我国土地使用制度内容

我国土地使用制度内容（共8篇）

1.我国土地使用制度内容 篇一

我国选举制度的形成及其基本内容

民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国的选举制度是人民代表大会制度的组织基础，是人民代表大会制度的重要组成部分，它是在我国革命和建设的长期实践中逐步形成和发展起来的。

二、我国选举制度的基本内容。

选举制度是一个国家政治制度的重要组成部分，是选举产生国家政权机关和选举任免其组成人员及有关国家公职人员的制度的通称。我国的选举制度是社会主义性质的，它是有关选举国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和最高军事机关的原则、方法、组织、程序等法律规定的总和，其基本内容包括：实行普遍、平等、直接选举和间接选举并用、无记名投票、权利保障及选民对代表的监督和罢免等总原则；采用建立选举机构、选区划分、代表名额分配、选民登记、候选人提名、表决、计票方法等法定方法；由法定机关组织和主持；实行包括选举中的写票、投票、监票、计票和确定当选标准、公布选举结果在内的一整套法定程序。

我国社会主义选举制度以宪法为最高法律依据，由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、法院组织法、检察院组织法、解放军选举人大代表办法、全国人民代表大会议事规则，以及省级人大常委会依法所制定的选举实施细则等有关法规所构成。这些法律、法规对我国各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和最高军事机关的产生作了具体规定，形成了具有中国特色的社会主义选举制度。

回顾我国社会主义选举制度的形成、发展过程，了解它的基本内容，对于广大选民来说，将会更加珍惜这份来之不易的政治权利，积极热情地参加选举，投好神圣的一票；各级党委、人大常委会和选举机构，要切实把加强党的领导、充分发扬民主、严格依法办事密切结合起来，坚决克服怕麻烦、图省事、走过场的错误思想，使换届选举工作一次比一次搞得好，使广大选民真切感受到我国社会主义选举制度的优越性。

我国的选举制度的特点

选举权和被选举权是公民一项重要的政治权利，参加选举是公民行使管理国家权利的重要途径。根据国情，我国采用人民代表大会制作为国家的根本政治制度。为了使选民广泛参加各级人民代表的选举，我国制定了适合国情的选举制度。这一选举制度具有以下鲜明的特点：

第一，平等性。宪法和选举法都规定，除依法被剥夺政治权利的人以外，凡年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。选举法还规定，每一选民在一次选举中只有一个投票权。这些规定，既保证了每一位公民都能在平等的基础上参加选举，又使得任何人都不能在选举上享有特权。同时，全国人大和地方各级人大中的代表名额，按各民族、各地区、各方面都有适当数量的原则进行分配，体现了我国各民族和各地区之间的平等。

第二，广泛性。目前，我国有99．97％的18岁以上公民享有选举权和被选举权。从参加选举的情况来看，全国的参选率一直都在90％以上；从当选的各级人民代表来看，全国各个民族、各行各业、各个阶层都有自己的代表当选。这种广泛性，保证了各级人民代表大会的权威性。

第三，真实性。我国的选举不受金钱操纵，选民自由讨论、协商，推举出他们信任的候选人，然后进行无记名投票，实行差额选举。参选者是否当选，主要看其对国家和社会实际贡献的大小，看其为人民服务的态度和与人民群众的联系如何。对于选举中出现的贿选和

侵犯公民选举权等违法现象，将依照刑法和选举法等有关法律进行处罚。在被选举者当选之后，如果有违法乱纪或严重失职的行为，选民或选举单位都有权罢免自己选出的代表。第四，直接选举与间接选举相结合。选举法规定，全国人大的代表，由下一级人民代表大会选举，不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人大代表，由选民直接选举。这种直接选举与间接选举相结合的方法，不仅考虑到了我国地域辽阔、人口众多和经济文化发展水平还比较低的具体条件，也保证了公民对自己的选举权利的充分行使。

实践证明，我国实行的选举制度有利于发扬民主，使人民真正选出自己了解、信得过的人民代表，保障了各族人民行使管理国家的权利。

我国选举制度的基本原则

选举权和被选举权，是人民当家作主、管理国家的一项最重要最基本的政治权利。根据我国宪法和选举法规定的精神，我国现行选举制度贯彻的基本原则是：选举权的普遍性、平等性，直接选举，无记名投票，以及代表向选民负责并受选民监督，选举的物质保障等。选举制度贯彻这些基本原则的目的是为了充分发扬社会主义民主，保证选民确实行使选举权，有效地参加国家管理，督促国家机关及其工作人员全心全意为人民服务，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。从而体现我国的选举制度是真正的社会主义民主的选举制度。

一、选举权的普遍性

选举权和被选举权的普遍性原则，表现在我国选举法的条文中。第３条规定：年满１８周岁的中华人民共和国公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。此外，对于武装部队成员，各少数民族和归国华侨的选举，还作了专章专条以至专门法律规定，充分体现了选举权的普遍性。第３条还规定：“依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”由于我国几十年来的社会主义革命和建设，阶级状况发生了根本的变化，地主、富农、资本家作为阶级已不存在，其成员都已改造成为自食其力的劳动者。所以，现在被剥夺政治权利的人，只是极少数依法剥夺政治权利的严重刑事犯罪分子。

二、选举权的平等性

我国选举权的平等性表现在，选举法规定，所有各民族选民、男女选民、军队选民、都在平等的基础上参加选举，每一选民在一次选举中只有一次登记权和一个投票权。被选举权有的可能有两个。任何选民在选举中都没有特权，也不受任何歧视与限制。同时，选举法从我国的具体情况出发，对某些问题不强调绝对平等。如代表名额以一定人口比例为基础，但城市应选代表比例高于农村应选代表比例。中央、省、县均为四比一，以保证工人阶级在国家机关中的领导作用。对于少数民族的代表名额给予特别照顾，如聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数１５％以上、不足３０％的，每一代表所代表的人口数，可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，但该少数民族的代表名额不得超过代表总名额的３０％。人口特少的民族在全国人代会至少也应有一名代表。这些规定，真实地反映了我国的现实生活，完全符合我国的政治制度和人民的团结愿望，以下平等实现了工农之间、各民族之间的真正平等。

三、直接选举

直接选举就是代表由选民直接投票选举产生。它能充分表达选民的意志，有利于选民监督代表，加强代表的责任感，从而巩固政权。我国从１９７９年起把直接选举的范围由基层扩大到县级单位。把县级政权这个在整个政权体系中的重要环节，置于选民的直接选举和监督下，扩大了国家机关的民主基础，扩大了选民直接管理国家的权利，使省级、全国的人民代表大会有坚实的保障。

间接选举就是代表不由选民直接选出，而由下一级人民代表大会代表选出。当前，由于我国人民还缺少大规模直接选举的经验，交通不便，不熟悉较远地区的代表的情况，因此对县级以上的人民代表大会代表实行间接选举，符合我国当前实际情况。委员会过半数委员的通过。”这些规定保证了选举人对代表和国家机关工作人员的监督和罢免，行使当家作主的权利，同时促使代表忠于自已的职责，全心全意为人民服务，消除混入代表行列的不良分子。

资本主义国家的选民与议员是脱节的，选民无权监督议员也很难行使罢免权或撤换权，虽然少数资本主义国家法律上也有规定，但出于国家政权掌握在资产阶级手里，罢免权、撤换权也只能按照资产阶级的意志行使，不会按照广大人民群众的意愿来行使。

选举的物质保证和法律保障

国家从物质上、法律上为选民行使选举权和被选举权提供切实保障，这也是我国社会主义选举制度区别于资本主义国家选举制度的原则之一。我国选举法规定，全国所有的选举经费，统由国库开支，这是开展选举工作的物质保证ｃ为了保证人民充分表达自己的意志，在选举期间国家的报刊、电台等设备均为选举活动服务。选举所必需的印刷纸张、公共场所、交通工具及其他物质条件，都保证人民享用。资产阶级国家选举用的一切经费，大都由候选人或提出候选人名单的组织负担，选举用的工具及设备都掌握在资产阶级手中，广大劳动人民无法享用。

为了保障选民自由地行使选举权，选举法专章规定了对破坏选举的制裁。对于用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或者妨碍选民自由行使选举权和被选举权的；伪造选举文件，虚报选举票数或者有其他违法行为的；对于控告、检举违法行为的人或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的，应当依法给予行政处分或者刑事处分。这对于保障民主选举顺利进行、杜绝贿赂舞弊、防上与取缔破坏选举的各种违法行为，有着十分重要的作用。资本主义国家选举弄虚作假、营私舞弊到处皆是，很少受到法律制裁。

2.我国土地使用制度内容 篇二

现行有关征地补偿操作性方面, 远不如城市房屋拆迁那样, 它有国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》, 操作性是很强的。因此, 对于土地征用来说, 国家有必要专门制定一部法律来加以规范。

