视民间非讼机制在保护农民权益中的具体运用无疑具有现实意义。本文试图从非讼机制的角度，围绕农民权益保护问题进行探讨，期望为农民问题的解决提供一种应答的思路。

一、现状解读：民间非讼机制存在的实然性分析

(一)我国民间非讼机制的内涵及特征

非诉讼解决纠纷的机制并非是现代社会的产物，它早在社会形成之初就已经存在了。民间纠纷非诉讼解决机制的概念源于美国，它是指诉讼制度以外的解决民间纠纷的方式或制度的总称。简而言之，即审判外(或诉讼外)纠纷解决方式，如和解、调解、仲裁等。自人类社会产生时起，人与人之间就有了利益冲突与纠纷，于是相应的纠纷解决机制也就出现了。由于影响农村法治的因素也很多，而且地域不同法治水平也相距颇大。就我国目前农村的社会管理模式来看，依然是传统的以“习俗为法”、“以礼为法”，当人们之间发生纠纷的时候，求助于法律，以法律来最终判明是非的渴望并不强烈，人们大多数时候还是习惯于求助于非诉讼解决的私力救济。诉讼制度与非诉讼制度一起构成了农村社会民间纠纷解决机制的整体。在现阶段，非诉讼的机制可以用来解决我国农村民事纠纷。非讼纠纷解决方式在实体上，不受国家法律规范的刚性约束;在程序上，不拘形式、灵活多样;在执行上，当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义，合意一旦达成，当事人也愿意执行。这就使得非讼程序具有了简易性、代替性、当事人自主选择性、灵活性和低成本性、纠纷解决过程和结果的非对抗性和自觉履行性等特点。当然其也存在诸如缺乏规范性、可能失于公正、且不具有终局性等缺点。在传统社会向现代社会转型的过程中，我国农村民间纠纷的表现形式有着较大的变化，具体表现上为集中性、纠纷标的的小额性、纠纷所涉的人际关系的复杂性、纠纷发生的空间范围的有限性等特点。通过以往的经验总结，可以看出非讼解决机制在新农村建设中的特殊功能，它更符合当事人意思自治原则，有利于权利义务的行使和承担，并可以运用多种手段、形式灵活，能够从根本上解决纠纷，预防新矛盾的产生。从而使农村纠纷能够在第一时间被发现，最快速度被解决。与诉讼相比较，其不用支付任何费用，成本更低，效果更好，更加方便群众。在农村推行诉讼外解决，也极大的减轻法官的负担，减少累讼。

(二)民间非讼机制作为解决农村民间纠纷的现实依据

可是说，民间非讼机制是当前我国农村地区解决纠纷的主要途径。第一，农村利益冲突的多元化要求我们寻求包括诉讼在内的民间纠纷解决的多元机制。对处于转型时期的我国农村而言，由于经济活动增多，利益分配不公及现代思潮的影响，导致农村社会的民事纠纷比以前明显增多。由于农村地区总是充满了这些复杂的利益冲突，而且这些冲突在性质、形式和激烈程度等方面各不相同，这必然要求解决这些民间纠纷和争议的方式、途径、手段的多样化。第二，在农村，人与人之间关系相对比较近，而且大部分农民都很纯朴宽厚，在他们之间发生民事纠纷的多数时候，他们更重视的是纠纷能得到永久性的解决而又能维持原有的邻里、亲情等社会关系。第三，在解决民间纠纷的问题上，法律与诉讼具有不少的缺点，这需要采取法律或诉讼外的方式及时补救。由于农村社会的转型，加上法律规范本身所具有的相对滞后性，这必然导致规范失控区间的大量存在。对于在此失控区间里所发生的民间纠纷，法律与诉讼就显得有些无能为力。第四，从意识形态的角度上考察，由于长期受“惧诉讼”，“怕见官”，“打官司是不光彩的事”等思想的影响，多数农民在发生纠纷时是不愿去“吃官司”的。这些因素的综合影响，使得内生与民间的非讼机制得以存在和发展。第五，从法理上看，法律救济使权利取得法律上的力，产生对其他社会主体的强制性，司法保护能真正实现权利的平等保护，维护社会正义。与私力救济相比，司法保护更符合法治精神的内在要求。[1]然而，由于现阶段司法保护的制度化、成本、主体自身因素等诸多弊端原因，我国农民权益的司法保护并不能真正有效地发挥其应。总之，非讼机制在农村社区的存在，是有其存在的现实基础的，同时它也能够在一定程度上弥补诉讼制度的不足。

(三)基于弱视群体存在的理论

要使每一个人机会均等地参与社会的发展并公平地分享社会发展的成果，是人权追求的最高境界。显然，在一个层级立体化而非单层平面化的社会中，人权首先指涉的是社会弱势群体的人权。[2]农民权益伴随着社会变迁而发展，在主体多元化、社会关系与社会利益交叠冲突的现代社会，农民权益不能仅通过个人选择，还必须通过不同组织进行集体选择的方法来实现。[3]在以农民为中心的主体发展权中，需要寻求对农民权益更新、更高层次的保护。与城市市民相比较而言，当前我国农村当事人弱势地位的形成不仅仅是由于经济上的弱势，还有在纠纷中的弱势以及由于另一方当事人的某些特殊性而形成的弱势。目前，农民利益表达存在着利益表达失真、无法表达、不愿表达等多种情况，[4]通过建立和完善农民利益的表达机制，建立与社会主义政治文明相适应的合法有序的制度化农民诉权表达机制，是维护农民具体权益，切实保护农民群众切身利益的保证。诚然，现代的、作为制度化的法律或法治只是也只能对社会的权利作一种大致的公正的配置，它不可能保证一切损害都得到绝对公正的赔偿，它所能实现的只是制度的公正，而不是也从来不可能是“无讼”或绝对地在每个案件中令各方面都满意的那种公正。现代法治的实施更多的是需要一片适宜法律生存的土壤，而这一条件的具备将是一个很长的历史过程。[5]目前，我国法治最为重要的职责就是在广大公民之间尽可能地实现制度公正，对农民的权益保护进行必要的制度安排，给农民以公正的制度待遇。同时，制度和谐是社会和谐之根本，也是我国农民权益保护问题的根本所在。由于人天生都是经济人，人们在选择和取舍的时候总会本能的进行一番成本与收益的盘算。而在诉讼成本的考量上，农民进行诉讼的成本显然比较高，其中包括基于熟人关系的社会成本、参与诉讼的经济成本、司法官僚主义和司法腐败带来的成本等。而目前的法治环境也不是很理想，少数地方政府的随意行为造成农民对法律信仰的缺失、司法独立得不到有效保障、司法腐败问题严重、法官的素质低下等带来了诸多负面影响，诉讼成本以及当前法治环境的阻碍，致使农民选择了“息诉”。农民的利益代表与诉权表达机制不健全的情况下，发展民间非讼机制来保障弱势群体就显得非常必要。

二、理性分析：民间非讼机制作为解决农村纠纷重要方式的多维考量

当前，农村社会正处于转型时期，传统意义上的乡土社会已不复存在，而未来现代社会尚处在形成之中。在农村社会，不仅由于生产生活的相互依赖抑制着农民的诉讼动因，而且根深蒂固的传统伦理习惯也深深地影响着农民的诉讼心理。在这种心态的支配下，农民之间发生纠纷后，大多求诉于私了。在此，本文将从传统文化、多元化的价值理念、非讼机制与民间纠纷的契合性以及和谐观念等四重维度视阈，具体考量与剖析我国民间非讼机制的正当性、合理性与现实性。

