mpa学位论文

mpa学位论文（共6篇）

1.mpa学位论文 篇一

MPA专业学位研究生专业实践报告

开展专业实践以来，本人切实加强理论学习，认真履行工作职责，在部领导和同事们的悉心关怀和指导帮助下，较好地完成了各项专业实践任务，在各方面都有了长足的进步。在这个团结和谐、奋发进取的部门里，我为做好今后的论文撰写工作积累了经验知识，打下了良好基础。现将专业实践情况报告如下：

一、实践内容

（一）了解秘书科的工作运作情况。通过到组织部秘书科实践，协助开展行政工作，掌握公共部门的属性和特征，分析其面临的形势、任务，探究其进行文化建设的必要性；

（二）对组织部组织文化进行诊断。根据相关文献的指导，对部门主要领导、同事进行调查问卷及访谈调查，运用诊断工具确定组织文化的核心价值观，评估其组织文化。

（三）参与组织部组织文化建设工作。以组织部为个案，基本了解了目前公共部门文化现状，并对其现象和本质进行了深入研究，找到其文化建设过程中存在的不足，对其组织文化建设提出意见建议。

二、心得体会

（一）专业岗位匹配，充分学以致用

研究生课程中对领导学、人力资源管理、政府绩效管理与评价、管理沟通的理论与技巧等课程的专业学习与现在岗位的匹配度较高，将在学校所学的知识灵活应用到具体的工作中去，随着工作开展的不断深入，专业背景对工作的帮助愈发明显，能够理论联系实际，学以致用，让我感觉很有踏实感和成就感。

（二）总结经验，指导论文写作

一切认识都来源于实践。在专业实践中，通过观察现象，得出的理论总结对我毕业论文《公共部门组织文化建设研究》具有实证意义，第一，是组织文化建设主要靠以下三个方面推动：

一是要靠部门领导重视才能推动。更多的时候，部门成员不畏制度，而敬畏上级，因此，部门领导的自身素质和对组织文化建设的重视程度，对组织文化建设起着关键作用。组织部的领导对组织文化建设非常重视，亲自指导策划组织文化建设工作，并带头参与其中；

二是要抓载体才能推动。组织部以创建学习型组织为契机，积极探索和创新促进学习的平台及载体，现主要有以下活动载体：一是每周一上午开展集体学习例会，每名组工干部轮流上讲台讲授业务，认真学习理论知识、时事知识和业务知识。二是邀请老部长、县纪委书记等领导讲党课、讲纪律。三是组织人员外出学习培训。四是协助组建部学习兴趣小组，每周一晚上举办“悦读荟”学习兴趣小组学习，观看“国学大讲坛”等视频，集中学习《弟子规》、《论语》等中华优秀传统文化，坚持读经典、学国学、品书香、修德行。把组织文化建设寓于具体活动之中，如在党员责任岗活动、党员志愿服务活动、学习参观活动、建设模范部门活动、开展廉政风险排查等项活动，通过一个个活动，环环相扣，使整个部门充满生机和活力，在团结、高效、务实、创新的气氛中，部每名工作人员都表现出了高度的热情，较好地完成了各项工作任务。这样组织文化建设，有方案、有措施、有落实，有目标、有方向、有依据，效果好。实践证明，把组织文化、体育活动作为组织文化建设的载体，能很好地达到预期目的和效果，推动工作顺利开展。

三是要充分运用部门成员喜闻乐见、关注度高的形式。积极创制形式多样、丰富多彩的文化建设形式，组织开展主题鲜明的文化活动，在组织文化建设中打好特色牌和创新牌，如组织部把每周四定为体育运动日，组织部同事参加篮球、羽毛球等体育锻炼，能推动组织文化建设再深入再发展。

第二，组织部实行各项部门制度：第一，周一学习例会制度。创办“周一上午学习会”，既是学习会，也是工作布置会，主要学习各科室相关业务知识，实行主持人和主讲人轮流制度，通过学习、交流，提高综合业务能力。第二，部内无纸化办公制度。创建网上OA收文、办公系统Q群等，各科室间收发文件，减少纸张浪费，形成为节俭、效率为主导的行政氛围。因此，我发现，组织文化和部门制度有着紧密联系。部门制度的改革必须要有文化的及时跟进，文化跟进以后，能起两个作用：一个是部门的核心价值观引导制度的方向，还有就是保证部门成员执行制度的自觉性。

第三，组织部行政效能比其他公共部门较高。公务员的素质的高低直接关系到公共部门作用的发挥和整体形象，通过加强组织文化建设，组织部扎实抓好部门队伍的思想、能力、作风和廉政建设，开展政治坚定、公道正派、模范表率部风传承教育活动，培育阳光、向上、豁达的新时代组工精神，也注重行为文化建设，在部机关走廊墙壁开辟主题鲜明的“学习园地”和“组工风采录”，对部门成员的行政行为产生了正面影响。因此，我发现，组织文化建设形成的核心价值体系对部门成员的行政行为、绩效有着紧密联系，科学的核心价值观对部门行政效能发挥产生促进作用。

三、改正不足，进一步完善自我 三个月的学习与工作实践，使我的思想认识水平和业务工作水平都有了较大提高，个人在专业能力上迅速成长，更明确了下来学习和研究的方向。但与此同时，也发现了自身存在的很多差距和不足，如总结归纳、深入思考的能力还不够强，研究方式方法有待改进等。因此，在今后的学习和工作中，我将努力克服自身的缺点，充分发挥主观能动性和自身特长，抓住重点，正确处理各种矛盾，不断挑战自我、完善自我、超越自我，在点滴实践中锻炼成长。

2.mpa学位论文 篇二

如果将1993年3月, 国务院提出建设“金关”“金税”“金卡”工程的设想作为中国电子政务建设的起点, 中国也算是不亚于美国的先行者。但是, 人才匮乏一直是制约电子政务前行的瓶颈。2005年全国公共管理硕士专业学位教育指导委员会也将电子政务列为中国MPA教育的必修课程。目前, 国内电子政务教学取得一定进展, 也存在一些问题, 尤其是在课程设计上很多只是在原来信息通信技术类课程的基础上加一些简单的行政管理知识, 缺乏系统性、完整性和针对性。把握电子政务学科定位, 探索电子政务教学改革, 重视电子政务教育质量, 以培养出符合中国电子政务实践发展需要的人才, 是在未来相当长的一段时间内的重要课题。

一、教学目标:提高学习者的信息素质

公共管理硕士 (Master of Public Administration, 简称MPA) 专业学位的培养目标是造就具有现代公共管理理论和公共政策素养, 掌握先进分析方法及技术, 熟悉某一具体公共管理或政策领域的领导者、管理者和政策分析者以及其他公共服务人才。②培养对象是那些实践中的管理者, MPA学习者有较丰富的实践工作经验。学习者希望MPA的学习是与实践并肩同行的过程, 而不是学习抽象和孤立的知识。书本的知识、经典的模型只有与学习者的问题相互碰撞, 才变得富有价值, 换言之, 学习过程应该是一个让学习者共同探讨和解决问题的机会, 而不仅仅是讲授知识架构。

电子政务的本质, 并不是单纯地把信息科技应用于政府和公共事务中处理问题, 也不是如何应用信息技术来提供信息和电子服务, 而是政府如何建立适应信息社会需要的新的政府治理典范的问题。③从这个意义上看, 电子政务所需的知识和技能永远是一门艺术, 没有一种蓝图或秘诀可以把一个拙劣的管理者造就成一个优秀的管理者。因此, 电子政务教学不能单纯复制国外的教学内容而缺乏扎根于中国国情的思辨, 在传授知识的同时不能忽视素质培养。相应的, 电子政务学习同时包含了认识和行动两个方面, 运用知识的能力与掌握知识同等重要。

综合考虑培养对象的特点和电子政务的本质, 在培养过程中, 面向公共领域中的实际问题, 探讨和评析学习者在实践中遇到的困境, 提升学习者的信息素质 (Information Literacy) ④, 成为电子政务教学目标的必然选择。人是生产力中最活跃的因素, 信息素质在推动电子政务发展中处于核心地位, 提高管理者的信息意识、信息道德和信息能力, 是电子政务建设的根本保障。

对于MPA学习者而言, 其信息素质内涵至少包括以下三个方面:首先是信息意识, 即学习者对各种信息的自觉心理反应, 是对信息科学正确的认识和对自身信息需求的自我意识, 是人的头脑对信息及其运动规律的抽象性、概括性、总体性的认识, 也是一种学习者掌握信息、应用信息的自觉性的内在要求。具备信息意识的学习者能认识到信息在互联网时代的重要作用, 确立在信息时代尊重知识、终身学习、勇于创新的观念。具备信息意识的学习者对信息有积极的内在需求, 对信息具备敏感性和洞察力, 善于将信息现象与实际工作、生活、学习迅速联系起来, 善于从信息中找出解决问题的关键。

其次是信息道德, 即整个信息活动中的道德规范, 它是调节信息创造者、信息服务者、信息使用者之间相互关系的行为规范的总和。包括信息社会的信息活动和应用信息技术过程中应遵循相应的法律法规、应恪守相应的道德准则;尊重学术自由原则, 尊重知识产权;负责任地使用信息通信技术, 自觉抵制违法信息行为;避免引发一系列诸如信息泄密、侵犯他人隐私及危害网络安全等信息犯罪行为;信息活动中的团队精神、合作精神等。

最后是信息技能, 即获取、判断、选择、整合和使用信息的能力, 一个具有信息技能的人能够有效地获取信息, 恰当地评价信息, 准确和创造性地使用信息, 更进一步来讲, 信息技能包括了多渠道信息快速获取能力、分析解决问题能力、信息交流能力等。

这三者中, 信息意识是前提, 信息道德是保障, 信息技能是基础。将学习者工作岗位的真实情境和复杂问题作为学习的起点, 解决电子政务问题所需要的知识涉及经济、管理、行政、法学、信息科学等众多领域, 这不仅需要激活学习者原有的知识, 更需要鼓励学习者将新旧知识相结合, 提高应用知识的技能。

二、教学设计:以真实性问题为导向重组知识单元

电子政务课程的设计, 绝不是“电子”和“政务”两部分内容的叠加, 而是这两部分内容的相互融合, 核心是解决“信息通信技术应用与行政管理改革创新如何互促互动”⑤的问题。以问题为基础 (Problem Based Learning, 简称PBL) 的电子政务教学内容的基本单位是学习者工作岗位的真实性问题。问题是PBL的核心, 所有的学习都是围绕问题展开的, 问题提供了学习的方向、学习的动机和学习的应用。提炼问题是决定课程设计能否成功的首要因素, 一个有效的PBL问题是那些具备高度影响力的问题, 即在较长时间内对众多的人产生潜在影响的战略性问题。⑥PBL问题要能与学习者的经验世界中产生共鸣。问题本身应该潜在的体现学习者原有知识经验的联系, 同时, 它又蕴含着新知识, 让学习者进行聚焦性的、反省性的研究。问题的解决需要综合多个领域的知识, 需要学习者组成团队在整合和内化知识的基础上来合作解决, 而且往往没有所谓的“正确答案”。

在课程设计的宏观层面, 我们将问题聚焦为公共部门如何通过应用信息通讯技术 (Information Communication Technology, 简称ICT) 特别是互联网技术, 提高适应信息社会需要的行政能力, 回答电子政务“是什么?”“为什么做?”和“怎么做?”的问题。

在单元设计的中观层面, 按照问题逐层分解的原则, 将上述问题分解为六个子问题, 相应得, 形成六个课程单元。即“电子政务发展的国际比较”单元回答:各国政府是如何提升网络环境下治国理政能力的?“互联网信息扩散机制”单元回答ICT对政府治理模式产生何种影响?互联网技术如何促进政府演化 (evolving) “电子政务服务与应用”单元回答:电子政务在政府履行宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务职能方面有哪些典型应用?进而电子政务如何影响政府行政效率 (efficiency) 和效能 (efficient) 与服务型政府建设存在何种关系?“信息资源开发利用”单元回答:政府信息资源的公开、共享和再利用如何影响公民参与性治理?非政府机构以及民间网络组织的崛起, 基于互联网的权利多元化和多中心化如何与施政行为形成互动的良治格局?“现代经济社会基础设施”单元回答:如何从经济社会发展的基础设施层面理解作为通用技术的ICT?“电子政务建设与管理”单元回答如何实施电子政务的问题, 因为没有一个项目会仅仅由于一个原因而失控, 可能存在技术障碍、计划拙劣、需求变化等很多原因, 但其中显著因素是拙劣的项目管理。

在课时设计的微观层面, 开展学习支架设计是必需的环节。由于信息技术的日新月异, 公民信息意识的崛起, 电子政务实践中遇到的问题变化万千, 支架教学设计的目标是为了让学习者具备把研究方法和分析工具解决实际场景中问题的能力。支架是多维度、多层次的, 在设计学习支架时, 视不同的单元内容、不同的教学对象选用, 如情景、问题, 实验等多种形式的学习支架。

三、教学实施:对问题进行深入反思

PBL无疑要求教师进行角色转变。教师不再仅仅是课中知识的讲解者, 而需要在课前需要提炼问题。提炼问题不能闭门造车或虚构, “结合、跟踪”能在一定程度上保证问题是真问题, 而不是伪问题。所谓结合, 就是科研课题和教学实践相结合, 问题源自在电子政务应用研究项目中的实践积累。所谓跟踪, 就是需要跟踪学习者的工作实践, 采用讨论、访谈或调查问卷的形式来了解学习者的现实困惑。

PBL更要求学习者进行角色转变。学习者不再单纯得消化教师们滔滔不绝讲授的知识、模型和研究结果, 结合实践的课堂使得学习者有机会讨论对于他们来说非常重要的问题, 即探讨和评析自己工作中遇到的困境。⑦MPA教育不仅是让学习者积累浓缩的理论精华, 更是需要倡导学习者运用和实践学到的新知识, 解决现实问题。这颠覆了电子政务教学的传统观念:知识掌握在老师手里, 通过讲授, 传递给学习者。MPA教育是课本理论和学习者经验的碰撞, 学习者定期来学校学习, 其学习与实践是近距离的, 而不是与教师之间的近距离。

教学实施的过程是一个交互式学习的过程。交互体现在人机之间的交互、教师与学习者之间的交互, 学习者彼此之间的交互三个方面。传统的电子政务教学, 通常是教师们滔滔不绝, 传授知识与技能操作相结合、系统教学与专题讲座相结合。PBL是协助学习, 而不是控制学习, 学习者需要深层讨论, 分享经验, 而不是单纯地倾听、领悟并消化知识。

例如, 在“政府信息资源开发利用”单元, 围绕政府信息共享工作机制及实现路径这一核心问题, 将“北京市石景山区医疗机构协同监管”作为典型案例贯穿始终。案例讨论分三个步骤:即学习者深入思考写下自己的感悟, 然后在小组中讨论, 最后在全班讨论。这个过程, 不是在教师指导下的活动, 是由学习者控制的过程。作为过程的管理者, 学习者必须学会解决实际问题的技能, 例如:会议管理、时间管理、冲突解决和做出决策等。教师的角色, 不仅是在讨论结束后总结陈词, 而且是讨论过程的参与者之一。

教学实施中, 坚持进行评论性的反思是关键, 反思的过程不仅强调学习者理论的提升和实践的优化, 而且强调教师在与学习者的互动过程中修订问题。在某些情况下, 课堂上的反思确实可以移植到学习者所在的组织中, 一个明显的例证就是献策献计的不是教师, 而是来自其他单位、有类似管理经验的同学。MPA电子政务教学不是为了给学习者在工作之外又添加负担, 恰恰相反, 是为了把工作中的难题拿到教室里来, 在一个更放松、集思广益的气氛中思考如何解决问题。

四、结论

电子政务一方面具有跨学科的特点, 另一方面紧密联系行政实践发展与理论前沿。这种特征决定了无法程式化其教学架构。以提高学习者信息素质为目标, 以实践问题为基础的课程设计和教学, 是对中国国情约束下MPA电子政务教学改革的一种尝试。当然, 这种尝试能否取得成功的重要因素之一, 在于教师不仅仅是施教者, 而是个学习者和研究者, 只有不断吸收理论研究中的最新成果, 把握电子政务实践过程中碰到的管理、技术、经济和行政问题, 才能组织和引导好教学, 才能使所培养出来的MPA学习者紧密联系实际, 符合国家电子政务实践发展的需要。

注释

1王芳. 国外电子政务教育发展趋势[J].中国信息界, 2006, (12) :8-9.

2全国公共管理硕士 (MPA) 专业学位教育指导委员会.关于《公共管理硕士专业学位培养方案》若干问题的说明 (2000年8月15日) [EB/OL], http://www.mpa.org.cn/displaynews1.asp?id=76, 2005-06-08.

3张成福.信息时代政府治理:理解电子化政府的实质意涵[J].中国行政管理, 2003, (1) :13-16.

4国内一般将“information literacy”翻译为“信息素养”或“信息素质”, 较为一致的定义为:信息素质是一种有效发现自己的信息需求, 并据此从各种不同的信息来源中寻找、检索、获取、判断和组织信息以及利用、交流和传播信息的能力, 其实质是在学习、工作中利用信息的意识和技能。

5孙宇.电子政务建设与行政管理创新互动关系探析[J].中国行政管理, 2008, (9) :74.

6仇建鸣. PBL 教学模式在公务员培训中的应用[J].扬州大学税务学院学报, 2003, (8) 4:43-45.

