地方政府性债务问题

地方政府性债务问题（共8篇）

1.地方政府性债务问题 篇一

中国地方政府债务问题探讨

摘要：巨额的地方债务越来越成为社会瞩目的焦点。本文通过分析地方债务问题的现状，深究其影响，导出危机，再针对地方债务问题的形成原因提出相应的解决方法。

关键词：地方债务危机；成因；影响；对策

地方政府性债务是指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务，分为直接债务、担保债务和政策性挂账。目前我国地方政府债务的规模已十分巨大，并且增长非常迅速。截至2010年底全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。有关专家根据国家统计局的数据估计目前的地方政府性债务规模约为18.5万亿-24.6万亿元。而这一数据是2012年我国地方财政收入（本级）6.1万亿元的3到4倍之多，债务收入比率高达175%-232%，超过100%的债务警戒线，地方负债情况不容乐观。

一、地方债务危机的现状

（一）债务规模分布情况

从政府层级看，截至2010年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为32111.94亿元、46632.06亿元和28430.91亿元，分别占29.96%、43.51%和26.53%。.债务余额地域分布情况

（二）债务规模分变化情况。

1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%。2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。

二、地方债务危机的成因

（一）制度因素：地方政府钱少事多，负担沉重

地方政府财权事权的不匹配是造成地方债务危机最重要也是最根本的原因。目前我国中央财政收入占比52%，支出只占20%，而地方财政收入占比48%，支出却占到80%。在我国现行的28个税种中，目前仅营业税在地方税体系中一定程度起到主体税种的作用。“营改增”在整个服务业实行后，按现有增值税分成比例，地方失去了一个重要的独立税源，地方的支出责任和收入来源之间的错配将加剧，财税体制改革变得刻不容缓。为了促进本地经济社会发展，满足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收费财政”和“土地财政”。财权事权的不匹配反映出中国尚未实现有效的财政分权。

（二）政策因素：财政政策积极，债务规模扩张

近年来积极的财政政策的施行使得地方债务的规模进一步扩张。1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策，2008年发行国债总额已达15500亿元。这一政策从三个方面推动了地方政府债务规模的扩张：第一，中央政府增发国债时，每年都在相关预算法案中明确增发国债中“代地方政府举借”的规模，转贷给地方政府用于中央确定的地方建设项目，共转贷地方政府国债资金2450亿元，等额增加了地方政府的直接显性债务。二是国债项目需要地方政府安排配套资金，在一定程度上也诱发了地方政府自行举债或变相融资等问题，相应形成了地方政府的或有显性债务。第三，在中央政府投资扩张示范效应下，地方各级政府也程度不同地存在不顾财力层层扩张的问题，举债搞建设极为盛行，致使地方政府多年累积的债务迅速膨胀。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，监督弱化

地方政府内部机构、人员臃肿，管理松弛，行政成本居高不下，这是地方政府经常性支出负债的主要原因。地方政府机构设置不合理，存在部分冗余机构。此外，政府准入机制有很大缺陷，导致众多“走后门”现象的出现，争相挤进工资福利水平较高而且稳定的行政事业单位“吃皇粮”，大量增加了财政供养人员总量。

地方主要领导单纯追求GDP的片面政绩观，加剧了地方政府行为不规范问题，直接导致债务规模的膨胀。一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”，获取政治资本，在任期内盲目上项目、搞建设、建厂子、搞开发，不顾财力实际超前兴办公益事业，靠欠、挪、借、贷大量举债抓“形象工程”、“政绩工程”。而无论这些“政绩工程”干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险，加大了地方负债压力。

在此情况下，又缺乏对地方政府的有效监督体系，监督管理弱化，随意举债的行为得不到牵制。地方政府编制预算、执行预算以及举债的随意性大，举债行为不规范、不公开，既缺乏自律，又缺乏人大、社会等方面的监督。

三、地方债务危机的后续影响

（一）信贷存在违约风险，影响银行信贷安全

未来两三年之内，大量地方融资平台的贷款到期，债务偿还问题就会爆发。在最坏的情况下，这意味着不良贷款或高达2.4万亿元人民币，对银行业的新增风险资产是3.15万亿元左右，这通过资本消耗和拨备计提对银行资产质量产生影响。

（二）宏观经济运行受到影响

地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。

（三）地方经济停滞 刺激政策前功尽弃

如果地方债务风险爆发，许多项目难免会半途而废，地方政府融资链条面临断裂，很多地方经济发展也可能面临停滞。我国的城镇化建设已经进入新一轮建设高峰期，地方投融资平台仍需扮演重要角色。如果这些平台的贷款能力受到限制，地方投融资平台所蕴含的危机将可能提前显现，并成为真正的危机，进而对中国经济产生重大影响。

（四）地方卖地圈钱 掣肘房地产调控

地方政府财政收入中相当一部分来自于卖地和房地产税收，偿债压力加重地方政府对土地财政的依赖，房地产调控政策难以为继，迫使房地产调控政策中途走样。此外，为了偿债，政府有可能提高税费。通过提高行政所掌控的“资源”价格进行出售，来增加财政收入弥补巨大的债务亏空。

（五）影响政府威信和社会稳定

如果地方债务风险爆发，可能会影响地方政府对基础设施、教育、科技等公共产品的投入，可能会出现公务员和中小学教师等相关人员的工资拖欠，影响下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支付问题，严重的将会威胁社会稳定，也不利于维持政府形象，人民对政府的信心和支持度下降。

四、地方债务危机的对策

（一）彻底完成银行的去财政功能

彻底完成银行的去财政功能，加强财政投融资体系改革。虽然我国银行体系拨备较充足，上万亿元的拨备可以抵抗不良贷款的小幅增加，但通过地方政府的财政投融资体系改革来彻底“松绑”银行业已经刻不容缓。

（二）完善财政体制，合理划分财权事权

要进一步明确中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分。应该由中央政府承担的，在划分责任时，明确由中央承担。完善预算法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理，以减少各级政府间的“侵权”行为，增强各级地方政府的偿债意识，防止地方政府债务规模的失控。

同时完善地方税收体系，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重。进一步完善分税制，分清各级政府的偿债责任，为规范地方政府举债行为创造条件。赋予地方政府一定的税收立法权。地方政府可以根据本地区的实际情况，对具有地方区域特点的税源开征新税种，提高税收收入。

（三）完成我国经济“去房地产化”

实现经济的“去房地产化”，需要推进保障性住房等民生建设。在目前我国地方政府偿债压力逐年增大的背景下，以保障房为代表的民生领域支出的增加令地方政府不堪重负。房地产问题关乎民生和社会稳定，伴随房地产的调控进入到攻坚阶段，亟须加快地方政府的融资模式改革，形成长期稳定的资金来源。

（四）建立健全政府债务资金的监管机制

对利用政府债务资金的重点工程项目，继续完善项目法人责任制、项目监理制、工程招投标制，加强资金使用管理，切实规范财务收支行为。将行政管理费用和项目投资支出相分离，规范资金使用，严格项目工程预决算审核，严格控制超标，杜绝“政绩工程”，防止资金的挪用移用。要建立责任追究制度，明确权利、义务、责任，对盲目举债、拉低水平的重复建设，造成损失浪费，或因工作失职，造成无法按期还本付息，要追究直接责任人的责任。同时要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。

（五）加快行政事业机构改革，减少财政供养压力

要减轻地方政府的财政支出压力，除了要保证地方政府有适当的财政收入来源以外，还必须注重削减地方财政的不合理支出。目前我国地方政府，特别是县乡级政府财政困难的一个突出表现，就是行政事业性支出增长过快。而事业费中又以人员经费为主，真正用于事业发展的支出比重较小。要减轻地方财政的支出压力，首先就是要控制行政事业机构人员的膨胀，要结合政府机构的改革，减少行政事业机构的设置，压缩人员经费开支。

目前，我国财政状况总体上看仍属安全稳健。2010年，全国财政赤字占GDP的比重为2.5%，低于3%的控制水平；2011年，该赤字率更是下降到2%左右。从国债余额占GDP的比重来看，2010年末为17%，我国财政赤字率和国债负担率都很低，地方政府债务仅表现为局部和结构性的问题，地方债务问题尚在可控范围。但如果有关方面不加以重视，任由地方债务漏洞扩大，后果将不堪设想，危及宏观及地方经济的方方面面。尽快出台相关政策加强地方债务问题治理，应该成为当前制订经济政策的重要考虑方面。

