宏皓《政府资本运作与投融资管理》

宏皓《政府资本运作与投融资管理》（共2篇）

1.宏皓《政府资本运作与投融资管理》 篇一

一、乡镇政府投融资平台建设的基本情况

从融资平台的组成方面来看, 乡镇政府投融资平台是由乡镇政府及其所属部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产而设立的, 承载着镇政府投资项目、融资功能, 并拥有独立法人资格的经济实体。其资金的主要来源是乡镇政府的投资。

从对融资平台的风险制约上来看, 为了能够极大程度的降低融资风险, 乡镇政府通过对投资比例、合理分配、统一管理等手段严格控制融资规模, 并且建立了比较初级的风险评估体系, 保证能够实现债务的定期归还, 同时实现政府资产的放大与保值增值, 防患于未然, 努力使投融资风险降低到最低程度。

近年来, 江苏省金坛市薛埠镇政府已经在此项工作上取得了一定的成效, 并且开创了多方引资、多元主题、快速发展的新形势。第一, 融资的项目在不断增多, 投资的规模也逐步在扩大;第二, 投资成效初显, 在融资平台的大力运作之下, 薛埠镇重点项目的基础设施建设, 安置房、工业集中区的建设都能够如期实施;第三, 债务带来的隐患得到最大程度的控制。

二、乡镇政府投融资平台运行中存在的问题

1. 政府投融资平台公司内部结构不健全

目前, 有些乡镇政府的投融资平台内部结构不健全, 缺乏合理的、有效的管理, 致使其在进行投融资时存在误区, 导致投资目的和经济收益在“付出”与“回报”上存在极不平衡的状况, 也就是说, 目前一些投融资平台只负责融资, 而资金的利用则由政府其他部门在使用, 这使得投资和管理分离, 让一个本应该为一个整体的项目整体分散, 削弱了平台的地位, 使得“付出”与“回报”出现了真正意义上的隔离。

2. 政府投融资平台公司外部制度缺失

目前, 乡镇投融资平台中, 增添了一种新型的融资模式, 就是公开发行的模式, 但是这种融资模式, 其相对的法律并不完善, 同时这一领域对乡镇政府是一新型领域, 以前从未涉足过, 这就需要乡镇政府聘请外部专业机构对其运作, 政府完全参与不进来, 而融资的担保手段却仍是政府承担, 相应的风险也由政府承担, 没有相应的制度来约束, 不能形成一个完善的管理体系, 致使很多投资平台都存在暗箱操作, 导致政府的债务风险加大。

3. 平台规模和操作受限制

目前有些乡镇投融资平台并不实体运作, 这就导致平台规模得不到扩大, 往往是融资结束后, 融资平台公司的业务也就基本结束了, 资金往来也就是还本付息的资金在流动。所以, 乡镇的投融资平台一定要实体化运作, 根据平台的经营范围重新定位, 拓宽平台业务, 做大平台规模, 这样平台的授信规模将得到进一步扩大, 提高银行贷款的空间。

4. 融资财务成本较高

目前, 银行对政府融资平台的贷款, 除收取央行规定的基准利息, 另外还收取浮动利息, 造成融资平台财务成本负担过重, 从而最终增加政府债务。

5. 缺乏专业融资队伍

当前, 很多乡镇政府的融资平台专业融资人才严重缺乏, 没有专业的融资队伍, 对融资平台的运作、资金的流向、银行贷款流程、资金的使用缺少专业知识, 给政府融资平台的安全造成一定隐患, 针对这种现象, 政府融资平台应扩大队伍、加强力量, 配备专业的融资人员。