3.mpa学位论文 篇三

导论

教学目的和要求

通过本章的学习，正确把握社会政治的含义，树立正确的政治观，了解政治学研究的范围和内容，明确学习政治学的意义，尤其足对于公共管理的意义，掌握并学会运用政治学研究的基本方法。

第一节

政治学的研究对象和内容

一、政治的含义

一般来说，政治学是研究社会政治现象及其发展规律的学科。按照这一定义，政治学的研究对象是与政治的含义紧密联系在一起的，因此，把握政治学的研究对象，首先需要把握社会政治的基本含义。

从社会的发展历史来看，政治是人类社会长期而普遍存在的现象，它影响着社会生活的各个方面和所有社会成员，因此，在世界文明中，对于政治现象的关注至少已经有两千年的历史。在漫长的历史过程中，许多政治家和政治思想家都努力对社会政治的含义予以明确的界定和把握，由此提出和形成了许多关于政治的定义。在这其中，具有代表性的看法有：

1、认为政治是一种社会价值追求，是一种规范性的道德，这种政治观被称为道德政治观或者伦理政治观。比如，中国儒家学说关于政治即“公正”的阐释，古希腊亚里士多德等人认为政治就是最大的“善”的看法，都是这种政治观的体现。这种政治观指出了人们对于政治的期望和价值要求，体现了特定历史时期社会成员对政治生活和活动的衡量标准。但是，它仅仅从社会价值的层次上把握政治，并没有现实地反映社会政治生活和深刻揭示社会政治的本质。

2、认为政治是围绕着权力展开的活动，包括对权力的追求、运用和维护，对政治含义的这种理解被称为权力政治观。在中国历史上，权力政治观的代表当属春秋战国时期的法家。在西方，16世纪意大利政治学家马基雅弗利在西方思想史上率先把道德与政治权力分离开来，认为政治本质上就是获取并保持权力。现代西方诸多思想家，如马克斯·韦伯、哈罗德·拉斯韦尔等也是从权力角度定义政治的。这种政治观主张从政治的现实状况出发把握政治，触及了政治的现实

内容。但是，它忽视了政治生活中确实存在着特定的价值和道德，也没有指明权力背后的实际动因，因此，对于政治本质的把握是不深刻和不全面的。

3、认为政治是公共管理活动，这种看法被称为管理政治观。在中国，革命先驱孙中山曾从这一角度来简明地界定政治，他说：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事，便是政治。”在西方，也有许多政治学家从管理公共事务的角度来探讨和阐述政治的含义。这一政治观把握了政治公共性和管理性特点，但是，它忽视了政治还有统治性的一面。

4、认为政治是对社会价值的权威性分配的决策活动。这一定义由美国政治学家戴维·伊斯顿提出，并且在当今西方社会得到广泛认同和引用。对于政治含义的这一确定，指出了政治活动的基本对象是社会价值物，包括物质价值和精神价值；政治活动的内容和方式是分配社会价值物的决策活动；这种分配是权威性的即合法强制性的分配。这一政治观指出了政治生活的内容、方式以及标志，但是，它没有揭示社会价值权威性分配及其方式形成的深层动因，同时，把政治活动仅仅限定于分配性决策，亦具有片面性。

马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义的创立，是人类思想发展史上的革命，也为人们科学认识和把握政治的含义提供了方法论基础。在社会实践的历史过程中，马克思主义经典作家运用辩证唯物主义和历史唯物主义，结合不同时期的社会政治实际，对政治的含义作过多方面的论述，构成了马克思主义政治观的基本内容。概括起来，其主要是：

1、政治是一种具有公共性的社会关系。马克思主义认为，人类社会不过是人与人关系的总和。人们的社会关系有经济、政治、文化、民族、种族等各个方面，而政治则是这种关系的一个方面，“人们的政治关系同人们在其中相处的一切关系一样自然也是社会的、公共的关系”。

在不同的社会背景和经济基础上，政治关系有不同的内容。在阶级社会中，政治主要是相互对抗的阶级之间的关系。与此同时，政治还包括非对抗阶级之间的关系，如无产阶级与本阶级群众、与农民的关系，包括其他的社会关系如民族关系等。在剥削阶级消灭以后的社会主义时期，政治关系主要是人民内部不同群体、阶层、民族等方面的关系。

2、政治是经济的集中体现。作为一种特定的社会关系，政治是经济的集中

体现。这里的含义可以理解为：首先，这里的经济是指特定经济关系，包括生产资料所有权关系、生产过程中的支配被支配关系和生产成果的分配关系；其次，政治关系的建立和实际运行，在其本质、内容、形态和方式等方面，根本上是由经济关系决定的，体现着经济关系的要求。最后，政治以围绕特定权力活动的集中方式，体现和反映着经济关系的根本要求，并且对经济关系起着反作用。在阶级社会中，社会经济关系在社会群体的现实性上体现为阶级关系，因此，政治是阶级关系的体现。因为“每一既定社会的经济关系首先表现为利益”，所以，政治集中体现着特定的社会阶级利益。在社会主义时期，工人阶级和最广大人民群众最根本的利益和要求是发展生产力，因此，经济建设成为最大的政治。

3、政治的根本问题是国家政权问题。在政治生活中，一切政冶现象都与国家政权有着密切的关系。而社会生活中的社会经济利益和要求，通过国家政权就可以得到集中而充分的反映、实现和保证，因此，马克思主义认为，国家政权问题“是全部政治的基本问题，根本问题”。而政治活动的重要内容就是参与国家事务，给国家定方向，确定国家活动的形式、任务和内容。

国家和国家政权，就其内容来讲，是阶级社会中的公共权力，是一种从不可解决的社会矛盾中产生，居于社会之上，以保持社会秩序的特殊力量。因此，认为政治的主要和根本问题是国家政权问题，实际上是指阶级社会中的公共权力问题。

4、政治是有规律的社会现象。马克思主义认为，政治现象和其他一切社会现象一样，本质上是一种社会矛盾运动，其产生、发展、变化乃至消亡，都遵循着特定的规律，都有着其客观内容，人们只有以科学的态度对待它，深刻认识政治的本质，把握其发展规律，才能在实际政治生活中应对自如，进而推动社会的发展和进步。另一方面，在具体的政治活动过程中，政治又表现出干差万别的特点，这就要求人们从实际出发，具体地现实地把握政治。在把握政治生活规律的基础上，切实掌握其方法和尺度。从这个意义上讲，政治又是一种艺术。

由此可见，马克思主义政治观科学地阐明了政治的原因、本质和基本特征，为我们准确确定政治的含义提供了指南和方法。

根据马克思主义对政治含义的理解，同时，扬弃和吸收其他代表性的政治定义，我们可以把政治定义为：政治是人们在特定的经济基础上，通过夺取或者运

用公共权力而实现和维护特定阶级和社会利益要求，处理和协调各种社会利益要求的社会关系。

对政治的这一定义，可以从三个方面来理解：

1、它强调政治是一种社会关系，并且指明这种社会关系在本质上是一定经济基础形成的利益关系。因此，政治关系涵盖阶级、民族、社会集团、阶层等之间的关系，涵盖了对立阶级之间、非对立的阶级之间和特定阶级内部的关系。

2、它强调只有借助于社会公共权力来维护、实现和协调的社会利益要求和社会关系才具有政治性，这就区分了政治现象与非政治现象。

3、它从经济关系基础上形成的利益关系这一社会联系的本质出发，揭示政治的含义，这就在人们的基本需求的意义上保证了政治定义的深刻性。

二、政治学的研究内容

在实际政治生活中，政治关系具有多种外延形态。因此，政治学在研究政治的本质即政治关系及其发展规律的基础上，也要对政治的价值形态、行为形态、组织形态、文化形态、规则和制度形态及其这些形态的发展等分别展开研究。正是对社会政治现象的这些具体外延形态的研究，构成了政治学研究的丰富的多方面内容。

在人类研究政治现象的长期历史过程中，政治学的内容，是随着社会政治生活的发展和人们对于政治现象的认识的深化而不断发展的，时至今日，政治学的内容已经相当广泛。按照不同的标准，人们可以对政治学的内容作不同的分类，比如按照其世界观和方法论的标准，可以划分为马克思吏义政治学与非马克思主义政治学；按照其功能，可以划分为理论研究和应用研究；按照其分析的角度和层次，可以划分为宏观政治学和微观政治学；按照其研究对象是否以政府为主，可以划分为政府的政治学与非政府的政治学。

就其研究领域来看，不同时期和不同国家对政治学的研究内容也有不同的划分和确定。1948年国际政治科学协会成立大会上，人们把政治的研究划分为政治理论，政治制度，政党、舆论和政治团体，国际政治等四个基本领域。美国学者格林斯坦和波尔斯比主编的八卷本的<政治学手册}中，把政治学分为八个方面的研究内容，即政治学的范围与理论、微观政治、宏观政治、非政府政治、政府体制与过程、政策与政策制定、研究方法、国际政治等。

我国的政治学从本质上来讲，无疑应该是马克思主义政治学。从政治学内容的技术分类来讲，我国的政治学总体上分为四大类，即政治学理论(包含中外政治思想)、中外政治制度、行政管理、国际政治。

1、政治学理论。包括政治学基本理论、方法和中外政治思想。在政治学基本理论与方法方面的基本研究领域包括政治学原理，马克思主义政治学经典著作研究，邓小平政治理论研究，政治学研究方法，政治社会学，政治管理学，政治哲学，发展政治学，政治心理学，政治生态学和比较政治学等。在中外政治思想研究领域，包括中国政治思想史，外国政治思想史，中国当代政治思想，西方当代政治思潮，政治伦理学。

2、中外政治制度。主要包括中国政治制度史，西方政治制度史，当代中国政治制度，当代西方政治制度，宪法和宪政研究，政府理论和制度研究，中国政府与政治，地方政府研究，政党制度和政党政治，政治社会团体制度，非政府政治组织研究，中国人民代表大会制度研究，选举制度和方法研究，政治协商制度研究，民族区域自治制度研究，监察理论和制度研究，一国两制研究，比较政治和比较政治制度研究等。

3、行政管理。主要包括行政管理学原理，公共组织理论，公共部门人事管理与人力资源开发，国家公务员制度，行政领导学，公共政策分析，公共经济学，市政学，比较行政学，行政法学，行政分析方法，组织行为学，公共伦理学，秘书学与秘书工作，行政公文写作，行政案例分析，信息技术及其运用，公共部门管理和决策模型分析等。

4、国际政治。主要包括国际政治力量，国际组织，国际关系，国际法，国际战略研究，外交学，外交政策和决策分析，世界政党研究、国际关系史，国际冲突与合作研究，国际政治研究方法等。

第二节

政治学的学习意义

作为重要的社会现象，政治对人们的社会生活具有普遍、广泛、深刻和长久的影响，因而构成了社会生活的重要内容。而社会政治的公共性和权威性特点，又使得它成为公共管理的重要基础和有机内容。因此，政治学的学习，对人们的社会生活具有重要意义，主要体现在：

1、学习政治学有助于人们树立正确的政治观。从一般意义上来讲，政治观

就是人们对政治的本质的基本看法。作为对政治生活的总体把握和认识起点，政治观不仅决定着人们对社会政治生活的看法、态度和感情，支配着人们的实际政治行为，而且深刻影响着社会政治组织、制度和政策的设计、运行和贯彻实施，决定着社会政治的发展方向和进程，因此，树立正确的政治观，对社会公共生活和社会成员，都具有重要的意义。政治学通过对社会政治本质的科学分析和阐述，帮助学习者确立正确的政治观，使之把握正确的政治价值取向和政治方向，从而形成正确的政治认识和行为。

2、学习政治学有助于人们正确认识和把握客观政治现象。在现实社会生活中，政治现象错综复杂、异彩纷呈，但是，就其本质联系和发展来说，却具有特定的规律性，有其客观的内容。人类政治发展的历史表明，人们只有以科学的态度对待客观政治现象，在深刻认识和科学掌握政治规律的基础上，才能在政治生活中应对自如。政治学正是在研究和分析客观政治现象的基础上，对政治现象本质联系和发生、发展、变化乃至消亡的规律的认识和阐述，因此，通过政治学的学习，人们可以掌握这种联系和规律，从而在社会政治管理和活动中获得主动性，发挥能动性。

3、学习政治学有助于提高人们的政治素质和管理能力。政治学的学习过程，实际上是人们政治素质和管理能力的养成过程。在这一过程中，政治学的学习和训练，、促使人们逐步理解和掌握政治理论和分析方法，形成科学的政治思维和自觉的政治悟性；促使人们逐步了解和把握有关的政治知识，从而准确地认识政治现象，并且形成良好的政治修养；促使人们逐步形成和提高政治水平和管理能力，从而创造优秀的治理和管理成就，贡献于社会。由此可见，政治学的学习和教育，是提高人类自身能力和社会政治文明的重要途径。

4、学习政治学有助于促进社会主义现代化的建设和发展。社会政治的发展和进步，是社会主义现代化的重要条件。在我国社会主义现代化建设过程中，社会政治制度、政府管理活动和政治文化的完善、进步和发展，对于生产力和社会主义市场经济的发展具有重要的，甚至是决定性的作用，因此，只有不断推进社会政治的改革和发展，才能推动生产力和社会主义市场经济的深入持续发展。与此同时，社会政治的进步和发展，又是社会主义现代化建设的有机内容。社会主义现代化以富强、民主、文明为目标，而社会主义民主政治的不断完善，政府管

理和决策的逐步科学化和效率化，既是实现社会主义现代化目标的内容，也是其实现程度的标志。因此，学习政治学，掌握社会政治的特点和发展规律，参与和推进社会主义现代化建设的伟大事业，建设社会主义民主政治，实现管理和决策的民主化和科学化，具有重要的历史意义。

作为公共管理的学科基础之一，政治学是公共管理专业的有机构成内容，因此，它是公共管理硕士(MPA)专业学位的核心课程。政治学的学习和有关知识的掌握，对于公共管理知识的掌握和能力的养成具有特定的基本功能和意义，具体体现在：

1、政治学阐明了公共管理的社会基础。政治学从社会政治和公共现象发生的社会根源人手，分析政治现象和公共生活形成、变化相发展的社会原因，阐述社会治理和公共管理产生和发展的社会前提，指出社会政治和公共管理的社会基础，由此阐明了公共管理的社会根源、社会基础和发展的社会动力。因此，只有理解和把握了政治学，才能从广阔的社会和政治角度，深刻理解和把握公共管理的社会前提、基础和发展动因，才能深入把握其发生和发展的基本规律。

2、政治学指明了公共管理的本质和特性。作为特定的社会现象，公共管理与其他社会现象一样，是在特定的社会、经济和政治关系中形成和运行的。特定的社会、经济和政治关系，决定了公共管理的特定社会本质和属性，因此，公共管理的社会本质和内容，只有置于特定的社会、经济和政治关系中，才能深刻和准确地理解，而政治学正是阐明这种社会关系，尤其是政治关系的科学。另一方面，在特定的社会、经济和政治关系背景下，公共管理是依据社会生活的公共性而形成和运行的，正是这种公共性，构成了公共管理的基本特性。而政治学通过政治理论和实际的分析，阐明了这种公共性的内涵和特性，从而为人们准确把握公共管理的特性提供了必要的理论准备。

3、政治学指明了公共管理的组织和制度环境。就社会制度和规则层面来看，公共管理活动和公共政策的制定实施，都是在特定的社会组织和制度，尤其是在特定的政治组织和制度环境中进行的，也是在与这些组织与制度环境相互作用中实现的，因此，社会政治组织和制度，不仅为公共管理和公共政策的形成和实施提供了平台，而且对其实际活动和运行形成了约束性条件。政治学从国家、政府、政党和社会政治团体等角度，阐明了公共管理形成和实施的政治组织和制度环

境，为人们准确理解和把握公共管理和公共政策的实际过程和发展规律提供了组织和制度分析途径，也为人们全面深刻分析和理解特定的公共管理活动和政策过程揭示了组织和制度性影响因素。

4、政治学指明了公共管理的基本依据及其发展规律，；在实际社会生活中，政府进行的公共管理活动，是国家公共权力直接行使的过程；而非政府公共组织进行的公共管理活动，也是委托和授予这些组织的国家公共权力行使的过程，因此，无论政府还是非政府的公共组织进行的公共管理活动，都是以国家公共权力作为基本依据的。关于国家公共权力的产生原因、本质属性、基本特点和发展规律的阐述，关于公共权力形成的公共权威现象、社会政治秩序以及不同类型的公共权力之间关系的分析，构成了政治学研究和教育的基本内容。由此可见，只有经过政治学的学习，人们才能深刻理解和把握进行公共管理、贯彻和实施公共政策的权力凭借，从而按照公共权力的特性和发展规律来科学地进行公共管理活动。

5、政治学阐明了公共管理的基本价值取向及其发生和发展的根源。公共管理是实现公共利益的管理活动，就社会价值层次来看，公共利益具有多重价值综合构成性，它包括生存、安全、秩序、效率、公平、公正、民主和效益等基本价值。这些价值影响着公共管理的组织和制度构成，决定着公共权力的合法性程度和实际运行方向，支配着公共政策的制度和实施取向，就此而言，公共管理是公共价值实现的过程。政治学对这些公共价值的内涵和产生根，源展开阐述，使人们能够正确把握社会公共生活的价值取向，深刻理解公共管理的价值内涵，进而选择切实可行的公共价值，制定正确的公共管理战略，进行制度改革和创新，实现政策调整和创新，从而提高管理的科学性、有效性。

第三节

政治学的研究方法

政治学的研究方法，是人们对社会政治现象展开研究的基本哲学原则、分析角度和途径及技术手段。政治学的研究方法与其他社会科学学科的研究方法有共同之处，其中有些研究方法就是社会科学和自然科学某些学科研究方法的借用和转化。时至今日，政治学已经形成了多层次、多角度和多途径的研究方法。政治研究方法的发展，不仅拓展了政治学的研究领域，丰富了政治学的研究范围，而且为人们从多个方面认识和把握社会政治现象及其发展规律创造了条件。

