推动社区社会管理创新的路径

推动社区社会管理创新的路径（共7篇）

1.推动社区社会管理创新的路径 篇一

摘 要: 社区管理是我国新时期探索实现基层公共管理和培育社区自治能力的一种新型治理模式。对我国目前理论界关于社区管理的研究概貌作一次“立体扫描”,可以更好地理顺政府、市场、社区“三大板块”之间的关系。

关键词: 社区;社区管理；评述

如何有效加强城市基层社会管理,推动城市社区建设,养成社会自治能力,是这些年来从中央到地方各级政府和理论界密切关注且全方位多角度投入,试图探索解决的问题。我国城市社区管理新模式的探索始于20世纪80年代中期。最初,城市社区管理主要以优化社区服务为龙头和突破口,然后逐步扩展到社区文化、教育、人口、环境、治安、托幼养老等领域。目前,我国城市社区管理正转向以社区居民自治为龙头,以社区组织建设为重点带动社区事业建设全方位立体发展的新阶段。社区建设和管理已取得明显的体制效应。

但是,我们注意到,目前,一些实验区的社区管理新模式的探索陷入一种“卡壳”状态,在理顺政府、市场、社区三者之间的关系,转变政府职能,发展社会中介组织,回归社区自治功能方面进展缓慢、进退两难。一方面,有些地方党委和政府认为:“社区居委会既不能作为政府的一只‘腿’,又要协助政府完成工作,这是很难做到的。社区居委会要自治,政府下派的任务它可以拒绝,政府的目标任务又如何完成?”另一方面,有些社区工作者提出:“社区自治不就是意味着政府要从社区中退出,放手让社区自我管理吗?为什么政府总是‘犹抱琵琶半遮面’呢?社区自治何时回复其本义?”这两个问题产生的出发点不同:前者担心社区自治会影响政府权威,有碍政府管理目标的实现;后者担心社区自治名实不符。但两者产生疑问的根源都一样,这就是如何认识政府和社区的关系问题。这成为包括政治学、社会学、管理学、市政学等不同学科在内的学者们自社区管理萌生之日起就引起不断关注和争论的话题。

一、社区管理运动的兴起

目前我国社区管理运动正处于积极的探索时期。这主要表现在以实现社区自治为目标的创建、管理活动在全国多个实验区拉开大网,一批有志于社区管理理论创新的专家学者已对此“发起攻势”。其中,以徐勇教授为首的华中师范大学城市社区建设研究中心的教授、博士们在这一领域的研究成果一枝独秀渐成气候。

徐教授认为,随着中国改革的重心由农村转移到城市,城市的经济、政治和社会正在发生深刻变化。这一变化是继农村改革中出现的包产到户、乡镇企业和村民自治三项伟大创造后的又一新的伟大创造[1]。北京市社会科学院的马仲良教授也高度评价城市社区自治这一制度的创新意义,认为,如果说我们认识到社会主义要搞市场经济并开始建立社会主义市场经济体制是社会主义理论与实践的一个巨大飞跃的话, 论文网那么我们认识到社会主义也要搞自治并开始建立了村民自治和城市社区自治组织,则是社会主义理论与实践的又一个巨大飞跃

[2]。在社区管理缘何兴起的问题上,徐教授认为,城市社区建设是在全能政府“失效”和市场“失灵”及培育市场与培育社区双重改革的制度背景下发生的社会整合过程[1]。北京大学社会学系的王思斌教授认为我国社区建设的时序模式有两类:一类是行政体制改革———社区发展———建构社区自治体制,它以行政体制改革为实质性线索;一类是社区建设前期———发展期———成熟期,以社区成员实现自我服务、自我约束和自我管理的运行体制为线索[3]。综合上述几位专家的见解及其它相关文献,应该说在对社区管理的讨论中,有两点看法是一致的。

1.社区管理作为基层公共管理是伴随西方国家声势浩大的政府改革运动应运而生的,它有力推动了“重塑政府”、“再造公共部门”运动。在凯恩斯强力政府理论的影响下,西方国家政府普遍采取一系列积极政策全面介入社会生活,当政府这只“看得见的手”干预市场并获得空前成功时,与“市场失灵”相伴随的“政府失败”也日渐凸显出来。政府面临前所未有的深刻危机:经济危机、社会危机、信任危机、管理危机。国民对此普遍不满,声讨之声不绝于耳,质疑政府并要求进行改革的声音一浪高过一浪。人们在“实用主义”、“小政府大社会意识形态”、“商业动力化”、“社区自治化”等思潮影响下,要求政府把公共事务特别是公共物品(服务)民营化;推进社区主义(communitarianism),建立理想的政府、市场、社区三足鼎立的公民社会;加强公共部门与私营部门的合作,发展非政府、非营利性的社会中介组织,用企业精神再造政府,把企业管理中蕴藏的组织文化注入到政府机构中,提高政府部门的竞争意识、服务观念和管理效率。社会舆论的压力迫使各国政府在行政改革的实践中不断探索。各国新政府上台伊始,就以民营化、市场化、自治化、服务化改革取向作为赢取民心的主要手段。这场自西方世界始继而波及全球的行政改革浪潮,为社会管理自治化模式的兴起提供了强有力的实践背景。