参考文献：

[1]曹洪彬.试论我国地方政府债务及其风险控制.经济经纬，2005.5

[2]陈安来.地方政府债务危机的破解路径探析.知识经济，2011.2

[3]周鹏.经济危机背景下地方政府债务的探究.改革与开放，2010.6

[4]中华人民审计署2011年第35号.全国地方政府性债务审计结果.http：//

2.地方政府性债务问题 篇二

1 我国地方政府债务问题

1. 1 债务规模巨大

从债务规模来看,根据审计署的调查报告显示,截止到2013年年底,我国各级地方政府债务余额在17. 89万亿元人民币,约占到同期GDP的30% ,而2013年全面财政收入在12. 9万亿元,债务规模约为1. 5年的财政收入,相当于人均负债1. 2万元。而这一统计数据很多学者认为比较保守,如果算上国有企业、高等学校、信托机构等负债,这一数据很有可能要远远超过20万亿元人民币,庞大的债务规模对于地方政府的还债能力是一个巨大的考验。目前我国债务占GDP的比重已经明显超过了国际警戒线,如果不能够遏制债务规模快速上涨的势头,爆发债务危机的风险将会大大增加。

1. 2 债务结构不够合理

债务结构不够合理也是目前我国地方政府债务存在的典型问题,从地方政府债务构成情况来看,银行贷款是我国地方政府债务主要模式,这一比例占到全部债务总额的80% 以上,个别地区甚至高达100% ,除此之外还有债券、信托等。从债务周期来看,还债周期比较集中,超过30% 的债务都要在2018年前还清,而2014年需要偿还的债务的高达2. 4万亿元,地方政府未来几年债务压力巨大。从债务风险区域来看,中西部地区的债务风险要远远高于东部发达地区,其偿债意愿以及能力也相对较低。

1. 3 债务平台管理混乱

我国地方政府债务平台管理混乱,虽然国家《预算法》不允许地方政府举债,但是很多地方政府依然采取各种间接隐蔽的方式进行举债,例如通过委托方式、通过担保方式、建设融资平台等。对于地方政府债务平台的管理,国家没有出台相关的法律规范以及监督制度,结果导致对于地方政府债务规模没有一个准确统计,不同统计口径相差较大,也没有措施来对与地方政府债务绩效进行评价,没有风险预警以及监控机制,债务平台信息不透明。

1. 4 债务偿还能力不高

地方政府偿债能力不高是地方政府债务问题的根源,无论地方政府债务规模多大,只要能够按时还债,自然不会发生债务危机,而当前关键的问题是我国地方政府在偿债能力方面存在很大不足。地方政府的收入来源基本上就是财政收入、卖地收入等,随着经济增速放缓,财政收入增收的空间有限,而土地这些年也基本上被地方政府卖光,所以说政府在偿债能力方面呈现出递减的趋势。

2 我国地方政府债务风险

2. 1 阻碍发展方式转变

我国粗放式经济发展模式所带来的环境污染、资源消耗、结构失衡等问题越来越严重,这意味着粗放经济发展模式的不可持续性,在这种情况下,发展方式转变是我国经济发展的重要课题。但是地方政府因为有着巨大的债务压力,在创新不能够成为政府经济增长引擎的情况下,必然还会严重依赖于粗放的经济发展模式来扩大税收,从这一角度来讲,地方政府债务将会严重阻碍我国的经济发展方式的顺利转变。

2. 2 拉大居民收入差距

收入差距的不断扩大是目前我国经济社会发展中一个重要问题,收入差距扩大对于社会所带来的危害非常大,政府在收入再分配发挥着主导作用,政府再分配可以减少居民收入差距。但是在债务压力下,政府就会有强烈的动机扩大收入,从而出现与民争利情况,事实上我国宏观税负在40% 以上就充分说明了这一问题。为了还债政府在收入再分配方面的作用被削弱,这会进一步拉大居民收入差距,从而对于社会和谐以及社会稳定带来不利影响。

2. 3 挤占私人投资份额

在社会总投资一定的情况下,政府投资增加必然会对私人投资产生挤占作用,私人投资以及政府投资之间存在一个此消彼长的关系。在市场经济环境中,政府投资效率要远远低于私人投资,政府大量举债进行一些项目的投资建设,必然会出现效率不高的情况,尤其是在政府地进入一些非公共产品领域进行投资的时候。

2. 4 带来金融体系风险

目前我国地方政府的债权人以金融机构为主,政府大部分资金都来源于银行,政府利用自身信用土地进行债务担保,而在房地产发展空间有限的情况下,地方政府土地担保效力已出现了下降,大规模的政府债务违约将会直接将我国整个银行业拖垮,从而带来巨大的金融风险。

3 我国地方政府债务问题成因

3. 1 财税体制不合理

财税体制的不合理是目前我国地方政府债务问题的主要原因,1994年我国实施分税制改革,财政收入在中央政府及地方政府进行重新分配,中央政府的财权进一步集中,财政收入增加的同时,事权有所减少,而地方政府在财政收入比例下降的同时,事权有所增加。导致地方政府出现了严重的事权与财权的不对称问题,不仅收入下降,而且支出增加,在这种情况下,地方政府选择了举债来弥补收支之间的缺口,从而形成了大量的负债。

3. 2 预算约束不到位

尽管地方政府每年都有财政预算以及决算,但是预算并没有起到刚性的约束作用,地方政府一旦出现财政危机,中央政府不会做坐视不管,正是在这种预期下,地方政府举债少了一层顾虑,导致地方政府出现了举债冲动。此外我国金融机构大部分都是国有控股,地方政府与这些金融机构有着千丝万缕的联系,由于地方政府以自己的信用作为担保,因此在给地方政府贷款的时候,一般都会放松审查条件,导致政府比较容易获得贷款,这实质上是对于预算约束是一个削弱。

3. 3 发展理念有偏差

在目前经济发展为中心的基本方针下,地方政府在发展理念层面出现了偏差,片面地将发展中心放在经济上,为了能够持续的以投资拉动地方经济的快速发展,各级地方政府纷纷举债,投资一些大项目,应对上级政府的考核。在这种发展理念下,地方政府往往不顾本地区的实际财政状况,大肆举债建设一些面子工程,这些工程项目本身投资巨大,回收周期比较长,这就会给地方政府债务危机的爆发埋下隐患。

3. 4 债务制度不健全

债务制度不健全也是目前我国地方政府债务问题的重要成因,目前国家并没有出台专门的地方政府债务管理制度,而各级地方政府在举债冲动下,也不会去进行债务制度的设计,结果就使得地方政府债务处于一个失控的状态。地方政府目前债务有从显性向隐性转变的发展趋势,政府债务主要在银行间的托管市场,债务结构、品种等都不够规范,这些都是地方政府债务危机的重要诱因。

4 我国地方政府债务问题化解策略探讨

4. 1 规范地方融资平台

针对地方政府融资平台管理混乱问题,国家要建立健全融资平台的监管机构以及监管制度,规范统一地方政府债务统计口径、建立信用评价体系,定期对地方政府债务情况进行摸底清查。同时要充分利用市场机制,赋予地方政府适当的举债权限,利用市场机制来规范地方政府债务融资行为,提升债务平台透明度以及市场化。

4. 2 建立债务预警机制

我国要尽快出台债务风险预警机制,引入精算模型来分析地方政府最大举债规模,同时根据地方政府还债能力来进行债务结构调整,设置债务规模、结构等各种预警指标,强化预警指标的硬性约束作用,一旦出现地方政府债务超过预警指标,必须要坚决叫停,同时根据预警指标来评价风险大小,并制定相应的解决对策。

4. 3 转变政府考核方式

在政府考核模式方面,要尽快转变现有经济为中心的考核模式,避免地方政府的投资冲动,甚至可以将地方债务规模、偿债能力以及资金使用效率纳入考核范围,对于地方债务过高以及资金使用效率不高的地方政府官员给予责任追究,在负强化激励下有利于地方政府控制债务规模,减少负债,降低政府债务危机风险。