马克思主义政治学研究方法，是最具有科学性、实践性和革命性的研究方法，因此，政治学的研究必须贯彻以马克思主义方法论为指导的原则，在马克思主义政治研究方法论的指导下，分析和吸收其他政治学研究方法，对社会政治现象展开多方面、多层次的研究和分析。

一、马克思主义政治学研究方法

1、马克思主义政治研究的基本哲学原则。唯物辩证法是马克思主义思想方法论的精髓，也是政治研究的哲学方法论原则。在政治学研究中，这一方法论要求人们客观地、全面地、联系地观察和分析政治现象。这些要求在分析方法上集中体现为对于客观事物的矛盾的研究。“辩证法的宇宙观，主要地就是教导人们要善于去观察和分析各种事物的矛盾的运动，并根据这种分析，指出解决矛盾的方法”。

辩证法对于矛盾的研究，是政治学其他一切方法的基础，因而构成了马克思主义政治研究的根本方法。它是马克思主义政治学定性分析和定量分析相结合、静态分析和动态分析相结合、价值分析和事实分析相结合、个案分析和一般分析相结合、比较分析的哲学基础。

2、马克思主义政治研究的分析途径和基本角度。马克思主义分析政治现象的基本途径和角度包括历史的、经济的、阶级的和利益的角度，在此基础上构成了马克思主义政治学的历史分析方法、经济分析方法、阶级分析方法和利益分析方法。

马克思主义历史分析方法的特点是把政治现象和政治事物放到特定的历史范围和背景中去考察和研究；同时，从历史的因果联系中去把握政治的本质及其发展规律。

马克思主义的经济分析方法，要求从社会经济关系的角度去把握政治现象的本质、方式和方向，同时，确认政治对于社会经济关系的巨大反作用。

马克思主义的阶级分析方法把阶级看做是“经济范畴的人格化”，是由生产资料关系基础所决定的其他经济关系的人格承担者，是社会群体意义上的经济关系。在阶级社会中，阶级力量之间的关系，构成了政治的主要原因和内容。阶级分析即是由此出发解释和说明政治现象的方法。

马克思主义的利益分析方法从利益角度分析政治关系的动因、内容、功能、范围，并由此解释政治现象。它是马克思主义其他政治分析角度的深化。

3、注重客观事实，强调调查研究是马克思主义政治研究的重要方法。马克思主义主张科学的调查研究有三个基本程序，即发现问题、分析问题和解决问题。马克思主义社会调查方法遵循的基本原则是：客观性，即客观地观察事物；科学性，即从客观事物的内在联系出发进行调查和研究；全面性，即不是根据个别现象，而是从整体上去掌握事实。

二、政治学研究的其他方法

1、政治哲学研究方法。这一研究方法不同于政治研究的哲学原则，而是指以哲学的思辨的方法，在原有的政治思想研究成就基础上进行解释和评价。其特点是：以政治价值作为研究对象；以哲学的逻辑思辨为主要方式，以揭示政治价值并由此构建理论内容为基本目的。

2、历史研究方法。这一研究方法主张，政治理论可以通过历史的证据来证明，厉史证据提供了在各种不同的背景下考察不同政治现

象的机会?因此，政治研究可以运用历史的方法宋进行。因此，这一研究方法注重政治史料的收集和政治历史的描述。同时，其中贯穿着政治学研究者的价值观，或者说其研究带有特定的价值立场。

3、制度研究方法。政治学的制度研究方法，其基本特点足以政治制度和政府法定机构作为政治研究的对象，通过对政治制度相机构设置原则、结构和功能、不同制度的相互关系及其变化发展的研究，来分析政治的目的、价值和发展规律，并且尽力从特定的政治价值出发设计合目的的政治制度安排和机构设置。

在西方政治学中，制度研究方法可以上溯到古希腊时期。19世纪末，制度研究方法成为政治学研究的主要方法。20世纪80年代，随着新制度主义的兴起，制度被认为是政治现象产生和变化的基本原因和内在变量，因此成为西方政治学研究的重要角度。

4、经济学研究方法。这一方法运用经济学的基本假设和方法对社会政治现象展开分析，说明政治现象及其发展规律。其主要特点是，第一，按照经济理性人的原则，把政治生活中的个人看做是理性经济人，他们遵循着个人利益最大化原则进行政治活动；第二，把政治过程看做是类市场过程，按照市场过程原理及其规则特点，对于政治过程的各环节进行类市场分析；第三，根据市场经济中人与入之间行为的互动关系，形成特定的分析模式，如理性选择模式、博弈对策模式、联盟理论模式等等，用来分析和解释政治现象。

5、社会学研究方法。这部分研究方法，是政治学从社会学领域引进的研究方法，主要包括政治精英分析方法、政治团体分析方法、政治文化分析方法。政治精英分析方法以政治精英作为分析对象，以此为中心展开对政治过程和决策特点的分析；政治团体分析方法以政治团体作为基本分析单元，从政治团体相互作用及其对政治过程的影响，分析政治的特点；政治文化分析方法则从文化的角度，分析和指明政治的本质特点和发展规律。

6、心理研究方法。政治学在进行政治行为研究的过程中，以政治心理的测验作为把握政治行为的基本依据，因此，政治学研究从心理学引进分析研究方法展开政治行为的研究。政治研究中的心理研究方法注重人们的政治心理研究，以心理测试的基本规则和要求展开政治行为分析，并将此作为把握政治现象的重要途径。

7、政治系统分析方法。这一分析方法主要按照现代自然科学和社会科学形成的系统论和结构功能原理的分析模式，对政治行为的相互作用关系展开一般政治系统的输入输出分析和政治系统的结构功能分析，因此，政治系统分析方法包含一般政治系统分析和政治系统的结构功能分析。一般政治系统分析以政治系统的环境与系统的相互关系作为分析的对象，运用输入一输出一反馈等过程要素建立分析模式。结构功能分析则以政治系统内部的结构和功能及其相互关系作为分析的对象，以此揭示政治生活的过程和发展规律。

8、政治沟通分析方法。政治沟通分析方法按照现代自然科学的控制沦原理和分析模式，对政治信息及其输送过程展开分析，按照自控和反馈原则对政治生活展开模拟研究，以此探讨政治决策过程的分析途径。政治沟通分析把握了政治信息在政治过程中的重要性，并且

按照自然科学的原理展开政治信息传播的分析，从而开辟了政治分析的新角度。

9、实证调查和分析方法。实证调查和分析的方法，是现代政治学研究，特别是实证性研究采用的普遍方法。这类方法通常包含的内容是：(1)课题选择。根据学术研究和社会政治生活的要求，并且按照可研究的程度，选择特定的课题；(2)研究设汁。根据所选择研的确定的研究问题，设定可检验和具有相对性的命题和假设，并且设计研究方式和步骤；(3)展开调查和资料收集。通常采用的调查方式主要有：文献调查，抽样调查，问卷调查，观察与访谈，案例调查。(4)分析和验证。根据调查的资料，展开定性和定量分析。其中定量分析方法主要按照社会统计学的方法进行。在分析过程中，对于所选择的命题和假设展开验证。实证调查和分析方法重视政治现象的实际状况和第一手资料，重视分析技术的规范性和科学性，这些都有助于政治学科学性和真实性的发展。

[思考题]

1、如何理解政治的含义?

2、试述马克思主义政治观的基本要点。

3、政治学的学习对于公共管理专业学习有何意义?

4、为什么说唯物辩证法是马克思主义政治研究的基本方法?

5、什么是政治学的经济学研究方法?

6、什么是政治学的社会学研究方法?

7、什么是政治系统分析方法?

第二章

国家

教学目的和要求

通过本章的学习，正确把握国家的本质、特征和职能，国家权力的基本特性，国家的历史类型及其演变规律，主要的国家政体和国家结构形式。

第一节

国家的本质与历史类型

一、国家的含义

早在奴隶制社会，在古籍文献中就出现了国家的概念。在我国古代，天子统治的疆域称为天下，诸侯分封的辖地称为国，大夫统治的疆域称为家，总称为国家。在古希腊和罗马，国家通常被解释为城邦或城市的全体居民。

在漫长的历史过程中，不同国家的剥削阶级和代表他们利益的思想家，根据自己的经济政治利益需要或者对政治生活和国家现象的不同理解来解释国家的含义，形成了关于国家的多种多样的定义。这其中具有代表性的有： 君权神授国家观。在古代政治思想中，这一国家观占据了重要的地位，奴隶制和封建制国家的统治阶级把它视为维护其统治地位的理论基石。这种理论认为，国家是神和上帝创造的，统治者是上帝在人间的化身；统治者与被统治者的关系天经地义、不可悖逆。我国古代政治思想中的“君权神授论”，欧洲中世纪托马斯 阿奎那宣扬的“除上帝外，别无权力”的观点，都是君权神授国家观的典型体现。显然，这一国家观具有历史唯心主义的特点。社会共同体国家观。这一国家观将国家解释为集中人们意志和利益的社会团体、组织体或者联盟。在西方政治学中，从古希腊、古罗马直到现在，这一国家观具有长远的历史和广泛的影响，不同时期的政治学家都不同程度地传承了这一理论。直到今天，美国最高法院仍然认为，国家是自由的人们为了共同利益，安享其所有的一切，并对他人维持公道而结合在一起的团体。社会共同体国家观仅仅涉及了国家的表面社会特征，没有指明其社会根源和内容，也没有区别国家与其他社会团体。契约论国家观。这一国家观源于西方古希腊时期，在16-18世纪，形成了系统的学说并且产生广泛的影响，成为新兴资产阶级与封建地主阶级斗争的主要理论武器。这种理论认为，国家是人们为了遵守自然法则，保护公民的生命、财产和自由而订立契约的结果。西方近代的政治思想家如荷兰的格老秀斯、斯宾诺莎，英国的霍布斯、洛克，法国的卢梭等，均是这一理论的代表人物。要素复合国家观。这一国家观认为，国家是由人口、领土、主权和政府等要素组成的复合体。如德国学者马克斯韦伯认为，国家是“在一既定领土内成功地要求对物质力量的合法使用实行垄断的人类社会”。美国学者罗伯特 达尔也认为，“由特定领土内的居民和政府组成的政治体系就是国家”。

在国际法的意义上，国家要素常常被人们用来判断和衡量一国在国际社会中是否完整存在和发挥作用，但是，这一国家观仅仅在一定技术范围内构成对于作为国度的国家的存在和实际功能的判断标准，并没有从本质上说明国家的含义。

由此可见，这些国家观由于阶级立场和认识程度的局限，尽管涉及甚至指出了国家的某些方面特征，却没有科学地和完整地揭示国家的本质内容和含义。

马克思主义经典作家从历史的客观事实出发，运用辩证唯物主义和历史唯物主义的观点，从经济关系和阶级关系的角度，通过对于国家的起源的分析，揭示了国家的本质，从而科学地界定了国家的本质含义。

按照马克思主义国家观，国家产生于社会分工和私有制。在原 始社会发展过程中，生产力得到了发展，在此基础上，形成了社会 分工，因此社会产生了剩余产品。剩余产品的产生，在社会中产生 了私有观念和私有制，这就使得社会中的长老和军事首领可以凭借 自己的地位和势力，占据剩余产品，并且运用对生产资料和剩余产 品的占有，对其他社会成员进行剥削和压迫，从而使得社会分裂为 不同的群体，由此形成了阶级。

随着阶级的产生和出现，人类社会出现了第一次的内部分裂和对抗，形成了阶级之间的矛盾和冲突，掌握生产资料和剩余产品的阶级为了维护自己的地位和利益，镇压敌对阶级的反抗，协调其他社会矛盾，运用自己的经济地位和军事政治力量，改造了氏族和部落社会的公共组织，使之成为统治阶级实现和维护自己利益的工具。这种建立在阶级对立和阶级统治基础上的组织，就是国家。关于国家的定义，可以从三个方面理解：1 国家是阶级社会中特有的履行特定功能的特

殊组织。国家在氏族社会瓦解的基础上产生以后，成为统治阶级掌握和运用公共权力处理阶级关系和各种社会关系的特殊组织。这一含义表明国家存在的时限，国家不与人类社会共存亡，它只是人类划分为阶级时期中的历史现象。

2国家是阶级对阶级的统治和专政。国家的产生，表明社会形成了相互对立或抗衡的阶级的经济和政治利益，在公共权力的两端，一部分人拥有社会经济资源和生产资料而获得统治地位，另一部分人则被剥削、被奴役。因此，恩格斯指出“，国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器”。列宁指出：“国家是一个阶级压迫另一个阶级的机器，是迫使一切从属的阶级服从于一个阶级的机器。” 在历史发展过程中，国家的历史类型和政权组织形式可以随着社会的变化而不断变化，但是，任何历史类型的国家和实行任何政权组织形式的国家都是阶级的国家，其存在的意义和实质都是阶级统治和专政。

3国家是具有特定功能和职能的机器。这一含义表明国家区别于一般社会组织的显著特征，国家是以公共权力为核心构成的机构体系，是具有组织运作机制的有机整体。

二、国家的特征

根据马克思主义对国家产生和本质的分析，国家是社会生产力发展到特定阶段的产物，是社会的经济关系和政治关系变更的结果，是在人类社会产生阶级和经济统治之后形成的特定的政治统治和治理组织。由此可见，国家是生产力与生产关系的运动在特定历史阶段形成的社会公共管理组织，它具有不同于原始社会的氏族和部落的公共

组织的特点。根据马克思主义的论述，这些特点主要是： 国家是实行阶级统治的社会公共权力组织。这就是说，首先，国家的本质是阶级统治的工具。氏族社会的公共权力组织是全体居民的权力，代表和实现着社会中全体成员的利益要求。但是，在私有制和阶级社会的背景下，国家不再是代表全体社会成员的公共权力组织，而是在经济上占有生产资料、在政治和军事上掌握着统治和控制社会力量的统治阶级实行政治统治的组织工具。由此可见，原始社会的氏族和部落的公共权力组织的基础是全体社会成员及其利益要求，而国家的基础是统治阶级的利益，正是在这个意义上，马克思主义指出，国家是日益与社会相脱离的力量。

国家是实行阶级统治的权力工具，指明了国家的本质特征，在历史发展中，这一特征进一步具体体现为：（1）国家的演变和发展始终依据统治阶级的意志，顺应统治阶级的要求。国家会随着不同时代科技、经济、政治、教育、文化的发展而发展，然而，国家始终体现统治阶级的意志。（2）国家政权始终掌握在统治阶级的手中，由统治阶级左右。在历史进程中，政治统治的方式、政府履行职能的手段和方法会不断变化，但是，国家政权总是牢牢把握在统

治阶级的手中。（3）国家权力始终服务于统治阶级的利益。国家权 力总是要在思想、经济、政治、文化、军事等方面，维护和实现统 治阶级的利益。

其次，国家统治在形式上表现为超然于社会之上的独立力量。作为社会公共权力组织在特定历史阶段上的形式，国家要想有效实

现统治阶级的利益要求，必须形成和保持社会的统治秩序和相对稳 定，这就需要国家以形式上的公共权威把社会阶级对立和矛盾控制 在特定的限度范围内。根据这一需要，国家需要在形式上以中立的 社会控制者和公正的社会公共权力与权威组织的面貌出现，以便作 为表面上凌驾于社会之上的力量存在并发挥作用。当然，国家的这 种表面中立的公共权威形式，实际上是为了掩盖国家的阶级本质，以便实现统治阶级的利益。国家是按地区来划分居民的。氏族社会形成和维持的基本 纽带是社会成员之间的血缘关系，因此，社会成员按照血缘关系划 分为不同的氏族和部落。随着社会生产力的发展和阶级的形成，社 会成员按照社会劳动分工进行生产，为了谋求自己的经济利益，社 会流动大大加强，这就使得不同氏族和部落成员相互来往并且杂居 到一起，原有的血缘关系纽带逐渐被破坏而不能起到维持社会联系 和实现社会控制的作用，根据这一状况，统治阶级为了对社会成员 进行阶级统治，往往以对居民的地区划分代替原有的血缘关系的划 分。因此，作为统治阶级进行阶级统治工具的国家，其不同于氏族 和部落社会公共组织的重要特征之一，就是按照地区来划分居民。3 国家具有特殊的暴力形态。公共权力往往都具有其特定的 暴力附属物，但是，国家这种阶级社会的公共权力的暴力机器，不 同于原始社会的氏族和部落组织的暴力，其主要区别在于：第一，国家不仅有武装的人，而且有各种专门常设性的强制机关及其物质 工具，而原始社会的氏族和部落组织的武装组织往往是居民的自我

武装和组织。第二，国家的暴力机关和工具为统治阶级专属和控 制，服务于统治阶级的利益和要求，氏族社会的武装组织则由全体 居民构成，服务于全社会。第三，国家的暴力具有系统性和精巧性，原始社会的氏族和部落组织的武装不具备国家的暴力机关的系 统性和精巧性。第四，国家的暴力具有对内镇压和对外扩张防御的 职能，而原始社会的氏族和部落组织的暴力主要是对外的。

三、国家的职能

国家的职能是与国家根本目的相适应的国家活动的方向，是国 家在社会中担负的职责和发挥的作用。国家职能具有阶级性和社会 性双重属性，阶级性意味着国家职能由国家的阶级性质所决定，是 国家本质的一个重要体现；社会性意味着国家职能并不完全等同于 国家本质，它具有自身的内涵和活动规律。国家职能是一个集合概 念，其内涵不是指具体国家机关的任务、作用及其总和，而是指国 家机器对社会的整体作用。