三、逐步完善制度建设, 降低乡镇政府投融资平台的运行风险

1. 逐步完善投融资平台内部结构

第一, 将投资与管理的角色进行分离, 政府是唯一拥有融资平台资产的投资人, 而该平台的管理则应由融资平台自行负责, 具有相对独立的管理权利。要积极推进市场化运作, 按照管、建分离的原则, 鼓励投融资平台根据效益优先的原则参与市场实体运作, 承担项目建设主体职能, 增加平台经营性现金流, 提高平台的运作能力和投融资能力。第二, 地方政府应当同融资平台建立起法律关系, 融资平台的主要经营活动针对政府投资建设, 并且严格明确两者之间的联系。建立回购制和代建制, 进一步明确政府职能部门、各投融资平台的职责, 完善项目回购、代建机制。项目主管部门负责项目立项申报、项目设计、预算等相关手续, 提出初步投资计划和融资方案。投融资平台负责项目的建设, 组织施工建设和竣工验收等工作。项目建成经审计和验收合格后, 由项目使用单位进行回购。对教科文卫等社会公益设施项目, 采取代建或回租模式。第三, 优化投融资平台股权结构。在国家政策允许范围内, 逐步向社会放开投融资资本市场, 广泛吸引各种类型的社会资本参股投融资平台建设, 不断优化平台股权结构, 降低成本压力、分散运营风险。研究探索引进战略投资人, 最大限度发挥社会资本的作用。第四, 完善财务监管制度。各投融资平台的资金运作接受专职财务总监、总会计师等高层管理人员的监督, 强化对各投融资平台的财务监管。确保对重大投资、资产转让、对外担保、资金拆借等重点事项监管全覆盖。强化经营预算约束, 建立投融资平台经营预算制度, 合理编制年度财务收支预算, 促进投融资平台规范化管理。

2. 逐步完善政府投融资平台的外部制度建设

在进行投融资之前, 应当提前做预算处理, 并且做好风险评估, 聘请专业机构对投资项目的绩效进行评估, 除此之外, 还应当建立完善的评估体系, 增强其信任度, 还要建立一个保障体制, 这就是责任追究, 加强预算人员的专业素养, 避免因私损公的现象发生。

3. 拓宽市场融资渠道, 降低融资风险

探索商业开发模式。授予投融资平台土地一级开发职能, 鼓励部分投融资平台介入商业地产、工业地产和基础设施运营等优质项目, 适度参与成长型企业股权投资及现代服务业投资经营管理等, 拓展投融资平台的发展空间, 提高运作能力和盈利水平, 增强发展潜力。积极探索公益性项目商业建设整体开发模式, 有效整合融资项目及其附属资源 (包括周边土地、道路、商业设施等) , 依次开发建设, 努力实现公益性项目建设收支平衡。

4. 明确平台职能, 健全法人治理结构

各镇政府应明确投融资平台主要框架, 确定投融资平台的母公司、子公司及经营范围, 明确平台职能定位, 健全法人治理结构。以建立现代企业制度为目标, 完善企业经营管理秩序, 推动投融资平台的市场化发展。进一步明晰规范股东会、董事会、经营层的权责, 完善公司董事会、监事会工作制度。建立健全各级投融资平台的业务、财务、行政、人力资源等各项管理制度, 明确管理权限和管理流程。

5. 统筹配置镇政府资源

(1) 统一调配全镇资源。根据投融资平台业务类别和项目建设需要, 将部分职能部门下属的、实体运作的国有企业改组成为相应投融资平台的下属公司, 提高平台自身“造血”能力。全面梳理全镇经营性资产, 包括行政事业单位闲置资产和出租资产, 重新整合注入投融资平台。深入挖掘经营性资源, 包括土地、广告、专营权、冠名权等功能资源, 统一整合注入投融资平台。根据“产权和事权相统一”的原则, 通过财政资本金注入、支付项目使用费等补偿手段, 补充投融资平台资源存量, 提升再融资能力。统筹调配融资平台内部资金, 科学调剂资金余缺, 提高资金使用效益。

(2) 完善土地储备与投融资相结合的管理机制。按照一盘棋的思路, 研究分析近期、中期、长期建设发展的需求和负债规模, 建立合理的、科学的土地收储机制, 储备与负债规模相当的土地资源。建立储备土地有序出让机制, 形成收储、涵养、开发、融资相结合的土地出让梯队, 实现土地资源效益最大化, 与投融资平台高效运转相协同。