4. 4 进行财税体制改革

分税制改革在我国经济社会发展方面发挥了积极作用,但是随着时代的发展,对于分税制改革的呼声越来越高。在地方政府债务危机的化解方面,需要通过财税体制改革来实现地方政府财权以及事权之间的一致,教育、医疗、卫生等社会保障投入由中央政府负责,中央政府要提升地方政府在财政收入中的比重。同时要建立完善的转移支付制度,充分发挥中央政府在地方政府财政余缺调剂方面的作用。

3.地方政府性债务问题 篇三

地方政府性债务，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务。各级政府及所属部门和单位通过举债融资，在支持地方经济和社会发展、提高公共服务能力，改善民生以及应对亚洲和国际金融危机冲击等方面发挥了积极作用。但是地方政府债务膨胀使得我国债务总体规模已经相当庞大，一些地方政府的负债率和债务率已经突破了国际上的警戒线。地方政府的长期负债运行，引发了不少的社会问题，严重制约了经济社会的健康发展，危害到了社会的和谐稳定。

一、我国地方性债务目前现状及问题

1.地方债务总余额数量巨大

根据审计署2011年第35号审计结果公告，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。如此巨额债务，就如同一把巨大的达摩克利斯之剑，悬在中央和地方政府头顶，危机随时可能爆发。

2.债务构成比较复杂，形式多种多样

一是债务来源多。债务来源途径既有国内的债务、也有外国政府的债务、国际金融机构与组织的债务；既有金融机构的债务，也有非金融机构债务，还有政府发行的债券或中央政府替地方政府发行的债券；有直接借入资金形成债务，也有政府出面担保形成的隐性风险债务；二是债务资金管理部门比较复杂。地方政府性债务的偿债务人是地方政府，债务资金使用是相关职能部门或融资部门。

3.部份项目效益不明显，增加政府偿债压力

地方政府的大部份债务偿还期限较长，有的甚至达到了建设项目本身的使用周期。同时，资金使用主要是公益性基础设施项目，难以产生直接的经济效益，地方政府迫于改善经济面貌，很少考虑项目资金投入的效益问题，也难以顾及今后政府的还债压力。随着偿债周期的临近，地方政府还债压力日益加大，有的甚至影响到工作正常运转。

4.债务资金使用与后续管理弱化，逾期率高

从债务资金投向看，政府债务资金主要投向市政建设和交通运输方面，用于基础设施建设及相关项目配套，资金安排基本上由地方政府直接安排，由相关部门管理使用，部分建设项目法人不明确，没有建立相关管理监督制约机制，导致相关职能部门监督管理流于形式，管理职责不明确，监督管理效果不明显。举债效益普遍低下，逾期率较高，出现了债务逾期无力偿还、拖欠工程款等现象。

二、地方政府性债务的成因分析

1.相关地方政府为弥补发展资金不足而大量举债

近年来，部分相关地方政府为了加快经济社会发展，弥补发展资金不足，通过举债融资等渠道，多方筹集资金，有力地促进了地方经济社会的快速发展。当前，部分地区经济增长仍然要依靠投资为主的拉动，以投资的快速增长和培育消费热点来支撑国民经济的较快发展。但由于财政收入十分有限、市场发育程度低的实际，相关地方政府只有通过举债融资的形式，为经济发展注入动力和活力。

2.地方政府的财权与事权不匹配

2002年以来，地方政府一直保持着大约45%左右的财权，却承担着近70%的事权，由此导致地方政府的财力和事权严重不适应，造成部分省份的财政非常困难。在地方政府财权与事权不对称的状态下，由于财源明显不足，财政收支矛盾十分突出，一些地方政府不得不举借债务。

3.出于风险考虑，商业银行大量的信贷资金没有更加理想的投向，而偏好于向地方政府贷款

商业银行为了规避自身的风险，要么投资于国家大型项目，要么投资于地方政府及其融资平台，特别是2009年国家实行适度宽松的货币政策，由于中小企业及大量出口企业不景气，商业银行为完成放款任务不仅将大量的贷款直接贷给地方政府或融资平台，甚至利用银信合作，将银行理财资金通过信托进入地方政府融资平台，使财政风险与金融风险绑定在一起。同时，地方政府控股的商业银行受行政控制也为地方政府进行大量的贷款。

三、化解对策

1.尽快建立健全政府性债务监测预警机制等制度

针对不断增加的债务总额和较快的债务增长速度，有关地方政府应尽快建立政府性债务监测预警机制，建立政府性债务偿还准备金制度，实行债务资金归口统一管理，将债务资金全部纳入预算管理，逐步形成“举债有度、偿还有方、管理有序、监控有力”的债务管理机制。

2.加强政府性债务的“借、管、用、还”等环节的监督管理

一是进一步建立健全政府性債务管理制度，规范政府负有偿还责任的债务举借程序，建立全口径政府债务管理信息系统，结合地方财力状况科学设置风险控制和预警指标，严控债务规模。二是对政府负有偿还责任之外的其他相关债务实行备案制度，做好统计和风险监控工作。三是将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。

3.国家应科学合理地划分中央政府与地方政府事权与财权

国家应在合理划分和明确财权与事权的基础上，重新调整各类税收在中央和地方政府间的分配，扩大地方政府税收管理权限，增强地方政府依靠自身财力防范和化解债务风险的能力。同时，进一步完善转移支付制度，逐步减少税收返还、体制性补助等在转移支付中所占的比重，根据各级政府的职能、公共支出的标准、支出责任和收入划分，计算地方收支缺口，并据此决定转移支付规模和结构。

4.国家应全面启动地方政府性债务清理化解工作

4.地方政府性债务问题 篇四

近年来，地方政府债务问题受到社会各界的瞩目。2017年 7 月 15 日召开的第五次全国金融会议提出，要“严格地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。2017 年 7 月 24 日召开的政治局会议也提出，要“积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。2018年2月24日，财政部出台“关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知”，通知指出，要“加强地方政府债务管理，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战”。一系列政策的出台，骤然将地方政府债务问题推到了风口浪尖上，从理论界到各级政府，可以说到了畏债如虎，谈债变色的地步。

本文认为，我国作为发展中的社会主义大国，其经济起飞的原始积累阶段具有其他社会形态所不具备的特殊性，因此，客观看待地方政府债务问题形成的历史轨迹、正确分析地方政府债务成因、理性评估地方政府债务现状、合理提出地方政府债务问题的解决方案、有效改善地方政府债务产生的社会环境，才能在发展中解决地方政府债务问题。

一、地方政府债务形成的历史轨迹

我国地方政府债务形成的历史轨迹大致可以分为以民间投资为主拉动经济、以国企投资为主拉动经济、以地方政府投资为主拉动经济的三个阶段。

改革开放初期到2008年，是地方政府债务问题并不突出的阶段。改革开放以来，我国民营企业和民营企业投资人数开始进入持续高速增长时期，1992年，达到了365万户和948.6万人的规模。1992年到1995年，户数年均增长率高达58.3%，投资者人数增长率也达到55%。1996年之后，民营企业及投资者人数保持了快速稳定的增长趋势。2001，中共中央提出，民营企业也是中国特色社会主义建设者，并于2004年出台了支持私营企业经济发展的三十六条规定，无疑为民营企业的发展创造了良好的政治环境。纵观1994到2004年，中国民营企业数年均增长23.9%，投资者人数年均增长约30%[1]，民营企业的迅猛发展带动了我国经济快速增长。该阶段以民营投资为主，政府投资不是主要角色，地方政府债务问题并不显著。

2008年至2012年为地方政府债务问题的累积阶段。2008年国际金融危机爆发，不仅欧美等发达国家深受重创，中国经济也受到了较大的影响。为了稳定增长，我国政府决定通过刺激投资、消费和出口三驾马车的一篮子政策，推出了4万亿计划来刺激经济发展，其中大约2.8万亿由地方政府筹集。如图1，根据choice数据库，2008年后，国有企业固定资产投资完成额累计同比大幅上升，2009年高达同比增长515.2%；而2004、2005年之后，民营企业固定资产投资同比变化不大，呈长期缓慢走低趋势。这一阶段，拉动经济的主体由民营企业投资转变为国企投资。图1：[1]本段数据参见陈光金, 1992-2004年的私营企业主阶层：一个社会阶层的成长.社会科学文献出版社2005年版.第三个阶段为2012年之后，地方政府债务问题凸显。其实，地方政府融资平台在上一阶段就已经如雨后春笋般发展起来，从少数几十家增长到一万余家，为第三阶段地方政府债务问题的凸显埋下了伏笔。2012年起，受周期性、体制性和结构性因素影响，经济下行压力加大，由图1可以看出，2012、2013年之后，国有企业和私营企业固定资产投资同比增速大幅减弱，2016年达到最低点。政府为了缓和经济下行压力，开始加大投资力度，承担起推动经济增长的重任。图2：