按照地域划分，国家职能分为对内职能和对外职能。国家的对 内职能执行统治阶级的路线和政策，实行社会控制，促进经济增 长、政治稳定和社会发展。国家的对外职能执行统治阶级的外交路 线和对外政策，防御外来侵略，保卫国家安全。对于一个国家而 言，对内职能决定对外职能，对外职能是对内职能的延伸。

按照国家活动的性质和方式划分，国家职能分为统治职能和社 会职能。统治职能主要指国家通过政治权力等强制机制行使的控制 和镇压被统治阶级和异己势力的功能。这一职能包括两个基本的方

面：对内镇压被统治阶级的反抗，对外防范敌对势力，并调整与其 他国家的关系。内外两个方面的职能保障了统治阶级对国家的统治。

社会职能也称公共职能和政治管理职能，即国家对社会各个方 面生活的指导、管理、服务、协调、调控和监督的功能。社会职能 是国家与生俱来的职能，奴隶制国家、封建制国家、资本主义国 家、社会主义国家都具有社会职能，区别在于，在不同性质的国家 中，国家通过履行社会职能进行政治管理的根本目的不同，管理的 价值效应不同。在履行社会职能时，国家作为上层建筑，产生于经 济基础，又为经济基础服务，对包括经济建设在内的社会发展起着 巨大的反作用。

国家的统治职能和管理职能是辩证统一的。统治职能是国家的核心职能，是管理职能的前提，统治职能的实现又有赖于管理职能 的承担；管理职能是国家的基本职能，是统治职能的基础并服务于 统治职能，没有稳固的政治统治，管理职能也就无法履行。

四、国家的历史类型

科学划分国家的类型，对于人们正确把握国家的基本特点和现 实形态，进而把握国家的本质和发展规律具有重要的意义。

特定现象的类型的划分，是与其划分的标准联系在一起的。同 样，按照不同的标准，人们可以划分不同的国家类型。古希腊的政 治学家亚里士多德从掌握国家权力人数的多少出发，认定国家存在 君主国、贵族国和共和政体国三种类型。中世纪有的学者沿用这一 标准，增加并突出了神权国。16世纪，法国政治学家布丹以主权 的归属为标准，把国家划分为君主国、贵族国和民主国。20世纪初，德国社会学和政治学家马克斯 韦伯根据政治权威的建立和运行依据，把国家划分为传统型权威国家、个人魅力型权威国家和法理型权威国家。除此之外，有学者以掌握国家主权的程度为标准，将国家划分为主权国、部分主权国和殖民地国家；有学者依据地理环境，将国家划分为海洋国家和大陆国家。

所有这些分类，抓住了国家的某些外部特征，作为研究国家的特定角度具有一定的意义，但是，它们都没有从国家的本质入手对国家类型进行划分，因此，缺乏深刻性和科学性。

马克思主义关于国家的历史类型的理论，把人们的经济关系和国家的阶级本质确定为划分国家历史类型的标准，从国家的客观本质、规律和趋势上把握其类型。在这个意义上，马克思主义对国家类型的划分是对国家的经济基础和阶级基础的划分，是一种历史性 划分，其划分的国家历史类型表明了国家是维护特定阶级统治的，由此揭示了不同类型国家的阶级本质。

按照马克思主义划分国家类型的标准，国家从产生至今，相继出现过四种类型： 奴隶制国家。这是人类历史上出现的第一个剥削阶级专政的国家。四大文明古国，即古埃及、巴比伦、印度和中国，都是实行奴隶制的国家。公元前8世纪，建立了欧洲最早的奴隶制国家，最发达的是古希腊和古罗马的城邦国家。

奴隶制国家的经济基础是奴隶占有制，奴隶主和奴隶是社会结构

中的两个基本阶级，它们之间的矛盾是奴隶制社会的主要矛盾，这就决定了奴隶制国家的本质是奴隶主阶级专政，是奴隶主阶级压迫和剥削奴隶阶级的暴力机器。作为这一本质的体现，奴隶制国家的主要特点是：在经济统治上，奴隶主阶级占有生产资料和奴隶；在政治统治上，奴隶主阶级对奴隶阶级采取赤裸裸的残暴手段进行镇压；在思想统治上，奴隶主通过宗教迷信欺骗和麻痹奴隶。封建制国家。封建制国家是在奴隶制国家瓦解后产生的。由于封建制的封闭性和保守性，东西方许多封建国家都经历了漫长的发展过程，这就使封建制国家成为历史上维持时间最长的剥削阶级国家。封建土地所有制是封建制国家的经济基础，地主和农民阶级是封建制国家中的两大基本对立阶级，它们之间的矛盾是封建社会的基本矛盾。在封建制国家中，地主阶级占有绝大部分生产资料，在经济上对农民进行剥削，在政治上对农民进行统治，国家实质上是地主阶级对农民阶级进行专政的工具。封建地主阶级进行政治统治的特点是：在权力分配上采取封建等级制度，使政治权力与土地所有者密切结合；在统治形式上采取君主专制的中央集权制，君主的意志和权力处于万流归宗的地位；在经济和政治上，封建地主阶级对农民阶级进行残酷的剥削和压迫；在思想上，封建地主阶级广泛利用宗教和宗法思想，对农民阶级进行精神奴役。资本主义国家。资本主义国家，是资产阶级革命胜利后，在封建制国家废墟上建立的国家，它是人类历史上最后一个剥削阶级专政的国家类型，至今已有三四百年的历史。资本主义国家建立在生产资料的资产阶级所

有制基础上，本质上是资产阶级对无产阶级

进行专政的工具，资产阶级和无产阶级的矛盾是资本主义社会的主 要矛盾。尽管随着科学技术的发展、历史的变迁和时代的进步，资 本主义国家在统治形式和手段上发生了极大的变化，但是，资本主义国家的阶级本质并没有发生根本变化。

另一方面，与历史上的剥削阶级国家相比，绝大多数资本主义国家由于贴上了“科学、民主、法制”的标签，使国家的阶级本质更加隐蔽，形成了与以往不同的特点：第一，资本主义国家是资产阶级革命的产物，资产阶级革命以“ 天赋人权”“、自由”“、民主”“平等”、“博爱”等口号来麻痹广大民众，使阶级统治罩上了“公共权力”的外衣；第二，资本主义国家建立后，资产阶级为缓解日益深化和尖锐的阶级矛盾，运用政府公共政策和科学技术成果不断调整并改变统治方法，在政治统治、管理形式和手段上更加隐蔽。4 社会主义国家。社会主义国家是无产阶级和广大劳动人民在推翻资产阶级专政后建立起来的人民民主专政的国家，是人类历史上第一个被剥削阶级和劳动人民群众当家作主的国家。

社会主义国家是以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的无产阶级政权，对广大劳动人民群众实行最广泛的民主，对极少数敌对势力实行最严厉的专政。在社会主义国家里，剥削阶级作为一个阶级已不存在，但是，阶级斗争在一定的范围内仍然存在。社会主义社会是符合人类社会发展的普遍规律，克服了资本主义制度固有的矛盾后建立的崭新的社会制度，它必然取代资本主义社会，最后必然发展为共产

主义社会，社会主义社会的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。社会主义社会的发展要经历相当长的过程，在经济文化落后的国家建设社会主义现代化，必然经历不可逾越的历史阶段 社会主义初级阶段。在这个阶段，社会的主要矛盾是落后的生产力与人民群众日益增长的物质文化需要之间的矛盾，因此，社会主义社会要在共产党的领导下，把发展生产力作为国家的根本任务，通过生产关系和国家管理体制的改革，促进经济增长和发展，推进民主和法制建设，加强精神文明建设，不断满足人民群众日益增长的物质和精神需要，使社会主义制度不断走向成熟。因此，除了镇压少数敌对分子的反抗、抵御外来侵略外，国家的职能主要是在正确处理改革、发展和稳定关系的前提下，发展社会生产力，建设社会主义民主政治和精神文明。

从马克思主义划分的国家历史类型及其更替可以看出其发展规律性，就是说，国家的历史类型及其变更和发展，是由生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动决定的。社会制度的变革，包括国家历史类型的变革，是生产关系一定要适合生产力性质的规律发生作用的结果。国家历史类型更替的一般规律是：当社会的生产力发展到一定阶段，必然要同现存的社会生产关系发生矛盾，从而要求对这种生产关系进行变更。经济基础的这种变更，必然引起上层建筑的变革，在这一变革过程中，国家政权从旧有阶级转移到代表生产力发展要求的新兴阶级手中，旧的国家类型也就被新的国家类型所代替。社会基本矛盾运动的一个阶段由此结束，这一运动的新的阶段由

此开始，国家的类型也就进入了新的历史阶段。

国家历史类型更替的基本方式和途径是政治革命。政治革命是 社会政治发展的质变，是代表着新的生产力的阶级用暴力革命的方 式推翻旧的政治统治，从而完成一种国家类型向另一种国家类型的 历史性转变。政治改良是社会政治变化的另一种方式，但是，它不是国家历史类型更替的方式和途径。改良的实质是统治阶级在被统治阶级斗争的压力下，进行的某些局部性的改变，它并没有改变社会的根本政治制度和政治形态。第二节

国家权力

一、国家权力的含义

国家权力亦称政治权力、公共权力。国家权力是对社会进行宏观控制和治理的权力，即社会上占统治地位的阶级为维护自己的统治和利益，通过国家政权对社会上其他阶级运用的支配力量和控制力量。由此可见，国家权力是一国范围内以强制力保障科技、经济、政治、文化、教育、国防、外交等事业的实施，管理公共事务，以从形式上或者实质上实现社会公共利益要求的权力。

国家权力不同于一般的社会权力，它不是局部的和微观的权力，而是在社会层次和意义上完整的、全局的和宏观的权力，对于特定国家所治理的社会总体来说，该国家权力常常被称为社会公共权力。

国家权力不同于政治权威。权威是政治权力造成的心理态势，在政治生活中，它是政治权力主体与政治权力客体之间的权力一服从关系，是建立在政治社会成员对政治权力的认可和同意，即政治合法性 的基础上的。而政治权力则是一种力量，是国家的统治者对社会和政治生活的控制和支配力量。

国家权力也不同于一般意义上的社会力量或者政治力量。实际 上，国家权力是一种大于其他一切社会力量和政治力量，并且对其他力量具有制约力的力量。

二、国家权力的基本特性

作为特定的控制力量，国家权力具有如下基本特性： 主权性。国家主权是一个国家拥有的独立自主地处理对内和对外事务的权力。国家权力的主体是经济上和政治上占统治地位的阶级，因此，国家主权本质上归属于统治阶级，实际上，国家主权是统治阶级掌握一国的统治权力这一事实在政治和法律上的体现。

国家主权分为对内统治权和对外独立权。就对内的统治性来说，国家权力的主权性体现为：(1)本源性。在国家权力系统中，主权处在权力本源的地位，它派生出该系统内的其他一切权力，却不被其他权力所派生。(2)最高性。主权是国家权力系统中的最高权力，因此，主权的意志是国家权力中的最高意志，一切其他权力必须或者最终都要服从于主权。(3)不可分割性。主权是统一的国家权力，只能由法定的主体通过法定的程序统一行使，国家主权不能分割成可以由其他同等权力主体行使的权力。（4）惟一性即排他性。每个独立的国家权力系统只有一个主权，不能有并列的和隶属的另一个主权。（5）不可让与性。国家主权在产生出其他权力后，自身并不消失和削弱，不因时间流逝和不行使而消亡，在该权力系统中永久存在。主权的丧

失意味着国家生命的中止。

就对外独立权来讲，国家权力的主权性是指国家在对外关系中的独立性和平等性，表现为国家主权不容侵犯，国家不依附国内外任何权力和势力，有权独立自主地处理自己的事务，一国与其他国 家在权力的有效性和国际社会人格方面是平等的。

2普遍性。国家权力是其所治理的社会总体范围内的公共权力，其权力涉及国家根本性和全局性问题，因此，国家权力施及全体居民和所有的社会组织，既包括被统治阶级，也包括统治阶级内部的成员。就此而言，国家权力具有普遍性，全体居民和所有的社会组织的政治行为都必须服从本国的国家权力。

2制约性。权力是一种强制性和合法性结合的制约力。作为社会的公共权力，国家权力具有使用强制力的合法性，不允许社会成员和各种社会组织与政治团体违抗、侵犯或者悖逆其权力要求，而强制或者约束人们接受国家的意志。另一方面，国家权力的强制性还意味着国家在拥有强制性权力方面具有社会的惟一合法性，因此，它不允许其他社会成员或者组织拥有这种强制性。公共性。国家权力在整个社会范围内履行公共社会职能。在剥削阶级社会中，统治阶级为了维护自己的统治地位和阶级利益，保证和维护社会的稳定和秩序，不得不以国家和全社会正式代表的名义行使权力；在社会主义社会，国家权力是工人阶级和全体劳动人民利益的代表者，代表和实现着工人阶级与全体劳动人民的公共利益和要求。由此可见，国家权力的运作走向和方式总是被动或者主动地受社

会需要的约束，从而使其在形式上或者实质上具有公共性。另一方面，国家权力除了体现和维护统治阶级的利益，还具有对全社会公共生产和生活进行组织、调控和治理的功能，在这一意义上，国家权力也被称为公共权力。第三节

国家政体

一、国家政体的含义

国家政体即国家政权组织形式，是“一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关”。

国家以什么样的形式组织政权，根本上由作为国家内容的国体所决定。国体是指“社会各阶级在国家中的地位”，哪个阶级在国家中处于统治地位，哪个阶级在国家中处于被统治地位。马克思主义认为，国体与政体相辅相成，辩证统一，具有特定阶级本质的国家，需要相应的政权组织形式保证阶级意志的实施，一定的国家政权形式取决于阶级统治的需要，并为阶级统治服务。国家政体一经形成，相对于国体，又具有相对独立性。

除了国体之外，一个国家的政权组织形式即政体采取的具体形式，还受到地理环境、政体形成和发展过程中的政治力量对比、历史传统、经济结构、文化、民族、宗教等自然和社会多方面因素的影响和作用。因此，不同的国体，可能采取相同的政体，如古希腊，奴隶主阶级统治的奴隶制国家和现代资产阶级统治的资本主义国家，都可以采取相同的共和政体；而相同的国体，也可以表现为不同的政权组织形式，如同样是资产阶级统治的国家，英国、日本实行的是君主立

宪制，而美国、德国则实行共和制。

二、国家政体的类型

自古代到近现代，许多思想家在研究国家问题时，就划分国家 政权的组织形式提出了各种各样的标准，并且按照这些标准进行了多种多样的政体划分。亚里士多德认为，区分政体的标准主要有两条： 一是统治者谋利的对象是自己还是城邦，二是多少人掌握政权。按照第一个标准，他把政体分为为城邦谋取公共利益的正宗政体和为统治者谋利益的变态政体；按照第二个标准，他把正宗政体具体分为君主政体、贵族政体和共和政体，把变态政体具体分为僭主政体、寡头政体和平民政体。世纪法国的布丹把政体分为君主政体、贵族政体和民主政体，标准在于掌握国家政权的人数是一个、少数还是大多数。世英国的洛克以立法权的关系提出自己的标准 从而根据掌握立法权的人数的多少，把政体分为君主政体、寡头政体和民主政体。16世纪法国的布丹把政体分为君主政体、贵族政体和民主政体，标准在于掌握国家政权的人数是一个、少数还是大多数。17世英国的洛克以立法权的关系提出自己的标准 从而根据掌握立法权的人数的多少，把政体分为君主政体、寡头政体和民主政体。

后来的学者在研究中相继提出的划分国家政体的标准还包括： 国家最高权力掌握在什么人手中以及他们对待法律的态度；国家和 政府是否合一； 官吏职权的来源； 立法机关和行政机关的关系等等。

马克思主义认为，国家政体划分的标准，是客观的标准，正确的认识只能来源于客观存在着的国体与政体之间的辩证关系，根据这种

关系，首先应该从国体上划分剥削阶级国家的政体和社会主义国家的政体，继而，对存在于不同历史时期和不同国家的政体进行划分。按照马克思主义经典作家对政体概念的分析和运用，可知他们划分国家政体类型的标准主要是：第一，国家最高权力掌握在多少人手中，即是由一个人掌权还是由集体掌权；第二，国家最高权力机关如何产生以及任期怎样，即执掌者是由选举产生还是世袭，是实行任期制还是实行终身制；第三，中央权力机关如何设置和分配权力，即最高权力是集中于一个机关还是由几个机关分工行使，以及它们之间的关系如何。

根据马克思主义划分国家政体的标准，古往今来的国家，首先 应该划分为剥削阶级国家政体类型和社会主义国家政体类型。就剥削阶级国家政体来看，在奴隶制国家、封建制国家和资本主义国家中，主要实行过君主制和共和制两种政体。君主制。君主制是指以世袭和终身任职的君主（国王、皇帝、沙皇、大公、苏丹等）为国家元首，并由君主全部或部分、实际或形式地执掌国家最高权力的国家管理形式。按照君主所实际享有的权限来划分，君主制派生出各种具体的形式。在封建社会早期，存在过适应领主占有制经济和分封割据制国家结构，君权在实际上比较虚弱并被分割的贵族君主制。在中世纪后期的一些西欧封建国家，存在过以僧侣、大封建主、普通贵族和市民代表组成的等级代表会议为咨询机构的等级君主制。不过，在普遍的范围和长期的发展过程中，君主制主要有专制君主制和立宪君主制两种。