6. 建立人才培养和引进机制

改革投融资平台领导人员选拔任用机制, 扩大社会公开招聘范围, 引进高级经营管理人才和投融资人才。积极培养职业经理人, 提高投融资平台的管理水平和对融资工具的运用能力。进一步完善人事管理, 建立能进能出的用人机制, 鼓励和支持行政、事业人员放弃公务员或事业身份, 到投融资平台任职, 并按考核业绩兑现薪酬。

参考文献

[1]林文顺.地方政府投融资平台:风险及规范建议[J].金融与经济, 2010 (02) .

[2]封北麟.地方政府投融资平台的财政风险研究[J].金融与经济, 2010 (02) .

[3]王丹莉.浅谈地方政府投融资平台现状及对策[J].商场现代化, 2010 (10) .

2.地方政府融资管理与风险防控 篇二

融资平台是地方政府通过划拨土地、股权及其他资产而成立的受地方政府直接或间接控制的企业法人实体。融资平台的主要特征是:①具有政府公益性项目投融资功能;②拥有独立企业法人资格;③具有经营实体资格。政府通过利用平台公司向银行融资来解决公共产品供给不足问题, 这也是成立政府融资平台的主要目的。2008年下半年以来, 美国次贷危机引发的全球金融危机对中国宏观经济运行造成了明显冲击, 出口、消费和投资都不同程度受到了影响。为应对全球金融海啸对中国的影响, 在2008年中央出台了4万亿投资政策保增长、促经济, 同时颁布了进一步扩大内需刺激经济的十项措施。为克服金融危机带来的负面影响, 进入2009年浙江省坚决贯彻实施中央的扩大内需项目投资方针, 适时推出政府主导项目投资计划, 在国有投资的主导与带动作用下, 全省投资稳中有增。2009年, 全省全社会投资比上年增长15.2%, 创近5年来的最好水平, 增幅比上年提高4.5个百分点。

有关数据表明:浙江省2012年12月以前, 固定资产总投资达到15399亿元 (已接近浙江省2011年GDP总量的一半) , 比上年同期增长21.8个百分点, 高于全国平均水平的百分之1.1, 该项数据是浙江省近9年来首次增速高于全国平均水平。

浙江的固投数据显示, 项目投资10652亿元 (同期增长23.4%个百分点) , 占固投总量的百分之七十左右。同时据有关消息其他项目依旧在按计划有序进行中, 其中包括浙江省领导联系的有35个、省发改委直接联系的有110个、省市县三级发改部门共重点联系服务的有1100余个项目。

截至2012年11月底, 包括杭州地铁1号线等项目在内的64个省级重点项目已经建成并投用、上海大众汽车宁波乘用车等760个项目正在推动进行中、甬台温天然气管道工程等192个项目已经开始动工建设、其余包括台州第二电厂等24个“国批”项目已经获批, 投资项目为近年来最多的一年。

尽管以上项目在如火如荼的进行中, 然而, 社会现实情况却表现出了较为相反的一面, 社会资金参与4万亿计划的热情不高, 地方债、银行贷款及政策性贷款仍然是配套资金的主要来源。有关资料显示, 在以上经济刺激政策颁布情况下我国实现了固定资产投资的大跃进, 包括中央在内的各个部门、各级地方政府固定资产总投资超过50万亿元。地方政府配套资金不足问题一直存在, 多数县、市级城市都是“吃饭财政”, 根本拿不出相匹配的资金, 因此地方政府投入资金绝大部分来自于银行贷款, 包括地方政府融资平台的贷款。当贷款主体成为了非市场化、实体化的政府部门时, 信贷资金的安全形势就有待考量了。地方政府用贷款搞建设, 业绩体现在本届, 而还款责任在后届。地方政府每届5年, 而基本建设项目还款期短则3到5年, 长则15到20年。本届政府官员很容易形成先搞好眼前建设、还款问题留给后界政府考虑的短期行为。