根据图2，地方政府性基金支出从2012年开始大幅增长，截至2014年末，地方政府性基金支出合计已高达48499.96亿元，其中一个主要的资金来源便是地方政府负债，利用举债式投资的模式刺激经济增长，保障经济平稳运行，由此使得地方政府债务规模逐年增大，导致了地方政府债务问题日趋严重。

从历史轨迹上我们可以看出，中国作为发展中大国，能够维持近40年的高速增长，由改革开放初期百废待兴的经济体发展为世界第二大经济体，是民间投资、国企投资和地方政府投资三者接力作用的结果，从这个意义上讲，地方政府投资对维持中国经济增速在历史过程中起到了不可替代的作用。

二、地方政府债务的成因分析

一直以来，我们通常把地方政府债务的成因归结到地方政府身上，很少考虑地方政府债务问题形成的宏观、中观和微观环境，而本文从历史国情、经济体制和财政体制特点三个层面分析地方政府债务成因，可能更理性、更客观。

1.从历史国情来看，适度的地方政府债务是经济稳定发展的需要世界各国在经济现代化的初始阶段，都面临着基础设施薄弱，公共事业不完善等情况，在英国等市场要素非常完善的资本主义国家，可以从容采取市场化道路的原始资本积累模式。在发展空间和时间足够充足的情况下，各国可以通过市场化模式筹集资金，利用借债进行补充。但是我国作为后起的、发展中的社会主义大国，改革开放初期面临着十分窘迫的发展环境，非常急迫的发展任务和极度薄弱的基础条件，要想在短期内解决这些问题，除了政府高度介入市场，并没有更多的路径可以选择。因此回顾改革开放40年，地方政府债务的形成具有历史必然性。

2.从我国金融市场的特点来看，地方政府债务的形成具有必然性长期以来，我国是一个以银行借贷市场为主，资本市场为辅的金融市场。根据银监会公布的2016年银行业监管统计指标显示，截至2016年底，境内银行业金融机构总资产规模达到226.26万亿元，其中商业银行总资产占比达到77.8%[1]。在上世纪九十年代，这一比重更是高达90%以上。一个以银行借贷市场为主的金融市场会更多的体现商业银行的经营原则和特性，我们知道商业银行的放款原则是安全性、收益性和流动性，在这一背景下，可能由地方政府“兜底”的地方政府融资平台获得银行借款的可能性便利性大大增强，从资金供应角度看，这使得我国资本市场的资金更容易流向地方政府项目，是我国地方政府债务累积的又一原因。

其次，由于我国资本市场的不健全，市场经济活力不足，而基础设施建设、投资环境优化与企业投资积极性密切相关，地方政府的适度举债在一定程度上减轻了企业的税收负担，降低了税收、生产及流通环节的成本，为企业生产性活动提供了资金保障，激发企业的投资意向，创造良好的投资环境。除此之外，地方政府举债的积极财政政策对于促进居民收入的中高速增长，推动消费带来帮助，有助于加快城镇化发展步伐，也有助于效率和公平的均衡和实现。

3.从财税体制的特点来看，地方政府的债务累积具有必然性我国于1994年实行分税制改革，有效遏制了地方政府滥用财政资金，但也带来地方政府财政缺口加大的问题。分税制改革以来，中央财政收入约占总财政收入的四分之三，而地方财政收入仅占总财政收入的四分之一，但是由于财权事权不对称，地方绝大部分的基础设施建设和公共工程要由地方政府负担，地方政府于是通过大规模向银行融资来获取资金支持，形成了大规模地方政府债务。近些年，我国采取了积极的财政政策和稳健的货币政策来刺激经济发展，对经济的投资扩张计划也要求地方政府寻求更多的资金来源，因此，地方政府债务规模逐步增大与我国现行财税体制密切相关。[1]参考银监会公布的2016年银行业监管统计指标。

三、应务实看待地方政府债务问题

我国地方政府债务是在推动中国经济高速增长过程中累积形成的，由于统计不透明和界限不明晰等原因，隐形地方政府债务无法被精确测算，这也是从中央到地方高度重视地方政府债务风险的原因之一。但即使考虑到隐性债务额度，我们也认为，根据债务规模、承担机制和偿债结构，地方政府债务风险依然可控。

1.分析债务规模，未来一定时期地方政府债务情况基本可控首先，判断地方政府债务规模是否过大不仅取决于其绝对规模数据，也取决于其相对规模的比较。目前来看，在财政部的地方债务强监管下，地方各级政府在加快建立健全规范的举债融资机制和防范化解财政金融风险等领域取得了明显成效。根据十三届全国人大一次会议举行的记者会，财政部透露，截至2017年末，我国地方政府债务16.47万亿元；债务率(债务余额/综合财力)为76.5%，低于国际通行的警戒标准。考虑十二届全国人大五次会议审议批准，2017年全国地方政府债务限额为18.82万亿元，因此截至2017年末，全国地方政府债务余额控制在全国人大批准的限额之内，还留有一定空间。

2.考虑承担机制，我国具有保障适度地方政府债务的条件首先，比起西方国家的地方政府，我国地方政府拥有其他国家不具备的特殊性，即较强国有资产变现能力，通过国有企业改革，不但可以盘活大量存量资本，提高国民经济运行效率，并且能够释放财政可用资金。据统计，非金融国企股权结构改革每年可变现万亿存量资金，为适当增加政府负债提供一定的资金支持。其次，按窄口径匡算，我国的主权资产净值在20万亿元左右[1]，说明对于主权债务，我国政府拥有足够的主权资产将其覆盖。

由此可见，在财政收入的支撑下，在国企改革的带动下，我国地方政府债务具备良好的承担机制，短期内债务危机爆发的几率较小。

3.解读偿债结构，地方政府偿债压力或有缓释2018年3月7日，财政部部长肖捷在全国人大一次会议记者会上对我国政府债务情况进行了介绍。截止2017年末，我国政府部门宏观杠杆率为36.2%，中央财政国债余额为13.48万亿元，地方政府债务余额为16.47万亿元。首先，国际清算银行（BIS）公布的我国政府部门杠杆率水平在45.7%左右，而实际杠杆率大幅低于该口径。除此之外，我国政府部门杠杆率也远远低于国际上60%的标准和国际上主要经济体的平均水平。2016年，我国地方政府一般债务还本额为3.04万亿元，地方财政收入为8.73万亿元，占比43.99%。2017年全年地方政府一般债券累计发行2.36万亿元，2017年末地方政府一般债务10.33万亿元，根据有关部门估算，2017年我国地方政府一般债务偿还额约为1.82万亿元[2]，较2016年有较大幅度下降；根据财政部披露，2017年1-12月，我国地方一般公共预算本级收入9.14万亿元，同比增长7.7%，可以测算，一般债务偿还额对财政收入占比为19.91%，由此看出，相对综合财力，地方政府偿债压力大幅下降。在2018年财政预算报告草案中，安排地方政府专项债券1.35万亿元，比2017年增加5500亿元，增幅大幅提高。这说明，随着我国地方政府举债的不断规范，专项债务成为我国地方政府越来越重要的融资方式，偿债压力也会进一步降低，地方政府债务风险得到缓释。

总之，在评估地方政府债务风险大小时，需要从债务规模、承担机制和偿债结构上客观务实进行分析，既不能低估，也不可张皇失措。[1]社科院匡算中国“家底”：20万亿-70万亿。[2]本段数据为笔者整理，结合参考：张涛，我国政府部门偿债压力或有下降，证券日报2018-03.四、在发展中化解地方政府债务风险