(2) 在土地征用执行计划的制定与执行过程中引进听证制度、电视电话会议制度和电子行政等制度。因为征地政策执行计划关系到民众尤其是农民的权益, 所以通过民众尤其是农民参与执行计划的制定, 有利于提高民众对土地征用政策的关注程度, 加强民众对土地征用政策执行的认同感。目前应该构建征地政策执行中的听证制度、电视电话会议制度和电子行政等制度, 这些制度有助于群众表达自己的意愿, 从而大大降低征地政策执行的盲目性和随意性。建立土地征用政策执行的行政契约制, 参与对执行过程的监督。目前, 我国民众参与土地征用政策执行监督的主要保障机制是行政契约制。行政契约制是在市场经济条件下规范政策执行机关与目标群体的权利和义务, 以实现政策执行者主体与政策的对象权利、义务关系的公正透明和实现政策目标的有益实践, 可以改变政府既当”运动员“又当”裁判员“的双重混合角色, 实现公民与政府委托———代理关系和服务与被服务关系的良性运行”。行政契约制是市场经济条件下规范政策执行行为的良好制度, 它体现了民法中的平等、民主、自由精神, 有利于调动各方面贯彻土地政策的积极性。

土地征用政策执行的行政契约制主要体现在以下方面:一是政府和土地部门签订的各种目标责任书, 如土地管理达标责任书;二是政府与用地单位签订的土地利用、开发、建设合同;三是国土部门实行征地监督员的推选、聘用、试用期制度。建立与完善行政契约制度将大大推动民众包括农民参与土地征用政策执行机制的建设与发展, 实现征地政策执行的民主化、法制化, 有力地防止土地征用政策执行偏差, 降低土地征用政策执行成本。

建立健全土地征用政策执行的社会评价机制, 参与政策执行评估。政府不能只重视民众参与土地征用政策的决策和执行的某些环节, 而对民众参与执行评估却有所忽略。民众参与执行评估有利于土地政策评估的公开性和有效性, 有利于土地征用政策执行信息反馈的公开和及时, 防止土地征用政策执行评估的“暗箱操作”和扭曲变形, 防止土地征用政策执行结果的浮夸与失真, 也有利于加强土地征用政策执行的责任追究力度, 有利于对土地征用政策执行主体的重大责任问题和执行偏差问题及时披露, 防止执行不良结果的继续恶化, 加强征地政策和法律的权威性。

在农用地转为非农用地的过程中, 农民作为土地的使用者, 在制定具体的政策时, 农民的话语权和应有的决定权在多大程度上被尊重?如何进行制度安排以有利于节约土地和稳定农村社会?如何保障农民在土地征用的利益博弈过程中取得自身利益?这些都是土地征用政策执行中面临的现实问题。正如它更一般地在政府土地征用的补偿领域所表现的, 要界定和保护的是单个农民而不是集体的利益和权利稳定性。

(3) 建立城市土地储备制度, 可以真正实现政府垄断城市土地一级市场, 城市公益性用地可以通过征用农地解决, 其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。这就为收缩征地范围后非公益性用地找到了途径, 这既盘活了城市土地存量市场, 又十分有利于保护耕地。二是缩小征地范围, 实行依价补偿, 就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决, 这就需要建立集体土地产权市场, 尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制, 充分发挥市场机制的作用进行运作。

3.我国土地使用制度内容 篇三

债权保全，是指法律为防止因债务人的财产不当减少给债权人的债权实现带来危害，允许债权人代债务人之位向第三人行使债务人的权利，或请求法院撤销债务人与第三人的民事行为的法律制度。

一般来说，债权人的权利能否得以实现，主要是依赖于债务人的履行能力，基本上是由其责任财产所决定的。当债权伴随有保证、抵押、质押等附属权利时，其实现的可能性则会大些。但是随着经济发展的错综复杂，债务人还可能处于不同的合同关系中，即债务人与第三人或次债务人的关系。而在某些情况下，债务人为拖延履行或不履行自己的债务，往往会通过与第三人之间的特殊关系转移、隐匿个人财产，从而减轻自己的负担、逃避债务，使债权人的合法权利无法得以实现。此时，法人与第三人行为的权利，从而保护债权人的合法利益，保障合律就需要对此做出相应的规定，赋予债权人可以干涉债务同义务的履行。这就是债权保全制度的目的及其必要性。

《中华人民共和国合同法》 第73条对代位权做了如下规定：“因债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害的，债权人可以向人民法院请求以自己的名义代位行使债务人的债权，但该债权专属于债务人自身的除外。代位权的行使范围以债权人的债权为限。债权人行使代位权的必要费用，由债务人负担。”

债权人依照合同法第七十三条的规定提起代位权诉讼，应当符合下列条件：债权人对债务人的债权合法；债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害；债务人的债权已到期；债务人的债权不是专属于债务人自身的债权。

债权人行使代位权的法律效力是，由次债务人向债权人履行清偿义务，债权人与债务人、债务人与次债务人之间相应的债权债务关系即予消灭。

2006年8月，陈某经人介绍结识了陆某，陆某称其从事的房地产开发项目投资前景好，如陈某投资的，可获取高额回报。此后陈某对外进行宣传投资陆某的房地产项目可以获取高额回报。2007年5月，祝某将30万元借给陈某去投资，截至2008年6月，陈某先后向包括祝某在内的多人吸收投资款共计2055万元。之后陈某将上述款项汇给了陆某。2008年7月，陆某向陈某具函确认上述款项，并承诺到期还款。后陈某因非法吸收公众存款被法院判处有期徒刑而无力偿还。祝某认为陈某非法吸收公众存款的行为虽属于犯罪，但其借款给陈某实际上是一种债权债务关系，而陆某系上述款项的实际使用人，与陈某之间亦形成了债权债务关系，且陆某对陈某已做出到期还款的承诺。由于陈某被判刑羁押，既无财产履行债务，又无法向陆某行使到期债权。故此，祝某以陆某为被告、陈某为第三人向法院提起代位权诉讼，要求判令陆某偿还欠款30万元。经审理法院认为，公民的合法民事权益受法律保护。本案中第三人陈某先后向原告祝某在内的多人吸收投资款的犯罪行为已被生效的刑事判决书所确认，其违法所得应当予以追缴后发还包括原告在内的各受害人；但目前第三人陈某名下的财产已不足以赔偿原告祝某的损失，其与原告之间已形成实际的债权债务关系。第三人陈某对被告陆某享有一定的到期债权，被告对上述债权也予以确认；但第三人陈某由于其自身原因（在监狱服刑），至今未向被告陆某主张上述债权，应当认定其作为债权人怠于行使其到期债权，已对原告造成损害。故判决被告陆某支付原告祝某30万元。

二、撤销权

《合同法》第74条“因债务人放弃其到期债权或者无偿转让财产，对债权人造成损害的，债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产，对债权人造成损害，并且受让人知道该情形的，债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为。撤销权的行使范围以债权人的债权为限。债权人行使撤销权的必要费用，由债务人负担。”债权人可行使撤销权的情形有以下几种情况：债务人放弃其到期债权，及免除次债务人之履行义务；债务人无偿转移自己之财产；债务人以明显低价转移财产，受让人知道债权人与债务人之间关系的；债务人放弃其未到期债权；债务人放弃其债权担保；债务人恶意延长其到期债权的履行期。

债权人行使撤销权的法律效力是：债权人依照合同法第七十四条的规定提起撤销权诉讼，请求人民法院撤销债务人放弃债权或转让财产的行为，人民法院应当就债权人主张的部分进行审理，依法撤销的，该行为自始无效。

三、立法局限及争议点

第一，我国债权保全只在《合同法》中有规定，所以代位权与撤销权的行使只针对债权人合同上的权利，其他性质权利则不可适用。

第二，在代位权中，债权人可主张的债务人的权利必须是具有金钱给付性质的实体权利，而其他大陆法系国家则包括各种类型的权利，甚至是程序性权利。比如《法国民法典》、《日本民法典》都规定债权人可以代位行使债务人除专属于自身之外的一切权利。这样的体制才能更全面地保障债权人的权利，更有利于债权的实现。

第三，代位权诉讼使得债权人有优先受偿权，而撤销权则没有类似规定。很多学者认为这种做法破坏了债权的背部和谐，也可能使同一债务人的债权人位于不平等的地位。我个人认为优先受偿权有利于节约司法成本、提高效率，更有利于鼓励债权人积极采取行动保护自己权利。但如果可以规定撤销权中债权人也享有优先受偿权，则会使这个体系更加统一。

（作者单位：北京市铭耕律师事务所）

4.我国土地使用制度内容 篇四

 时间：2004/6/28 12:08:25 

一、国家体育锻炼标准制度（ 一）我国体育锻炼标准制度的发展 1954年，以群众性锻炼活动刚刚兴起之时，中央体委经政务院批准发出通告，在全国实施劳动卫国体育制度。1958年，经国务院批准，国家体委颁发了《劳动卫国体育制度条例》，1964年改名为《青少年体育锻炼标准》，1975年正式称为《国家体育锻炼标准》。又经几次修改，1990年经国务字批准，国家体委发布了《国家体育锻炼标准施行办法》。为了推动职工和军人的锻炼活动，总工会和总政治部、总参谋部还分别制定了与国家体育锻炼标准配套的《全国职工健身七项标准》、《中国人民解放军军人体育锻炼标准》。目前，国家体委正在组织力量对国家体育锻炼标准做进一步修改，已进行增加武术内容的试点，并拟增加小学一、二年级学生的标准。