由于地方政府直接或间接承担着平台公司的债务问题, 因此政府的财政状况及现金流以及信用情况对于信贷资金的安全性显得尤为重要。更可怕的情况是由于我国行政体制、财政体制的缺陷, 新官不理旧账、借新钱还旧债已经成为地方政府行政的惯常逻辑。根据2011、2012年国家审计署审计结果显示高速公路由于债务规模大、增长较快, 偿债压力较大, 全国高速公路项目政府借新还旧率超过50%, 这不仅仅会引发银行信贷风险, 更会引爆地方财政风险, 最终形成地方倒逼中央, 要中央为地方政府的烂摊子埋单。于是迫使中央通过开动国家机器、超发货币, 使用财政政策增加赋税等方式化解地方政府债务风险, 最终受害人将是老百姓。一旦财政风险及信贷风险双重爆发将直接威胁到我国经济安全、影响社会稳定和谐和民族团结, 因此研究地方政府融资平台信贷风险管理及风险防范有重大的现实意义。

二、融资平台乱象

1.利用财政存款撬动平台贷款

随着银行考核制度的变化, 银行存贷比考核制度成为衡量银行实力的重要标杆。因此各大型商业银行纷纷为扩大存款规模完成考核制度绞尽脑汁, 最为有效的提升存款数额的办法便是挖掘自身可利用资源加大财政存款的营销力度, 将财政存款存入自己的银行。一方面地方政府给予经办人及相关领导支付存款奖励, 同时地方政府可利用巨额财政存款要求银行发放平台贷款, 大型商业银行是地方政府融资的主要来源。同时中小型银行本身就缺乏自我独立生存能力, 其生存受制于地方政府的权力庇佑, 实际上为地方政府所控制。

2.包装项目进行融资

为获得银行信贷资金, 符合贷款准入条件, 通常由财政部门牵头在发改委、环保局、建设局、国土局等多部门通力合作情况下虚构项目进行项目融资。由于地方政府协调各部门配合包装, 天衣无缝地进行粉饰造假, 即使客户经理实地调查也难辨真假。

3.整合项目打捆贷款

地方政府通过与银行签订“银政合作”框架协议, 将分散的建设项目整合, 统一履行借款、还款责任。这就很容易将缺乏自有现金流或者无法达到资金测算平衡的公益性或半公益性质的项目和有稳定现金流的项目进行打捆包装, 通过利用非公益性质项目的现金流弥补公益性质项目现金流不足的手段来达到符合银行信贷准入条件的目的、从而贷款人成功稀释了不良贷款, 掩盖了风险, 解决了燃眉之急。

4.贷款充当资本金

有时还存在平台公司的注册资本和项目资本金无法足额到位的情况, 一些政府会通过调用关联公司的银行贷款充当资本金来做大资产, 同时利用银行间激烈的竞争及信息不对称性套取银行贷款

5.政府出面违规担保

银行对于平台的融资常常基于财政兜底承诺或者人大决议。但是按照《担保法》和《预算法》规定, 地方政府和国家行政机关不得为他人提供担保。实际上是以未来的财政收入作为担保, 属于政府违规担保。

当然, 相对地方政府而言银行明显处于劣势, 而且商业银行的实质为企业, 企业的发展需要地方政府的支持, 地方政府通常利用巨额财政存款为诱饵逼迫银行就范。

三、地方政府融资平台贷款风险成因

1.资金挪用风险

有些地方政府融资平台同时运作多个项目, 融资渠道广泛, 账户资金进出频繁与地方政府及关联公司往来密切。在资金使用上融资平台使用资金受财政或划归项目建设主营单位统一调配使用, 信贷资金难以有效监管容易形成风险。

2.总体债务规模失控风险

地方政府向银行举荐的项目多数为在本级行政区域内比较优秀的项目, 但从全国商业银行角度分析却未必最优。银行有限的信贷资金本不应支持该类项目, 而来自地方政府或行业主管部门的压力会迫使银行违反效益性原则相相关企业和项目发放贷款, 从而形成信贷风险。