政府债务是一国经济发展到一定阶段时的必然产物，只有相对于经济发展水平、质量和增长速度来评估债务风险才具有意义。从绝对数量上控制债务风险只是治标之策，只有推动经济增长，将地方政府债务放在经济系统扩张的角度上看，努力在发展中化解风险，才是治本之策。

从操作角度，并不仅仅是控制规模，应该更加细腻化处理，战略上重视，战术上藐视。第一，应进行各类政府性债务的全面梳理，明确各级政府债务的产生原因，由哪级政府产生就由哪级政府提出解决方案。第二，要梳理债务期限，改善债务结构，调节短期债务和长期债务的配置，如通过债务置换，以长期的、低利率的资金置换地方政府的前几年的高息融资，缓解当期偿债压力，提高总体偿债能力。第三，通过构建政府平滑基金等项目，降低债务成本，分散债务风险。第四，建立地方政府债务转让平台，用市场化手段解决部分地方政府债务问题。

从资本市场角度，要大力发展资本市场，拓展更多融资渠道，提高资本市场融资比例。第一，发展多层次资本市场，创造更广泛的融资渠道，发达的市场化金融体系有利于降低地方政府融资占比，化解地方政府债务风险。第二，地方政府可以充分调动民间资本承接基础社会建设的积极性，将市政公共事业产业化，让民间资本参与政府公共领域经营性项目的投资，促进融资主体多元化，分散政府债务风险。从运行机制角度，要进行有效的监督管理，将政府职能和市场职能明确切开，严格区隔地方国有企业和地方政府的界限。地方政府融资平台应该按照中央政策，转变为自主经营，自负盈亏的国有企业，明确市场化的经营方向，严格切断地方政府和国有企业之间存在资本注入和人事关联等勾稽关系，使其与政府融资职能明确分开，提高转型效率，从运行机制上防控未来长期可能引发债务危机的机制性风险。

五、深层改善地方政府债务形成的社会环境

近年来，我国经济长期发展依赖的社会环境发生了本质性的变化，交易成本、税收费用、劳动力成本、土地、物流、能源和汇率等因素导致企业生产成本的高居不下，使得我国原有的发展模式难以为继。如前所述，我国地方政府债务问题的解决不能只盯着地方政府债务问题本身。我们知道，债务规模的大小是相对于经济规模的大小而言的，地方政府债务规模是分子，经济规模是分母，经济规模越大，经济增长速度越快，债务风险越小，债务风险的化解越快。因此化解地方政府债务问题的治本之策应该是，在管理控制好既有债务风险和债务规模的同时，加快经济体制改革，实现经济的健康持续增长。为实现这一目标，中国经济体制和发展环境要进行深层次的系统性变革，本文仅从以下几个影响最为显著的方面说明之。

降低我国经济发展过程中的宏观和微观运行成本。首先，降低人力资源成本，减少无效能力成本，提高生产效率与市场价值。其次，降低能源成本和物流成本。最后，优化税费结构，降低税费负担。

5.全面解读地方政府性债务新政 篇五

城投债整体面临分化和估值调整压力，2014年以前发行、2017年之前到期的城投债金边属性较强，估值调整压力不大；2014年以前发行、2018年以后到期的城投债无论是否被置换，均面临一定的估值调整压力；2015年之后发行城投债无法享受地方政府信用的直接溢价，估值调整的压力比较大。

《预案》明确表明了，什么是地方政府存量债务，“本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务”。第一，什么是地方政府性债务？

“地方政府性债务”是指地方政府负有偿还责任债务以及或有债务总称，既包括地方政府必须偿还、有偿还义务的地方政府债务（不同于地方政府性债务），还包括地方政府违规担保形成的或者有一定救助责任的或有债务。2014年最后一次地方政府债务审计结果显示，截止2014年12月31日，地方政府性债务余额为24万亿，其中地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）规模为15.4万亿，地方政府或有债务规模为8.6万亿。

第二，什么是地方政府负有偿还责任的债务？

地方政府负有偿还责任的债务，也就是我们通常所说的地方政府债务，又称“一类债务”，是指地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。

不过从2015年1月1日开始，仅有省级地方政府发行的地方政府债务才能计入地方政府债务。

截止2014年12月31日，地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）余额为15.4万亿；从2015年开始，每年按照人大批准的新增地方政府债务限额为限，规定了地方政府债务的最高上限，2015年为16万亿（新增0.6万亿），2016年17.18万亿（新增1.18万亿）。

第三，什么是地方政府负有担保责任的债务？

地方政府负有担保责任的债务，是地方政府或有债务的一种，又称“二类债务”，是指因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。

存量担保债务认定仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后，理论上不再新增地方政府负有担保责任债务，这部分债务主要由于地方政府违规提供担保承诺形成的，这也正是财政部2015年以来一直严查防范的举债行为。第四，什么是地方政府承担一定救助责任的债务？ 地方政府可能承担一定救助责任的债务，也是地方政府或有债务的一种，又称“三类债务”，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。存量救助债务仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后不再新增。

担保债务和救助债务组成的或有债务规模在2014年12月末合计为8.6万亿，2011年12月末和2013年6月末分别为4万亿和7万亿。2地方政府性债务如何分类处置？ 《预案》对于地方政府性债务风险，按照“分类处置”的方式进行处置，也就是说，按照不同的债务类型，确认地方政府承担的偿还责任范围。这也是《预案》发布的一个重要目的，就是为了划定地方政府偿还债务的边界。地方政府债券

对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。地方政府债券包括2009年-2014年期间试点发行的少量地方债，以及2015年开始全面发行之后发行的新增地方债和置换地方债。

而按照地方政府债券的资金用途，又可以将地方政府债券分为一般债券和专项债券。

一般债券以一般公共预算收入作为偿债来源，同时还可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。专项债券以政府性基金收入作为偿债来源，同时还可以通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。

从这里也可以看出，《预案》确立了一般债券的信用能力高于专项债券。

非政府债券形式的存量政府债务

所谓非政府债券形式的存量政府债务，是指2014年以前形成的、经财政部审计确认的、地方债形式以外的地方政府负有偿还责任的债务，包括银行贷款、企业债券、信托、BT等不同类型。其中，企业债券归属于我们通常意义所说的城投债，但并不是所有2014年12月31日以前发行的城投债都属于非政府债券形式的存量政府债务。

而对于这部分存量债务，《预案》又做了一次划分，以是否同意置换为标准，这部分债务的信用资质将产生极大的分化。债权人同意在规定期限内置换为政府债券

如果债权人同意在规定期限内置换为政府债券，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并应承担全部偿还责任。这里有几个问题需要明确一下： 第一问，规定期限是什么？

楼继伟于2015年8月24日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上作《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》，提到“对债务余额中通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务，通过三年左右的过渡期，由地方在限额内安排发行地方政府债券置换”。也就是说，《预案》所说的规定期限是指在2017年12月31日以前。

第二问，地方债务是否可以由企事业单位转移给地方政府？ 根据《预案》的意思，地方债务置换需要按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定进行处理。根据《合同法》第八十四条规定，“债务人将合同的义务全部或者部分转移给第三人的，应当经债权人同意”。

也就是说，只要债权人同意置换，地方政府债务范畴内企事业单位举借的债务，是可以转移给第三方（地方政府）的；同时根据《预案》的要求，地方政府必须承接这部分债务。第三问，怎么认定“债权人同意”？

这里主要考虑企业债券债权人怎么“同意”。

在现有的公司债、企业债和交易商协会的非金融企业债务融资工具相关规则中，均设置有债券持有人会议制度，对于发行人拟变更债券募集说明书约定条款、拟变更债券受托管理人，担保人或担保物发生重大变化，作出减资、合并、分立、解散及申请破产决定等对债券持有人权益有重大影响的事项必须召开债券持有人会议。除募集说明书有特别规定外，债券持有人会议决议生效方式一般需要占债务融资工具总表决权半数以上通过。

以债务融资工具为例，一般条款为：（1）除募集说明书另有约定外，出席持有人会议的债务融资工具持有人所持有的表决权数额应达到本期债务融资工具总表决权的三分之二以上，会议方可生效。（2）持有人会议决议应当由出席会议的本期债务融资工具持有人所持有的表决权的四分之三以上通过后生效。