(一)以非讼方式解决农村民间纠纷暗合中国传统法律文化之精神

“和谐”精神与“无讼”理想是中国传统法律文化的重要内容。对于古代中国的“和谐”世界而言，首要的条件并不是物质生活的丰富与个人权利的实现，而是无争、无讼。中国文化的主要奠基者孔子明确提出了中国传统文化中的“无讼”理想。“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎!”[6]。“无讼”理想不过是“和谐”理想在诉讼法律领域的具体落实。当代学者也认为，“中国传统文化以整体的和谐(或圆通)为最大特征。因为圆通，整个社会就是一个体系，法律也好，宗教也好，科技也好，艺术也好，都是这个体系中的一个有机组成部分，若将他们一一剥离出来，用现代人的眼光将他们作为一个个单独的体系去考察，他们都带有缺陷，但这些缺陷都是合理的，因为这是整体和谐所必须付出的代价。而礼正是这种和谐文化的核心。”[7]作为一个民族精神的文化沉淀，作为一种“本土资源”，尤其是在更多地保持着传统色彩的农村，非讼传统仍然保持着强大的.生命力。至今，农村流行的各种乡规民约和家法族规也常常“息讼”、止讼列为其中的重要内容，在纠纷解决的实践中，他们也更多地受到“非讼”传统的影响，而对诉讼或将信将疑或敬而远之。在中国传统社会，“法律仅被视为一种抑制私欲、消灭争诉的工具，而从不被认为是维护个人权利、解决纠纷的手段”。[8]而中国农村非讼解决的广泛适用不能不说与此有关。因此民间非讼机制的存在也是有着广泛的社会文化基础的。

(二)以非讼方式解决农村纠纷符合多元化的价值理念

西方法治的多元化价值观认为，多元化的价值和法律的多元化应为社会及其成员的自治、自律和传统保留更多的空间，避免以统一的国家权力过多地限制和削弱其他社会规范和自治的使用。这一理念是构建多元化纠纷解决机制的最深刻的价值观，它不仅正面支持非正式的或传统的纠纷解决方式有其存在的合理性和价值，而且主张在现代社会扩大自治和自律的空间，以克服法治的局限性，同时，肯定法以外的社会规范应成为多元化社会中社会调整的主要依据。这种理论不限于承认非正式、非诉讼方式的正当性及其对法治的辅助、补充作用，而且将它们的作用提高到与法治并行不悖，甚至高于法治本身的地位。[9]现代法治理念支配下形成的多元化纠纷解决方式，是法治现代化的成熟标志之一。从法治理想出发，求证出“多元化模式”的结论，是中国法治从传统走向现代的一个实际反映。由于农村地区的实际情况，使得单一的司法救济已经不能完全承担起保护农民权益的重担，多元的纠纷解决机制，就要求非讼机制的广泛参与，当然我国广大农村的多元化纠纷解决的模式，必须在倡导法治主义同时，积极倡导以合意为基础的其他纠纷解决方式。可以说，从乡民的权利出发，在充分自治的基础上极力建构和运用以当事人合意为条件的多元纠纷解决方式，也即弘扬非讼机制，是乡民权利自治理念支配下的结果。

(三)非讼方式的优点与农村纠纷特点具有契合性

与社会冲突及其危害程度的多样性相适应，人类解决社会冲突的手段也始终是多元的。一般的，纠纷解决方式最直接的功能就在于解决纠纷，而且一种方式的有效性取决于它能够在多大程度上发挥这一功能。由于诉讼制度实行的是二审终审制，诉讼时间长、成本高、对抗性强，而相对于诉讼方式，非讼机制自身的优点决定了其在解决农村民间纠纷方面的优越性：第一，启动阶段便易，可即时、方便地自行或通过第三方直接主持解决，具有时、空的便捷性。并且协商选择时间、地点甚至最终的解决结果，整个过程是低成本的。从经济上讲，非讼方式更适合农村的需要。第二，心理上的亲和性和结果上的和谐性。恰如罗伯特?F?尤特所言“由于纠纷常扩及家族、村庄及行会，因此诉讼经常导致争持者与其家族之间多年怨恨关系的产生”，[10]有时候，由于纠纷的不当解决，世代为仇也就不足为奇了。这对于生活在低头不见抬头见的农村中的人们无疑极其不利。而非讼方式则在当事人的满意度和社会效应方面具有优势。一方面，就当事人而言，在非讼方式运行过程中，有充分的协商机会，当事人有平等、直接表达自己看法与要求的机会。因此，在心理上，当事人感觉自己受到了尊重;在解决结果上，当事人对自己充分参与后，得出的结果更容易接受。另一方面，从社会效果上看，非讼方式解决纠纷对社会的震荡是较小的。采用非讼方式，有利于当事人之间的社会系的挽回和修复，消除当初对立情绪。当然，非讼方式的采用也是与农村纠纷小、需要和谐解决等现实特点相契合的。不难看出，以非讼方式推进农村民间纠纷的解决具有正当性，尤其对于转型中的我国农村而言，和谐的农村需要更温和的纠纷解决方式，非讼方式应成为农村民间纠纷解决的主要途径。

(四)以非讼方式推进农村民间纠纷的解决符合和谐社会建设的发展要求

和谐社会建设体现了国家发展的价值取向，按照现在对和谐社会的政治定义，其内涵包括六大特征：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。建设和谐社会的重要内容中，包括了农村问题。而建立和谐农村是整个和谐社会建立中的一个重要部分，这一点已经被政治家所认同，而和谐社会需要尽量减少纠纷，形成稳定有序的社会秩序。非讼纠纷解决方式与和谐农村的要求具有契合性。构建和谐社会，必须把社会的公平正义作为处理人与人之间关系的根本尺度，采取各种措施，消除经济社会生活中存在的不和谐因素，努力促进人与人之间的和谐。然而，有社会便有纠纷，于是需要防止和解决纠纷的方式与规则。国家法所确立的以公力救济为特征的纠纷解决方式，表面上排除了冲突所引起的社会障碍，但并不能消除主体的心理对抗。不仅如此，诉讼中的对立地位有时还增加了彼此间的对立情绪，个别纠纷经过诉讼后反而扩展为后续长期的对抗，在周围社会中也可能产生不好的影响。而非讼方式不仅可以使纠纷得到解决，还能使纠纷双方从心里接受解决的结果，对事后关系的修复也有自身的优势，尤其是在农村这样一个熟人社会，人际关系的修复尤其具有重要意义。和谐农村的建设需要纠纷通过温和的方式解决，需要事后对纠纷主体间的关系做到尽可能修复，需要对整个农村和谐的不良影响降到最小。非讼纠纷解决方式无疑是契合了和谐理念。此外，从诉讼能力上讲，由于农民的天然弱质性，使其权益很难诉诸于司法，因此以非讼方式推进农村民间纠纷的解决，是从和谐观念和农民的具体诉讼能力考量的，具有必然性。

