如何认识地方政府债务结构性问题

如何认识地方政府债务结构性问题（精选3篇）

1.如何认识地方政府债务结构性问题 篇一

地方政府性债务问题：成因、影响和对策

【摘要】近年来，随着经济的发展和城市化进程的加快，各级政府普遍加大了城市基础设施建设的力度，资金需求旺盛。而地方政府财力有限，主动举债便成为地方政府筹集城市建设资金的选择，并且债务规模不断扩大。本文首先简单描述了我国地方政府性债务问题，然后具体分析了地方政府性债务问题形成的原因，并简介其对社会和经济的影响，最后探讨了防范和化解地方政府性债务风险的具体对策。

【关键词】地方政府性债务；分税制；政府职能

近年来，地方政府为支持经济发展，缓解财政压力，推进公共服务建设，通过政府投融资杠杆大量举债，有效地促进了经济快速发展。但是伴随高速膨胀的债务规模，地方政府性债务潜在的风险也不容忽视。审计署对全国所有涉及地方政府性债务的25590个政 府部门和机构、6576 家融资平台公司、54061 个其他单位、373805 个项目和1873683 笔债务进行审计的结果表明，我国

地方政府性债务总体规模较大，截至2010 年底，除54 个县

级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性

债务余额共计107174.91 亿元，同时，地方政府偿债压力差

别较大，省、市本级和西部地区债务风险较为集中。深入分

析地方政府性债务的成因，探索解决和化解我国地方政府

性债务风险的治理之策乃当前宏观调控和经济管理之要务。

地方政府性债务具有特定的内涵，依据审计署的定义，地方政府性债务是指地方政府（含政府部门和机构），经费补助事业单位，公用事业单位，政府融资平台公司，其他单位等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目（指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目）建设形成的债务。当前，地方政府性债务问题成为了社会热点问题。要找到应对地方政府性债务问题的对策：首先，我们要分析债务现状及原因，只有找到原因，才能对症下药；其次，要全面探讨地方政府性债务问题的经济和社会影响，并提出相应对策。

一．我国地方政府性债务问题现状

中国地方政府性债务经历了从严格控制到大规模膨胀的过程。1978年~1992年，中国经济转轨的前期阶段，地方举债受到严格控制。1992年以后，我国开始步入建立社会主义市场经济体制阶段，地方政府性债务问题开始凸现。1994年财政改革分权后，地方政府性债务迅速膨胀。在1998~2004年实施积极财政政策期间，地方政府被动增加直接债务。2004年后，地方政府性债务迈入“大跃进”阶段。其间，地方政府性债务呈现债务规模庞大，扩

张普遍较快；县乡政府负债沉重；债务来源多样；债权主体不断扩散；债务关系复杂等特征。2008年以来，受美国次贷危机、欧债危机的影响，以及国内积极财政政策的施行，中国地方政府性债务呈现城投债井喷的新态势。我国地方政府性债务余额的规模与增速如图1所示。

二．地方政府性债务的成因

（一）分税制改革不彻底

１９９４年的分税体制改革提高了国家财政的汲取能力，具有划时代的意义。但是这一改革遗留了很多问题。最为突出的是，造成政府间事权及支出责任和财权划分的不对称，逐步形成“财力向上集中”和“事权向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或者是间接地借入债务。

（二）政府职能转换不到位

地方政府大量举债的另一个深层次原因是相对于经济体制改革，政府的行政管理体制改革滞后，政府职能转换不到位。政府应该是公共服务的提供者和管理者，政府的职能应该主要集中在增进地区的公共服务、完善公共服务设施和提高管理水平等方面，但是现在还有一些地方政府的施政理念仍停留在“建设型”政府的阶段，相对于服务，更热衷于搞经济开发建设；部分政府资金违背公益性和市场经济原则，投向竞争性、盈利性的非公益性行业和领域。特别是一些地方在推动本地基础设施建设方面，沉溺于“大而全”，超标准建设、超前建设，既脱离现实需要，又没有偿还保障；另一些地方大肆举债搞形象工程、政绩工程，浪费人力物力。