（1）专制君主制。在实行这种政体形式的国家中，国家的最高权力为君主个人独揽，君主不受任何法律和机关的监督和限制，拥有超然于一切法律和机构之上的最高的个人权力，君主的意志就是国家的意志和法律，君主的权位由世袭而来，一经拥有即终身占有，国家权力的运行以君主为中心，围绕君主权力形成并且为之服务的政治军事僚机器统辖全国，臣民们服务和忠诚的对象是君主个人。专制君主制是奴隶制和封建制国家的典型政体形式。

（2）立宪君主制，也称君主立宪制。在实行这种政体制度的国家，君主名义上为国家元首，掌握整个国家的最高权力，实际上君主的权力受到宪法和议会、政府等机关的限制。近代以来，君主立宪制存在于资本主义国家，是资产阶级与封建势力相妥协的产物。由于各君主立宪制国家的资产阶级和封建势力的力量对比不同，所以同样是实行君主立宪制的国家，君主的实际地位和权限有较大的差距。根据君主世袭地位和权限，君主立宪制又分为二元君主立宪制和议会君主立宪制两种形式。二元君主制主要存在于封建势力较强、资产阶级力量较弱的国家。按照这种制度，国家最高权力形式上由君主与议会共同掌握，但实际上较大权力为君主所有，政府也对君主负责，议会不能充分发挥自己的作用。二元君主制主要出现在1871-1918年的德国以及第二次世界大战时期的日本，目前的摩洛哥、约旦和尼泊尔等国。议会君主制主要出现在资产阶级力量占绝对优势的国家。按照这种传统，政府对议会负责，君主的行动受议会制约，有民主方式制定的“宪法”，君主无实际权力。比如：英国和第二次世界大战后的

日本。共和制。共和制是国家最高权力机关和国家元首都由选举产生，并有一定任期的国家政体形式，它是当今资本主义国家普遍实行的政体。在资本主义制度下，实行共和制的国家元首和最高权力机关（议会）都由选举产生。但是，这两种机构产生的程序、任期、职权以及相互关系在各国有所不同。根据元首、议会、政府三者的职权和关系状况，资产阶级共和制分为议会共和制和总统共和制两种基本类型。（1）议会共和制。这种制度中的国家最高权力由议会执掌，通过选举产生的总统一般是权力的象征，而不掌握实际权力，是“虚位”国家元首。政府由议会中占多数席位的政党或政党联盟组成，并对议会负责，一旦议会通过对政府的不信任案，政府必须辞职或 者请求总统解散议会，重新举行大选。采取议会共和制的资本主义 国家主要有意大利、德国、加拿大等国。（2）总统共和制。在实行这种制度的国家，总统与议会均由选举产生，总统与议会分享实际权力。总统既是国家元首，也是政府首脑，直接领导政府，掌管最高行政权。政府成员由总统提名并经议会通过后产生，对总统负责。议会掌握立法权，但不能选举产生总统，也不能对政府表示不信任。同时，总统也无权解散议会。总统与议会之间存在权力制衡关系。美国、墨西哥、南美洲的大多数国家以及亚洲、非洲的一些国家都实行总统共和制。

目前，实行共和制的资本主义国家还有一些特殊的形式。如法国和俄罗斯实行的“半总统制”，介于总统共和制和议会共和制之间，兼具二者的特征； 又如瑞士实行的委员会制，具有自己的特征。

社会主义国家是新型的国家类型，其国家政体在根本上不同于 剥削阶级国家的政体。在社会主义国家，工人阶级为领导、工农联盟为基础是其根本国体，国家存在和发挥功能的宗旨是为占人口绝大多数的人民群众谋利益和幸福，因而，最大限度地实现这一宗旨，便成为创立、调整和完善国家政权组织形式的根本原则。遵循这一原则，社会主义国家实行民主共和制国家政体。社会主义的理论和实践是在探索中不断发展、创新和完善的，社会主义国家根据时代发展的要求和本国国情，探索着在社会主义民主共和制这一政体下行之有效的政权组织形式。在历史上，各个社会主义政权实行过不同的政体，其中具有典型意义的有三种： 巴黎公社。这是无产阶级专政的第一个管理形式，也是社会主义民主共和制的一个伟大尝试。巴黎公社的特点是：一切公职 人员由选民直接选举产生，选民有权监督、撤换和罢免他们；公社 委员会是公社的最高权力机关，实行议行合一的原则，统一行使立 法和行政权力。苏维埃制。这是苏联实行的一种社会主义民主共和制。按照这种制度，国家的最高立法机关和最高权力机关为普选产生的苏维埃代表大会，国家集体元首为最高苏维埃主席团，其权力受最高权力机关的制约；政府（部长会议）为最高权力机关的执行机关，对最高苏维埃及其主席团负责。人民代表大会制。这是中国人民在中国共产党的领导下创造 的，为实践所证明符合中国国情的一种国家管理形式。人民代表大会制的特点是：人民代表大会为国家最高权力机关，其成员由人民民主选举产生，并接受人民的监督；政府、司法机关由人民代表大会产生，对人民代表大会负责并受其监督；人民代表大会实行民主集中制原则，即人民代表大会内部实行少数服从多数原则，各级人民代表大会在其范围内行使职权，下级人民代表大会服从上级人民代表大会通过的决议和法令。第四节

国家结构形式

一、国家结构形式的含义

国家结构形式，是国家权力以地理和区域进行划分的模式，即 国家权力主体按照某种特定的方式行使权力的一定模式，体现的是国家的整体与部分之间、中央政权机关与地方政权机关之间的关系。

任何国家都是由属于一定民族、居住在一定行政区域内的公民所组成的。在社会发展过程中，根据科技、教育、文化、经济和政治的发展与变化的需要，会发生公民在地域间的流动和重组，发生行政区划的调整和充实，形成国家规模和结构的变化。根据社会发展的这些状况，合理配置国家权力，使中央政权与地方政权保持合理的关系，形成政令统一、运转有效的权力体系，便构成了国家结构形成的问题。由此可见，国家的结构形式，反映了一个国家民族关系的有机构成状况，反映了该国家在中央和地方关系上的历史文化传统，反映了国家行政区域中地理、经济和社会环境的变化，也反映了国家在经济、政治、文化、军事等方面统一运行的状况。在现实政治中，国家结构形

式是一个国家的中央权力与地方权力围绕民族和区域问题形成的特定关系的具体体现。

二、国家结构的基本形式

从历史和现实的国家结构构成状况来看，国家结构形式主要有 单一制和复合制。单一制国家形式与复合制国家形式的划分标准主 要是：

（1）国家主权是由中央政权独享，还是由中央政权与地方政权分享；

（2）中央和地方在权力来源上，是中央权力授权给地方权力，还是地方权力委托给中央权力；

（3）中央与地方如何划分其间的权力。一般认为，在这些标准中，基本的标准是第一条。单一制国家。单一制国家结构是由若干行政区域构成单一主权国家的国家结构形式或国家制度，基本特征是：中央权力独享全部主权。国家有统一的宪法、统一的国籍、统一的最高立法机关和中央政府，各地方政府受中央政府统一领导，在对外关系上国家整体是单一的国际法主体。

形成单一制国家的原因多种多样，有的是历史传统的原因，如中国、英国、法国；有的是民族原因，如日本、朝鲜都是单一民族国家。当今世界上，许多国家实行单一制的国家结构形式。

由于中央和地方权力分配和制约的程度不同，单一制又分为中央集权和非中央集权即地方分权制形式。实行中央集权的单一制国家，中央政府高度集中国家权力，中央政府完全和绝对控制各个地方政府。实行非中央集权的单一制国家，中央政府对地方政府实施有限权力控制，地方政府根据法律规定，在许多地方事务方面，享有较大的自治权和行政自主权。复合制国家。复合制国家是由若干具有较大自主权的国家和地区组成联合体或联盟的国家结构形式。在实行这种国家结构形式的国家中，地方政府往往一定程度上与中央政权分享某些方面的主权。由于联合的形式、程度以及联合体与各组成部分的权力划分有所不同，复合制结构分为联邦制、邦联制、君合制、政合制等。

联邦制国家也称“联盟国家”，是由若干个具有相对独立性的成员国（共和国、邦、州和省）联合组成的统一国家。其特点是国家设有统一的最高立法和行政机关，统一宪法、法制和国籍；联邦政府行使国家主权，是国际交往的主体，在国际交往中代表国家；同时，联邦各组成单位有自己的立法机关、行政机关、宪法和法律，有一定的独立对外交往权力，但没有独立的军队；联邦政府与各成员国政府的权限划分，取决于联邦宪法的规定。

联邦制国家形成的原因是多种多样的，其中有由殖民地联合而成的，如美国、澳大利亚、印度；有以从封建割据到中央集权国家的过渡形式出现的，如1817-1918 年的德意志帝国等等。

邦联制国家是若干个独立的主权国家为了某种特定目的（军事式的特点是，邦联是根据成员国缔结的条约组成的，成员国具有完整的主权和绝对的自治权；邦联不是国家主体，没有统一的最高立法机

关、行政机关，没有统一的军队、赋税、预算和国籍，邦联成员国是主权国家，是国际交往中的主体；邦联对成员国不具有强制力，成员国可以向邦联让与或收回本国的部分权力，可以自由加入或退出邦联；邦联为协调成员国意志和利益通常建立常设机关，如邦联议会、联系制度、成员国首脑会议制度等。

君合制和政合制是在历史上曾经存在过的特殊的复合制国家结构形式。君合制是两个国家由于王位继承等原因，由一个君主进行统治的国家联合，实行一君两制，各国拥有自己的宪法和政府，都是国际事务中的主体。比如1867-1918年的奥匈帝国。政合制是两个或两个以上的共和制国家组成的国家联合，一个国家元首统一管辖各个成员国，国家联合有共同的宪法和统一的国家机关，是对外交往中的主体，成员国拥有自己的宪法、议会和政府，具有较大的独立性。比如1814-1905年瑞典和挪威的国家联合。在当代，君合制和政合制已经不复存在。

三、我国的国家结构形式

我国历史悠久，幅员辽阔，人口众多，拥有56个民族，实行的是统一的多民族单一制国家结构形式。由于历史的、民族的、文化的、发展的原因，在中央政府执掌国家最高行政权力的前提下，地方政府由一般行政区、民族自治区和特别行政区三种形式构成。中央与地方的关系，在不同的行政区体现在不同的管理制度之中，一般行政区实行集中统一管理；民族自治区实行中央领导下的民族区域自治，具有较大的自主权；特别行政区实行一国两制。

我国多数省（直辖市）属于一般行政区，实行垂直领导，遵循在中央的领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。对于一般行政区而言，中央和地方的关系体现为，全国人大决定全国和地方的一切重大事务，国务院对贯彻全国人大的决定统一实施行政权，全国人大常委会有权撤销地方权力机关制定的法规和决议，国务院有权撤销或改变地方政府的决定和命令；各省、直辖市人大和政府在党中央、全国人大和国务院的领导下，保证国家法律和法规的执行，领导地方经济、教育、科技、文化、体育、卫生等建设和各项公共事业，并有权在不与国家法律和法规相抵触的前提下，根据本省市具体情况制定地方性法规。在干部问题上，地方干部由地方选举产生，由中央统一管理，中央有权调配、任免地方干部。

设立民族自治地方，实行民族区域自治，是我国国家结构形式的一大特点。我国的民族自治地方主要有西藏、新疆、内蒙古、宁 夏、广西五个自治区，若干个自治州、自治县，在相当于乡的民族地区还设立民族乡。民族区域自治，是维护领土完整和主权统一下的民族自治，在中央政府的统一领导下，各民族自治区自主管理本民族和本地区的事务。在民族自治区，地方与中央的关系除了与一般行政区相同的以外，自治区人大有权制定符合本地区情况的自治条例和单行条例，地方政府有权制定地方性自治法规，以实行自治的民族成员为主组成自治机关，遵循民主集中制原则，按照宪法、民族区域自治法和其他法律的规定，充分行使自治权力。

特别行政区是我国在解决历史遗留的问题，实现祖国统一大业过

程中创造的有中国特色的国家结构形式和管理方式。目前的香港和澳门，未来将要统一的台湾，属于特别行政区。在特别行政区，实行一国两制，这是单一制国家兼有某些复合制国家特点的一种新型的国家结构形式，其基本内容包括：第一，“一个国家”，即世界上只有一个中国，这就是中华人民共和国，中央人民政府是国家主权的实体，香港、澳门和台湾是中华人民共和国不可分割的部分，是统一国家中的地方行政区域；第二，“两种制度”，即在统一的中华人民共和国内，在国家主体即大陆实行社会主义制度，在三个特别行政区实行资本主义制度，两种制度长期共存；第三，“高度自治”，即特别行政区在由当地人组成立法、行政、司法机构，实行独立的税收制度，享有充分的外事权等方面，行使高度的自治权。［思考题］ 怎样理解国家的本质和职能？ 2 区分国家历史类型的基本标准是什么？ 3 国家权力有哪些基本特性？ 什么是国家政体？国家政体与国体的关系是什么？划分国

家政体的基本标准是什么？ 以实例说明不同类型的国家政体及其基本特点。什么是国家结构形式？其划分标准是什么？ 试述我国的国家政体与国家结构形式的特点和影响因素。

第三章

政府

教学目的和要求

通过本章的学习，正确掌握政府的含义、特性、地位和现代政府的基本组织原则。在此基础上，了解政府权力结构的组成及其相互关系、政府职能的两重性和市场经济条件下政府的基本职能范围，把握政府机构的设置原则、内容以及政府机构改革的发展趋势。第一节

政府的含义

一、政府与国家 在政治生活中，政府与国家的联系十分密切，两者的关系体现在： 政府是国家最为重要的构成要素。没有政府，国家也就不复存在。国家主权的行使、国家领土完整和安全秩序的维护、人民生活的维持和生活水平的增长，都与政府具有直接或间接的关系。国家的产生以政府的形成为组织标志，政府是实现国家目标最为基本的手段。国家与氏族、部落、村坊等组织的重要区别之一在于具有完整的系统的政府存在。国家意志的形成和执行，都要通过政府，政府的目的就是国家的目的。政府是国家的主权代表和具体形态。在日常性的功能运作中，政府往往作为国家的具体组织和机构化身而存在，代表国家运用和行使公共权力。

正因为国家与政府存在如此千丝万缕的关系，因此，在对政治 现象的理解中，往往会把国家与政府混为一谈。而从政治学研究的 角度，尤其是对于公共管理专业的学习来说，区分政府与国家，具

有特定的意义和必要性。

从历史和现实状况来看，国家与政府的区别主要体现在： 1 政府是国家的构成要素之一，而非国家的全部。国家本质上是统治阶级进行阶级统治的工具，而要进行这种统治，必须具有基本的国家构成要素，或者说，必须在构成要素基本具备的条件下进行阶级的统治。从国家构成要素来看，它是由土地、人口、政府和主权所构成的统一体。从这些要素来看，一个国家的存在，不能没有政府，但是，政府本身的更迭并不导致国家的灭亡。政府权力受之于国家主权，但是，并不等于国家主权。国家主权是普遍、广泛、无限和统一而不可分的，而政府公共权力是有限的，并且通常要在权限或职能上进行具体限度和界定。在现代社会，国家主权一般为人民所拥有，而政府权力则是人民通过法定的方式授予政府组织和官员的。因此，政府权力以人民或者人民代表是否授权为转移，而国家权力则以国家是否完整存在为转移。政府的功能是国家功能的体现，但是，政府的功能并不等同于国家功能。在实际政治生活中，政府是执行和实现国家重要功能的组织和工具，但是，政府的功能并不等于国家功能的全部，在国家的功能中，有些功能是政府没有或者无法履行的，比如，国家文化传统的形成和传承等。因此，在政治生活中，一国的公民可以不认同特定政府及其政策，但不能反对和脱离自己的国家，否则就会丧失公民资格。国家是其成员生存和发展的根本前提，公民如果丧失对于国家的认同，就会丧失基本的生存和发展条件。国家在特定社会中代表和实现着统治阶级的利益和意志要求，但是，就其组织构成来看，国家却是由统治阶级成员和非统治阶级成员共同构成的。而政府作为统治阶级进行政治统治的组织和工具，则是由特定社会中经过专业化训练并具有管理能力和水平的一部分人组成的，因此，政府的组织构成并不包含非政府的其他会成员。

二、广义政府和狭义政府

从本质上说，政府是统治阶级行使国家权力和进行阶级统治的 工具。统治阶级通过政府的作用使自己的意志上升为国家意志，借助政府机构执行和贯彻统治阶级的意志。而从外延的角度理解，对于政府的含义则有广义和狭义的不同确定。广义的政府包括各类国家权力机关在内，即政府是一个国家的立法、行政和司法等机关的总称； 狭义的政府仅仅是指国家机关中执掌行政权力、履行行政职能的行政机关。

对政府的狭义理解，是近代资本主义社会对国家权力进行功能性划分和限制制衡的产物，即把国家权力划分为立法、行政和司法三种基本的功能性权力，而把政府仅仅归结于行政权力。但是，从国家权力运行的历史经验和现实状况来看，仅仅限于从行政权力的角度来界定政府却存在一定的问题。从理论上来看，按照政府的一般性定义，政府是统治阶级承担、行使国家公共权力，进行阶级统治的工具，而立法、行政和司法等不过是公共权力的不同功能，在本质意义上，这些功能是统一服务于统治阶级意志和要求的，因此，政府是这些权力的组织工具，实际上包含了公共权力的这些全部功能。

从社会历史和现实政治状况来看，在奴隶制和封建制国家，国家权力往往是不作严格划分的，承担国家公共权力运行的所有机构，都属于政府的范围。而近代以来，在世界各国的社会政治生活中，纯粹行政意义上的政府实际也不存在，各国的行政机关或者与立法、司法机关形成权力相互渗透的关系，或者或多或少承担一定的立法和司法功能，由此构成了统一的有机的承担国家公共权力的组织体系。