三、发展创新：农村民间纠纷非讼解决方式的具体回应

(一)农村民间纠纷非讼解决方式的总体发展思路

党的十六大指出“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”，这份正义也针对农村弱势当事人，因此，必须按照“三个代表”重要思想要求，深化改革，加强农村弱势当事人的诉讼权利，为司法权能更好地保护农村弱势当事人的合法诉讼权利创造条件。当事人在诉讼程序领域内的诉讼权利保障也是社会人权保障的基本内容，或者人权保障的社会需要在诉讼程序领域内的具体体现。[11]同时，人权作为人生而有之以及作为人所应当享有的基本权利，意味着它并不仅仅是对利益、主张和主体地位的渴望，而是对于权利和资格的正当要求。当然任何一种机制均不可能完美，非讼方式也不例外，其存在的问题主要有规范性缺失带来的公平危机、法律效力不明、规避和侵蚀国家法等。在现代社会，多元化的农村民间纠纷解决机制有效运作的前提条件是与国家司法权协调互动。如果没有这种条件，非讼方式的合理发展就可能处于一种自发自在的状态，相应地，也就很难与司法制度形成一种良性关系和秩序。这样，非讼方式甚至可能成为与国家司法权相对峙的权力体系。在我国社会转型过程中，完善农村民间纠纷解决民间非讼机制，既需要确保诉讼主体制度的完善，使纠纷主体积极认同和配合，也需要培养农民维权意识和法治人格，更需要国家和社会在机制和环境上的保障。

(二)农村民间纠纷非讼解决方式合理构建的路径选择

合理的农村民间纠纷非讼解决方式应该从多维角度进行构建，首先，加强立法方面的完善，并注重国家法律和政策的保障作用。农民权益由法律化走向现实化的保障除了国家制定良善的法律法规、提供农民权利实现的各种条件以及农民对人权的认识、享有和行使外，更重要的保障是对农民受侵害后的救济制度和运行机制的构建。而简洁、方便、高效的非讼机制是对传统诉讼制度的突破与发展。由于国家的法律和政策是推动农村利用和发展非讼方式解决民间纠纷的制度保障。在社会转型时期，农村中各种社会力量正发生着剧烈复杂的变化，且尚未形成良好的秩序。此时，司法诉讼面临的压力也最大，也最需要多元化的纠纷解决机制的辅助。以国家制定法为基础，按照现代法治的价值理念来引导和改造民族的传统的纠纷解决机制使其重新焕发活力为法治建设服务，是一个需要认真思考的问题。国家能否正确认识非讼纠纷解决机制在构建法治社会中的重要作用，并制定出相应的非讼方式发展战略，不仅对农村顺利实现社会转型具有决定性的意义，也对整个中国法治建设的思维模式和路径选择具有示范性作用。如果没有这些保障，非讼方式的正当性和效力就得不到保证。其次，确保诉讼主体制度的完善，并注重主体因素的影响。非讼方式的实施主体是决定其成效的最重要的内在因素。中立者的素质，并不仅仅意味着高学历和高水平的法律专门知识，而往往更重视调解员的道德水准、解决特定纠纷方面的专业水平、经验和技巧，以及对社会、人生和特定领域的惯例的熟悉程度等等。此外，代表性也是必须的，中立者必须能代表多数人的普遍认同。因此，村庄里的德高望重的长老和热心公益的老年妇女往往比精明的律师更善于解决邻里纠纷。同时，由于非讼方式解决纠纷归根结底建立在当事人的处分权上，纠纷主体的自律意识和理性决定的程度，特别是当事人在纠纷解决过程中的合理选择能力和诚信水准，与合议的达成直接相关。非讼性纠纷解决机制必须解决的问题之一，是当事人的诚信参与度，以及建立必须的制约机制和提供达成和解的条件。()当然，关于诉讼主体的确定，也可以从法律援助角度进行补充构建。再次，权利划分机制的完善，并要正确处理当事人自治与国家司法权统一行使的关系。非讼方式的运作在很大程度上体现“私法自治”的原则，国家公权介入的较少。一方面，这有利于当事人自主解决纠纷;另一方面，这也可能导致与国家司法权的对峙。在我国农村，由于长期诉讼文化传统使然，私权自治的范围是较广的。因此，必须处理好国家公权与当事人自治的关系。在整个国家范围内，必须保证国家司法权的统一和主导地位。当事人行使处分权的范围应以不违反强制性和禁止性规范为原则，不能随意扩大。在具体纠纷解决中，“私法自治”应作为当事人行使处分权的理由;在司法权统一的前提下，最大限度地实现纠纷解决机制的多元化。在此基础上，还应该对传统的诉讼文化进行更新。最后，注重权利意识的培养，并培养法治人格。市场经济是以“契约化”为主要特征的，因为以“契约关系”或非血亲关系为基础建立的社会连带组织，代表了一种与现代市民社会相适应的高信任的文化。而高信任的文化是建立在“契约关系”之上的人际关系，并建立在分化了的个体价值和利益基础上的，因此，它不但不会对“个人主义”和“社会精神”造成压制，而且还会大大激发农民的个人主义意识、社会精神和相互了解、互相信任和互相合作的精神、以及参政能力和民主意识。而这种意识是农民独立法治人格的表现，只有这种现代化的个体人格才是真正的法治主体。此外还可以通过法律规定非讼方式的法律地位、程序、效力和原则，并投入必要的政治和经济资源加以合理配置。

5.重在保护农民土地权益 篇五

华 音

2013-4-5 6:29:15来源：2013-4-5 经济日报

近年来，伴随着我国工业化、城镇化的快速发展，征地过程中发生的利益分配、农民安置等问题和矛盾日益凸显。这些问题，既反映了在特殊发展阶段、传统发展方式下土地管理制度的局限，也在深层次上反映出现行征地制度与经济发展和现代市场经济体制不相适应的一面。征地制度改革势在必行。

我国城乡发展不平衡，城乡差距扩大，很大程度上是由于城乡资源要素交换不平等造成的，使农村资源过多地流向了城市，突出表现在土地、资金和劳动力等方面。党的十八大报告提出：“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”；“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”；“促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。可谓切中要害，温暖人心。

6.浅谈农民工权益保护 篇六

作者：杨建林

【内容摘要】：农民工是中国经济社会转型时期的特殊产物,是渊源于中国传统的城乡分割制度.农民工为当地的经济建设和城市建设作出了重大贡献,但是,他们的合法权益却经常遭到侵犯.如何采取有效措施保护进城农民工的合法权益,消除对农民工的各种歧视,已经成为全社会共同关注的一个重要问题.【关键字】：农民工 合法权益

我国是有着悠远历史的农业大国，农村人口占总人口的70%左右，自上世纪80年代改革开放以来，由于农村生产力得以极大解放以及城市劳动力市场不断增长的需求，农村劳动力大规模地向城市转移，“农民工”群体开始形成。随着我国城市化进程的加快，“民工潮”趋势愈演愈烈，目前已经有相当数量的农村进城务工人员。根据2006年《中国农民工调研报告》，我国农民工总数大约2亿人，其中外出务工的超过1.2亿，在全国第二、三产业就业人员中，农民工分别占58%和52%，城市建筑、环保、家政、餐饮服务人员90%都是农民工。农民工实际上就是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是我国改革开放和现代化建设中涌现出来的一支新型劳动大军，已成为我国产业工人的重要组成部分，是推动我国现代化建设的重要力量。