（三）施行积极的财政政策导致债务增加

国家增加国债向地方的投入，对加快地方基础设施建设和拉动地方经济增长发挥了积极的作用。但国债投入需要银行和地方政府的配套资金。由于国债在地方主要投向社会效益明显而经济效益甚微的基础设施，因此，银行的配套资金实际上成了地方政府担保的贷款，最终偿债责任会落到地方政府的头上。地方政府配套的资金，大多也通过投资公司之类的经济实体从多渠道融资，地方财政投入很少，这也形成了地方政府的债务。另外，国债转贷给地方部分，地方政府还必须还本付息。尤其是2008年在全球经济危机波及中国的情况下，中国政府为“保增长、保稳定”，通过发行地方政府债券等积极财政政策来拉动经济增长，导致地方负债呈“大跃进”之势。

（四）债务监管机制不完善

目前我国许多地方已经制定了债务管理的办法和制度，但是在执行过程中存在落实不到

位的问题。一是债务没有完全纳入预算管理，债务计划编制不完整；二是债务审批缺乏严格程序，偿债准备金提取不够或者没有提取，债务管理缺乏统一、协调的机制，出现分散管理、多头举债的现象；另外很多地方政府还未建立相关债务管理制度、债务风险和预警机制，也没有建立信息报告制度，对债务潜在风险的关注不够。此外，财政、审计等监管部门对政府性债务的追责机制没有建立起来，没有把政府负债列入地方党政领导部门经济责任审计的范围，并赋予适当的指标权重。

（五）政府投融资体制改革滞后

在我国经济体制改革过程中，原有的计划经济体制下的政府投融资体制已经打破，新的适应市场经济的政府投融资体制还未建立，一些经济体制改革不仅没有产生应有的经济效益，反而把改革的成本转嫁到地方政府，直接导致政府债务的增加。我国的财政金融体制不健全，受市场化程度不高、市场准入限制的影响，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。在不得已的情况下，为发展地方经济，地方政府通过银行贷款、土地抵押、发行债券、上级财政借款和工程项目欠款等方式大量举债。举债规模过快过猛，是落后地区地方政府债务负担沉重的主要原因。

三．地方政府性债务风险的影响

（一）扭曲了信贷市场

地方政府性债务绝大部分的资金来源于银行贷款，主要投资于基础设施建设等项目上来完成自己的政绩工程，可能一个城市没有达到规模经济的人口，却已经开始修建地铁。其收益绑定在未来宏观经济状态上而非项目本身的收益率，即未来中国如果仍将以过去的速度增长，地方政府就将获得预期的税收和土地出让收入。而具有好的投资项目的中小企业很难从银行取得贷款，这就催生了民间资本市场的利率，高利贷风险一触即发。

（二）中央货币政策可能受到限制

为了控制通胀需要采取紧缩的货币政策；但顾及地方政府的债务可持续和还本付息负担又不能过紧，特别是不能简单提高贷款利率。于是，折中的方式就是采取以稳定货币供应数量和信贷占ＧＤＰ比为主的改进的货币主义政策。

（三）监管失控引发资金滥用

由于地方负债无明确法律规范，导致资金滥用现象相当普遍。滥用资金表现在一下几个方面：一是资金投向的随意性，即举债而得的资金在贷款时就没有明确用途。由此导致账目不透明、贪污腐败、挥霍浪费等问题。二是举债额度无节制，由于无具体法规及监管，地方政府倾向于尽可能多的举债，而银行深信“政府信用”，供需关系稳固，于是出现债务规模

持续扩大化。

（四）损害社会诚信体系，进一步引发社会信用危机

政府信用是社会信用的基石，地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号，动摇投资者与消费者的信心，阻碍了投资和消费。近几年来，地方政府性债务规模持续扩大，2010年末地方政府性债务余额中，2011年~2013年期间到期需要偿还的债务额为5.68万亿元，占到债务余额总量的53%，未来2~3年偿债压力将会较大。一旦发生地方政府性债务违约现象，将会损害社会诚信体系，进一步引发社会信用危机。