根据这些情况，我们所理解的政府是广义的政府，即把政府界 定为立法、行政和司法等国家机关的总称。

三、政府的特性

作为履行国家权力的组织和机关，一般具有以下基本特性： 1 阶级性。政府的阶级性是其赖以建立的社会关系和社会环境所规定的，是国家的阶级性在政府基本特性方面的体现。政府的阶级性决定了它本质上是统治阶级实行阶级统治的工具，政府活动是按照统治阶级的利益和要求，对社会进行政治统治和政治管理。作为政府的本质特征，政府的阶级性对政府及其活动具有主导性的作用，并且贯穿于政府的机构构成、制度设置、政策制定、价值倡导和各种实际活动中。就此而言，阶级性是政府的灵魂，统治阶级的性格构成了政府的基本性格。公共性。国家本质上是一种阶级的统治，但是，在剥削阶级统治的社会，统治阶级为了实现其统治的稳定性和有效性，往往不得不以形式上的中立者和公共利益的代表者的面貌出现，而政府就是实现这种表面公共性的基本形式。在社会主义社会，国家是工人阶级和最广

大人民利益的代表者，在这个范围内，政府是公共利益的代表者和实现者，而运用政府权力谋求特定社会团体或者私人利益，是与政府的这一特性相违背的。

由此可见，政府本质上是统治阶级的统治工具，但是，政府的 作用必须通过一定的程序和途径，在形式上或者实质上把自己的主 张、制度、规则和政策等上升为对普遍的公共利益的诉求，以公共 利益的名义或者实际要求来行使权力。权威性。政府的权威性是国家的强制性和合法性的有机结合和集中体现。一方面，政府以法律制度为基础，以暴力手段为后盾，具有凌驾于社会之上的普遍强制力，这是国家权力强制性在政府机构方面的具体要求和合法赋予。另一方面，政府又必须得到多数社会成员的认同，只有这样，政府才能有序、有效地进行社会政治统治和政治管理，这是国家权力的政治合法性在政府特性方面的延伸。国家权力特性在政府构成和运行中的这种体现，在实际政治生活中，形成了政府的特有的权威性，即政府权力与其所统治和管理的社会成员之间的命令一服从关系，只有在这种关系中，政府的职能才能得到实现。4 有机组织性。尽管现代政府都形成了严格的职能分工和权力划分，但是就政府机关各部分之间的关系而言，则构成了严密的有机整体。各政府机关按照一定的原则和程序结成有机联系的整体系统，共同运行和协调发生作用，以保证统治阶级意志的完整统一的贯彻实行。同时，政府都是以组织的形式而存在和运行的，这些组织由特定的人员、物质和财力等要素按照特定的原则和规则构成，政府的权力依托这

些组织机构得以行使，按照这些组织的原则、规则和程序得以实施。5 特定的职能规定性。从总体上来看，政府执行着国家的对内和对外的政治统治和政治管理的基本职能，但是，在不同的历史时期、不同的社会经济背景下，各个不同国家的政府职能在其范围、内容和行使方式等方面，都有其特定的内容。另一方面，就政府内部的不同机构和部门来看，其职能分工又有其特定的规定性，这些机构和部门按照政府在特定历史条件下的特定职能分工，相互协调，有机统一，构成了政府的总的职能。

四、现代政府组织和运行的基本原则

现代政府在其权力组织和权力运行上，形成了特定的原则。主 要包括： 人民主权原则。人民主权也就是主权“在民” 而不是“ 在神”或“在君”，国家主权属于人民，而不是专属于某个个人或社会集团。人民主权更多地是一种政府理念而非组织体制，但是，它为政府按照民主的要求运行奠定了思想基础。根据人民主权原则，政府的公共权力的权源来自于人民自下而上的授予，而非自上而下地自行产生的，更不可能是“君权神授”，政府只是受人民委托来行使这些权力，权力的行使必须服务于人民，而不能借助这些权力凌驾于人民之上。政府组织必须以人民的利益和要求为目标，并通过民主和法治的规则实现公民对政府权力的控制和监督。

在资本主义社会，人民主权的原则是资本主义民主政治的外衣，作为统治阶级的资产阶级为了掩饰其阶级统治的本质，而以人民主权

为幌子。只有在社会主义国家，工人阶级和广大劳动人民成为国家的主人，人民主权才具有真实的社会含义和实现条件，政府才可能真正按照人民主权的原则组成和运行。有限职能原则。随着市场经济的发展和国家与社会关系的界定，现代政府往往贯彻有限职能原则。在社会利益结构层面上，现代政府的职能主要在于实现社会公共利益要求，因此，政府作为社会公共权力的机构，主要在社会公共领域中，为实现社会公共利益而活动；在宪法和宪政的意义上，国家与社会、政府与公民之间形成了公共权力与公民权利的关系，其间关系往往具有明确的法律规定。按照这些法律的规定要求，现代政府在行使公共权力时，不仅必须保护公民的法定权利，而且必须以不侵犯公民合法权益为基本限度。在政府具体职能的意义上，随着市场经济机制的发展和非政府公共组织的发育成长，政府需要逐步根据社会和经济发展的需要转变自己的职能，形成有限职能的政府。在政府的实际活动过程中，各个国家的社会经济政治状况不同，因此，有限职能原则的本质内容和实施情况也有所不同。在资本主义国家，宪法规定的公共权力与公民权利的界限，往往起着维护资产阶级统治秩序，掩盖其统治本质的作用。政府的职能限度，在不同的资本主义国家也有不同的范围。在社会主义国家，政府公共权力与公民权利之间关系的法律规定，是人民民主专政的本质要求，是人民当家作主的法律体现和必要保障。政府职能的有限性，是根据社会主义市场经济和政府职能转变的要求而确定的，是为了更加有效和合理地实现社会主义社会、经济、文化发展的要求。

3责任原则。政府按照统治阶级的利益和要求，执掌和运行政治权力，对社会和政治进行管理，这同时也就意味着政府具有对统治阶级成员和社会的义务和责任。政府的责任与其权力是对称的，是其义务的具体体现，这就是说，政府具有什么权力和多大程度的权力，就具有相应的义务和责任。一般来说，政府的责任包含政治责任、法律责任和行政责任等。法治原则。政府依法治国，是现代政府的重要特征，也是市场经济和社会发展进步的特定要求。按照法治原则，政府的组成、权力的行使，必须根据法律规定的要求，按照法定程序和规则进行；法律必须经过法定的合理程序加以制定；法律一经制定，政府必须带头奉行和严格遵守；公民按法律享有正当的权利，政府必须保护公民的这些权益；如果剥夺公民的法定权利，必须依据法律和法定程序进行；法律面前人人平等，排斥掌握公共权力者的特权。现代政府奉行法治的原则，是为统治经济的利益服务的。在资本主义国家，法治是资产阶级的利益和意志的体现，政府实行法治，本质上是为了使资本的统治秩序有序和稳定运行。但是，在其政治实际生活中，资产阶级利益和金钱政治往往左右和支配法律的制定和实施，从而以法律意义上的平等掩盖着社会和经济意义的资产阶级特权。社会主义国家的政府法治原则，代表了工人阶级和最广大劳动群众的利益，具有真实性和广泛性的特点。第二节

政府权力结构

一、政府权力结构的含义和构成权力 政府权力结构的含义。按照广义的政府的定义，政府权力包括立法权、行政权和司法权三个部分。政府权力结构，是指这三种权力相互之间的关系和构成形式。从实际政治和政府权力构成状况来看，政府的权力结构是在纵横两个方向上构成的，因此，政府权力结构包含纵向的权力结构和横向的权力结构。2 政府权力结构的构成权力。

（1）立法权。立法权是国家最高权力，统治阶级的意志通过立法权的运用，上升为国家意志，对整个社会具有普遍的约束力和强制力。立法权一般包括制定和修改宪法，监督宪法实施，制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律，选举国家元首，决定行政机关首脑，审查和批准国家预算和国家决算，决定战争与和平问题，罢免国家元首和行政首脑，监督财政，批准条约，批准对官吏的任命，监督行政和司法权力和国家官吏的活动等。

（2）行政权。行政权是对国家意志的执行权。行政权一般包括根据宪法和法律，制定行政法规和行政措施，发布行政命令，向立法机关提出议案，统一领导行政部门工作，编制和制定国民经济和社会发展计划，领导和管理经济、社会、教育、科学、文化、卫生和体育等工作，管理对外事务，同外国缔结条约和协定，维护国家安全，以及行政机关内部编制和人员的管理等等。

（3）司法权。司法权相对独立于立法权与行政权。司法权一般包括根据法律接受诉讼，审理案件，开展司法调查，以保障公民的合法权益，惩罚犯罪。一般而言，立法权、行政权与司法权都由特定的政府

机构来履行，从而形成政府权力的基本结构。但是另一方面，政府机关的权力都不是单纯的，而是相互渗透的，立法权、行政权乃至司法权，在各政府部门之间都会形成不同程度的相互渗透，如一些行政机关也拥有一定程度的立法否决权和行政司法权，一些国家的最高法院也通过法律解释权来进行实质性的立法工作。政府权力在政府各结构之间的相互渗透，将对政府权力结构的变动产生影响。比如，在一些西方国家，由于立法机构权力运作的审慎特征，重民主而轻效率，已经越来越无法适应瞬息万变、错综复杂的社会环境，因而出现了行政机构权力相对强化、立法机构权力相对弱化的趋势，相当一部分立法权向行政机构转移，行政机构的权力日益凌驾于其他政府机构上。

二、政府权力的纵向结构

政府权力在纵向上体现为中央政府与地方政府的权力划分。政 府权力纵向划分的原则主要有两类：

第一，保留权力的分权原则。权力是由地方自下而上让予中央 的，地方政府权力是保留的，而中央政府权力是列举的，没有列举 的权力都归地方政府保留。

第二，授予权力的集权原则。地方权力是由中央政府自上而下 授予的，中央政府权力是保留的，地方政府权力是列举的，没有列 举的权力都归中央政府保留。

4.mpa学位论文 篇四

1-，在我国，行政立法的主体是（）。

丸各级国家行政机关

U，各级国家行政监察机关

《／特定的国家行政机关

D．各级国家司法机关

E答案]C。行政立法主体是有权的国家行政机关，其依据是法定的权限和程 序，其结果是行政机关所制定的具有普遍约束力的规范性文件，其性质是既有立 法性质又有行政性质的行政行为。

2．我国许多行政法规都附有实施细则，制定实施细则的行政立法属于

（）o

丫

A．补充性立法

冉执行性立法

C实验性立法

D。程序性立法

E答案]B。执行性立法是指为了执行法律或地方性法规以及上级行政机关发 布的规范性文件而作出的具体规定，以便于更切合实际情况的行政立法活动。

3．(广)不具有一般授权立法的权力。

寸·县一级政府

B．国务院各部委

C。省和直辖市的人民政府

D．经国务院批准的较大的市的人民政府

E答案]A。一般授权立法是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规 定的职权制定行政法规和行政规章的活动。我国《宪法》第89条规定，国务院 可以根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。《宪法》 第90条第2款又规定：国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。《地方组织法》第60 条规定，省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院 批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和行政法规，制定规章。

4．名词解释：一般授权立法

„三苎产]甲亟歪殴樊遮@坐迪巡匙塑堕趟纽逸垫 也逝眶巨些些缒匝数些辔匝交

5．对法律或其他行政管理法规所规定的事项，基于该行政机关履行其法定 职责而制定有关法规、规章的立法是（）。

删执行性立法

B．补充性立法

C自主性立法

D．试验性立法

E答案]A。依据行政立法内容、目的的不同，可以将行政立法分为执行性 立法、补充性立法、自主性立法和试验性立法。执行性立法指为了执行法律或者 地方性法规以及上级行政机关发布的规范性文件而作出的具体规定，以便于更切 合实际情况的行政立法活动。补充性立法是为了补充已经发布的法律、法规而制 定规范性文件的活动。自主性立法不是为实施某些法律或者其他行政管理法规而 制定的，也不是为了补充某项法律或者行政管理法规而制定的，而是对法律或者 其他行政管理法规所未规定的事项基于该行政机关履行其法定职责而制定的有关 法规、规章。试验性立法是指行政机关基于有权机关或者法律的特别授权，对本 应由法律规定的事项，在条件尚不充分、经验尚未成熟或者社会关系尚未定型的 情况下，先由行政机关作出有关规定，经过一段试验期以后，总结经验，由法律 正式规定下来。

6．具有“制定行政法规”权力的行政机关是（）。

少·国务院

D．国务院各部委

C．省人民政府

n省会城市人民政府

A／＼川国务 │绸是我国最高的行政立法机关│

行政工作，根据宪法和法律规定，国务院有权制定行政法规。国务院所属各职能 部门根据法律和行政法规在其业务主管的职权范围内制定规范性文件的活动。有 权制定地方行政规章的地方行政机关仪限于省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市政府、经国务院批准的较大的市人民政府和作为经济 特区的市人民政府。

7．案例：甲乙两省轿车大战

1999年10月29日，甲省某石化总厂的负责人碰到一件未曾预料的事，其下 属单位购买一辆乙省生产的乙款轿车，竟要付出几乎两辆轿车的价钱：除要上交 中央早已明文取消的水利建设基金、价格调节基金等费用外，又无端冒出7万元 的“特困企业解困资金”。各种费用加起来，一辆零售为土7．2万元的乙款轿车竟 要花去32．65万元。

无独有偶。甲省某市居民李阳向当地新闻媒体投诉：他在办理一辆乙款轿车 的手续时，市控制社会团体购买办公室，“拿不出任何文件”，却要多收7万元。李阳说：“这是‘乱收费’，违背了中央有关扩大内需拉动消费的政策。”

该市社控办主任并不否认他们收取了7万元的“特困企业解困资金”。他说： “我们的确收了这笔费用，主要用于企业解困。目前该市石化总厂的钱已经到 账o”当人们提出要看一看这项收费的依据时，主任强调说：“这是机密，上面只 有口头传达，没发文件。”

然而，11月3日，在甲省当地公开出版的一份报纸上，一则小而又小的消 息“泄露”了这一“机密”。这则消息的标题是：《市府出台政府特保甲款轿车》 消息全文如下：“全市凡财政拨款单位新增或更新轿车，应由政府集中采购，并 按用车标准选购甲省生产的甲款轿车。副局级以下党政机关、企业、事业单位(含副局级)需新增或更新轿车，必须购买甲款轿车。市社控办、公安交管、工 商等部门按以上要求办理相关手续，车辆定编部门对其他车型将不予定编。所有 单位购车均要先定编后购车，市工商行政管理部门将凭社控定编单验证机动车销 售发票，市交管部门对其他车型将不予上牌照。”

根据1994年国务院颁布的《汽车工业产业政策》第48条的规定：“任何地 方和部门不得用行政和经济手段干预个人购买和使用正当来源的汽车。”国家财 政部也曾三令五申：“严禁各地以各种名义收取与购买车辆无关的其他附加费，除法律规定和国务院、财政部、国家计委批准的收费外，中央各部门自行发文或 要求地方立项收费的，一律不得作为收费立项的依据，已经立项的要求立即纠 正。”

那么，甲省和该市有关部门为什么要明知故犯呢?