3.借款人资质差风险

地方政府融资平台虽然都是注册的企事业法人, 但在组织上一般是以政府的资金管理部门为主体。公司治理结构形式不规范、政企不分, 不是按照企业模式运行, 存在管理缺陷。许多平台单位是一套班子、两块牌子特别是公路、城建等单位, 向银行融资时是经营性事业单位, 贷款发放后即变成地方行政管理机构。对于资金的运用管理、回收没有严密的管理体制, 没有绩效奖惩制度、很容易造成贷款项目出现问题。

4.后续资金不足风险

在国债投资项目的资金供应问题上财政与银行进行着博弈。在项目的资金配置过程中, 财政有时并不直接出面, 而是把财政资金支付给自己的代理人――各个地方的实际用款人和行业主管部门。于是在资金使用过程中财政部门更具信息优势, 他们认为只要把银行牵扯进来, 发放了第一笔贷款, 以后即便形成了不良贷款, 银行为了不让上级和社会知道不良贷款不断上升, 会通过借新还旧等形式帮助项目维持资金运行或新增贷款。这样的结构式导致大部分项目由银行贷款支付, 而建设方、行业主管部门级地方财政获益。政府建设项目常常由各方拼盘出资, 在项目开工以后, 但凡一方资金无法落实到位就会出现半拉子工程, 对信贷资金造成威胁。

5.贷款期限集中风险

根据国家审计署数据显示, 全国地方政府性债务余额已经达到10.7万亿。同时在未来几年中地方债将进入一轮新的还款高峰期――根据相关数据预测, 43%的债务在2011年至2012年到期我们称为第一轮集中到期高峰, 第二阶段是2016年至2018年, 预计会有接近40%债务到期;此外其他14%―17%的地方债将在之后到期。由此可见, 地方政府债务集中还款压力已逐渐凸显。由于地方政府融资平台贷款基本上都是中长期借款, 据调查有百分五十以上的贷款期限都在5年以上。但是, 地方政府班子任期为5年一届, 部分地方往往存在着一届政府一届思路的状况, 因此超过本届政府任职期限的贷款都存在不确定的还款风险。还有的政府短贷长用情况明显, 存在资金链风险。

四、融资平台风险转化

地方政府融资平台债务问题从实质上来说就是地方政府的或有负债问题, 因此融资平台的信贷风险将会触发地方政府的道德风险。或有负债的风险大小与该类平台债务的规模大小以及债务本身的风险状况有着直接联系。尤其是现如今在该类问题的承担上存在着地方政府与融资平台公司之间、中央政府与地方政府之间对于风险分担不清的窘境, 一旦平台贷款出现风险, 地方政府就要全力承担, 从而加剧了融资平台和地方政府的道德风险, 而中央政府作为最终支付人需要为地方政府债务埋单, 这反过来又会使得政府扩张了进一步扩大融资的冲动, 由此该类激进举措也会让或有负债转化为直接负债的概率提升。

融资平台的经营风险也会加大地方政府未来不确定支付的几率。由于平台主要代理政府提供公共产品, 经营的项目主要为低收益或无收益项目, 其经营状况较差。因此在实际贷款操作层面, 融资平台的贷款归还主要依靠地方政府是否出具财政兜底还款承诺, 而平台融资的增加也是基于政府土地出让收入的提升和财政收入的增加。

融资平台在一定程度上推进我国地方经济的发展, 经济繁荣又增加了地方政府财政收入, 提升了地方政府偿债水平。但就目前实际情况而言, 地方政府融资平台负债过重, 部分地方政府负债率已经超过150%, 又遇到宏观经济下行因素的影响, 土地出让减少、财政收入下降, 财政风险也极易引发金融风险。