四．对策分析

地方政府性债务作为政府干预经济的一种手段，在一定范围内，对经济发展和财政运行有良好作用，可以实现既定政策目标。但超过一定的度，则会严重影响国民经济运行的各方面。因此，必须对地方政府举债行为进行规范化管理，以发挥其积极作用而消除其负面影响。

（一）进一步完善财税体制

从体制因素看，1994年确立的分税制财政体制造成的中央与地方事权财权不对等是目前地方政府性债务规模过大的根本原因。因此，进一步完善改革我国的财税体制才是治本之道。中央与地方事权与财权的对等划分、加大中央转移支付以及探索地方政府发行债券等，将会从根本上缓解地方政府负债过高的问题。另外，把地方政府性债务纳入预算体系，记录和反映地方政府性债务规模、用途，都是财税体制完善的方向。

（二）转换政府职能，建设服务型政府

使地方政府的职能彻底从建设型政府向公共服务型政府转换。首先，要将地方政府的职能定位为教育、医疗卫生、市政道路桥梁等基本公共服务，政府财力也应集中解决上述问题。其次，地方政府应从经营性交通设施、盈利性领域和行业实现逐步退出，特别是要改革投资体制、行政审批体制，逐步放宽职业教育、社会医疗、交通设施、金融服务业等的投资门槛，破除行业垄断，为吸引民营资本、社会资本和外资搭建投资平台。

(三)理顺财政投融资体制，允许有条件的地方政府自主发债

改革预算法，建立健全地方政府融资体系，允许地方政府根据经济条件适当发行相应类别的市政公债，这样有利于提高地方政府融资的透明程度和规范性，２０１１年１０月２０日国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发行债券，这项政策不仅将减轻其偿债压力，也有利于拉长债务的偿还期限，连接市场的流动性和地方政府的资金要求。尽管自行发债仍须在国务院批准的发债规模限额之内，与“项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负”的自主发债仍有不小距离，但从中央代发地方政府债过渡到试点地方自主发债，意味着地方政府将更多地参与到政府性债券的发行中来。另外，应放宽市场准入限制，加大保险、担保、期货等民间风险经营机构发展力度。

（四）创新和完善债务监管机制

创新和完善债务监管机制有利于控制我国地方政府性债务持续较快的增长，应做到以下几点：一是将债务完全纳入预算管理体系，完整债务计划编制；二是严格债务审批程序，敦促地方政府建立相关债务管理制度、债务风险和预警机制；三是建立财政、审计等监管部门对政府性债务的追责机制，把政府负债列入地方党政领导部门经济责任审计的范围，并赋予适当的指标权重。并探索建立地方政府性债务信息报告制度，规定地方政府每年须向中央政府汇报财政账户收支情况。

2.中国乡镇政府债务问题研究 篇二

我国乡镇债务问题产生于上世纪九十年代初, 1994年后进入高速增长期,虽经多次化解,但成效并不明显,目前不良债务总额累计数额巨大,严重影响着农村经济的持续健康发展。

一、我国乡镇债务现状

1，增长迅速、规模巨大且覆盖范围广泛。1998年以来,我国乡镇债务以每年至少200亿元的速度快速递增,目前已不低于6000亿元。全国80%以上的乡镇都有负债,中西部的一些农业大省情况更加严峻。

2，不良债务比例高,危害和风险较大。全国乡镇不良债务比例高达50%以上,逾期未还债务占债务总额的70%左右。一些债务拖欠长达十多年之久,多数乡镇根本无力偿还。沉重的债务负担不仅妨碍了乡村基层政权功能的有效发挥,也侵害了债权人的权益,严重制约了乡村经济社会的持续健康发展,阻碍了城乡一体化建设进程,并潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。

3，债务资金来源和用途复杂多样。2000年来,各地资金用于修建乡村公路、农田水利设施,兴办学校、医疗卫生等公共事业,参加各种达标活动形成的负债增加,债权主体主要是上级主管部门、工程承包单位等。农村税费改革后,乡镇财政收入大幅减少,开始出现拖欠教师及公务人员工资、维持乡镇机构运转及其他应付款等形成的欠债。许多乡镇超标修建办公设施,搞各种开发项目,兴建工业园区,这成为新增债务形成的主要原因。