一、农民工权益保护的重要意义

农民工是一个庞大的社会群体，他们生活在城市的最下层，从事着繁重的体力劳动，为城市的建设奉献着自己的青春和健康，却不能像城市市民那样享受社会保障和社会福利，只能享受最低的工资待遇，居住、就业、子女受教育等方面仍然受社会的歧视。这种付出和回报的不对等，合法权益得不到法律及时有效保护的生存方式决定了他们的弱势地位。一个文明健康的法治社会，要实现法律面前人人平等，除了赋予人们平等的权利外，更应注重对他们权利的保护，尤其是对社会弱势群体权利的保护。

（一）对农民工权益的保护有利于实现城乡统筹发展

农民工不是一个劳动法律意义上的概念。它包含了计划经济时代的烙印，也夹杂着户籍管理制度的因素。现阶段，农村劳动力向非农产业及城市的大规模转移，实现了生产要素合理配置与优化组合，加快了城市的现代化。但另一方面农民工仍然受到城市的歧视和排斥，自身的合法权益却未能得到相应的保护，这使得城乡二元结构显得格外突出，城乡差距越发拉大，不利于统筹城乡经济社会协调发展。

因此，加强对农民工合法权益的保障对完善统筹城乡发展的体制机制有着举足轻重的作用。重庆被中央确定为统筹城乡综合配套改革实验区，如何切实保障农民工的合法权益当然地成为亟待解决的问题。

（二）农民工权益的保护有利于构建和谐社会

目前我国在农民工权益保护方面问题比较严重，这势必影响了我国构建和谐社会的进程，主要表现在：一是农民工在城市生活却无法享受到与城镇居民平等的待遇，出现了同城不同命的社会不公平现象，有悖于和谐社会要求所有人，不论身份和地位，都应平等地融入整个社会，在权利、地位平等的基础上各尽所能，共同发展。二是由于自身的付出与回报不能对等，农民工难免产生对社会的不满甚至对抗情绪，造成不必要的社会动荡。近年来，农民工因被拖欠工资引发的突发性事件由原始的反抗、绝食等逐步演变为停工、罢工、上访等形式，还发生过农民工因讨要工资被雇主暴力殴打的恶性事件。三是随着民工潮的不断发展壮大，农民工对城市的依附性加强，进城农民打工收入成为自己和家庭生活的主要来源。与此同时，城市对农民工的依附性更强，目前，农民工已占社会总就业人口的50%以上，在建筑业中可占到80%以上，城市建设中的脏、累、高危工种、有毒污染工种、家政服务、餐饮业低收入工种，几乎全部由农民承担，一旦大批农民工离去，整个城市运转都受到影响。我们只有保护好农民工的合法权益，发展和谐的劳动关系，才能最终实现构建和谐社会的奋斗目标。

二、农民工权益保护存在的问题

我国对农民工问题从各个方面予以了高度关注。1995年实施的《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）是保障劳动者权益的基本法，适应了建立社会主义市场经济体制的初步要求。近年来，我国政府加大了对农民工合法权益的保护力度。中央政府及相关部门在改善农民进城务工环境、保护农民工权益等

方面制定了一系列政策，颁发了一系列行政规章和政令，加大了监察力度。全社会保护农民工合法权益的呼声也越来越高，农民工自身的维权意识也越来越强。可以说，我国农民工合法权益保障工作取得了显著成绩。然而，随着市场经济的深入发展和农村城镇化、产业化步伐的加快，我国在保护农民工权益的相关工作上显得缺失和滞后，农民工权益状况仍令人堪忧。

（一）农民工就业限制仍然存在

对于农民工来说，在就业方面至今仍受到种种限制，主要体现为：没有公平的就业机会，不少行业禁止或限制农民工进入，使大多数农民工只能从事苦、脏、累、险的工作，有的用人单位还以扣留农民工身份证等证件，或是强制交纳抵押金等方法来限制农民工自由择业；有些即使就业，其劳动时间和劳动强度远远超过了《劳动法》规定的标准。不少用人单位还经常让员工加班加点，即使元旦、春节、国际劳动节等国家法定节假日也不放过，法律规定的加班时限及报酬亦形同虚设。

（二）农民工取得合理劳动报酬的权利遭到侵害

获得劳动报酬是劳动者的权利，在法治社会中，付出劳动而获得报酬是劳动者的“天赋权利”。然而，农民工获得劳动报酬的权利却屡遭用人单位侵害：一是同工不同酬。部分农民工从事与城市市民同样的工作，却得不到相同的报酬，在同样的岗位上，一个固定工的工资待遇相当于农民工的1-3倍。二是加班不给或少给加班费。据有关研究机构调查，农民工工作时间有70%以上超过8小时，而且多数没有节假日。其中，50%以上的农民工工作时间长达10小时以上。这种现象，在建筑业表现尤其突出。三是拖欠、克扣甚至拒付工资。由于受多种因 素的影响，在企业中拖欠农民工工资的现象已很普遍，从全国来看，建筑、制鞋、制衣等劳动密集型行业企业拖欠农民工工资问题比较严重。

（三）农民工的社会保险没有保障

社会保险、福利权是指劳动者享受国家和用人单位提供的福利设施和种种福利待遇的权利。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《劳动法》都规定，劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育和丧失劳动能力的情况下有获得物质帮助的权利。农民工是以工资性收入为主要生活来源的，一旦遭遇风险，就不 3

能再依靠土地来获得保护。但是，在实际生活中只有城镇居民才能享受到养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险，外来农民工一般享受不到这种保障。

（四）农民工工作和生活环境差，缺乏劳动保护

农民工劳动保护措施不受重视。农民工大多从事城里人不愿干的重、脏、苦、累、险等工种，如施工作业、井下采掘、化工有毒有害、环卫清洁等岗位。有的用人单位为了降低生产成本,不改善农民工的工作和生活环境, 不对农民工进行必要的安全培训，也不配备必须的安全防护设施和用品，造成农民工普遍处于劳动强度大、劳保条件差的工作环境中，致使劳动者健康受损、伤残丧生的比例比社会其他群体偏高，尤其是经常面临重大特大伤亡事故频繁发生的危险。

三、农民工权益保护问题原因分析

（一）歧视农民工的观念比较严重

目前，城市市民和政府对农民工的认识逐渐部分认同，但对其歧视的心态仍然存在。城市居民在户籍制度中，形成了这样的观念：城市居民当然地成为该城市的主人，农民工被一些城里人看成“盲流”,得不到作为公民应有的基本尊重。而不健全的法制也未对身为弱势群体的农民工予以倾斜性的保护，导致农民工仍然很难获得迁移城市、定居城市的权利，其在教育、就业、保险、住房等方面仍然不能取得和城市市民相同的待遇。

（二）农民工权益保护法制建设滞后，执法力度不足

一是现有的保护农民工劳动权益的法律法规不完善。目前，《宪法》、《劳动法》等法律，未能有针对性地对农民工这样的弱势群体给予特殊保护，为他们提供便捷有效的保护措施和手段。正如梁慧星先生所言：“我们改革开放以来，在一定意义上说我们以牺牲劳动者为代价换来了经济的发展。你们看看那部《劳动法》有什么真正的保护措施？可以说《劳动法》把劳动人民这个过去被称为领导阶级的整个阶级出卖给了企业家。”

二是现行法律法规对违法行为处罚力度不够。在劳动关系的建立上，《劳动法》要求用人单位必须签订书面劳动合同，但对用人单位不与农民工签订劳动合同的处罚只是责令改正，对仍未改正行为没有进一步的处罚措施，这就使劳动合同对劳动者保护的有关规定很难真正惠及农民工。在工资支付方面，对拖欠、克