第四问，“置换为地方政府债券”是什么含义？ 由于《预案》并没有具体解释这一段文字，结合答记者问以及《合同法》第八十四条，我们认为，所谓“置换为地方政府债券”是对“企事业单位将偿债义务转移给地方政府”的一种表达方式，由于地方政府仅能通过发行地方政府债券进行举债，因此在承接了相关偿债义务之后，需要将这部分债务转化为地方政府债券的形式。

也就是说，债权人同意“将偿债义务转移给地方政府”，就意味着同意将其所持有的债务“置换为地方政府债券”，但根据我们的理解，这并不意味着债权人必须持有地方债（等同于定向置换），也可以接受公开发行地方债募集的资金（对应本金部分），相当于提前偿还。

其中一个证据是，根据全国人大预工委2015年底发布的报告，2016年到期的地方政府债务为2.8万亿；而截至2016年10月底，通过公开形式发行的置换类地方债的规模已经超过2.9万亿，意味着存在将公开发行地方债资金直接用于偿还提前到期债务的情况。

但是考虑到定向置换地方债的规模（2016年前10月累计发行1.46万亿），“置换为地方政府债券”主要还是通过“定向置换”的形式，直接将债权转化为地方政府债券；同时还有小部分是直接提前到期偿还现金。

具体形式取决于地方政府、企事业单位和债权人的协商，按照《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》（财库[2016]22号），“地方各级财政部门应当提前与存量债务债权人、债务人等沟通协商，做好偿债相关准备工作，尤其是置换未到期存量债务的，必须提前与债权人协商一致”。债权人不同意在规定期限内置换为政府债券

债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。地方政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。如果债权人不同意在2017年12月31日之前，由地方政府承接偿还责任，那么从2018年1月1日起，地方政府将不再承担偿还责任，即使某项债务被纳入地方政府债务范畴以内，2018年以后也将丧失这种地位，对应的地方政府债务限额由中央收回，相应调低地方政府的债务限额。最终的结果就是，2018年1月1日开始，地方政府债务的唯一存在形式就是地方政府债券。存量或有债务

存量或有债务包括2014年12月31日以前形成的担保债务或者救助债务。两种不同性质的债务，地方政府承担的法定偿还责任不同。存量担保债务

由于担保债务不属于地方政府债务，按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。存量救助债务

存量救助债务同样不属于地方政府债务，对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

按照新预算法以及财政部下发的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，对地方政府债务余额实行限额管理，“对确需依法代偿的或有债务，地方政府要将代偿部分的资金纳入预算管理，并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权；对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省级政府批准后转化为政府债务”。也即是说，当地方政府需要对存量担保债务和存量救助债务承担代偿时，需要将代偿部分纳入地方政府预算管理，占用相应的地方政府债务限额，在限额内安排发行地方政府债券置换。

2015年1月1日以后发生的违法违规担保债务

除了以上各类债务外，虽然新预算法已经禁止地方政府对外提供担保承诺（除外债转贷），但是实际上依然存在违法违规担保承诺，可能会形成新的或有债务（担保债务）。对于这部分担保债务，参照存量担保债务的方式执行，地方政府需要清偿最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一的债务。

但是需要注意的是，首先需要认定确实存在违法违规的“担保承诺”，也就是说，即使债权人拿到了所谓的“政府承诺函”，如果没有明确表示出“承担不可撤销的连带担保责任”或者“代为清偿”的意思，仅仅表示“不让债权人在经济上蒙受损失”，这种“承诺函”并不构成“保证担保”。按照最高法院在中国银行香港有限公司和辽宁省人民政府以及葫芦岛锌厂的保证合同纠纷当中的认定，这种“承诺函”是不会得到支持的，也就是说不会构成“担保债务”，地方政府不需要承担任何赔偿责任。3城投债怎么办？

回到债券市场，城投债怎么办？我们还是需要回到分类处置的框架中。

2014年以前发行、2017年之前到期的城投债，虽然我们无法确认是否被纳入地方政府性债务体系，但是由于债务置换对于城投的潜在增信，这类城投债将依然具有比较强的金边属性，估值调整压力不大。

2014年以前发行、2018年以后到期的城投债，需要观察地方政府或者债务人是否存在置换为地方债的需求，如果存在这种需求，表明是被纳入地方政府债务范畴内。

然后就是观察城投债债权人是否同意置换，同意的话，将享有完全的地方债信用，但同时可能面临票面利率下降的局面；如果不同意的话，将明确被剔除地方政府债务范畴，对于整体信用能力也是一种打击。

总的来说，2018年之后到期城投债面临一定的估值调整压力。

2015年之后发行城投债，首先判断是否具有政府“担保”，也就是“承诺函”是否表达了“担保”的意思，如果无法明确“担保”的含义，这部分城投债将无法享受地方政府信用的直接溢价。同样的，由于我们事实上无法确认某一债是否有明确的“担保”，基本上这类城投债都将面临估值调整的压力。总的来说，城投债整体面临分化和估值调整压力。结合发行时间和到期时间，可以对债券的信用有一个大概的把握；对于可能失去金边属性的城投债，可以优先考虑其募投项目，纯公益性募投的城投债，仍将面临一定的保护。

另外，从等级的角度，AAA等级城投债估值溢价较小，AA等级城投债估值溢价较大，所面临的估值调整压力更大。4风险提示

6.浅谈地方政府性债务审计工作 篇六

由于地方建设性融资需求过快增长，客观上形成了地方政府性债务。为控制债务规模、防范金融风险，中央下发对地方政府融资平台约束性措施，分级次、分摸清政府性债务的规模、结构，深入分析债务成因和偿债风险，揭示和反映债务管理中的突出问题，促进规范政府性债务管理，提高债务资金使用效益，健全风险控制机制。

地方政府性债务听起来与普通百姓关系不大，实际上关系密切。比如政府进行的项目建设，特别是民生工程，多是举债而来。但是，地方政府借债不一定是坏事，关键是看效果。对于地方大力举债而且多以土地作为抵押的情况，这种形式目前已经很普遍。地方政府性债务的整体风险还在可以控制的范围内，尚没有达到危机状态。然而，现在也必须开始介入地方政府债务的管理，以消除隐忧加强管理防范风险。针对大家普遍关心的“地方债有多大规模，将会造成什么风险”等问题，地方政府性债务的规模到现在仍然没有权威的统计数字。这主要是地方政府性债务的认定标准还没有形成一个共识，同时没有统计指标体系。从大量的审计信息中可以看出，一些地方政府性债务包袱日益沉重，债务风险日趋加大，给地方经费的持续发展带来潜在的隐患。这是由于某些地市经济基础薄弱，自然环境恶劣，公共产品水平极其低下，经济发展实力薄弱，产业结构单一，非农产业产出所占比重低下，地方经济发展滞后，长期以来不断投入发展，可产出效益不明显，这是形成政府性债务的根本原因。另外，由于这些债务发生年代久远，这期间单位领导及财务人员更迭频繁，原欠债单位有的破产或改制，有的债务人已死亡或离开本地无法联系，债权人模糊不清，合同约定的使用及还款计划也不清楚，使债务清理核实起来很艰难。

通过进一步摸清地方政府性债务规模、结构、资金投向、管理现状等情况，分析地方政府性债务的偿债责任归属，分类评价政府性债务的偿债风险，有针对性地提出加强和规范地方政府性债务管理、有效防范和化解债务风险、维护财政安全的审计意见和建议，为宏观决策提供依据，充分发挥审计在维护经济安全、防范财政和金融风险、保障经济社会健康运行方面的“免疫系统”作用。

一是严格控制政府性负债建设行为。对政府性负债建设项目，由同级发展改革（计划）、财政部门等对建设规模、筹资渠道、成本收益和偿债资金来源等作评审论证，重大项目应通过社会听证、公示等形式，充分征求各方面意见，坚决杜绝盲目、违规举债。

二是建立政府性债务归口管理制度。对各级政府及其部门、所属单位举债，在政府统筹安排下，由同级财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。各级财政部门负责政府性负债建设项目资金审核，承担本地政府性债务监督管理的具体职责。未经财政部门审核同意的，各级投资审批主管部门不得批准政府性负债建设项目。