二、我国乡镇债务的成因

1，城乡差异化发展是我国乡镇债务产生的根本原因。我国城乡经济发展差距巨大，财税管理体制严重向城市倾斜，农村公共服务事业及基础设施建设缺乏稳定的资金来源。

2，乡镇政府职能不明确,行为不规范。作为基层地方行政管理机构,乡镇政府被赋予了过多的职责,乡村经济、文化、教育、卫生等事业的发展,都要由乡镇政府来负责。过多的职责必然导致乡镇政府职能界定不清,许多不应该由乡镇政府做的事,如直接投资兴办企业和集体经济组织、发展农村义务教育和医疗卫生服务等都得由乡镇政府承担。乡镇的财力和能力毕竟有限,最终导致乡镇政府超能力运行,背负巨额债务。

3，财税体制改革不彻底,乡镇财权和事权不匹配。1994年开始实行的分税制的财政管理体制,未能依据收入彻底划分各级政府之间的事权,造成明显的“财权”上收和“事权”下移,乡镇政府被迫承担与其财政支付能力不符的大量应由上级政府提供的社会公共物品,如义务教育、助残优抚、治安管理、医疗卫生服务等,给基层造成很大压力。乡镇政府为了完成上级交办的任务,实现达标升级、获得政绩,不得不大量举债,甚至拖欠职工工资,形成大量的财政负债。

4，行政管理体制不健全。乡镇干部的选拔任用及行政事务管理缺乏科学的决策机制和有效的监督制约机制。上级政府有时会下达一些考绩和达标任务,并由此制定干部的任用、考绩制度。为了获得政绩,乡镇干部常常不顾本地条件,超越财政承受能力,举债达标,搞政绩工程,形成大量负债。

5，财务管理制度不完善,缺乏有效的监管和风险防范机制。乡镇财务管理松散,透明度不高,缺乏监管。很多乡镇在财政支出上由少数领导审批、管理,支出随意,程序简单,帐目混乱,监管软弱。其次,执行预算不严格,预算约束乏力。收支基本不按预算执行,开支随意性大,决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题,造成财政支出失控。

三，解决乡镇政府债务问题先要消除不良债务产生的基础

1，明确乡镇政府职能,规范政府行为。根据统筹城乡发展的需要,合理划分各级政府的事权与财权,明确界定乡镇政府职能,把发展农村义务教育、医疗卫生服务、维护治安管理公益性事业等应由国家及其他部门承担的责任从乡镇职能中剥离。

2, 进一步完善分税制财政体制改革。以统筹城乡发展为指向,在明确界定各级政府职能的基础上,合理划分中央与地方各级政府的事权和财政支出范围,3，深化乡镇行政管理体制改革。加强乡镇基层民主建设,发挥民主评议在选拔任用干部和政绩考核中的作用,促进乡镇政府管理、决策的科学民主化,提高财政资金的使用效率,不搞形象、政绩工程,减少资金的浪费和损失。

4，完善乡镇财政监督管理制度。按照统筹城乡发展的要求,推行财务综合预算,加强收支管理。5，完善法律制度。建立健全相关法律法规,规范乡镇政府举债行为。

要彻底消除乡镇债务问题,根本出路在于缩小城乡差异，大力推进农业和农村经济结构的战略性调整,加快农业产业化经营、多种经营,加快农村经济社会发展,增强农村的财政、经济实力,以满足农村经济社会发展对资金投入的需求。

1，加大城乡统筹力度,防范新增债务。统筹城乡发展,不断加大对农村基础设施和公共事业建设的投入。2，全面清理核实,彻底理清乡镇债务现状。各地要充分认识乡镇不良债务的严重性和危害性,克服等待观望和拖、等、靠、要的思想。