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（二）《国家体育锻炼标准施行办法》的主要规定 根据这一法规的规定，国家体育锻炼标准在学校全面施行，机关、团体、事业单位和城市街道、农村乡镇可以根据条件施行。施行工作由体育行政部门会同教育等部门督促所属基层单位有计划、有组织地进行。卫生部门负责卫生医务监督工作。各地体育场馆应当创造条件，建立辅导站和测验点，为锻炼者提供方便。锻炼标准按年龄分为四个组别，19岁以上为成年组。共设跑、跳、投等五类测验项目，在一年内按测验累积总分确定达标的等级。

二、广播体操、工间操制度

（一）广播体操制度 1951年，全国体总、教育部、卫生部等发出《关于推选广播体操活动的联合通知》，逐步在全国建立起广播体操制度。1954年和1955年，国家体委及有关部门分别发出联合通知，先后推出了少年广播体操和儿童广播体操。到1989年，已经推出了7套成人广播体操，5套少年广播体操和7套儿童广播体操。1992年，国家体委等发出了《关于在幼儿园（大班）中施行幼儿广播体操的通知》，建立起幼儿广播体操制度。在新的条件下，广播体操制度需要进一步探索和发展。

（二）工间操制度 为改善干部健康状况，提高工作效率，1954年政务院发出了《关于在政府机关中开展工间操和其他体育运动的通知》，规定上午和下午的工作时间中各抽出十分钟做工间操，要求领导干部负责组织并带头，动员所有工作人员参加。随后，工间操制度在党政机关、事业单位及部分企业中广泛建立起来。一些单位还建立了班前操制度。1981年，国务院办公厅又重申了上述通知，要求坚持好工间操制度。

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三、社会体育评比制度

（一）、争创体育先进县制度 国家体委1984年发出的《关于加强县体育工作的意见》中指出：“为适应农村形势的发展，加强和改革县的体育工作，决定从1985年起，在全国范围内开展创体育先进县活动”，并同时制定了《体育先进县的标准和评选办法》，转年又发布了标准细则。1987年，国家体委发布了进一步修改的《全国体育先进县的标准和评选办法》。评选标准所括党政领导重视、体育机构健全、群体活动普及、业训成绩显著、竞赛形成制度、注意技术推广、搞好场地设施、推进体育社会化等八个方面。至今，已在全国范围进行了四次评选工作，命名全国体育先进县388个，对农村体育工作起到了有力的推动作用。目前，国家体委正与有关方面对评选标准与办法做进一步修订，以使这一制度更好地坚持下去。

（二）田径之乡评选制度 为了广泛开展群众性田径活动，建立开展田径运动的基层典型，1983年，国家体委发出《关于加强“田径之乡”建设的通知》，要求各地将创建田径之乡活动广泛实地开展起来，并发布了《全国“田径之乡”评选条件》。在连续三次评选的基础上，国家体委于1994年发出《关于评选第四批全国田径之乡的通知》，重新制定了《全国田径之乡评选办法》和评选标准。按照最新的规定，从领导重视、活动普及、成果突出、竞赛形成制度、基本设施和经费有保证这五个方面，每4年评选一次，由省（区、市）体委检查验收后申报。经国家体委检查、审定后使表彰。各地还可根据情况，评选本地区的田径之乡。

（三）群众体育工作评定制度 1989年，国家体委开始建立全国的群众体育工作综合评定制度，发布了《全国省、区、市群众体育工作评定办法》，1990年、1991年，分别下发了不断修改的《全国省（区、市）群众体育工作评定办法实施细则》。群众体育工作的评定标准包括综合、学校体育、业余训练、职工体育、农村与民族体育、协会体育活动等六个部分，由各地根据标准计算得分，国家体委采取适当形式进行抽查核定。对评定结果予以公布，分设全国群众体育工作先进奖和全国群众体育工作进步奖进行表彰和表扬。为适应社会主义市场经济条件下群众体育的改革与发展，群众体育工作评定制度也正在进行有关内容的修改。

5.再论我国农村土地制度改革 篇五

（洪芳 山东工会管理干部学院 济南250100）

摘要： 农地产权制度改革是实现农地集中，建立现代农业，改善农民生活条件的关键。农业生产的特点决定了其适合以家庭为单位组织生产经营。新中国成立以来的实践证明，广大农民喜欢并希望土地归自己所有。农地私有化能保证农民对土地拥有排他性的产权及由此产生的一切权利，能够造就农民对农业进行长期投资的内在动力机制。

关键词： 农民

集体所有

承包经营

私有化

改革

十多年前民法学界就在为农村土地制度改革的发展方向争论不休，但时至今日，中国的农地产权制度依然没有太大的变化。刚刚闭幕的党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 》，其目的在于解决土地的流转问题。从而使中国再次走到土地制度改革的十字路口，而如何改革再次成为改革者们所要考虑的问题。尽管农村改革涉及到方方面面，但最为重要的依然是农地产权制度改革。不改革农地产权制度，土地就难以集中，就难以建立现代农业，农民增收和改善生活条件的愿望都将难以实现。

一、我国现行的农业地产权制度存在着以下的弊端：

（一）农村土地所有权的主体虚化

我国农村土地实行农民集体所有，家庭承包经营的土地制度。从现行立法来看，对“集体”的解释主要是指村农业集体经济组织或村民委员会，有时也指乡镇农民集体经济组织。从立法的角度来看，关于农村土地所有权主体的规定缺乏排他性，并且尚无立法对集体成员加以明确。实践中往往因出生或迁入而成为集体的一员，因死亡或搬迁而失去集体成员的资格，进入集体或离开集体均无任何代价，集体成员处于不断地变动中。这样实际上就导致了集体所有权的虚化。

按目前的法律与政策规定，农地的所有权与处分权归村集体，农户只有收益权即承包经营权，而且收益权让渡给农户也是有条件的即一定期限、一定的租金(表现为村提留)。农户得不到完整的的产权，有以下弊端：首先农地经营收入的一部分要分割给村集体，村集体在处置这部分收入的时候容易发生无效率的现象。其次，由于没有所有权，收益权容易遭到侵犯(表现为承包关系的破坏)，农户没有稳定的预期，短期行为严重。最后农民没有土地的处置权，不利于农地的流转与集中，不利于农业经营规模的扩大，降低了农地的配置效率。

（三）土地流转缓慢，利用率低，阻碍了现代农业的发展

我国的家庭联产承包责任制采用的是均田制，其社会福利、社会保障的意义较大。集体没有选择农户的权利，因而不能体现效率高的农户多承包，效率低的农户少承包或不承包的经济效益原则，由此导致土地的细碎化。在人多地少和社会保障措施缺乏的矛盾中，农业经营的兼业化就不可避免。如此以来，一方面外出打工的人荒芜了土地，想种地的人却找不到土地种。对不少农民来说，土地 已经不再是其收入的主要来源，但却是其养老的保障。由此不仅现行土地产权制度不仅将农民固定在小块地块上，而且阻碍了土地的流转和集中。土地不能集中还导致了现代化的机械无法得以充分的利用，粗放经营在所难免。对多数农民而言，生产首先是为了满足自给，因此农产品的商品化较低，农业生产结构不合理。再者，因土地的取得无需任何代价，因而，农民有种不要白不要，要了还想要的心理，造成土地荒芜，利用率低的结果。尤其是宅基地，在城市化进程快的地方，大片住宅空闲，不能复垦，造成土地的闲置和浪费。

(四)城乡二元土地权利结构和管理体制，影响了农村土地市场的建立

我国在城市和农村分别实行土地的国有制和集体所有制。但作为拥有所有权的集体，也不享有土地的处分权。农业用地要想进入土地市场进行交易，必须通过国家征用。由此以来国家垄断了土地的一级市场。据有资料显示：1987－2001年间，全国非农占用耕地3394.4万亩，其中70%是以征用的方式实现的。据推算，目前全国失地农民至少在4000万人以上。在城郊和经济发达地区，政府征地给农民的补偿，每亩只有1.3－2.5万元，但政府却每亩高达30万－70万元的价格转卖给开发商，差额是给予农民补偿的几十倍，政府成了倒卖土地的中间商。在利益的趋动下，土地征用规模不断扩大。而土地出让与征地补偿的差额主要用于城市建设，不仅制约着农村经济的发展而且造成了城乡差距的进一步加大。并且据调查，国家付给农民的各种征地补偿费用经过县、乡、村三级行政机构各种钟的提取和截留，实际分配给农民的每亩补偿款大约只在2000－3000元以下。1如此以来一方面导致耕地的迅速下降，威胁着粮食安全，另一方面，失地农民生活状况恶化，只能不断地上访以寻求解决或游走在城市与乡村的边缘，因缺乏收入来源所引发的违法犯罪现象增多，影响着社会的安定团结。