扣工资等行为，只是设定了50%到一倍的赔偿金，对企业主拖欠、克扣工资等行为没有强制手段；在劳动保护方面，对恣意延长劳动时间、不依法提供劳动保护措施的行为缺乏强硬的处罚措施等等。

三是欠缺切实有效的法律救济制度和法律援助机制。现行劳动争议解决机制对农民工维权不利，根据《劳动法》第79条的规定，用人单位和劳动者之间的劳动纠纷适用“先裁后审”的劳动争议解决机制。即发生了劳动争议，当事人必须先申请劳动仲裁，对仲裁结果不服才可以向法院起诉。事实上，在劳资纠纷中，劳动者处于弱势地位，如果没有公力救济，很难和侵害他们劳动权益的单位及有关部门相抗衡。法律援助机制的不完善使农民工难以承担冗长的争议解决程序。农民工普遍缺乏法律常识和维权意识，如果没有相对应的援助措施，他们就很难拿起法律武器来维护自己的合法权益。但现实中，一方面农民工因贫穷无力承担相对高昂的差旅费、律师费和诉讼费等费用，另一方面由于劳动争议案件涉及标的小，从经济成本分析，通常律师不愿代理这类案件，而由司法行政部门建构的法律援助中心远不能适应和满足劳动争议案件劳动者的需求。

四是农民工未纳入国家社会保障体系。从社会救助系统看，随着社会保障制度的逐渐确立，城市市民已基本实现了社会保险，而农民工往往不在保险对象之列，据有关调研显示，在养老、失业、工伤、医疗、生育“五大社会保险”中，除工伤保险已有相当数量的农民工参加外，养老保险的总体参保率仅为15%，医疗保险的平均参保率为10%左右，失业保险、生育保险目前仍与绝大多数农民工无缘。

（三）农民工组织化程度低，自我维权能力较弱

在劳资双方的关系中，劳动者处于弱势，单靠劳动者个人的力量很难与用人单位抗衡，因此，劳动争议的解决一般应遵循“三方性”原则，即劳资纠纷应在 政府、用人单位及劳动者团体的共同参与下来解决。在中国，劳动者的维权团体就是工会。但事实上，农民工在进城务工和择业上，主要依靠“血缘、人缘、地缘”关系，盲目性大，且各自为“工”，组织化程度低，很少加入工会等正式组织，失去了参与社会活动的正式组织依托，使他们缺乏利益表达和权益维护的渠道和载体，面对合法权益遭受侵害，不能借助组织、集体的力量去解决问题，往往束手无策。

（四）我国的民工维权机制存在的问题

我国的由国家组织起来的正式的维护农民工的机构有劳动监察，劳动仲裁和法院三个机构，它们都有各自的问题。先说的劳动检察，因为它对农民工进行帮助的时候是不收取任何费用的，因此农民工多愿意到劳动检察来寻求帮助。可是劳动检察在执行到受害人工作部门进行调查的时候，老板根本就不买他们的帐，很多时候是采取躲避的方法。就算给他们下行政指令，他们不予于理会，因为他们认为这是没有法律效应的，所以没有必要理会的。而且老板不服检察结果的话，是可以把告上法院的。劳动检察有时候怕麻烦，认为多一事不如少一事，但有不能不理农民工的投诉。于是对于一些比较麻烦的案子能拖就拖，不能拖的就引导仲裁的途径。农民工一般经过这个环节不成功以后，会因为金钱和时间等方面的原因不会选择走下去了。劳动仲裁职责其实和劳动检察差不多，只是它交钱，和它的仲裁结果具有法律效应。劳动仲裁当然是希望有人来投诉了，因为是有钱收的事它是很乐意做的。而他们共同的问题都是处理事件的时效过长。劳动监察大队接到农民工举报后的处理时限是60个工作日 ；劳动争议仲裁委员会的处理时限是60日，法院一审的处理时限是3个月-15个月，二审的处理时限是3个月-6个月，执行阶段的处理时限是6个月-不确定。这些问题都造成了农民工的维权程序过于繁琐。

（五）农民工的法律素质有待提高

由于经济实力、文化知识和社会地位等原因，农民工相对用人单位或其他机构、组织来说，明显处于弱势地位。农民工文化素质比较低，普遍缺乏法律知识和维权意识，事先不能预见可能的风险而进行自我保护，权益受侵犯后又不知如何用法律的武器来维护。许多农民工在发生劳动争议后，不知道通过法律途径去寻求公力救济，而是通过传统的方式向政府有关部门申诉等以寻求解决方案，有的甚至直接通过其他非正常的方式（如爆炸、自残、自杀等）来谋取问题的解决。不少农民工因此而导致劳动争议诉讼时效过期，即使他们最终能够意识到要寻求法律的帮助，却往往因为已超过诉讼时效而失去了法律帮助的机会。即使劳动争议顺利进入了司法救济程序，由于农民工法律知识的欠缺和配套法律援助的不完善，农民工在诉讼中取胜的机会也会大打折扣。

四、探索农民工权益保护的途径

（一）根本扭转歧视农民工的错误观念

要根本扭转歧视农民工的错误观念，需要社会各方面的共同努力。首先，在立法上促进农民工在实质上享有各方面的平等权，禁止任何机构、单位、社会团体和个人歧视农民工，侵犯农民工利益。其次，在司法上对侵犯农民工的案件予以特别关注，在程序上为农民工开辟“绿色通道”，实现司法上的实质公平。再次，政府管理部门特别是制定政策和执法监督者，应从自身做起，消除歧视观念，把农民工作为我国产业工人的重要组成部分，作为加快城镇化进程和农民向城市转移的先导力量来对待，从统筹协调城乡关系和建立和谐社会的重要性的角度来考虑问题，在政策制定和执法过程中，做到对农民工平等对待。最后，还应加强舆论宣传，积极引导，努力在全社会营造关爱农民工，切实维护农民工权益的良好环境。

（二）加快农民工权益保护法制建设

一是构建立体化、多层次的法律保护体系。法律是通过立法机关经过严格的立法程序，以适当的形式形成的一种具有法律约束力的规范体系。所以，“有法可依”才是农民工合法权益最有力的根本保障。而当前这方面的法律制度还不够健全，法院在审判工作中还时常遇到缺少强有力的法律依据的尴尬情形。因此，完善保障农民工合法权益方面的法律制度，构建立体化、多层次的法律保护体系刻不容缓。建议制定专门的《农民权益保护法》，专章规定农民工的各项权利，确定保护农民工合法权益的各种基本原则和制度。

二是加大对侵害农民工合法权益的违法行为的处罚力度。对不与劳动者签订劳动合同的用人单位，除责令整改外，还要给予相应的经济处罚。这一点已在今年施行的《劳动合同法》第八十二条作出了相应的规定。有的学者认为，恶意拖欠劳动者工资，从表面看是民事责任，但实际上却是一种骗取劳动者的劳动或非法占有劳动者劳动成果的触犯刑律的行为，这种行为应当归类为侵犯财产罪。建议在我国刑法中作出相关规定，对恶意拖欠、克扣或拒付农民工工资情节严重的可追究企业主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。同时建议在我国刑法中作出相关规定，对不依法提供必要劳动保护条件并对农民工合法权益造成重大损害者，也可追究有关责任人的刑事责任。