三是科学编制政府性债务收支计划。各级政府根据建设需要和承受能力，在编制财政收支预算的同时，要编制统一的地方政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划。四是着力完善政府性债务偿还机制。按照“谁举债、谁偿还”的原则，严格确定偿债责任单位，确保落实偿债资金来源，并按合同规定按期还本付息。没有稳定、可靠资金作还债保障的项目，各级政府不得负债建设。要设立相应的偿债准备金。准备金数额一般为年初地方政府性债务余额的3%—8%，有条件的可适当提高提取比例。偿债准备金由财政部门实行专户管理，不得截留、挪用。

五是加强项目财务监督和绩效评价。财政部门要及时、准确地掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，会同有关部门加强稽核检查，实行过程控制，严防项目举债突破计划规模。政府性负债建设项目完成后，财政、发展改革（计划）等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及债务偿还能力等进行全面的绩效评价。

六是构建政府性债务风险预警体系。建立政府性债务报告制度，对本级政府性债务进行全面、分类统计，定期编制报告，由政府主要领导签字后，报上一级财政部门备案。建立债务风险监测指标体系，以负债率（债务余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（还本付息额与当年可支配财力的比例）等为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估。其中，负债率不得超过10%，债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。

7.浅谈地方政府债务问题 篇七

一、地方政府债务风险的界定

1. 定义与内涵

地方政府债务风险是指地方政府未来拥有的可支配资源不足以偿还其债务负担以至于对经济、社会产生损害的一种不确定性。其内涵为地方政府债务风险是指向未来的。债务逾期不等于地方政府债务风险增大。债务逾期是确定性事件, 而债务风险是不确定性事件, 二者性质不同, 不能划等号。当然, 两者并不是没有联系, 债务逾期, 说明政府可支配资源与承担的偿还债务负担在匹配对应中存在问题, 即资源不足或紧张, 因为财政运行具有连续性, 这就为以后埋下祸患, 易引起风险;如果未来在资源的筹集上进行较为完善的改进, 债务负担相应调整, 则目前还不出债不一定构成以后的债务风险。

2. 风险是不确定的

地方政府债务风险来自于不确定性。这种不确定性, 既来自于政府管理、政策调整, 也来自于宏观经济环境以及社会结构的变化。一般而言, 以下三个情况中的任意一种情况的出现都意味着地方政府债务风险:一是地方政府可支配资源确定, 而债务负担不确定;二是债务负担确定, 而地方政府可支配资源不确定;三是两者均不确定。

3. 地方政府可支配资源总量是有限的

地方政府拥有政治资源、经济资源和社会资源, 其中经济资源是核心, 包括流量经济资源和存量经济资源, 而可支配资源的总量是有限的, 可支配资源与债务的配比是评估债务风险的重要指标和分析框架。

二、地方政府负债的现状和特点

地方政府债务是指地方政府作为债务人以政府名义举借或者担保举借的债务, 并由此承担的资金偿付义务。我国的《预算法》严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债, 但各级地方政府都有不同程度的负债。据银监会一份资料透露, 到2009年6月末, 全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司合计达8221家, 其中县级政府平台公司4907家, 银行对这些地方政府融资平台授信总额达8.8万亿元, 贷款余额超过5.56万亿元, 几乎相当于中央政府的国债余额。再后来, 媒体引用较多的数据:一是根据财政部财科所估算, 2007年末地方政府债务约4万亿元, 其中融资平台债务约1万亿元;二是2009年5月份银监会最新数据, 地方融资平台的债务为7.38万亿元;三是据估算, 2009年末地方政府债务规模将接近11万亿元, 相当于2009年地方本级财政收入的3倍。2010年6月23日, 公布的数据显示, 截至2009年底, 上述地方各级融资平台公司307家, 其政府性债务余额共计1.45万亿元, 分别占省、市、县本级政府性债务总额的44%、71%和78%。这些地方政府的债务总额近2.8万亿元。其中, 2009年以前形成的债务余额约1.75万亿元, 当年新增约1.04万亿元。审计还发现, 各地融资平台公司的政府性债务平均占本级债务余额的一半以上。这些巨大的政府债务呈现出以下特点:

1. 规模大、具有隐蔽性

目前我国地方政府债务融资的机构分散, 合法与不合法的债务并存。虽然我国《预算法》规定, 严禁地方财政出现赤字和地方政府进行举债, 实际上, 各级地方政府都不同程度地举债度日或负债经营。在举债方式上大都采用变向的举债方式, 这样在表面上看不到地方政府的巨额负债。但是使显债务的类型由显性负债变成了隐形负债, 不利于我们掌握政府债务的真实情况。

2. 复杂性

这主要体现在我国地方政府债务风险的产生既有现行财政体制问题, 又有经济体制改革未彻底的因素, 以及地方政府缺乏统一、综合的信息来源渠道, 导致不能实施统一的管理手段。地方政府风险意识和信用观念淡薄, 对地方债务风险的认识不足也是一个重要原因。

3. 具有传导性

一方面, 地方债务最初的形成可以表现在其他领域, 以其他风险形式表现出来, 如地方金融机构的债务风险, 地方国有企业的债务风险等。另一方面, 其他领域的各种风险最终会转嫁到地方债务风险上, 因而可以说地方债务是各种风险的最终传导者, 是影响最大、范围最广的宏观经济风险。

三、地方政府负债风险的成因

1. 部分地方政府非理性的行为

由于目前还没有建立对基层政府绩效考核的完备而科学的体系, 对相关地方政府官员政绩的考核也只停留在感性层次和短期表象上, 致使地方政府官员追求短时间的政绩, 并产生相应的机会主义行为。首先, 地方政府有强烈的政绩心理, 大搞形象工程。由于政绩没有平衡的标准, 政府领导大多把资金用在能看的到醒目的地方, 例如:要想富、先修路。大部分政府领导会把路修的很好, 再建点有名无实的形象工程。这些项目都是需要巨资的, 上面拨款不够, 政府就想方设法的举借外债, 到处欠款。政府领导政绩做出来了, 得到了升职, 但是留下来的却是一大笔政府负债, 接下来的领导也是这样。这样就产生的恶性循环, 更严重的是在政府领导中形成了盲目攀比政绩的不良作风, 久而久之, 政府负债像滚雪球一样越积越多。这种不良风气会使群众对政府领导不满甚至憎恶。其次, 地方政府为了缓解短期债务压力, 采取一些不合理的手段创造财源。例如:一些地方政府搞“圈地运动”强行低价收购高价卖给开发商来追求短时间财政收入的增长。这种做法是不可取的, 虽然短时间内财政收入增长了, 但是增长的同时埋下了深深的隐患。地方政府的很大部分财政收入是来源于土地经营的, 这么做等于自断财路, 以后会带来更大的财政风险。农民土地没了, 更会激化政府与农民之间的矛盾。

2. 基层政府财政与事权不对称

1994年我国进行了分税制的财政体制改革, 对中央与地方政府之间的事权、财权、财力进行了划分。但各级政府间事权与支出责任划分的不明晰和事权错位的现象普遍存在, 基层政府拥有相对较少的财权, 而具有相对较多的事权。为了完成辖区内的各种管理事务, 基层政府只能以负债的方式解决资金紧张的问题。

3. 投资融资体制不健全。

地方政府在投资融资活动中仍扮演着十分重要的作用, 行政干预较多。另外, 目前融资渠道混乱, 管理分散, 融资的决策主体及偿还主体不明确, 投资失误的责任由谁承担也不明确。

四、解决地方政府负债问题的建议

1. 引入科学的绩效考评制度

绩效考评制度在企业中得到广泛的应用, 起到了激励员工和管理者的作用, 这种制度如果在政府部门有选择性的实施, 必将有利于政府官员把工作重心转移到绩效考核上, 而不是一味的追求政绩, 讲究形象工程。从注重计划控制的“有限政府”向注重绩效的“效能政府”转变;强化地方政府的指导作用, 地方政府要加强区域经济发展指导, 研究和制定社会发展规划。这样不仅有利于减轻地方政府的负债压力, 地方经济的持续稳定发展, 更有利于拉近政府与人民群众之间的关系, 建立清正廉洁的地方政府。