二、我国农村土地制度改革的主要思路

民法学界的一致认识是，农地流转困难，农地粗放式经营甚至撂荒，农地纠纷频频发生的主要原因在于农地产权制度存在缺陷。但对农地产权制度改革的目标模式，意见分岐较大。概括起来不外乎有三种。

(一)实行农地国有制

主张实行农民土地归国家所有，实行国有化基础上的土地经营制度。在具体的经营制度上又主要有两种观点：(1)实行国有租赁制，即宣布全部农村土地归国家所有，国家对土地所有权在经济上由收取地租来体现。(2)实行国有永佃制，即在土地国有化的基础上实行永佃制，使农民获得永久性的土地使用权。2这有两方面的好处：一方面可以避免国有租赁下因农民预期不稳定的短期行为；另一方面，通过永佃权的商品化，在保证国家土地所有权在经济上得以实现的前提下，承认农民对土地的处置权，则可以形成受国家调节的土地流通市场。

(二)实行农地集体所有制。持这种观点的学者认为，在当前实现土地的流转才是最重要的，通过改造现有的集体所有制，可以节约改革成本，并且不触动农民的既得利益，有利于社会的安定团结。在具体做法上，又有不同的观点。代表性的观点有以下几种：

1、主张建立集体农业土地产权合作股份公司。股份公司对村集体的土地拥有所有权，农民以其土地使用权入股。由股份公司来实行统一经营。农民按股份分享收益。3

2、主张农村土地所有权按照民法之“按份共有”的制度模式进行改革，使农村土地使用权成为一种真正意义上的“物权”。按份共有的目的就是将土地所有权与每个农民紧密联系在一起，使农村土地所有权及其附属权利的变化都必须征得每个按份共有人的同意。

3．制定土地财产法，强化承包经营权的物权特性。

(三)主张实行农地私有制

农村土地私有化模式是主张将农村的土地所有权归农民，使农民对土地拥有完全意义上的产权；从而降低土地流转的交易费用、提高土地资源的配置效率。农民通过对土地所有权的处分如出租、转让、入股等方式实现土地流转和集中，从而建立现代农业。

三、各种改革思路的评析

（一）农地国有化改革思路的评析

实行农地国有化，国家可以利用经济、行政手段对农地使用权进行管理，促进农地流转机制的建立，并且实行土地国有，能从根本上解决土地管理混乱、土地资源浪费和土地资源破坏的问题，提高国家对土地资源的管理效能。

但农地国有化改革思路存在着其自身无法克服的缺陷：(1)从我国国情看，国家没有相当的财力购买归农民集体所有的土地。在人们逐渐对于法治有着明显要求的背景下如果无偿剥夺农民的土地，是不明智的举措，有可能造成经济、政治和社会的大震荡。(2)实行土地国有化，国家将年复一年地面对着上亿农户，按市场机制出租土地，支出费用过高，净效益低。何况我们也不可能把耕地只租给少数种田能手，而置多数农民于不顾，再由国家救济这部分租不到地的农民，这显然是一件得不偿失的事情。(3)土地国有化意味着把土地资源配置权，完全集中于政府手中，这无异于把农民的就业压力等等社会矛盾，统统由政府包起来，政府将陷入极其被动的处境。因此不宜将农地国有制作为改革的方向。

（二）农地集体所有制改革思路的评析

延续农地集体所有制并不断探索土地流转方案的改良思路，可以保持社会的稳定，减少改革的成本。但就目前学者们提出的改革方案来看，都无法从根本上解决土地所有权主体虚化，土地交易费用过高，农民权益易受侵犯的问题。

1、笔者认为实行农民对集体土地按份共有的改革思路实则肯定了土地的私有。因为按份共有 的共有人得请求分割自己的财产份额。

2、实行土地承包经营权的物权化，并适当延长土地承包期限的改革思路，尽管从一定程度上可以减少村委会任意改变承包经营期限侵犯农民承包经营权的行为，但却无法从根本上解决土地流转中的交易成本过高和不效率问题。有学者主张确立永久的土地承包经营权。永久的土地承包经营权或许能够解决农民的短期行为问题。但须知我国的农地承包经营权是与户籍制度密切相关。如承包人死亡或全家迁出，则承包的土地也就意味着收归集体。再由集体发包，但在人多地少的矛盾中，在人口变动较大的地方，经常性地调整土地就不可避免。

3、实行农业产权股份制有利于土地的集中经营，有利于提高规模效益。但农业产权股份制不宜通过立法予以确认。是否以现有的土地使用权出资应属于农民的权利。任何人都无权强制农民以土地使用权出资。因此通过立法予以确认没有任何的法律依据。股份合作制只能成为农民自己选择经营的思路，却无法成为制度改革的方案。其次，农民以土地使用权出资，作为股份合作制的公司其所拥有的是农地的使用权而非所有权，因此，改革并没有触及到土地所有权的问题。再次，认为股份合作制有多种优点的学者，其立论的前提是建立在股份合作公司必有盈利的前提下的。既然采用公司的形式进行经营，则既可能有盈利也可能有亏损。当亏损巨大时要求抽回出资的意愿就会引发一系列社会矛盾。再次，股份合作制无法从根本上克服土地征用中的不效率行为，并且公司中大股东坑害中小股东的事情也会时有发生，农民的权益依然无法得以保障。最后，因土地不属于自己所有，无论土地最终是通过出租还是发包的方式都无法改变短期经营的行为，影响土地肥力的提高。

4、在集体所有制框架中解决土地的细碎化和流转不畅的问题，会造成改革的不彻底。因我国地域辽阔，各地经济差别较大。在城市化进程快的地方，未来最严峻的问题不是土地不能集中的问题，制约现代农业建立的恰恰是缺乏农业劳动者。据笔者的家乡威海市各地农村的情况来看，目前主要收入来源于农业的50岁以下的农民极少。从事农业生产的主要为50岁以上的老人。可以设想，十年、二十年后，如果坚持现有的户籍制度不变，集体的概念恐怕就将代之以少数个人。尽管这种情况目前只在东部沿海地区出现，但随着城市化进程的加快，出现类似情况的地区会逐渐增多，最终依然需要解决农村土地所有权的归属问题。因此坚持集体土地所有制无法从根本上克服现行土地制度中存在的问题，不应作为土地制度改革的发展方向。

（三）农地私有化改革思路的评析

持反对意见者认为农地私有化存在以下问题：（1）我国是社会主义国家，应坚持土地的公有制。实行农地私有化改革是与社会主义道路背道而驰的。土地私有化必然引发农村阶级关系的剧烈变化，必然导致农民的两极分化出现剥削。（2）土地私有化将把农民凝固在小块土地上，阻碍土地的流动与集中，势必导致农业经营的副业化与兼业化，阻碍农业的规模化经营。(3)农村土地私有化会导致大量卖掉土地的农民进入城市，增加城市的就业压力。4 笔者认为在我国实行农村土地私有化是可行的，也会为农民所接受，符合建立现代农地制度的阶段性特征。其理由如下：

(1)从世界各国农村制度演变的情况来看，每一个国家农地制度的现代化大体上都经历了两个发展阶段，即耕者有其田阶段和农地规模经营阶段。耕者有其田阶段就是建立起以农民的自耕农制度占主导地位的农地制度。我国农业现代化水平还很低我国尚未建立起现代农地制度。因而经历第一个阶段即农民土地私有制是必要的。

(2)农地国有还是私有并不能改变一个国家的性质。从世界各国来看，现代农地所有制度主要可以分为三种类型：一是实行土地私人所有，资本主义国家一般属于这种类型。二是以地方政府所有占大头的农地所有权制度。属于这种类型的既有社会主义国家如前苏联，也有资本主义国家如加拿大、澳大利亚。加拿大的全部土地中，40%为联邦政府所有，50%为州政府所有，只有10%为私人所有；三是实行国有加集体所有如我国。由此可见，土地国有并不为社会主义国家所独有。

(3)农业生产的特点决定了农业生产必须在广阔的田野上进行，而且劳动成果不能立即得到反映，因此农业劳动过程的管理和监督比较困难这就决定了农业生产在组织形式与工业生产有很大的不同，以家庭为单位组织农业生产在世界上具有普遍性。

(4)新中国成立以来的实践证明，广大农民喜欢并希望土地归自己所有。在土地集体经营时期，家家户户的“自留地”都比集体土地耕种得好。就是在家庭承包制的现阶段，农民一再关心“政策”变不变无疑也是希望土地能尽可能长期和归自己经营。长期的承包大部分农户已将土地视为已有。在这种既成事实面前，捅破土地所有权这层窗户纸，直接明确的把土地产权划归农民个体所有，已成为顺理成章的事情。私有制能保证农民对土地拥有排他性的产权及由此产生的一切权利，能够造就农民对农业进行长期投资的内在动力机制