三是建立切实有效的法律救济制度。完善劳动争议机制，及时处理涉及农民工的劳动争议案件。第一、变仲裁前置原则为仲裁自愿原则，第二、改革劳动争 7

议司法程序，在依法、公正的原则下强调快立、快审、快结、快执，在劳动争议发生较多的地方建立劳动巡回法庭和速裁法庭，提高办案效率，减轻农民工时间和经济上的成本。

四是建立法律援助机制，给予农民工切实的法律帮助。人民法院在受理拖欠农民工工资的案件受理时，对经济确有困难的当事人诉讼费应作出减、缓、免的决定；在判决时，应当将农民工诉讼的误工费、律师费、旅差费、证人出庭费用等直接损失列入赔偿范围；判决生效后对一些故意拖欠不履行判决给付义务的，执行中应按银行同期贷款利率的二倍标准支付迟延履行金。对于农民工的劳动争议，应当实行仲裁或诉讼费用由用人单位预付的制度，同时明确将因仲裁或诉讼而引起的律师费纳入到用人单位赔偿的范围之内，从而促进经济实力低下的农民工能够拿起法律的武器来保护自己的合法权益。

五是建立社会保障体系，完善社会保障立法。农民工应享受与城镇劳动者享有平等的社会保险待遇，但客观条件的限制使我们不可能马上将农民工纳入现行的适用于城镇居民的社会保障网络。当前不宜采取一刀切的办法，而应分轻重缓急，采取分层分类的保障办法，优先解决突出的基本问题，可先从最紧迫、费用 较低的险种——工伤保险、医疗保险着手。还要建立农民工应急救助机制。对遭遇意外伤害或重大疾病生活陷入困境的农民工，由当地民政部门给予临时性的应急援助。

（三）提高农民工组织化程度，推进集体协商制度建设

将农民工纳入《中华人民共和国工会法》的保护范畴，吸收其入会，将分散的农民工组织起来，使工会成为农民工权利的维护者，以提高农民工的组织化程度，增强与雇主的抗衡能力。农民工也可以在自愿合法的基础上设立自己的社团组织，增加农民工保护自身合法权益的能力。农民工在劳动权益受到侵害后，可以由该组织出面与用人单位协商交涉。协商不成由该组织代表农民工去劳动仲裁机构申请仲裁或向法院起诉。这样，农民工的愿望和合法请求就可以通过信赖的组织、秩序化的渠道得到表达。

（四）加强法制宣传教育，提高农民工依法维权意识

农民工法律意识的培养，是保证其走出法律维权困境的内在动力。没有农民工对法律的坚定信仰和法律意识的觉醒，解决农民工法律维权的困境在很大程度 8

上只能是纸上谈兵。因此，必须大力拓宽劳动保障普法宣传教育渠道，扩大宣传教育覆盖面，灵活运用各种宣传教育手段，广泛深入持久地开展相关法制宣传活动，增强农民工依法维护自身权益的意识，使农民工能熟悉和正确地用法律法规维护自身的正当权益。政府劳动主管部门、政府司法部门及各司法机关，应通过各种方式举行劳动法等方面的法律讲座，组织法律服务中介机构深入农民工基层进行普法宣传和义务法律咨询。

【参考文献】

[1]、黄云峰：“保障农民工权益 构建和谐劳动关系”，《安徽农学通报》2007年第13期，第9页。

[2]、谭立光：“论农民工劳动权益的法律保护”，《益阳职业技术学院学报》2006年第3期，第84页。

[3]、张乃剑：“农民工权益亟待立法保障”，《中国建设报》2004年2月26日

[4]、高文骁、王勤：“农民工权益保障的法律思考”，《昌吉学院学报》2007年第1期，第22页。

[5]、薛昭：“农民工权益谁来保护”，《中国劳动》1998年第10期。

[6]、张乃剑：“农民工权益亟待立法保障”，《中国建设报》2004年2月26日。

[7]、梁慧星：“合同法的成功与不足（下）”，《中外法学》2001年第1期。

[8]、黄云峰：“保障农民工权益 构建和谐劳动关系”，《安徽农学通报》2007年第13期，第9页。

7.宅基地制度改革中的农民权益保护 篇七

关键词：宅基地,农民权益,制度改革,利益冲突

一、农民宅基地权益保护的必要性

党的十八届三中全会提出:“改革完善农村宅基地制度, 选择若干试点, 慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让, 探索农民增加财产性收入渠道。”明确了宅基地制度改革的任务和要求。各地纷纷启动改革试点工程, 宅基地的确权登记发证工作也在紧锣密鼓地开展。中央明确指出, 宅基地制度改革的目的和出发点是维护好农民的土地权益, 不得以任何借口侵害农民权益。另一方面, 作为保障性权利, 宅基地对于农民的心理支撑作用是难以替代的。政策的每一次调整都会牵动亿万农民利益的神经, 处理不当极易成为影响社会稳定的不安定因素。而事实上, 农民围绕土地问题的涉诉、信访案件逐年增多, 因征地引发的群体性事件时有发生, 成为影响农村稳定和发展的主要诱因之一。因此, 必须切实维护农民的宅基地权利。

二、宅基地权益保护研究现状

随着党的十八届三中全会对宅基地问题的关注, 社会各界对于是否应当允许宅基地自由流转的讨论再掀高潮。多数研究主张宅基地使用权应当自由流转, 宅基地和房产是农民的主要融资财产, 允许宅基地流转可以充分发挥宅基地的经济效益;目前, 不少农村的房屋、宅基地闲置, 允许流转, 有利于物尽其用。也有部分学者主张限制宅基地自由流转, 原因是自由流转会导致圈地运动, 当前我国农村尚未建立完备的社会保障体系, 失去住房保障的农民极易变成社会不安定因素, 宅基地流转中的农民抵押融资问题可以通过国家贷款扶植政策来解决。此外, 受“383”改革方案的影响, 有不少人认为宅基地有望转正, 获得法律认可, 因此社会上大批资金投入到小产权房的投资上, 后被政府紧急叫停, 而关于小产权房是否应当合法转正也掀起了讨论热潮。

与此同时, 各地纷纷启动改革试点工程, 相应的改革方案和措施也不断被提出并付诸实践, 为宅基地制度改革提供了理论支撑和实践经验。然而有些试点的改革方案过于仓促和急功近利, 甚至将宅基地流转数量作为地方政府的任务和指标, 损害了农民利益。项目组考察了各地的改革方案, 大多偏重于规范土地管理的价值取向, 对以农民土地权益保护为核心研究问题、构建制度体系关注不够。

三、基地使用和流转过程中存在的利益冲突

(一) 农民与政府之间, 政府占据强势地位, 农民成为必然的弱势群体。

政府与农民之间的利益冲突主要体现在宅基地强拆强征、补偿标准过低、低买高卖、强行推行集中居住、以租代征改变土地用途等问题上。在宅基地征地、拆迁等问题上, 农民往往无法就补偿安置等问题与政府进行有效谈判, 无法分享宅基地征收所带来的土地增值收益。被强征强拆的农民需要做的仅仅是服从, 政府这种与民争利的行为, 导致征地农民处于绝望境地, 群体性抗议事件不断上演, 动摇着社会稳定的基石。