2. 科学界定地方政府的财权和事权

基层政府财权与事权的严重不对称是形成政府负债风险的重要原因, 科学界定基层政府的财权与事权是防止负债风险进一步恶化的关键。首先要正确理顺中央与地方的财政关系, 合理界定各级财政支出范围, 要做到中央政府事权由中央政府负担支出, 地方政府事权由地方财政负担支出, 中央与地方的共同事权, 也要以规范的方式确定下来, 防止事权模糊不清, 找不到归属者;在收入方面, 也要适当调整中央与地方财政的收入范围;在管理权限方面, 可适当下放, 让地方政府有权管理、调整新开征地方税种, 如对一些不影响国民经济全局的地方小税种的征收这样才能给地方政府增加一部分收入。其次要统筹全局, 全面发展, 解决和缩小各地方政府财力的差异, 尤其是对于贫困山区更要实行政策倾斜, 使之加快经济发展。再次国家可出台法律制度保证其顺利实施。

3. 建立建全政府负债风险预警机制

负债有好多种, 相对与地方政府而言, 大量的隐性负债是导致政府负债风险的重要的原因, 风险一旦爆发, 其危害性极大。可通过建立一个有限的政府负债风险预警系统防患于未然, 降低政府负债风险。要找出影响地方政府负债的因素、分析警兆。充分运用债务预算系统基础、综合债务负担、风险预期、政府承受能力四个宏观风险敏感指标进行负债风险预警。

参考文献

[1]王芳, 曹军.主权信用评级、政府债务风险和政府会计改革[J].财务与会计, 2009 (11)

[2]贺忠厚.地方政府债务风险的防化与预警[J].财政研究, 2006 (1)

8.地方政府性债务问题 篇八

【关键词】地方政府债务 存在问题 债务管理

一、我国及辽宁地方政府债务现状

（一）我国地方政府债务的总体概况

1.地方政府债务规模和结构。从债务规模来看，截至2013年6月底，地方性政府债务总额为178908.66亿元，其中，负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元；从政府层级的角度来说，2013年6月，省级、市级、县级政府债务余额分别是51939.75亿元、72902.44亿元和50419.18亿元；从举债主体来看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是地方政府的主要举债主体，分别举借69704.42亿元、40597.58亿元、23950.68亿元；从债务资金来源看，银行贷款、BT、发行债券是地方举债的主要来源，分别为101187.39亿元、14763.51亿元和18456.91亿元；从债务资金投向看，地方政府性债务仍主要投向市政建设、交通运输、土地收储和教科文卫及保障性住房，比重分别为34.64%、11.22%、12.35%。

2.地方政府债务负担水平。我国对政府债务负担状况主要通过一些风险指标来进行分析，常见的有负债率、债务率和逾期债务率。

从负债率来看，截至2012年底，全国地方政府债务率为36.74%；从债务率来看，截至2012年末，地方政府债务率为112.00%；从逾期债务率来看，截至2012年底，地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%。

整体看来，全国政府性债务在结构上未出现明显变化，但随着地方经济的不断发展，债务规模大幅增长，债务负担也随之加重，短期内仍将面临偿付的压力。政府债务指标虽在国际警戒线以下但处在较重水平。

（二）辽宁省政府债务现状分析

1.辽宁省地方债规模和结构。从债务规模来看，截至2013年6月底，全省各级政府债务总额为7590.87亿元，其中，负有偿还责任的债务5663.32亿元，负有担保责任的债务1258.07亿元，可能承担一定救助责任的债务669.48亿元；从政府层级的角度来说，2013年6月底，省级、市级、县级、乡镇政府债余额分别为1490.35亿元、4146.84亿元、1978.55亿元和56.13亿元；从举债主体占比来看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是地方政府的主要举债主体，分别举借2829.33亿元、2283.97亿元、1254.07亿元；从债务资金来源看，银行贷款、发行债券、BT是地方政府举债的主要来源，分别为5078.25亿元、808.62亿元和464.31亿元；从债务资金投向看，主要用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础设施建设和公益性项目，支出额为6442.69亿元，占债务支出总额的88.68%。

2.辽宁省地方政府债务负担水平。辽宁省政府性债务风险总体可控。辽宁省审计署在2013年8月至9月的审计中以债务率和逾期债务率两个指标对2012年底全省政府债务进行分析。从债务率的角度来看，截至2012年底，全省政府债务率为71.40%，负有偿还责任的债务率为68.78%；从逾期债务率的角度来看，截至2012年底，政府负有担保责任和政府可承担一定救助责任的债务的债务率分别为0.84%、3.15%，负有偿还责任债务（除去应付未付款项形成的逾期债务）的逾期债务率为2.56%。

二、辽宁省政府债务管理中存在的问题

（一）全省政府负有偿还责任的债务增长较快

截至2013年底，全省市县三级政府负有偿还责任的债务余额5609.66亿元，比2010年底增加1761.45亿元，年均增长16.27%。其中，省级、市级、县级年均分别增长8.17%、12.66%和26.13%。

（二）部分地方和行业债务负担较重

截至2012年底，有5个市级、11个县级、32个乡镇政府负有偿责任的债务率高于100%。从行业负债情况来看，截至2013年6月底，全省还贷高速公路债务余额为944.36亿元，部分行业债务偿还压力较大。

（三）政府性债务对土地出让收入依赖程度较高

截至2012年底，全省13个市级、49个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额为1983.20亿元，占省市县政府负有偿还责任债务余额5096.90亿元的38.91%。

（四）融资平台风险隐患严重

一方面融资平台债务比重大，以政府负有偿还责任的债务为主；另一方面，融资平台运营风险较大，部分融资平台公司缺乏规范的管理制度，内部管理混乱，资本金到位率低，盈利能力较弱。有些地方政府和单位钻融资平台管理的漏洞，进行违规融资、违规担保。

三、辽宁省政府债务风险管理的建议

面对政府债务规模的不断膨胀，各级地方政府必须对现存的政府债务问题进行系统性、整体性的思考。

第一、改变现行的经济增长方式，提高经济发展水平，努力培植地方财源。要想发展本地区经济必须要有一定的财政收入作为经济发展的基础。各地政府应当客观、科学的分析本地的市场需求，在经济结构调整和转型上下功夫，引导市场资本和企业按照国家的产业政策目标进行调整和升级，积极寻找和发展符合本地区实际水平和具有竞争力的项目，逐步建立起具有地方特色的支柱型经济体系。

第二、查清地方政府现有规模，严格控制新增债务。政府债务规模应该与本地区经济发展和政府财力向匹配，财政、审计等部门定期进行审计，全方位掌握地方政府债务在规模、结构及债务负担水平等方面的现状，摸清地方政府的债务总量和结构，根据财力制定相应合理的偿还计划，对地方政府债务规模进行有效控制和管理。在偿还旧债的同时，实施严格的信贷政策，防止新增债务的快速增长。

第三、完善土地管理制度，严控土地融资规模。在巨大的筹资和偿债压力下，不少政府以土地出让得到的收益。随着土地出让收入增幅的下降，不仅加大了各地方政府的偿债压力而且威胁着农业生产和农民的合法权益。所以，一方面，从制度上规范土地出让资金的管理，严格禁止县（市）、区、象征政府违规出让土地而获取土地出让金的行为。另一方面，加大对土地征用补偿费的分配、使用的监督力度。征地补偿费的收支情况应向村民公示，禁止暗箱操作。

第四、规范融資行为，充分利用民间资本。强化融资平台的作用，实现融资平台债务风险的内部化。地方政府应明确规定每年支付的债务费用及担保的债务费用占地方政府运营费用的比率范围，确定担保额度上限，禁止对私营公司进行担保。国务院于2010年5月13号颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的领域；鼓励和引导民间资本进入石油天然气等基础产业和设施建设领域；鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建设领域等。辽宁省政府可以根据“新36条”精神，引导和鼓励民间资本参与到如火如荼的城镇化进程及基础设施等建设中来。这样，当地政府不仅可以在很大程度上解决发展资金匮乏的问题，而且可以缓解当地政府债务问题。

参考文献

[1]审计署2013年第32号公告，《全国政府性债务审计结果》.

[2]辽宁省审计署2013年公告，《辽宁省政府性债务审计结果》.

[3]于树一.当前我国地方政府性债务风险分析与管理建议[J].地方财政研究，2014（01）.

[4]孙婧.我国地方政府债务现状、问题及对策[J].管理论坛，2013（3）.