(5)随着新兴工业的发展，就业机会的增加，人口由农村向城市的流动，土地的流动和集中也便自然。并且由于我国农村人口众多，可耕地少，不适宜搞大规模经营，宜借鉴日本的经验。日本作为一个土地资源稀缺的国家走了一条小规模经营，注重单位面积的投入，实行精耕细化，提高单位面积的产出的道路，与美国、加拿大等土地资源丰富的国家相比，人力投入较多。也正是由于土地的集中不会无限制的发展，那种担心在农村会出现少数剥削者和大多数的雇农是多余的。当然实行土地私有不可避免地会出现剥削。我国处于社会主义初级阶段，还不具备完备完全消灭剥削的条件。如果因担心剥削的存在而拒绝改革，那我们是不是又要回到计划经济时代呢？对于出现贫富两极分化的现象国家应通过宏观调控和健全社会保障制度来加以解决。

四、农地私有制改革的方案

1、集体成员的确定。考虑到我国由土地的私有转为公有主要依靠户籍来确定归属。而且农地承包经营权取得的依据也是户籍，因此在确定集体成员时，凡拥有本集体户籍的为集体成员。其次，因农地承包经营权具有重要的社会保障功能。因此对于曾经拥有本集体户籍且在本集体参加农业生产多年（10年以上），现已转为非农业户口，但既没有工作岗位也没有被纳入城市社会保障体系的的可以视为集体成员，有权参与集体土地的分割。

2、可供分割的土地包括集体所有的耕地、宅基地、建设用地、草原、荒山、荒地、林地、鱼塘及其他土地。

3、分割的办法。笔者认为对于耕地，应按集体成员的人数平均分配，原则上同属于一户的土地应尽可能在一起以避免土地的进一步碎化。对于宅基地，以分割时已经取得的宅基地为限，宅基地上建筑物的所有者取得宅基地的所有权，对于没有批准的不再批准，对于农民因住房建设需要土地，通过宅基地流转而取得。对于主要以畜牧业为生的地区，在分割草原时宜平均分配。对于荒山、荒地、林地、鱼塘，宜通过拍卖的方式，确定土地的归属，但禁止企业等经济组织购买，同等条件下，本集体成员有优先购买权。对于建设用地笔者认为宜采用国家所有方式，由国家购买，用于发展农村企业以及兴办公益性事业。对于事实上已经存在的道路、水利设施，任何人不得主张所有权，应为村民共有，共同使用。

4、实行土地登记制度。对于农民所拥有的每一块土地应详细登记其所有人、地点、使用用途、数量，并发放权属证明，以明析产权便于监管。

五、我国农村土地制度改革应遵循的原则

农地产权制度改革无疑非常重要，但若没有相关配套制度的辅助，改革很难成功。笔者认为实行农地私有化改革中必须遵循以下原则：

1、农地自由流转与土地用途不变的原则

当人们为中国人以占世界7%的土地养活了占世界22%的人口而自豪时，我们不得不从另一个角度来考虑，那就是拥有世界人口22%的中国却只拥有占世界7%的土地。在土地资源相对不足的情境下，实行粮食主要依靠自给确保粮食安全就成为中国农业首先应考虑的问题。随着工业化的发展，城市的扩展，必将使可耕地越来越少。在粮食产量不能大幅提高的情况下，人们对于生活质量不断提高的要求与耕地不断减少的矛盾会越来越突出。据有学者预测，中国2030年粮食生产量将在1990年基础上下降20%，只有2.63亿吨。即使需求按现有人均占有量水平来计算，自给率也只有54.9%。5如果粮食主要依靠进口，则我国人们的生活水平不仅受制国际市场的粮食供应，而且以农产品为原料的工业也会受到重大影响。一旦国际市场的粮食供应短缺必将引起国内物价的大幅上涨，进而引发通货膨胀，不仅影响人们的生活水平的保持和提高，而且会引起社会的巨大震荡。因此，在进行土地制度改革时，应严格限制耕地转为非农业用地。

2、土地集中程度与工业化、城市化进程相适应的原则

尽管当前土地制度改革的重点是实现土地的集中和规模化经营。但在当前，在整个社会就业压 力比较大，社会保障制度不健全的情况下，土地集中的规模不宜过大过快。土地集中的程度应与工业化、城市化和转移农业劳动力的进程相适应。只有将富余的劳动力转移到城市，才能从根本上解决土地的集中和农民增收的问题。

3、改革与社会保障措施同步进行，坚持效率优先兼顾公平的原则

农地产权制度改革，无论选择什么样的道路，其目的都是要建立现代农业，按照市场的规律来配置资源，实现资源的优化利用，提高生产率。按照效率观念，只要有利于土地资源优化配置的农地产权制度就是好制度，土地应尽可能地集中以实现规模化经营。而美国学者罗尔斯则认为，“一个社会无论效率多高，如果它缺乏公平，则就不能认为它比效率低但比较公平的社会更理想。”6因此在我们强调通过市场竞争促进社会财富的增加时，必须将我国的社会保障体系覆盖到农村，使农地不再是农民生活的最后保障，在没有后顾之忧的情况下，农民才能彻底放心地离开农村，从而有利于农地的集中和规模化经营。

3、土地制度改革与户籍制度改革同步进行的原则

土地制度改革应有利于促使农村富余劳动力的转移。而劳动力的转移除了取决于我国工业化和城市化的发展进程，以及社会所能提供的就业岗位之外，还受制于我国的户籍制度。一方面，目前我国人口的流动主要是由农村向城市流动。但由于城乡二元户籍制度造成了城市市民与农民两种不同的身份。农民难以获得城市户籍成为城市市民，也难以享受与拥有城市户籍的居民平等的就业机会和就业待遇。城市对民工权益的歧视导致农民工在城市只能作为候鸟存在，这在客观上阻碍着土地制度的进一步改革。7在就业形势严峻时期，农民们越发感觉到土地的重要性，越发地重土难迁。另一方面，我国农村的户籍制度与土地制度密切相关，宅基地和承包地的取得以是否具有该社区的户籍为依据。并且农民没有迁徙的自由，从而使得现行的户籍制度不仅限制了农民由农村向城市流动，也阻碍了富余的劳动力由人均耕地少的农村向城市化进程发展快人均耕地多的农村转移。因而导致了在城市化进程快的地方，土地集中程度较高的地区，因缺乏青壮劳动力，而只能进行粗放式经营；而人均可耕地少的农村，农民因无地可种，而不得不转投其他行业，同样无心进行经营。笔者认为，应改革我国当前的户籍制度，取消城乡户籍的差异，彻底贯彻同工同酬的原则，在教育、医疗、福利分配等方面一视同仁。同时应规定公民有迁徙的自由，促使农村富余劳动力在城乡和农村之间的流动。

4、农地产权改革与土地所有权征用制度改革同步进行的原则

首先应从宪法的高度直接将农民的土地所有权予以确认。宪法所确认的财产权是公民对抗政府侵犯的权利。但为公益目的，不可避免地需要对公民的财产权进行征用。正如曼彻斯特大学法学教授安东尼.奥格斯指出：“从来没有哪个制度否认政府的征用权，重要的是征用的法律限制。”8遍观世界各国的土地征用制度，无不强调征用应以公益为目的。立法应明确地规定公益征用的范围，不 可作扩大理解。对于企业和私人经济开发用地的取得只能通过市场交易来进行，绝不可以借助政府征用的强制手段。同时应对征地作程序上的限制，各级政府因公益性目的征用土地，应就征用土地的规模、用途、补偿方案提请同级人民代表大会或常委会审查，最后应大幅提高征地补偿标准，以减少农民因财产所有权的丧失所带来的损失。

参考文献：

123张作云：《当前农村土地制度安排的缺陷及改革的思路》［J］，《淮北煤炭师范学院学报（哲学社会科学版）》2007年第2期。

吴义军：《中国农村土地改革的社会成本问题》[J]，《经济观察》2007年第2期。

冯琳：《对农村土地制度进一步改革新路径的探索－基于马克思地租理论的指导》［J］，《农业经济与科技》2008年第3期。4武永花：《探析我国农村土地制度改革》［J］，《北方经济》2006年第9期。5 杨万江：《危机与出路中国粮食结构与农业发展新论》［M］，社会科学文献出版社，1999年版第4页。6 约翰。罗尔斯：《正义论》［M］，中国社会科学出版社1989年版，第71－72页。7 林 哲、柯 迪：《深化农村土地制度改革 ：动因、制约因素及对策研究》［J］，《农业经济导刊》2006年第7期。8［美］路易斯.亨金等：《宪政与权利》［M］，生活.读书.新知三联书店1997年版，第156页。

作者简介：洪芳，女，（1972－），山东文登人，汉族，硕士，山东工会管理干部学院讲师。通讯地址：济南市桑园路60号山东省工会管理干部学院劳动关系系。邮编：250100 联系电话：***