(二) 农民与用地单位之间因宅基地征收拆迁发生的矛盾普遍存在。

被征地农民作为宅基地原始拥有者和用地单位之间不可避免会存在冲突, 用地单位为了自身利益, 希望尽快进地开发, 而作为被征地农民来讲, 廉价的补偿和限期拆迁, 威胁着他们未来的生存和发展, 因此心存不满的农民群体往往通过集体上访、阻止开工、拒绝拆迁等手段来维护自己的利益。这样不可避免地造成用地单位的成本增加, 用地单位也往往会采取极端手段对此进行处理, 引发社会矛盾。

(三) 农民与农村集体组织之间, 在宅基地初次分配阶段以及拆迁后的补偿安置阶段产生的利益冲突。

主要表现为村干部以权谋私、权力寻租, 截留、私分土地征收补偿款以及村集体成员资格认定不一致等。据有关部门统计, 当前村干部“涉土”犯罪呈高发态势。

(四) 农民与农民之间, 因房屋买卖、权属不清等引发的矛盾。

在现有法律框架内, 宅基地不允许自由流转, 然而, 现实情况是:一方面, 闲置宅基地大量存在;另一方面, 由于农村减人不减地成为惯性, 可分配宅基地的资源非常紧缺。因此新增农户难以及时得到宅基地的分配, 这些农户只能选择从其他农户手中购买, 客观上导致宅基地私下交易日益增多, 宅基地隐形流转市场活跃。而宅基地私下交易由于缺乏法律的有效保护, 存在诸多隐患。例如, 宅基地私下转让后房屋又拆迁的, 地价往往随之飙升, 卖家后悔成交价格太低而毁约, 而买家由于私下交易手续不全, 缺乏有力的法律保障。诸如此类产生的矛盾数不胜数。

四、探索建立农村宅基地权益保护长效机制

(一) 建立健全宅基地退出补偿机制。

在当前宅基地实行福利性分配和无偿占用的巨大利益驱动下, 要农民无偿退出宅基地很难做到, 减人不减地成为一种惯性。因此应当建立一套完善的宅基地退出补偿机制, 对退出宅基地的农户给予一定的奖励或补偿。这对盘活土地资源, 促进土地集约节约利用具有积极作用。

(二) 探索建立多层次农村社会保障体系, 弱化宅基地的福利性。

党的十八届三中全会提出“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”的改革方向。而宅基地的转让、抵押、担保等行为均可能会造成部分农民失去宅基地。失去住房保障的农民极易成为社会不安定因素, 建立完善的社会保障制度是宅基地改革的前提和必要条件。

(三) 在推进宅基地改革的同时, 应当引入市场机制。

考虑建立宅基地流转服务中心, 信息公开透明;推广使用规范标准的宅基地流转合同文本, 解决信息不对称及口头协议带来的一系列问题。

(四) 应当建立农村宅基地流转的监管机制、协调机制。

妥善处理宅基地使用和流转中的矛盾和纠纷, 畅通信息渠道, 保障农民的知情权和救济权。

五、对宅基地制度改革的建议

(一) 宅基地使用权应当实现自由流转。

农村住房交易量不断增多的现实表明, 对于宅基地流转必须选择疏而非堵的路径, 要在明确产权的基础上推进宅基地使用权市场化。宅基地使用权的自由转让是盘活农村土地资源、集约节约利用土地的需要, 也是实现农民融资手段多元化的必然要求。

(二) 改革应当稳妥审慎推进, 不能搞大跃进。

宅基地制度改革事关我国经济社会发展全局, 推进改革必须评估其对经济社会发展全局可能造成的风险和影响, 需要考虑现实、政策与法律之间的平衡, 谨慎稳妥进行。

(三) 宅基地流转必须以农民自愿为基础。

自愿性是宅基地流转的前提, 在宅基地流转过程中要充分尊重农民的意愿, 村集体不能越俎代庖、强征强拆, 明确这一点才能有效防止农民权益受到侵害。

(四) 进一步完善农村社会保障体系是宅基地制度改革的前提。

农民住房的转让、抵押、担保等行为均可能会造成部分农民失去宅基地, 失去住房保障的农民极易成为社会不安定因素。此外, 城镇化建设将导致土地供需缺口增大, 为盘活土地存量, 各地正在探索建立宅基地有偿退出机制。由于对城市生活成本与高房价的担心, 农村更多地选择保留宅基地。建立完善的社会保障制度是根本解决方案。

宅基地制度改革不是一个孤立的问题, 而是一个大的系统的社会问题, 宅基地改革必须将农民权益保护与土地的集约节约利用、城镇化建设、土地增值利益合理分配等相结合, 寻求各种利益的平衡点, 制定切实可行的改革方案。

参考文献

[1] .郭洁.集体建设用地使用权流转市场法律规制的实证研究[M].北京:法律出版社, 2013

[2] .邢东伟.村干部收受600万私分宅基地[N].法制日报, 2014-1-2

[3] .王燕霞.新形势下农村土地制度改革研究[J].河北法学, 2014 (4)

8.我国农民权益保护制度研究 篇八

摘 要：监护制度是一项重要的民事法律制度，其目的在于控制监护人的行为，保护被监护人的合法权益，防止被监护人的行为给他人造成损害。改革开放三十多年来，我国的法制体系不断完善，逐步加大了对未成年人合法权益的保护。然而，由于历史的原因，监护制度在我国的立法上还有许多缺陷，如监护权利内容的不完整，亲权与监护权责任划分的不明确，以及如何保护被监护人的合法权益等。这些问题都影响着我国民事法律制度的完整，也不利于构建我国社会主义法治体系。通过分析我国监护制度与婚姻家庭中未成年子女权益的保护，提出了完善未成年人权益保护的若干建议，并最终确立起一套适应新时代发展的、全面的、系统的未成年人权益保护方案。

关键词：亲权；监护权；国家监护机构

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）10-0134-02

监护制度是一项重要的民事法律制度，有关我国当前监护权的立法情况，主要体现在《民法通则》之中，包括监护人的职责和资格、监护权的确定等情况。但是，由于我国《民法通则》对监护权的规定过于笼统，使亲权与监护权的责任划分不明确、监护权的种类划分显得混乱。这些问题都影响着我国民事法律结构的完整，也不利于构建我国社会主义法治体系。

一、我国对未成年人权益保护的立法现状

改革开放三十多年来，我国的社会主义法治建设飞速发展，先后颁布修订了《民法通则》、《婚姻法》、《未成年人保护法》、《妇女权益保障法》等多项法律法规。这些法律法规的颁布与实施，有效保护了我国现阶段未成年人的合法权益，共同构成了我国的未成年人监护制度的核心。

现阶段我国对于未成年人的法律保护，主要集中体现在《民法通则》和《婚姻法》之中的监护部分。在这些内容中，离婚后父母对未成年子女监护权的行使，离婚后父母对未判得子女的探望与保护等，现行法律中均没有规定。这就造成双方在离婚时，子女的监护权无法得到明确划分，从而影响到亲生父母对自己子女的有效保护，影响到家庭的稳定和发展。

二、我国在立法上应区别设立亲权与监护权

我国对于未成年人的权益保护，其核心问题体现在亲权与监护权，在责任划分上的不明确。为解决这一问题，首先要搞清楚，亲权与监护权在法理上有什么不同。在大陆法系国家的民事法律体系中，所谓亲权是指亲生父母对未成年子女所特有的一项权利。这些权利是由父母和子女之间的血缘关系而产生的。其权利和义务是一个有机的统一体，由父母双方共同来承担和行使。所谓监护权则是指由国家设立，对没有父母或父母不能行使其亲权的未成年子女，进行监督保护的司法权力。