“省里出此下策也是不得已而为之”，甲省汽车行业办综合协调处处长显得很 无奈。据他介绍，乙省1998年年底出台了一项规定：凡外地汽车人本省要交8 万元的上牌照费。为此，甲省方面多次派人与乙省有关部门交涉，均无功而返，对方甚至还丢下了“你们可以照着做”的话。

资料显示，1999年上半年，乙省的“土政策”使甲省生产的甲款轿车在乙 省只销售了24辆，而乙省生产的乙款轿车在甲省的同期销量却达到6 400多辆。鉴于这一背景，将汽车作为支柱产业的甲省自1999年工0月1日起，专门针对乙 省生产的乙款轿车也出台了一项“土政策”o甲省汽车行业办综合协调处处长说： “我们是学乙省的做法，他们收8万元，我们收7万元；我们少收1-万元已经是 手下留情了。”

对此，乙省汽车工业销售总公司办公室主任另有解释：

“乙省对私人购车原 来实行的是牌照竞拍政策，买一辆私车牌照最高要20万元左右，现在对私车征 收8万元上牌照费(乙款轿车为2万元)，应该说乙省的私人购车环境够宽松了。在集团购车方面，乙省对所有车型均征收8万元的牌照费(乙款轿车每年有l万 辆的额度，额度内牌照费为2万元)。”

甲省的“土政策”出台后，乙款轿车在甲省两个月来的销售状况低迷，省内 各地区的乙款轿车经销单位均叫苦不迭。但令甲省有关部门始料不及的是：针对 乙款轿车的“土政策”出台后，甲省范围内乙款轿车几乎卖不动的同时，本省产 的甲款轿车销量并没增加多少，而让第三方丙省生产的丙款轿车拣了个“便宜”，销量直线上升。

(1)本案例提示的核心问题是（）。

A丫市场不统一的问题

D．地方保护主义

—q政府职能错位

D．政府间关系

正答案]Co本案例牵涉的是政府职能转变的问题，甲乙两省政府对市场进行 了过度的干预，存在政府职能越位问题，导致地方保护主义，进而分割了市场，使市场不统一。我们必须实现政府职能方式和职能关系的转变，由微观管理、直 接管理为主转向宏观管理、间接管理为主，理顺政府与市场的关系。

(2)根据我国行政立法的有关规定，甲乙两省地方政府出台的限购外地轿车 的规定和“土政策”，属于（）。

丸有效的地方法规

B．有效的地方规章

C．无效的地方法规

＼、耳，无效的地方规章

E答案]D。这题关键是弄清楚行政法规和规章的制定主体，分清行政立法 权限。根据有关规定，国务院制定行政法规，地方人民政府的行政立法权限限于 制定地方性规章。因此，甲乙两省地方政府出台的限购外地轿车的规定和“土政

策”，属于无效的地方规章。

(3)从制度上解决案例中的核心问题，应采取的主要措施是（）。

丸行政决策民主化

B．回应公众的需求

C／加强政府之间的沟通

月．维护法制的统一性

E答案]D。要从制度上解决案例中的核心问题，应采取的主要措施就是维

护法制的统一性，坚决执行中央的有关政策，地方做出任何决策都不得与中央的 法律法规相抵触。

(4)甲省针对乙款轿车的“土政策”出台后，本地产甲款轿车的销量却并没

有增加，主要是因为（）。

丸行政权力的作用

D．第三方轿车大量进入本地

C‘地方政策的作用

＼珥．市场经济规律的作用

E答案]D。很显然，这是市场规律在起作用，甲乙两款轿车在行政干预下，价格费用被抬高，而丙款轿车价格与费用相对便宜，正是民众此时所乐意选择

的，故甲款轿车销量难以提高。

(5)上述案例说明，必须加强行政立法监督。依据行政立法监督的有关规

定，行政司法监督主要有（）。

刹．上级或同级人大的监督

B．上级或同级政府的监督

C媒体的监督

D．公众的监督

E答案]A。依据行政立法监督的有关规定，行政立法监督有上级或同级人

大的监督，B项表述错误。C和D不属于行政立法监督。

8．论述塑坐监型迎血垂亟盈

正答案](土)行政执法责任制是假设行政执法会出错，针对行政机关可能不

依法执法或不适当执法而建立的行政机关承担过失的制度。通过行政执法责任制

的建立和实施，使得行政执法能够权责一致、行为规范，用权受监督、出错受追

究。

(2)建立行政执法责任制要从运作机制上下工夫，通过加强队伍建设、深入

普法、建立各种运行规则，达到严格执法、公正执法的目标。具体来说，应从

内、外两个方面人手，重在内部建设。

(3)建立行政执法责任制的目的是遵循权力与责任相一致的原则，在行政机 关执法过程中，给行政权力套上责任的枷锁。

9．简逛逆垄型胡途鱼池呸死珥

E答案]法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用和施行法律的活动。其核心价值是：

(1)程序性正当法律程序。它意味着基本的公平性，需要保护个人免于遭遇 政府恶意的、武断的、错误的或反复无常的违宪剥夺生命、财产与自由权利的必 要程序。

(2)个人享有的实质权利和法律的平等保护。

5.MPA解读 篇五

2016-04-05平安银行 刘枫 交易圈 交易圈

jiaoyiquan085我们致力于提供最具价值的银行同业咨询与知识，搭建优质的同业交流与合作平台。交易圈---金融机构产品推介撮合平台 〈

2016年04月05 星期二 〉

实施MPA，银行业务将如何调整 —— 央行MPA管理细则解读 作者：平安银行 刘枫

（本文内容仅代表作者个人观点，不代表其供职单位的立场）

前言：2015年12月29日，人民银行召开会议，部署改进合意贷款管理，从2016年开始实施宏观审慎评估有关工作。将现有的差别准备金动态调整和合意贷款管理机制“升级”为“宏观审慎评估体系”（Macro Prudential Assessment, 以下简称MPA）。当时并未引起市场的强烈反应，直到最近，一季度末第一次实施MPA评估，使得市场开始重视这个新的管理框架。一直适用到2015年底的合意贷款规模管理，使得银行在过去几年的业务模式发生了极大的转变，影子银行大行其道。为了少占用信贷规模，银行创新出各种通道，把实质上的信贷资产通过这些通道转变为同业业务、资管业务和投行业务等。这可以看出，简单的合意贷款管理已经过时，无法掌握银行的实质性风险。升级为MPA体系管理也是顺应了金融业的发展趋势。当然，这也势必会再一次对银行的业务产生深远的影响。

为此，我们将对MPA的实施细则进行详尽的解读，以此为依据来理解银行业务的调整方向。全文分为三个部分：第一部分为MPA体系的总体理解；第二部分为MPA体系中各指标的详细分析；第三部分为对银行业务的影响。

1第一部分 MPA体系的总体理解

1.MPA评估的对象。包括商业银行、村镇银行、外资银行、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、信托投资公司。当然主要针对银行。2.MPA评估对象的分类。分为全国性系统重要性机构（N-SIFIs）、区域性系统重要性机构（R-SIFIs）和普通机构（CFIs），三者在指标的达标标准上面有少许差异，对系统重要性机构更为严格一点。

3.MPA评估的主管单位。MPA由人民银行及其宏观审慎评估委员会负责实施与解释。N-SIFIs由全国性宏观审慎评估委员会进行评估，R-SIFIs和CFIs由各省级宏观审慎评估委员会进行评估。4.MPA评估的周期。每季度评一次，通常在季度末的后一个月内完成。人行对相关指标按月检测，发现异常及时预警，必要时进行窗口指导。

5.MPA评估的指标。包括资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性、定价行为、资产质量、跨境融资风险、信贷政策执行等七大方面约14个指标。根据宏观调控需要，人民银行可对指标构成、权重和相关参数、评分方法等进行调整。

6.MPA评估的结果。分为ABC三档，A档机构：七大类指标均为优秀（优秀线90分）；执行最优档激励。B档机构：除A档、C档以外的机构；执行正常档激励。C档机构：资本和杠杆情况、定价行为中任意一大类不达标，或资产负债情况、流动性、资产质量、跨境融资风险、信贷政策执行中任意两大类及以上不达标（达标线60分）；执行最低档激励。7.MPA评估的激励约束机制。对其交纳的法定存款准备金，实施差别化的准备金利率。对A档机构实施奖励性利率，法定准备金利率视情况上浮10%-30%（目前执行10%）；对C档机构实施约束性利率，法定准备金利率视情况下浮10%-30%（目前执行10%）；对B档机构继续保持法定准备金利率。

8.MPA评估的豁免。考虑到新设机构缺乏评估所需历史数据，往往初期发展较快，原则上开业三年内可暂不纳入MPA，由其参照宏观审慎评估体系加强自我约束，并辅之以必要指导。

2第二部分 MPA体系各指标的详细分析

1.资本和杠杆情况。这是一票否决的指标，若不达标（60分）则为C档。这个大类中细分为三个指标（其中“总损失吸收能力”暂不评分，因此实际只有两个有效指标）：一个是资本充足率（占80分），一个是杠杆率（占20分）。分别分析如下： a)资本充足率

评分标准：在达到宏观审慎资本充足率C*（含）以上则为80分，在[C*-T，C*]之间则为48到80分，在C*-T之下则为0。这里T是指容忍度，暂定为4%。

补充背景知识：资本充足率=机构持有的资本/风险加权资产。宏观审慎资本充足率（C*）=α×（最低资本充足率8%+储备资本+系统重要性附加资本+逆周期缓冲资本）。结构性参数α，基准值为1。央行将结合金融机构稳健性状况和信贷政策执行情况作相应调整。

解读：C*的计算公式中变量较多，总体看来可以理解如下：以当地最大的银行为基准，其对应的C*大约在10.6%左右，而第四季度需要在此基础上加0.4%，为11%。而其他稍小的金融机构根据规模大小可以在此基础上降低0到0.5%，财务公司需要在此基础上加2%。同时，广义信贷增速低于（GDP+CPI）的话，还可以降低0.3%左右。最后，央行可以根据该金融机构的稳健性状况和信贷政策执行情况进行调整。

从最近各银行的年报来看，这对于大多数银行来讲都能够达到80分，即使某些小银行达不到，由于容忍度T为4%，也就是说达到11%-4%=7%就至少能拿到48分。因此，我们认为该指标对银行的约束能力不算太强。b)杠杆率

评分标准：该指标在4%（含）以上则为20分，4%以下为0分，中间没有插值法过渡，因此，该值标比较刚性，如果达不到4%则无法评为A档。

补充背景知识：杠杆率=机构持有的一级资本/调整后的表内外资产余额。解读：从最近各银行的年报来看，这对于大多数银行来讲都能够达标。

2.定价行为。这也是一票否决的指标，若不达标（60分）则为C档。

评分标准：该指标直接引用市场利率定价自律机制就利率定价方面的相关评估结果进行评分。

解读：主要考察该银行有没有高息揽存之类的行为。

以上两个指标都是一票否决，即只要有一项不达标则为C档。以下的五个指标中，若只有一个不达标，还可以评为B档。3.资产负债情况。细分为三个指标：广义信贷（占60分），委托贷款（占15分），同业负债（占25分）。分别分析如下： a)广义信贷

评分标准：对于全国性重要性机构而言，广义信贷增速与目标M2增速偏离不超过20个百分点则为60分，若超过则为0分；对于区域性重要性机构，为不超过22个百分点；对于普通机构，为不超过25个百分点。中间没有插值法过渡，因此，该指标比较刚性。

解读：广义信贷指机构人民币信贷收支表中的各项贷款、债券投资、股权及其他投资、买入返售资产、存放非存款类金融机构款项的余额合计数。M2增速暂定13%，因此广义信贷增速控制在33%即可。这个范围应该说相当宽松，特别是对于基数已经较大的中大型银行。由于该指标的刚性，并且占60分的权重，一旦不满足则导致资产负债这个大类指标为不达标，因此各家银行肯定会尽量满足这一条指标。b)委托贷款

评分标准：和广义信贷一致。若没有该业务则为15分满分。解读：参照广义信贷。c)同业负债

评分标准：对于全国性重要性机构而言，同业负债占负债总额不超过25%为25分，同业负债占负债总额不超过33%为15到25分，同业负债占负债总额超过33%为0分；对于区域性重要性机构，有一点区别，即同业负债占负债总额不超过28%为25分；对于普通机构，同业负债占负债总额不超过30%为25分，其余相同。

解读：该指标严重影响银行同业业务，但是由于该指标的权重较小，仅占25分，并且具有一定弹性，完全可以将同业负债占比控制在33%以内，则得分为15分。同时，若前两项都为满分，则该大类指标的总分为90分，满足A档的要求。

4.流动性。细分为三个指标：流动性覆盖率（占40分），净稳定资金比例（占40分），遵守准备金制度情况（占20分）。分别分析如下：

a)流动性覆盖率（LCR）

评分标准：符合当期监管指标则为40分，不符合为0分，中间没有插值法过渡，因此，该指标比较刚性。目前的要求是2016年前三季度为70%，第四季度为80%。另外，村镇银行、外资银行分行以及资产规模小于2000亿元人民币的商业银行可不适用流动性覆盖率监管要求，按40分计算。

补充背景知识：根据《商业银行流动性风险管理办法（试行）》要求，商业银行的流动性覆盖率应当于2018年底前达到100%；在过渡期内，应当于2014年底、2015年底、2016年底及2017年底前分别达到60%、70%、80%、90%。因此2017年的前三季度应该是80%，第四季度为90%；2018年的前三季度是90%，第四季度为100%。流动性覆盖率=HQLA储备/未来30天资金净流出量。HQLA储备为优质流动性资产储备，主要包括一级资产和二级资产，为现金、超额准备金或者高等级债券等。解读：由于一个月内到期的存款100%计入现金流出项，这对于用短期资金匹配长期资产的期限错配业务会受到一定影响。b)净稳定资金比例（NSFR）

评分标准：在100%（含）以上则为40分。在100%以下为0分。中间没有插值法过渡，因此，该指标比较刚性。

补充背景知识：净稳定资金比例=可用的稳定资金/业务所需的稳定资金。可以视为存贷比的升级版指标。存贷比仅考察静态的余额，净稳定资金比例将负债的来源和期限等因素一同考虑进去，会更加精细化。其作用可以降低资产负债的期限错配。解读：相比传统的存贷比指标来讲，该指标对存款的稳定性做出了细分，和大中型企业相比较，零售和小企业的存款更为稳定，因此其转换比例较高，会引导银行更多吸收零售和小企业的存款作为更稳定的负债来源。c)遵守准备金制度情况

评分标准：遵守准备金制度则为20分，未遵守为0分。中间没有插值法过渡，因此，该指标比较刚性。

解读：该指标基本都会达标。按照上述分析，由于这20分几乎都能得到，那么对于银行来讲有两种较好的选择：一种是前两个指标都达标，使得该大类指标得到满分；另一种是前两个指标中放弃其中一个，仍然可以得到60分，不至于被评为C档。特别是对于某些银行，其余6个大类指标无法同时达到90分以上的时候，肯定无法评为A档，那么就可以选择在流动性这个大类指标中放弃一个分项指标，从而保持了业务的灵活性。5.资产质量。细分为两个指标：不良贷款率（占50分），拨备覆盖率（占50分）。分别分析如下： a)不良贷款率

评分标准：不高于同地区、同类型机构不良贷款率为50分；不高于同地区、同类型机构不良贷款率2个百分点且不高于5%为30-50分；高于同地区、同类型机构不良贷款率2个百分点或高于5%为0分。

补充背景知识：不良贷款率=不良贷款余额/贷款余额。同类型机构不良贷款率参照银行业监督管理机构公布的季度数据。解读：该指标并非银行短期可以调节的，更多是跟随宏观经济周期而波动。但根据目前各银行的数据看，该指标基本能得到较高分数。b)拨备覆盖率

评分标准：[150%，∞)为50分；[100%，150%)为30-50分；[0%，100%)为0分。

补充背景知识：拨备覆盖率=贷款减值准备余额/不良贷款余额。解读：监管机构对拨备覆盖率的要求一直是在150%以上，但近期在信用风险升高的背景下，多家银行都接近红线。据媒体报道，银监会正在研究动态调整该指标的最低监管要求，可能将某些银行下调至130%或者140%。但根据目前各银行的数据看，该指标基本能得到较高分数。

6.跨境融资风险。细分为三个指标：跨境融资风险加权余额超出上限的幅度（占60分），跨境融资的币种结构（占20分），跨境融资的期限机构（占20分）。分别分析如下： a)跨境融资风险加权余额超出上限的幅度

评分标准：未超过上限则为60分，超出上限的幅度每增加1个百分点，评分扣2分，扣完为止。

补充背景知识：跨境融资风险加权余额上限=资本或净资产×跨境融资杠杆率×宏观审慎调节参数。其中，金融机构宏观审慎调节参数暂定为1。净资产方面，金融机构按核心资本计算。跨境融资杠杆率方面，金融机构为0.8。换言之，金融机构跨境融资的上限为核心资本的8成。

解读：主要针对有跨境业务的银行，目前几乎不是限制因素。b)跨境融资的币种结构

评分标准：本币外债占比不低于50%则为20分，低于50%的每减少1个百分点扣0.4分。

解读：本币外债即人民币外债，这是鼓励金融机构吸收境外人民币作为外债来源，以降低汇率风险。c)跨境融资的期限机构

评分标准：中长期外债占比不低于50%的则为20分，低于50%的每减少1个百分点扣0.4分。

解读：1年期以上的为中长期外债，这是鼓励金融机构吸收长期限外债，以降低期限错配的风险。

7.信贷政策执行。细分为两个指标：信贷执行情况（占70分），央行资金运用情况（占30分）。分别分析如下： a)信贷执行情况

评分标准：根据信贷政策导向效果评估结果等综合评估来确定，分数在0到70分之间。

补充背景知识：信贷政策导向效果评估通过定量和定性相结合的方式进行评估，根据当期的宏观经济状况和货币政策导向制定评估方案，涵盖面较广，目前包括促内需、调结构、节能减排、淘汰落后产能等维度。以人民银行的测评为主。

解读：主要为了引导银行的信贷政策执行，要符合央行当期货币政策的思路。b)央行资金运用情况

评分标准：评估带有信贷政策导向性质的央行资金（包括支农支小再贷款、再贴现等）运用达标情况。评估期间机构未使用央行资金，可得基础分20分。评估期间机构使用央行资金，则根据央行资金偿还情况、利率、投向等方面综合评估。按时足额偿还央行资金本息：满分20分；达标20分，不达标0分。运用央行资金开展业务的利率符合央行要求：满分5分；达标5分，不达标0分。符合央行资金投向要求的业务累放量不低于央行要求：满分5分；达标5分，不达标0分。

解读：主要是引导银行的资金投向符合央行当前的货币政策目标。

1.3第三部分

对银行业务的影响

根据上述分析，我们认为对银行业务最大的影响集中在以下九点： 1.低风险资产将受到银行青睐。由于资本与杠杆这个指标具有一票否决权，而其中的分项指标资本充足率占80分，因此各家银行会把资本充足率作为头号指标来对待。该指标的分子是机构持有的资本，是短期内难以调整的。分母为风险加权资产，是可以在短期进行调节的。那么，各银行会通过对资产的重新配置，达到降低风险加权资产总额的目的。因此，低风险资产将更加受到银行的青睐，比如高等级债券、银行承兑汇票等。

2.高息揽储的行为将受到遏制。目前从形式上已经基本实现了利率市场化，贷款以及一年期以上的存款利率已经可以由银行自主定价。但为了防止银行间恶性竞争，央行对各银行的定价行为给予了十分重要的分量，将使得高息揽储的行为进一步受到遏制。3.信贷规模腾挪将成为过去式，主动管理能力变得更重要。由于从合意信贷管理升级为广义信贷管理，口径扩大之后，使得过去几年大行其道的规模腾挪将不再有价值，银行会更注重资产本身的风险和收益，而不是用通道进行监管套利。那么对资产的主动管理能力将是未来各家银行竞争力的体现。