6.完善我国土地征收补偿制度的思考 篇六

陶世祥

随着中国工业化和城镇化进程的加快，农村土地征收过程中引发的问题和矛盾日渐成为构建和谐社会、建设社会主义新农村的制约性瓶颈。从土地征收补偿制度中存在的问题来看，保障被征地农民的合法权益，仍将是一项十分艰巨的任务。因此，必须不断探究制度供给的新思路，完善土地征收补偿制度，强化法律制度的保护功能。

界定土地征用目的和范围，明确“公共利益”范围标准。我国现行的立法体制是概括性规定，对公共利益的法律没有明确规定，实践中操作困难。公共利益的标准首先应该严格界定在教育、卫生、慈善、环境保护、国防建设、水利改造等方面，国家为了保证此类项目的建设而进行的土地征收被认为是符合公共利益目的的。各地在进行土地征收时，为便于执行，也可以结合当地的实际情况，以国家土地征收法规为根据，拟订适合当地特点的法规或条例；其次，在界定公共利益时，也可以依靠法院的具体判例形成的合法性审查为“公益”观形成司法判例性质上的补充；此外，公共利益应该以土地征收的结果能否使公共获取公共占有的利益为标准。

征收主体重新定位，促进土地市场健康发展。政府既是征地制度的供给者，又是征地制度的需求者。如果政府受利益驱使，运用行政权力扩大征收范围、压低赔偿金额，侵害农民利益，势必会影响土地市场的健康发展。在我国，土地行政主管部门是唯一的征地审核及裁定机构，征地目的的审批由政府承担，如被征地单位或其他主体对征地目的审批不服而申诉的，裁决主体为行政机关，不利于对政府行为的监督及相对人利益的保护。而成立专门的土地征收委员会，独立于政府机关，有效保证土地征收的合法性和合理性。

完善土地征收相关法律程序，体现征地过程民主公正。我国现有的国家和地方性法规以及政府规章，缺少完整系统的关于土地征收程序的规定。程序正义是保证实体权利的前提，完善的征收程序，能够有效限制政府在土地征收过程中的自由裁量权，能使公民的合法权益得到更加充分的保护。首先，建立征地民主决策制度。被征收人有权利参与征收过程、发表意见，以公平、公正、公开的原则进行谈判、协商。其次，进一步补充、完善土地征收程序中的具体制度，需要制定和完善相关实施细则和地方性实施办法，规范土地征收的主体、对象、方式和范围以及具体步骤等，完善土地征用程序。最后，政府部门按照法定的程序批准征用后，由批准地的人民政府予以公告并保证实施，增加征地程序的透明度，如果被征地方对补偿标准持有争议，可以申请上一级政府进行行政复议，或者向人民法院提出诉讼。

完善土地征收补偿制度，建立合理的利益分享机制。目前，征地补偿是农民失去土地后能获得的最直接的经济利益，如何建立合理的征地补偿制度，让被征地农民充分享受城市快速发展带来的经济效益，是保障被征地农民权益的关键。实践中我们可以从以下几方面予以完善：首先，确定农村土地征收补偿标准，制定相应的法律法规，明确补偿的归属和运用，完善补偿客体。其次，细化补偿项目，扩大补偿范围，灵活运用多种征收补偿方法。此外，要灵活运用多种补偿方式，我国目前主要实行货币化安置方式，但是从长远来看，不利于失地农民的长远生活保障，可以考虑用丰富和创新现行征收补偿方式。对于收益稳定良好的重点交通事业、水利建设、生态能源等建设征地补偿，在农民自愿同意的前提下，用地单位与被征地农村集体经济组织协商，可以发放一定数量的债券作为补偿，或者以土地补偿费入股参与经营，这种方式一定程度上有利于保障农民长远的生活目标；此外，也可以考虑保险补偿的方式，即不发或少发放安置费，而是为被征地农民购买社会保险，将被征地农民纳入城镇就业体系，建立社会保障制度，使被征地农民在失去土地之后还能获得较为稳定的基本生活保障，让依靠土地生存的农民在失地后依然没有生活上的后顾之忧。

完善失地农民社会保障体系，彰显宪法权利保障精神。在征收土地后，如何保障失地农民未来的发展以及长期稳定的社会保障，是土地征收程序中的关键问题。第一，被征地农民的子女应该享受国家义务教育赋予的权利，当地政府应力所能及地为被征地农民子女提供平等的上学机会，与城镇居民的子女一视同仁。第二，建立健全被征地农民再就业培训机制，在职业技术、岗位技能等方面要加大培训的力度，以切实提高被征地农民转岗就业的能力为目的，鼓励在征用土地上建设的厂矿企业优先招收当地的被征地劳动力就业。第三，政府应设立专门的基金用于被征地农民的培训，资金来源于土地征收款项、集体资产积累以及政府的拨付。第四，建立健全失地农民的养老、医疗和失业保险基金制度，从国家、地方和被征地农民个人三个层面构建政府主导型的被征地农民社会保障体系，并与城市的社会保障制度衔接起来，把实现被征地农民的可持续生计作为未来征地安置政策的基本目标，形成保障水平较高、权利与利益相当、管理科学、运行规范的保障机制。

完善救助机制，丰富社会司法救助体系。许多国家（地区）针对补偿纠纷的问题都设有专门的救助机制，除设立土地决策、咨询、执行机构外，还专门设立仲裁机构裁决征地者与土地所有者之间的争议。我国在这方面尚有欠缺，在土地征收立法与实践中，对于土地征收方与被征收方就有关补偿标准、补偿数额等事项所发生的纠纷，缺乏明确的法律解决途径。而且，我国目前的土地征收补偿也缺乏正当程序保护，政府在决定土地规划时，缺乏公正听证程序，在确定征收补偿时，缺乏中立的评估机构，在发生纠纷时，缺乏独立的救济途径。结果土地征收不能由行政问题转为法律问题，就会由行政问题演变为社会问题。因此，我国的土地纠纷处理引入法律程序尤为重要，可以考虑在现有的人民法院内部设立专

门的土地审判委员会或审判法庭，从私力救济、社会救济和公力救济三个领域来构建被征地农民权利保障的多元化的救助体系。

7.完善我国土地督察制度的构想 篇七

我国土地督察制度实施4年来,出现了很多不容忽视的问题,急需完善。完善我国土地督察制度,需要从以下几个方面进行。

1 完善土地督察制度的内容体系

完善我国土地督察制度,首先要完善土地督察制度的内容体系。目前我国土地督察制度的内容,主要是指监督检查地方政府土地管理及土地利用的合法性和合理性,而这一内容需要拓展。合理的土地督察制度的内容体系应由以下三方面构成。

1.1 监督检查地方政府土地管理及土地利用行为的合法性和合理性

“依法行政”是我国土地行政管理的一项基本原则,是我国土地管理走向规范化、现代化的保证。地方政府的土地管理部门及其工作人员的一切行为均需遵守国家法律,需要对其行为的合法性进行监督。监督检查地方政府土地管理及土地利用行为的合法性,是指土地督察机构监督检查地方政府制定的土地法规、审批的用地申请、征用土地及农用地转为建设用地的决定是否符合国家土地管理法律、法规及政策,以及地方政府土地部门工作人员在土地管理过程中是否严格按照国家土地管理法律、法规及政策执行。

监督检查地方政府土地管理及土地利用行为的合理性,是指土地督察机构监督检查地方政府土地管理部门的行为是否遵循国家土地管理的内在规律,是否合理。例如监督检查地方政府土地管理部门的用地审批、土地使用权的出让是否贯彻国家土地管理的基本要求,是否遵循实现土地收益的最大化与耕地保护相结合的原则。

1.2 监督检查地方政府土地管理效率

土地督察需要监督检查地方政府土地管理机构微观、细化的行为,即土地管理效率。土地管理效率是指由于实施了土地管理后增加的收益与土地管理成本之间的比较,用公式表示为:土地管理效率=土地管理收益/土地管理成本[1]。从此公式可明确看出,要提高土地管理效率,一是提高土地管理收益,二是降低土地管理成本。土地督察要从这两个方面监督检查地方政府的土地管理效率。

(1)监督检查地方政府土地管理运行环节。地方政府土地管理运行环节,简单来说包括两方面的内容:一是制定土地管理政策,二是执行土地管理法律、法规、政策。地方政府在这两方面积极与否,与土地管理收益是否提高息息相关。所以,土地督察要监督检查地方政府土地管理运行环节。

(2)监督检查地方政府土地管理授权环节。地方政府土地管理授权环节,包括地方政府土地管理部门的机构设置以及土地使用权受让主体的授权等,这些涉及到土地管理成本的多少及质量。所以,土地督察要监督检查地方政府土地管理授权环节。

1.3 监督检查方式的多样化

首先,土地市场是瞬息万变的。其次,不同地区,地方政府在执行中央有关土地法律、法规、政策时程度、形式均不同,出现的违规违法情况也多种多样。因此,土地督察制度监督检查的方式应该多样化。