五、地方政府融资平台风险防范

1.认真甄别借款人层级、资质, 严把授信准入关

政府平台项目借款人主要有三类:一、具有独立法人资格、完善财务管理体系和还款能力的按照企业化管理的借款人, 如水务、电力、煤气、热力等公司;二、具有行政管理和企事业双重身份的单位, 如电力局、交通厅、项目建设指挥部等;三、为某项目临时开办的项目公司、项目单位。作为商业银行应优先选择第一类借款人、谨慎选择与第二类客户合作, 弃选第三类。对于成立时间短、人员不稳定、管理不严、财务不健全的授信申请人不予受理。银行对于按照国务院最新要求清理规范后的不再保留融资职能的平台公司, 不得继续发放新增贷款。

2.严格按照授信审批制度, 防止总体债务失控风险

许多地方政府建设项目多, 资金缺口大, 为了筹集资金常常通过多个平台进行融资。由于银行间信息不对称, 容易形成利用一个项目一套材料进行多头融资、多头授信的乱象。同时由于银行难以有效掌握地方政府总体债务水平以及纳入财政资金预算的还款计划方案, 就算是项目的自有现金流足以覆盖授信敞口足以还本付息, 依旧存在着政府通过抽调项目资金、统筹使用的情况, 从而存在项目还款资金来源不稳定的风险。银行应当从多种渠道了解政府实际负债情况, 从工商部门了解平台公司的注资情况、从银监会了解他行授信情况, 从人民银行了解贷款偿还及资产质量情况, 从政府财政部门了解用款及还款资金安排等。对于债务管理规范、还款意识好、地方财力强的平台优先支持, 严格按照银行制度、流程、权限及其他条件办理, 同时应考虑银行贷款规模、存贷比、资本充足率、中长期比例等管理规定。同时还应控制融资平台贷款在贷款总量中的占比。

3.严格审查项目资金筹措安排, 严防后续项目资金不落实风险

按照4万亿项目规划, 中央财政承担1.18万亿, 地方政府承担2.82万亿, 近年来, 由于新建项目剧增, 地方政府配套不足已经显现。作为商业银行要事前认真核实建设项目需要的资金总量, 认真甄别是否存在平台公司为了符合银行审批条件认为调低工程预算的情况, 认真落实查找各方面资金拼盘的来源。对借款人已有的负债也应该调查清楚。在建设进程中后续跟踪资金落实情况, 发现问题及时解决。

4.科学确定贷款期限, 防止贷款期限过长风险

许多平台存在短贷长用情况, 很容易为今后资金链断裂埋下隐患。要根据贷款项目和用途合理确定期限, 还可以采用分期还本, 逐步压缩贷款本金。

5.重视第一还款来源, 优化信贷担保措施

许多政府平台是政府为了筹集资金而发起建立的, 有些资金用于公益性项目缺乏经济效益;也有一些虽然为经营性项目但经营期限内产生的现金流甚至不能覆盖贷款本息。平台贷款是否存在风险关键看项目建成后是否有现金收入。因此银行需要严格审查还款资金来源, 除了建设项目自身收益和借款人综合收益外, 尽量要求地方政府安排预算内资金、预算外资金归还贷款, 并把各种收费收益也纳入还款资金来源。

平台融资往往采用土地抵押进行担保, 银行应防止抵押物估值过高, 土地出让手续办理不全, 抵押手续不落实或无法落实的风险使担保形同虚设。

银行应当防止财政部门的无效担保, 可要求省市政府授权投资的机构部门出资设立的全资或控股企业提供连带责任担保。可优化担保措施, 要求借款人提供各种收费权质押优化担保措施, 同时应该认真评估抵押物价值, 务必办妥有效抵押登记及相关核保手续。

摘要：2012年, 审计署对地方债进行了全国范围的审计, 审计报告显示, 截至2013年6月底, 地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元, 负有担保责任的债务2.66万亿元, 可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。审计署公告显示, 地方政府性债务偿还主要依赖未来土地出让收入。融资平台资金大多来自银行贷款, 而由于整体政策导向促使银行放贷时过度依赖政府信用而忽略项目本身的现金流及风险审核, 融资平台贷款风险已成为近年来最受关注的经济论点之一。本文主要讨论了地方政府如何有效的管理融资, 并进行风险防控。