4.对于中小型银行来讲，依靠同业业务高速扩张的机会将越来越小。这是由于受到资产负债情况这个指标的限制。过去几年，特别是中小银行，由于网点较少，靠传统的吸收存款进行规模扩张变得很困难。转而依靠同业负债和同业投资来进行规模的高速扩张成为最佳选择。兴业银行、民生银行和平安银行是其中的代表，其商业模式也一度得到市场的认可和模仿。但是，未来在MPA体系内，将很难再现这种依靠同业业务带动银行高速发展的模式。因为将受到广义信贷规模的增长率限制，以及同业负债占总负债的比例限制。

5对于中大型银行来讲，同业业务仍然是重点。尽管如上述所分析，同业业务的扩张受到了规模的限制，但该限制比例仍然非常宽松，特别是对于中大型银行来讲，其基数较大，增长空间仍然很大。广义信贷的同比增速可以控制在33%以内，同业负债比例可以控制在33%以内，仍然可以评估为A档。这个比例可以说相当宽松。

6.靠短期负债和长期资产进行错配的业务模式将受到影响。受到流动性指标的限制，将对银行错配业务产生一定的影响。过去几年，由于资产收益率快速下降，而银行的负债成本下降较慢，使得错配业务在同业中盛行，还一度导致了2013年6月的钱荒事件。用短期负债和长期资产进行错配的期限套利业务成为很多银行的利润增长点。但是在MPA体系下，对流动性指标的管理，将使得该类业务受到一定影响。

7.银行承兑汇票再次受到青睐。这是因为资产质量指标的限制。目前大多数银行的资产质量都濒临红线，不良率和拨备覆盖率一直是跷跷板的两头，但现在谁都按不下去了，为了保证数据上的达标，银行承兑汇票会再次得到银行超配，这是因为银承可以计入信贷规模，但几乎不会产生任何不良。如果其他数据不变的情况下，增加银承的配置，可以降低不良率，这是显而易见的。8.促进人民币国际化。在跨境融资风险的指标里面，引导银行更多的在境外配置人民币负债，将作为境外人民币回流的一个良好渠道，这能够进一步促进人民币国际化。

6.mpa学位论文 篇六

一、美国公共管理专业认证产生的时代背景

美国高等教育认证制度的形成和发展是在高等教育数量快速扩张和质量下滑的社会条件下，结合多元的文化传统、激烈的院校市场竞争、分权的政治体制、完善的法律制度、先进的信息技术等各种因素综合作用而产生的结果[2]。在高等教育认证制度酝酿与发展的大背景下，公共管理专业教育认证活动也得到迅猛的发展。

NASPAA的诞生与1970年前后美国公共管理教育机构数量快速发展，但其教育质量却亟待提高的背景紧密相关。1966年到1974年间，美国独立公共事物类学院数量从13所增至29所，二级商业与公共管理类学院从9所增至24所，单独举办的公共管理学位授予机构从8所增至35所，提供公共管理学位的部门从25个增至52个，而在随后的数年中，几乎所有的学校都陆续开始提供MPA学位教育。在MPA教育机构数量成倍增长的同时，MPA教育所涉及的范围却相对较窄，研究基础也相对薄弱。当时的MPA师资多来自于政治学科或其他相近学科，他们为学生提供的教育实质上是“包含有一些公共管理知识的政治学硕士教育，而并非真正专业的MPA教育”[3]。在当时美国社会已经普遍接受教育认证制度的大背景下，公共管理教育机构的快速发展及质量隐忧，促成了NASPAA的诞生，以推动MPA教育的课程教学标准，促进教育规范与质量提高。

NASPAA成立后的十年是其发展最迅速的十年。这一时期NASPAA的会员单位迅速增长，会员单位的在校生数增幅显著，从图1可见，至1975年会员单位已经超过150家，学生人数达19731人，其中非全日制学生12288人，全日制学生7443人，非全日制学生超过全日制在校生，占到总数的62.3%。在同一时期，入学的女性学生和少数民族学生数量也呈几何倍数增长，说明了公共管理专业硕士学位教育影响日益扩大，并逐渐受到社会的广泛认可。

二、NASPAA概况与基本运作流程

（一）NASPAA概况

NASPAA前身是隶属于美国公共行政学会（ASPA）的公共管理研究生教育委员会（the Council on Graduate Education for Public Administration),1970年NASPAA在普林斯顿成立，并不断发展壮大，1977年它与美国公共行政学会完全脱离并举行了第一届年会。1986年，NASPAA正式获得认证资格，开始专门负责公共事务硕士学位课程的认证工作，其在美国高等教育认证体系中所处的位置见图2。从中可以看出，联邦教育部（U.S.Department of Education,USDE）和高等教育认证委员会（CHEA）分别代表政府和学术界对认证机构的资格进行审核，前者是为了更有效地实施联邦财政资助，后者是为了获得学术同行的普遍认可，美国联邦教育部审核通过的61个专业认证机构可实施专业认证活动，NASPAA即是61个专业认证机构之一，此外，院校认证也是美国认证体系的重要组成，由于侧重不同，不再展开论述。

NASPAA常设的分委员会包括三个，分别是标准委员会、同行评审和认证委员会、财务委员会。其他针对一些重要活动，如组织的年会、博士教育、国际教育、战略制定、MPA市场开发等活动，还会增设一些临时的工作委员会。执行理事会是NASPAA的领导机构，执行理事会包括执行委员会和从NSAPAA成员单位中选举出的15位委员，执行委员会由会长、副会长和前任会长共同组成。目前NASPAA共有268个会员单位，其中来自161所学校的169个会员单位的教育方案已经通过认证，占到会员单位的63%。

（二）NASPAA的职责与使命

NASPAA承诺将为其成员单位提供以下七个方面的服务，具体包括：(1)发展适当的课程教育标准；(2)展示政府和其他机构对公共事务和公共管理教育的需求；(3)鼓励课程开发与创新，提供论坛促进出版和教育实践等问题的讨论；(4)为会员单位和公众提供针对关键教育问题的调查；(5)为促进用人单位和毕业生实习、就业接洽提供会议；(6)与专业组织开展联合办学；(7)通过会议、联盟、合作项目等形式与相关研究机构和学校展开合作。

通过上述工作的开展，NASPAA认为其使命是致力于：促进课程发展与创新，提高专业化教育质量；服务于会员机构，促进成员机构之间的国内外合作；发展适当的课程教育和质量保障标准；促进政府、教育机构、教育者需求者之间的有效交流，增进公共利益；加强公共事务与管理研究；推进本领域的教育公平；鼓励公共生活中的高素质行为。

（三）NASPAA的认证流程

1. 进入程序。

美国高校的专业认证（国内也有将其译为“学科认证”）活动是一种“自愿行为”，但它确是专业发展的重要基础。进入NASPAA的专业认证，要符合以下基本程序：所在高校要获得院校认证机构的资格认可，相关教育项目至少运作4年以上[5]，符合参加认证的各项先决条件，由相关学院等提出申请成为NASPAA的正式会员，会员单位在认证年中提出申请，NASPAA排出认证日程，并按照日程计划开展正式认证[6][7]。如2010年9月1日最新发布的认证名册中，已经分别排出163所学校将陆续在2010年至2016年间开展认证。

2. 开展认证。

按照NASPAA发布的日程计划，提出申请的单位将陆续开始接受认证工作，以2011年开始接受认证为例，一个认证程序包含了以下步骤：2011年8月15日提交自评报告；2012年1至4月接受评估专家的实地考察；2012年6月得到认证结果。从申请机构开始准备认证、开展自评，到同行评议与认证委员会（Commission on Peer Review and Accreditation，以下简称COPRA，是NASPAA下设的专门负责认证工作的委员会）接受并分析自评报告，再到实地考察、认证成功或失败，这一认证过程至少要持续近两年时间，具体程序及标准见表1。

（四）NASPAA的认证标准

NASPAA认证标准是由其会员共同参与制定的，由COPRA把关并付诸实施。认证标准每隔一年或者数年就会进行修改和完善，目前NASPAA认证所使用的标准是2009年最新修订的，在对项目资格、公共服务价值、办学重点、课程学习等方面的基本信息进行考察，确定是否有资格参加认证的基础上，COPRA将主要围绕七个方面的标准进行深入的考察，这七个方面分别包括：项目管理战略、管理与使命匹配、教师绩效、服务学生、学生学习、资源、沟通等，具体次级评价指标和评价要点可见表2。NASPAA认证中所包含的自评、实地考察、最终报告等核心过程也都需要围绕这七个方面重点阐述或实施开展。

注：本表所列时间示例以2011—2012年接受认证为例。

1. 项目管理战略。

NASPAA期望申请认证的项目公共服务价值首屈一指，主要表现在申请机构能够清晰地界定其使命，并且为之努力追求；其次，申请机构能够依据NASPAA所推崇的公共服务价值，来组织公共事务、公共管理、公共政策方面的教育活动，并不断提高其绩效。因此，NASPAA认证程序中，将项目管理战略作为其核心。

2. 管理与使命匹配。

申请机构追求其使命需要依托一个有效的管理系统，管理的内容包含了项目政策制定、项目计划拟定、发掘学位需求、制定管理政策、实施入学管理、开设课程、实施成果管理、评估学生绩效、授予学位、遴选与任命教师、保障教师工作绩效等繁多的工作，因此一定要配备适当的行政设置和可靠的教师队伍来开展上述工作。

3. 教师绩效。

NASPAA认为教师的质量直接影响学生的学习，项目的教师群体作为一个专业团体，应具备多样的观点和经验，并为学生营建出更加专业的学生场所。教师还应该能够引导学生掌握和运用最新的研究方法、推进专业发展，并影响公共管理团体。

4. 学生服务。

学生的招收和学生服务都应与申请机构的办学使命相一致，机构需要在培养的各个环节都给予学生持续的、强有力的课程指导、职业建议和学业评估。机构录取的学生应具有公共事务、管理、政策方面的专业潜质，一个阶段的培养之后，申请机构还应为学生在该领域从业提供实习、培训和引荐。

5. 学生学习。

申请机构的办学使命需要通过其课程设置体现出来，并表现出其独特性。一般来说课程的设置包含两类：一类是培养学生的基本知识与技能，类似于我国的核心课程、必修课程；另一类是辅助课程，类似于我国的选修课，这类课程根据各个机构的办学使命来设置，强化培养学生不同方面的特殊能力。课程教学的成效最终体现为学生的学习结果，即接受教育后学生不同层面能力的改变。

6. 与办学使命相对称的资源。

NASPAA认为办学机构需要不断完善并改进其所需资源，以利于机构实现其办学使命，这些资源应该包括：财政支持、信息技术、图书馆服务、资源人员、相关教学设备等。

7. 与办学使命相对称的沟通。

NASPAA认为办学机构的利益相关者之间能够进行有效的沟通，将促使办学机构负责、透明、真实且有效运作。因此办学机构应该向其利益相关者提供充分的信息并积极做出回馈。如通过与学生的沟通决定是否鼓励其申请和报名；通过与教师员工的沟通决定是否继续对其聘任；通过与雇员的沟通决定是否支持其进修学习；此外，还包括与管理者的沟通、与毕业校友的沟通等。

三、NASPAA认证的基本特点分析

从NASPAA(2009版）的认证标准可以看出，NASPAA近年来持续对其认证指标进行了大幅的完善和调整，如：进一步强化办学使命的地位和作用，将其作为考察机构办学实践的重要依据；以对学生能力的考察，替代以往针对课程的考察；强调沟通的地位等。此外，通过梳理NASPAA的整体认证过程，还可发现具有以下突出特点。

1.自愿认证，参与踊跃。美国的公共管理专业认证活动尽管是各个培养机构的自愿行为，却异常活跃，从中可以看出培养单位、认证机构和社会公众三者对认证活动都有高度的依赖，取得认证已经成为保障办学质量、声誉、生源的重要手段。

2.组织严密，过程规范。从表1等的分析中可以看出，NASPAA的认证过程组织严密，每一步认证程序均有严密的计划，其对参与人员、参与时间、参与形式、参与要求等均有详细的文件进行描述。且几乎所有的步骤均由多个主体共同参与，形成的报告通过邮件多头抄送，过程严谨规范。

3.认证标准紧密围绕办学使命及其履行情况。在新版的七个认证指标中，前两个是对办学机构管理战略、办学使命的考察，后面五项指标均是围绕使命执行各个方面的考察，促使办学机构将其使命与行动紧密结合，而不是让使命流于口号，或办学行动根据管理者个人喜好或差异，肆意变动。

4.认证过程互动频繁。申请认证的机构在提交自评报告后，COPRA会根据自评报告内容提出新的疑议，并展开实地考察，COPRA的项目主管也会在一段时间内对提出的疑议进行全程说明，并等待申请单位解释与回复。此类互动过程可有效避免认证过程中的误解和遗漏，促进认证机构对申请单位的了解。

5.所有认证标准的设置均有详细说明。回顾NASPAA的认证标准可以看出，自该机构成立，到此后每间隔一年或者数年的认证标准的修改，都有详细的不同版本的陈述，2009版的认证标准中对为何采用这七类指标也进行了逐项说明，对提高认证的公信力具有积极作用。

四、对中国MPA教育的启示

我国自1999年设立MPA专业学位以来，MPA教育事业发展迅速，表现为：围绕迫切的社会需求，MPA教育规模迅速扩大；具有中国特色的MPA教育模式渐具雏形；MPA办学机构大力加强了能力建设；初步建立起一套政府主导与市场自律相结合的监管机制[9]。但随着MPA培养单位的扩张和办学模式的多样化，我国MPA教育在快速发展的同时，也面临着很多挑战，如质量有待进一步提升、教育活动需与职业特征更有效地匹配等[10]。结合上述对NASPAA认证活动的借鉴与分析，本文认为，我国的MPA教育还可从以下方面得到启示并尝试完善。

1.办学使命是指引方向的灯塔。从美国公共管理学院学会认证的历程和最新的认证标准来看，办学使命是认证的重要指标，此外，在其他几项认证指标的表述中也可以看出，无论是机构管理、还是教师绩效、学生服务等都反复强调，应与学校的办学使命相匹配，办学机构不仅应该有明确的办学使命，更要将其付诸于发展中的每一个具体环节，值得我国MPA教育借鉴。

2.程序严谨是质量保障的基础。严谨的认证程序是保障认证活动公正、公开、公平的重要基础。从美国NASPAA的专业认证网站和历年认证材料来看，程序严谨是其认证活动得到广泛认可，获得社会公信力，办学机构积极申报认证的重要原因之一。严谨的认证程序实质上是一种内生性的质量保障程序，如同认证活动的根基，为认证活动的顺利开展提供保障。

3.注重树立办学特色。NASPAA的认证活动并不是制定一套统一的标准，引导所有申请机构都按照标准模式发展建设。相反，NASPAA的认证标准将机构的办学特色作为一项重要内容进行考察，它不仅体现在学校的办学使命中，还体现在与其匹配的管理活动、教师的多样性与包容性、学生的多样性与包容性、不同培养目标下学生特殊能力的发展等各个方面。办学机构根据符合自身特点的差异化发展战略，实现办学特色成为美国MPA教育发展的重要趋势，值得国内MPA教育借鉴。

4.重视课程创新，促进学生能力培养。研读NASPAA的章程以及众多历史资料可以发现，“促进课程质量”是NASPAA认证中的一项重要工作。认证机构不仅早在1974年就制定了第一套MPA专业学位教育的课程规范，还在其后的发展中反复强调课程创新的地位，通过课程和教学环节的创新实现学生不同能力的培养，以保障其适应职业发展的需要。

综上，美国公共管理学术界，从20世纪70年代高呼NASPAA狼来了[11]，到目前加入、适应、依赖NASPAA，历经40余年发展，实现了巨大转变。尽管一些批评者认为NASPAA的运作还有不完善之处，如可能会导致特殊请求或游说，致使认证过程中忽视实际成绩，而向公共关系技能倾斜[12]，但不可否认，NASPAA走过的历程和取得的经验仍值得国内MPA教育乃至专业学位教育和教育认证活动思索和学习。

参考文献

[1]What is accreditation?[EB/OL].(2009-4-17)[2015-5-10]http://www.chea.org/Chronicle/vol1/no2/index.html.

[2]张振刚,杨春.美国高等教育认证制度形成和发展的动因研究[J].学位与研究生教育,2010(5).

[3]Constitutional Debates and Decisions[EB/OL].(2011-8-20)[2015-5-10]http://www.naspaa.org/about_naspaa/about/about.asp.

[4]美国高等教育的资质认证和教育评估体系二:专业认证机构[EB/OL].(2006-11-13)[2015-4-8]http://www.academicasia.com/htdocs/XXLR1.ASP?ID=7929.

[5]邓征,周志忍.美国MPA评估认证体系及其对我们的启示[J].中国行政管理,2004(4).

[6]Commission on Peer Review and Accreditation.NASPAA Standards 2009[R].NASPAA Annual Business meeting,Arlington VA,2009-10-16.

[7]Accreditation Process(new applicants)[EB/OL].(2011-8-20)[2015-4-12]http://www.naspaa.org/accreditation/NS/accprocess.asp.

[8]Calarusse C,Raffel J.Transforming public affairs education through accreditation standards[C]//Leading the Future of the Public Sector-The Third Transatlantic Dialogue conference,May.2007.

[9]沈勇,程文浩.中国MPA教育:十年总结与未来展望[J].清华大学教育研究,2009(3).

[10]梅红,宋晓平,石慧,等.使命与责任:从完善专业学位质量保障机制的视角看MBA论文质量评价[J].研究生教育研究,2011(2).

[11]Murphy T P.Who’s Afraid of the NASPAA Wolf?[J].Public Administration Review,1976,36(2).