(1)土地督察权力的拓展。现行国家土地督察制度规定土地督察机构拥有调查权、审核权、纠正权及建议权。由于地方政府违规违法用地形式的多样化,应当在不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权的前提下,拓展土地督察权力。例如,为能及时整治地方政府违规违法用地行为,可赋予土地督察机构命令权,该权力以不削弱地方政府土地管理权为前提,是与地方政府土地主管部门执行权相分离的权力,对地方政府违规违法用地行为拥有比建议权更强的约束力。

(2)监督检查方式的多样化。目前土地督察制度已形成以强化事前及事中监督为主,事后监督为辅,即按土地管理的实施进程进行纵向监督检查的土地督察体系。这种督察方式可以从源头有效地监督检查地方政府的用地行为,但目前地方政府违法违规用地形式的多样化,要求土地监督检查方式也要多样化。1)可对地方政府土地利用行为的诱发因素、发展态势等进行调查分析,提前确定督察重点,确保监督检查工作的准确性;2)依靠信息化手段,监控全国土地利用和管理情况,形成信息畅通、反应迅速、巡查取证、及时反馈、督促处理的土地督察巡查监控系统。要充分利用卫星遥感技术和其他先进的监测技术,对重点敏感地区进行定期监测和快速核查。通过天上看、网上管和地上查等有效手段,及时发现和掌握各种违法用地行为,及时予以制止。

2 完善土地督察制度的实施体系

我国土地督察制度的实施体系,存在着一些问题,需要参考国外土地管理及监督有益经验,从整体和局部两方面,进行完善。

2.1 土地督察机构设置的优化

从我国土地督察局的设置来看,9个国家土地督察局按就近原则,分管临近省市的土地督察工作。例如,国家土地督察北京局,督察范围为:北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区;国家土地督察济南局,督察范围为:山东省、河南省及青岛市;国家土地督察西安局,督察范围为:陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、新疆生产建设兵团。这种设置将全国各省市均包含在督察范围之内,无交错无空白。

但因为各地土地市场发展程度的差异很大,应设立一个机动的专项监督部门,作为对国家土地督察局的补充,随时对地方政府违法违规用地的高发地区实行重点监督,确保督察工作的机动性和灵活性,从而提高督察效率。该专项督察部门与国家土地督察局是平行的,都受国家土地总督察的领导,在开展监督工作时需要相互协调、相互帮助。

2.2 土地督察机构职能的合理划分

土地督察机构职能的合理划分,是有效实施土地督察的保证。土地督察部门在土地督察过程中涉及的部门包括地方国土部门与地方土地行政主管部门等,若它们之间的职能划分出现交叉或者空白,则会对土地管理工作造成很大的影响。因此,土地督察部门要搞好土地督察工作,其与涉及部门之间合理划分职能是必须的,这种划分应符合各行其职、各负其责,有所分工、互相依存的原则[2]。

职能的合理划分,具体包括以下两方面内容。

(1)与地方国土部门之间的职能划分。国家土地督察制度建立以前,地方国土资源局隶属于国土资源部,对地方政府的用地行为进行着监督工作;国家土地督察制度建立以后,并不意味着剥夺了地方国土资源局的监督权,但两部门之间的职能应合理划分。具体来讲,土地督察局的职能侧重于对地方政府土地管理及用地行为的监督检查;而地方国土资源局的职能,则侧重于原来归地方国土资源局所管的土地行为以及对土地督察局工作的支持和协助,例如,地方国土资源局为土地督察局审核地方政府用地行为提供真实有效的资料,督促地方政府土地行政主管部门尽快对违规违法用地行为进行整治等。

(2)与地方土地行政主管部门的职能划分。土地督察局的职能,重点在于审核权与纠正权的实行,是对地方政府用地行为的合法性进行监督检查。而地方土地行政主管部门的职能,则是在土地督察局行使纠正权及建议权的基础上,对地方政府土地管理及利用违规违法行为进行行政处罚。

2.3 土地督察机构自我监督的实现

为了保证土地督察工作的高效进行,必须实现土地督察机构的自我监督。这种自我监督包括以下两个方面。

(1)各土地督察局之间的相互监督。由于我国各地土地市场程度不同,各地地方政府土地管理及用地行为不同,各土地督察局的工作情况也不尽相同。各土地督察局之间的相互监督,应更多地侧重于各土地督察局之间工作绩效的比较以及经验教训的交流,达到促进土地督察工作顺利、高效开展的目的。

(2)地方土地管理部门的监督及制约。我国中央与地方政府在土地管理及利用过程,特别是土地收益分配过程中存在利益冲突,因此,地方政府对土地督察局的监督检查工作会自发地形成抵触。未来的土地督察工作应将这种抵触转化为土地督察机构的自我监督。具体来说,中央可制定相应的法律法规:允许地方政府对土地督察机构监督检查的合理性提出异议,确保土地督察工作的尽善尽美;若地方政府依法对土地督察机构监督检查的合理性提出异议,土地督察机构应予以解释,以实现自我监督。在土地督察机构对土地督察的合理性进行解释之后,地方政府应积极配合土地督察机构的工作,若存在用地违法违规行为,则在限期内进行整改,否则中央可根据土地督察局的意见对未在整改期限内进行整改的单位进行处罚。而对于地方政府依法对土地督察的合理性提出异议,土地督察机构却未予以解释的情况下进行的土地监督检查,地方政府相关部门可向上级国土资源部门提出申诉,以实现对土地督察工作的有效监督。

3 完善土地督察制度的保障体系

土地督察制度的保障体系需要进一步完善,以保证土地督察工作的顺利进行,达到有效遏制地方政府违规违法用地行为的目的。

3.1 土地督察法律体系的构建

有关土地督察的法律规定了土地督察权力及其行使范围,是土地督察工作得以顺利开展的保障。然而,作为一种新的土地监督制度,土地督察制度缺乏系统的法律体系的支撑,这是导致土地督察效率低下的关键原因所在。尽管国土资源部赋予了土地督察机构监督权,但监督检查的范围不够细化、程序也不够明确,在实际操作过程中存在着以下问题:一方面土地督察机构无章可循、无从下手,另一方面土地督察对象及公众对土地督察的合理合法性存在质疑。因此,有必要从以下几个方面入手,尽快建立健全土地督察法律体系。

(1)土地督察权力的详细规定。土地督察是一种法制监督,其基本特征是公开性、公正性、强制性和规范性[3]。要明确规定督察主体的监督检查权、监督对象、详细的工作内容和工作程序,这样既规范了土地督察为,使其有法可依,又可以得到公众的理解和支持,最重要的是提高了土地督察部门对地方政府土地管理及用地违法违规行为监督检查的效率和力度。

(2)土地督察责任的明确规定。要建立土地督察责任制度,明确不同人员在土地督察体系中的位置和职责以及相应的奖惩制度,确保土地督察的合理性及有效性。具体岗位责任明确之后,重要岗位可实行一岗双人、定期轮岗等措施,以保证土地督察的公正性[4]。

(3)风险预警制度的建立。在土地督察的过程中,建立风险预警制度能够实时跟踪监测重大风险,及时发布预警信息,避免事态的恶化与扩大。在发现可能的风险后,必须依靠健全的土地督察报告制度和批准制度来加强土地督察的事中控制效果。土地督察报告制度要规定土地督察报告的时间、频率、内容以及程序,明确报告人与报告处理部门的责任等,以便及时对土地督察报告发现的问题进行处理。土地督察批准制度规定了对土地督察所涉及的重要事项进行批准的程序、范围、条件以及批准的部门及其相应的责任,是对土地督察报告做出及时处理的必要保证。

3.2 督察主体意识的提高

土地督察工作是由土地督察人员来完成的,土地督察人员素质及督察主体意识的高低则成为能否顺利完成土地督察工作的保障。为适应新形势下的土地督察工作,土地督察工作人员应具有过硬的思想政治素养、良好的道德作风以及与职位相匹配的工作技能[5]。督察主体意识的提高应注意以下几方面。

(1)充实业务骨干。应把坚持党的基本路线,实事求是、秉公执法、廉洁自律、有较强业务素质和较高文化素质的工作人员及时选拔和充实到各督察队伍中去,发挥其骨干作用。

(2)加强技能培训。可以规定土地督察员每2年到指定高校或培训机构学习土地督察新理念、补充更新与职位相匹配的专业技能以及现代社会所需求的新技能。还可鼓励土地督察员每5年从事一次学术研讨或国内外交流访问,结束后要在单位做一次总结报告,以提升单位人员的总体素质。

(3)促使自我提升。通过加强对土地督察员业务能力的考核,督促土地督察员树立终身学习意识,激励他们不断自我提升,以适应当前瞬息万变的土地市场。

3.3 社会舆论及公众监督的加强

随着网络的普及以及公众自我保护意识的不断增强,加上公众对土地与自身利益认识程度的提高,公众通过各种舆论手段对土地市场及政府土地管理工作给予了相当大的关注,对土地督察工作的顺利开展起到了一定的保障作用。