3.地方债务存在的问题及对策 篇三

摘要：近年来，随着中国加快经济建设步伐，成功应对国际金融危机、全球性经济危机，国家的政府性支出大幅增加，部分地方政府自身财力无法维持其支出。于是地方政府大量举债，使地方政府性债务规模不断增加，并在中国地方政府性债务管理中出现了大量问题。分析了中国地方政府性债务管理中存在的问题，并分析这些问题出现的原因，最后试着提出一些合理化建议，希望对完善中国地方政府性债务管理起到一定的促进作用。

关键词:地方政府性债务；财政体制；投融资平台

所谓地方政府性债务，是相对于中央债务而言的。二者均是以公共部门作为债务人，并按照相关法律的规定，向另一个经济主体即债权人承担一定的义务所形成的债权债务关系。二者的不同体现在政府的举债主体的不同的，地方政府性债务是指由地方政府或其相关职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的，最终必须由地方政府偿还的债务。近年来，随着中国城镇化进程的不断加快，一些地方政府或下属机构以地方政府的名义通过各种手段举债、融资。这种行为较快促进了地方经济发展、并提高了本地区公共服务水平；在稳固基础设施建设、调整产业结构、保障民生工程方面发挥着积极的作用。但随着中国政府性债务规模的日益庞大，地方政府性债务管理相关问题逐渐凸显出来。本文拟从中国地方政府性债务管理现存问题入手，深入分析其问题存在的成因，并对如何进一步完善中国地方政府性债务管理问题提出相应的解决思路。

一、中国地方政府性债务管理的现存问题

1.地方政府举债规模较大，其还贷压力极大。

近年来，全国各地加快经济建设步伐，特别是由于国家实施积极地财政政策和适当宽松的货币政策以来，中国政府性支出大幅增加，部分地方政府在自身财力不足且没有合理估计自身财政承受能力的情况下，通过各种手段大量借款，不断加大对地方基础设施建设的力度，地方经济也的确获得一定层次上的增长。但是随着负债规模的不断扩大。这种无可持续性的负债模式使政府偿债资金难以得到长效保证，政府面临较大的还贷压力，只能通过融资平台公司融资垫付或通过“借新还旧”等方式来偿还债务。

2.地方政府举债、融资缺乏规范性。本文提到的规范性

缺乏不仅表现在地方政府性债务管理一般性的机制不健全，规章制度缺乏规范，而且表现在地方政府对于举债行为随意，缺乏科学性。中国现在并未对地方政府债务收支计划纳入到同级的预算管理中，即存在大批的债务项目是游离于预算管理之外的。并且缺乏相关的债务管理机构及债务偿还制度的约束。审计结果显示，7 个省级、40 个市级和107 个县级政府及所属部门，2010 年在国务院明令禁止

政府担保的情况下，违规提供了担保了464.75 亿元债务；部分地区融资平台公司等单位采取虚假或不合法的抵（质）押物通过高估抵押物价值等方式违规取得债务资金731.53 亿元。

3.地方政府性债务举债主体多元化，导致地方政府无法有效监管。

目前，地方政府除了由各级财政部门管理一部分债务外，大量债务分散在政府的其他部门（机构）、单位以及融资平台公司。从举债主体来看，政府部门举借债务占主导地位，一些事业单位也占有一定比例。从债务来源看上，既有银行贷款、又有发行债券，还有上级财政部门转贷的。这些单位多渠道、多方式的举债方式，使地方政府难以全面、准确的把整个债务运行情况把握清楚。这样导致地方政府性债务举债主体较多，举债形式较复杂，不利于对地方政府性债务实行有效的监管。

二、中国地方政府性债务管理存在问题的成因

1.财权与事权的不匹配。1994 年分税制改革以后，大量财力向上集中，地方财力倒越来越小，但应由地方政府承担的公共事务却越来越多。地方政府为了促进地区经济快速发展，完善城镇基础设施建设，加强民生项目的重点投入，并且为了满足保工资、保运转、保稳定的需求，地方政府财政支出增加的速度远远超过其自身财政收入的增加速度，地方政府支出需求并没有得到有限的财政收入满足。为了解决财力缺口，当地政府只能通过举债来弥补。