亲权与监护权之间既有区别又有联系，二者主要体现在以下几个方面：

一是法理性质不同。在法理上，亲权一般适用于放任主义原则，而监护权则属于限制主义原则。在当今世界各国的立法上，对亲权的限制一般较少，主要强调婚姻关系和血缘纽带。而对监护权的立法限制则有很多，一般强调监护人的合法性，对监护人的设立条件都有一定详细的要求。监护人在履行权利时，更强调权利的约束性和控制性。无论怎样，监护权的主要目的都在于保护被监护人的合法权益。

二是设立条件不同。亲权设立的基本条件是血缘关系，其中包含着大量的情感因素和生理因素。这些因素的存在，决定了亲权不仅包含父母对子女现在的抚养，还包含日后子女对父母的赡养。同时，亲权还包含有财产管理权和教育引导权等多项权利。相比于亲权，监护权并不一定强调以血缘为基础，监护人与被监护人之间更多的是一种法律关系，重点突出的是监护人的职责和义务。

通过上述比较，我们可以发现，亲权具有较强的天赋性，监护权具有较强的责任性。因此，不能简单地把亲权等同于监护权。所以，为了更好地保护未成年人的合法权益，我国必须在立法上把亲权和监护权加以区分，明确二者的职责，只有这样，才能真正起到保护未成年人的合法权益的作用。

三、对于完善我国未成年人权益保护的若干建议

我国在《民法通则》中虽然规定了监护权的相关内容，但是还不够完善。所以我国首先要在立法上把亲权和监护权加以区分，明确其职责，只有这样才能起到保护未成年人的合法权益的作用。在具体的措施上，我国还应该更多强调父母在亲权上的责任，同时设立专门的监护机构，强调其国家监护的作用。

（一）在基层法院设置专门的国家监护机构

根据《民法通则》的规定，目前我国的监护机关和监护监督机关是一个整体，主要由居民委员会或村民委员会来承担。在这样的设置里，由于职能上的不明确，使监护制度和监督工作没有落到实处，整体缺乏有效的监管。所以，针对当前这种情况，我国应考虑尽早成立国家监护机构，在基层人民法院中设立独立的监护机构，统一协调，统一管理，统一监督所在辖区的未成年人监护工作。

国家监护机构的职责主要体现在：一是决定监护人的任免和资格审查。二是对监护期间出现的重大问题做出决定。三是对被监护人的监护状况进行定期的检查和考核。

国家监护机构的监督职能主要体现在：一是监护人是否尽职尽责地履行监护职责。二是监护人对被监护人是否有虐待和侵害的情况。三是监护人对被监护人的财产管理和资金支持是否到位。在监护过程中，如果发现监护人有违反监护职责的情况，国家监护机构有权撤销监护人的监护权，并对监护人的失职行为进行制裁，追究其法律责任。所以，根据我国的实际情况，只有设立国家监护机构，才可以对未成年人实施有效的司法保护。

（二）设立离婚后父母对子女的单方监护权

婚姻是家庭的基础，离婚后原有的家庭关系宣告解体，未成年子女的合法权益往往得不到有效的保护。所以有必要增加离婚后父母对未成年子女的单方监护权。

所谓单方监护权是指未成年子女的父母在离婚时，未判得子女的一方依然享有的监护权。在司法实践中，判得子女的一方，虽然享有监护权，但当其拒不履行监护义务时，另一方有权请求法院撤销原判决，以单方监护权的名义，重新要回对子女的监护权和抚养权。

针对单方监护权的情况，在世界各国的立法中都有所体现。例如《法国民法典》中规定：“父母在离婚时，法官应在考虑未成年利益的情况下，对未判得子女的一方父母，授予单方监护权，以监督判得子女方对子女的监护。”此外，中国香港的《监护条例》中也有类似的规定：“父母在离婚时，判得子女方，有权对子女进行监护，另一方依然保留有单方监护权，有权对子女进行探视和教育。”结合上述各国的立法，我国在设立单方监护权时应考虑以下状况：

一是父母在离婚时，双方应商定子女的监护权是由一方单独行使，还是由双方共同行使。并在法院监督下，订立书面的子女监护协议。

二是在父母离婚时，法院应本着照顾未成年人利益的原则，对子女的监护权合理进行划分，即使判得子女方的监护权得以履行，又使未判得子女方在保留亲权的情况下享有单方监护权。

三是法院在判决离婚时，如双方父母都拒绝接收子女，拒绝履行监护权，法院有权对当前的情况进行裁定，单独将子女判于一方，或直接由国家监护机构代为履行其监护权。

（三）保障离婚后单方监护权人的探视权

探视权是离婚后单方监护权人的一项重要权利，可以说没有探视权就没有单方监护权。所以，许多国家都以立法形式，明确规定了未判得子女方对子女享有探视权。例如《德国民法典》中就有规定：“离婚后未判得子女方，保留有探视权，他人不得干涉。”考虑到我国目前的实际情况，法院应保护离婚后单方监护权人的探视权。具体内容如下：

一是探视人范围的确定。我国目前的探视人，大体可分为两类，一类是已经离婚的父母，对子女依法享有探视权。另一类是父母虽未离婚，但因感情不和已构成事实分居的，父母对子女也享有探视权。

二是探视人权利的确定。从有利于保护未成年人权益的角度出发，无论何种原因，停止行使监护权的一方，除保留有亲权外，还应保留有探视权。从而，防止判得子女方滥用权利，对未成年人造成伤害。

三是探视形式的确定。对于探视人探视形式的确定，离婚时双方应达成协议。具体包括父母探视子女的时间、地点、方式，以及是否可以与子女短暂生活等问题。

四是探视安全的确定。探视人在进行探视时，应充分保护未成年子女的人身安全和财产安全。对有可能伤害到被探视人的精神病人要予以限制。对于危害被探视人安全的探视人应予以制裁。如发生危险情况，法院可以在一定时间内限制探视人的探视权。

五是探视权中制裁的确定。在探视过程中，我国应明确对侵犯一方探视权的行为进行制裁。具体来说，对于离婚后未判得子女方，以探视行为为借口，以暴力诱拐为手段，非法从判得子女方家中，带走未成年子女的行为，法院应明确追究其法律责任。此外，对于离婚后判得子女方，无故阻挠或拒绝未判得子女方对子女进行探视的，法院也应对其加以制裁，并追究其法律责任。

总之，离婚后单方监护权人探视权的确立，有助于保障未得子女方亲权的实施，有助于监督判得子女方监护行为的落实，更有助于保护未成年人的合法权益。

四、结语

通过分析我国监护制度的立法现状以及婚姻家庭中未成年子女权益的保护，我们从中不难发现他们之间存在着密切的联系。然而由于历史原因，监护制度在我国的立法上还有许多缺陷。所以在新时代的今天，我国需要建立起一套更加科学的监护制度，设立专门的国家监护机构，完善对单方监护权人的管理，保障单方监护权人的探视权利。只有这样，才能真正有效地保护被监护人，也就是未成年人的合法权益，从而建立起一套适应新时代发展的、全面的、系统的未成年人权益保护体系。

参考文献：

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