社会舆论及公众监督对土地督察工作的保障作用表现在以下两点。首先,可促进地方政府理性用地。社会舆论以及公众对地方政府用地行为的关注,将形成一种巨大的压力,可以促使地方政府在土地管理及土地利用过程中更加慎重、公平,推动地方政府的理性用地[6]。其次,可提高土地督察工作的力度。社会舆论以及公众监督,会提高土地督察工作的透明度,在一定程度上对土地督察员依法行政、廉洁自律起到监督和威慑作用,并可促进对地方政府违规违法用地行为的处罚,从而提高土地督察工作的力度。

社会舆论以及公众监督的加强,可从以下几方面进行。

(1)加强公民责任意识,形成参政议政的自觉性。人民意识的转变是需要政府来创造条件的,政府要利用广播、电视、网络、报刊等媒体,让老百姓知道监督什么。具体来讲,对于比较重大且涉及利益主体较多的地方政府土地开发计划、建设用地项目,应由该区域内人民代表大会讨论、批准,且通过新闻媒体公布于众,接受公众监督。

(2)强化公众监督法律保障。通过制定专门法律法规,确立群众监督的法律地位,明确群众监督的权限和程序,使之能够依法行使监督权,并受法律应有的保护;完善信访、举报、申诉和控告体系,充分利用现代化科技手段推进监督渠道的多元化,健全保密制度和举报奖励制度,例如严禁将举报人的信息透露给被举报人,对举报人进行打击报复的要严厉惩罚。只有这样,才能促进公众以最广泛的方式和途径来监督政府。

(3)进一步公开政府信息,提高政府工作的透明度。具体来说,一方面土地督察局将对地方政府土地管理及用地行为的审核结果进行公示,另一方面中央可进一步公开对地方政府违法违规用地行为的处罚情况,提高公众对土地督察工作的参与程度。

参考文献

[1]姬东风,秦明周.地方政府耕地保护激励机制研究--基于团队理论的分析框架[J].国土资源科技管理,2007,24(6):34-38.

[2]黄进.浅谈我国独立董事与监事会的职能分配与制度协调[J].金卡工程:经济与法,2009,13(7):183.

[3]孙大军.浅谈边防部队基层干部“六结合”监督模式[J].武警学院学报,2010,26(3):55-57.

[4]迟明辉.加强中小企业内部会计控制的对策建议[J].现代商业,2010(20):242,244.

[5]曾蓓,郭乃正.我国公务员素质提高的路径思考[J].管理观察,2010(7):35-36.

8.我国农村土地流转法律制度研究 篇八

关键词：十八届三中全会；土地流转；改革及完善

一、我国农村土地流转法律制度立法现状

法律用词“农村土地流转”是指的土地所有权的转让，还有基于所有权之上的用益物权在民事主体之间权利的让渡和移转，在日常生活中，我国农村土地所有权的流转都主要是存在于国家和集体这两个民事主体之间，并以征收为主要方式来进行。

土地作为人类生存和发展的基础，它需要一套制度来规范其所有和流转。笔者认为农村土地流转制度是指在占有、使用、收益、分配等农村土地流转过程中用于调整人与人之间关系的行为规范，这些行为规范分散得表现在我国相关法律文件中，重要的如《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等认定土地性质和土地流转方式的法律法规。

另外，从1992年开始，土地流转问题频频出现在中共中央报告、文件中。在市场经济体制建立初期，有“在坚持土地集体所有制的前提下……允许继承土地开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让”的规定。1994年，农业部首先提出：“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的，依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护”。2013年的十八届三中全会更是“要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及成败经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。

二、我国农村土地流转法律制度存在问题

1.农村集体所有土地制度的固有缺陷

土地私有化确实是现今世界大国采取的应对土地问题的主流手段，我国是否也是采取这一手段来推进城市化进程呢？但是笔者认为这显然与我们《宪法》规定的“土地公有化”原则相抵触，也不符合我国现今国情，并且，近年来中央文件多次提到“农村土地承包经营权的流转不得改变集体所有的性质”。退一步谈，通过土地私有化能否就解决了我国的土地问题呢？能否使三农矛盾得到有效缓解呢？笔者认为答案是否定的，至少无法使问题得到根本地解决。

但是，要想促进我们土地流转顺畅，清晰土地产权是必须的。有学者提出，关于“集体”的规定模糊可推行土地国有化，笔者认为这在几十年前集体所有制建立之初便已被否定。另外，虽然这样做操作简单，状态简洁，但是我们应当考虑到农村土地集体所有制度在农村已经有了根基，农民对于土地的迫切愿望并没有减轻半分，这一设想操作性不强。

笔者认为在现有农村土地集体所有制度上的改革才是我们下步工作重点。笔者设想将农村现有的、模糊不清的“三级制度”取消，提升村民委员会的位置和职责，完善村民委员会的组织结构，使农民真正地自己管理自己。

农村土地集体所有制度的优点在于容易为广大农民所接受，也同样可以保障社会主义经济建设的正常进行；如果实行国家所有，反而可能引起农民的误解。但是，我们可以更清晰地看到的是，“农村集体”仅是一个抽象的概念，也是由于农村土地集体所有制度这一固有缺陷，在现实中我们常可以看到农村干部利用职权为自己谋私利的事例。

2.农村土地流转法律制度存在冲突、缺陷且操作性不强

由于我国现实情况、立法的多层次状态，整个关于农村土地流转的法律法规呈现出的是一个层次不清、界限不明的状态，这甚至体现在农村土地承办经营权的法律性质认定这一重大问题上。我国《农业法》规定：“在承办期内，经发包方同意，承办方可以转包所承包的土地、山岭、草原、荒山、滩涂、水面，也可以将农业承包合同的权利和义务转让给第三者。”这明显将农村土地承包经营权认定为了债权。而在《农村土地承包法》中：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。”这又将农村土地承包经营权认定为了一种物权。笔者认为这一法律规定上的矛盾必然导致现实生活中关于土地承包经营权保护的混乱。

对于农村土地流转方式的规定存在法律模糊性一问题。对于流转方式到底有哪些，基本参照的是《物权法》第一百二十八条的规定，“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包权采取转包、互换、转让等方式流转。”对于现实生活中出现的倒包、赠与、反租等到底是否属于这里的“等”当中，各地出现了不同的处理方式甚至判例。近期，十八届三中全会虽然是致力于“要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保权能……”，对于如何赋予当代农民土地可抵押权、买卖权仍然有待具体制度的出台。

三、我国农村土地流转法律制度的改革及完善

1.清晰我国农村土地产权，促进土地流转顺畅

十八届三中全会要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保权能，学者纷纷猜测这是否是我国土地私有化的第一步？土地私有化确实是现今世界大国采取的应对土地问题的主流手段，我国是否也是采取这一手段来推进城市化进程呢？但是笔者认为这显然与我们《宪法》规定的“土地公有化”原则相抵触，也不符合我国现今国情，并且，近年来中央文件多次提到“农村土地承包经营权的流转不得改变集体所有的性质”。退一步谈，通过土地私有化能否就解决了我国的土地问题呢？能否使三农矛盾得到有效缓解呢？笔者认为答案是否定的，至少无法使问题得到根本地解决。

但是，要想促进我们土地流转顺畅，清晰土地产权是必须的。有学者提出，关于“集体”的规定模糊，那么我们可否推行土地国有化呢，笔者认为这在几十年前集体所有制建立之初便已被否定。另外，虽然这样做操作简单，状态简洁，但是我们应当考虑到农村土地集体所有制度在农村已经有了根基，农民对于土地的迫切愿望并没有减轻半分，这一设想操作性不强，农民被剥夺土地也是不利于国家的稳定的。

“私有化”和“国有化”的设想都被否定，笔者认为在现有农村土地集体所有制度上的改革才是我们下步工作重点。笔者设想将农村现有的、模糊不清的“三级制度”取消，提升村民委员会的位置和职责，完善村民委员会的组织结构，使农民真正地自己管理自己。土地占有、使用、收益、处分的权利由村民委员会来行使，村民议事、民主决策、财务公开，使村民委员会成为一个名符其实的村民自治组织。

2.加强土地流转程序立法，完善农村土地流转法律制度

上层建筑必须与经济基础相适应，当前，我国土地流转的程序立法缺乏或者说并不完善，这无疑是不符合当代社会生产力发展水平的。当前，不论是在根本大法，还是部门法中，原则性的规定总是占多数，具体的程序性规定较少且其中还存在着冲突。

笔者认为每一种土地流转的方式都有自身特点，中国地大物博但情况错综复杂，我们可以因地制宜、因时制宜地采取适合的土地流转方式，相对应地，我国也应建立健全可应对性的具体规范。完善土地流转法律制度也需要国家统一些详细的规范，首当其冲的便是制定出统一的土地流转合同和登记制度，笔者认为在现代科学技术发达的今天，完全可以采用互联网登记备案制，使得土地流转公开，有利于公众进行监督，有利于减少腐败的滋生，有利于社会公平。