2.对地方政府官员政绩考核体系不科学。

目前，对地方政府官员的政绩考核方面着重GDP 的增速、地方财政收入，及本上缴上级资金的完成情况。而债务的负担状况，债务的偿还情况等反映地方政府性债务问题的相关指标却不纳入地方政府政绩考核评价体系中。这样容易造成地方政府为了追求政绩，大量的举债甚至以高贷款率为代价贷出资金来发展经济及城镇基础设施建设。甚至个别政府的相关部门提出“负债经济”、“先上车，后补票”等口号，他们不关心经济成本，不关心项目的合理性、科学性，只要主要领导拍板同意的项目，就坚决使项目上马。但相关的资金负债如何偿还等事项却没有太多考虑。这些地方政府官员只关心政治前景，对相关债务产生的经济成本不过多的考虑，导致中国地方性债务规模不断增加。

3.配套资金的问题也导致中国地方政府性债务规模不断增加。

长久以来，上级财政对地方经济的发展扶植往往是给项目，但却没有相应的资金支持，往往需要地方政府针对特定的项目给予相应的财政资金。这种方式对于地方原本捉襟见肘的财政资金更是雪上加霜。这种“钓鱼式”的支持政策往往使一些贫困地区政府陷入“积极争取项目，但却无相应的配套资金”的尴尬境地。这迫使地方政府不得不靠举债来筹集配套资金。

4.相关投融资体制、制度不健全。

中国虽然在完善相关投融资体制方面做出了积极地努力，但与市场经济体制下健

康发展的投融资模式还有一定的差距。其具体表现在以下几个方面：（1）在投融资还是以政府为主，各级政府融得的资金不仅进入公共产品领域，而且涉及到一些竞争性领域。这样会使政府需要承担由市场机制带来的风险。（2）地方债务资金缺乏有效管理，造成相当一部分资金的闲置，其使用效率并不高，投资收益得不到保证。（3）地方政府缺乏正规的融资渠道。部分政府的融资平台公司管理不规范，且自身实力不强，难以满足地方对资金的需求。部分地方政府在不得已的情况下，只能通过举债来解决支出问题。

三、中国地方政府性债务管理问题的相关对策

地方政府性债务在一定程度上促进了地方经济的快速、高效的发展。地方政府性债务规模在一定范围内是有利于政__府提高其公共服务质量的，但超过一定范围将会产生各种各样的问题。针对产生的各种问题，本文拟从以下几个方面提出解决意见：

1.改革现行财政体制，合理规范各级政府财权、事权范围。

现行的财政体制对地方政府的财权与地方政府承担的事权不匹配，使地方政府经常是出现“钱少事多”的情况。要解决这一矛盾应从两个方面来改革：第一，加大地方政府的财政收入，逐渐使各级政府财权事权匹配，从根本上改善政府举债的状况。对于关系国计民生的项目，中央应承担较大责任。相关的转移支付应提前、全额的发放给地方政府。减少地方政府对债务的依赖程度。第二，允许省级地方政府发行公债。对省级政府发放公债的程序进行严格规定：对发行公债主体、发行公债条件、发行公债的步骤及相关监督体制都要在制定的制度中得到明确的体现。

2.建立科学合理的地方政府官员考核体系

应该注重把官员任期内本级政府为促进地方经济发展或相关民生项目而举债的规模及债务偿还情况纳入地方政府主要官员的考评体系中，以降低其政府举债规模恶意增加。对于地方政府无视相关规章制度大量举债的行为，应给予主要领导不得提拔晋升甚至降职的处分。并责令其在一定时间内把举债规模降低到合理的范围。从制度上对地方政府官员这种通过过度举债达到经济发展，增加自己晋升机会的行为给予一定程度的约束。

3.进一步完善专项转移支付制度。

中央给予地方政府的专项转移支付其立项意图是相当科学、合理的。但专项资金 的配套问题一直困扰着地方政府。因为这些专项资金的配套资金并不是地方政府财政预算范围之内的。地方政府在收到相关专项资金时，为了解决其配套问题，势必要挪用其他项目资金或者依靠举债，造成各级地方政府不得不举债的事实。

4.进一步规范地方投融资平台公司的管理。