2.社区管理实践的探索和理论的创新是在多门学科交叉融合并互相支持的条件下萌生并发展起来。包括政治学、社会学、市政学、管理学等多门学科交叉融合而成的“知识大餐”为社区管理的健康运作提供了丰富有益的理论“营养”。政治学关注社区自治化模式下作为国家权力代理人的政府与社区的关系框架建构,试图从中找到一条政府与社区体制上共生、功能上互补、效用上双赢的路子,[4]把新建社区作为制度创新的平台,探索政府依法行政、社区依法自治相结合的社区治理模式。社会学关注社区服务的问题,社区服务研究从起步到系统化发展,紧密结合市场经济改革和社会福利体制深化发展之必需,得出许多有价值的研究成果,满足服务主题和内容日趋多元化的要求。市政学关注社区管理自治化发展如何与一个城市的整体规划发展保持“共振”。自治化的社区并非独立的“诸侯王国”,要与一个城市“大气候”的发展变化“风雨同舟”。

管理学关注社区自治化体制下政府管理和社区管理的衔接链条及管理绩效,建构社区自治体制,政府在管理上既不能越位也不能缺位和错位,社区自治机构既要满足区内居民形式多样和内容日趋丰富的要求,大胆管理,热情服务,拒绝“乱摊派”,又不至于同政府形成分庭抗衡的局面。应该看到,目前我国理论界涉及社区管理研究的学科范围还比较狭窄。这有两方面的含义,一是还没有真正形成广泛的多学科“同舟同济”的局面;二是置身其中的研究者的学科视角还相对狭小,由此束缚了进一步的学术深究。目前的社区管理研究以经验总结居多,而真正上升为具有广泛学科结晶深度的研究成果犹如凤毛麟角。

二、社区管理的相关范畴

目前国内研究者对社区的涵义,社区管理的导向、模式、原则、内容、功能、体制创新等一些基本范畴的研究尚存诸多争议,这在一方面反映了研究者之间的认识差异和学科界域差异,另一方面也反映了尽管社区的实际生活中已经潜滋暗长并具雏形,社区管理作为实践已经先行,但一些基本概念仍未达成共识,理论创新相对滞后的现状。论文网目前我们看到的有关社区管理的著作有三本,一是陶铁胜教授主编的《社区管理概论》(2000年版,上海三联出版社);一是黎熙元教授主编的《现代社区概论》(1998年版,中山大学出版社),一是王思斌教授任执行主编的《转型中的城市基层社区组织———北京市基层社区组织与社区发展研究》(2001年版,北京大学出版社)。有关社区管理的科研论文则呈雨后春笋之势,下面从中摘录出与社区管理相关的范畴供讨论。

1.社区的界定。

“社区”是一个几经转译且经历了一系列含义上的变化而逐步形成的专用概念。在其最初的使用者滕尼斯那里,“社区”与“地域”之间的关联并不明确。但在其后的嬗变演绎中,“社区”的地域性涵义日益凸显。有人对社区定义进行过统计,发现94个定义中有69个都包含有三方面的含义:社会交往、地域和共同约束。国内学者对“社区”这一概念的争议在于,究竟该从社区地域、社区资源、行政划分、规模大小、文化氛围、情感归属等哪一个或哪几个方面来界定较为合理?北大学者指出,“社区”是“社(会)”和“(地)区”这两者的结合,认为“社区是聚居在一定的地域内的相互关联的人群形成的生活共同体,即地域性社会共同体”[5]。也有学者认为社区是指按照便于管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则,并考虑地域性、认同感等社区构成要素,对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作适当调整后的居民委员会辖区。[6]我们认为社区是指具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体进行的特定的社会活动的活动区域。[7]社区就是区域性的社会,换言之,社区就是人们凭感官能感觉到的具体化了的社会。[8]

我们发现,事实上,在人文社会科学中,一个概念的重要性与它的精确性往往是成反比例的。愈是重要的概念,它在含义上分歧愈多。因为,所谓重要的、基本的概念,就是那些本学科学者们在研究中不可避免要加以使用的概念,而学者们由于各人“胃口”兴趣、研究视角、理论背景及所要解决的问题不同,必然会对同一概念做出不同的解释和演绎。“社区”这一概念也不例外。

2.导向与模式。

徐教授撰文指出,在城市社区建设的改革实验中,出现了两种不同的社会整合导向。其中一是行政导向,即强化基层政府功能,主要运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合,并形成“新政府社会”;其二是自治导向,即强化基层社区的功能,主要通过政府下放权力,建立社区自治组织,并通过这一组织动员社会参与进行社会整合,并形成“社区制”社会。[1] 在社区管理模式上,有学者认为存在三种模式,这就是以哈尔滨南岗区为典型的行政主导型模式,以上海市卢湾区五里桥街道为典型的半行政半自治型模式和以沈阳市春河社区为典型的自治型模式。[1]也有学者根据社区管理活动的主体不同将社区管理模式分为企业主导型、政府主导型、市场主导型、社会主导型四种类型。[7]

3.社区管理的原则。

主要原则有:全体利益原则、自治和自助原则、组织和教育原则、协调性原则、前瞻性原则

[7]。也有学者提出社区管理体制改革要遵循“四个结合”的原则:政府行为与社会行为相结合;社区管理与社区服务相结合;经营性与服务性相结合;专业队伍服务与群众自助服务相结合。[9]

4.社区管理的内容。

城市社区作为城市建设与管理的基础、城市经济发展的载体,对于提高城市管理水平乃至整个国民经济的发展将起到至关重要的作用。为适应新时期经济发展的需要,我国城市社区管理的内容主要包括六个方面,即对社区人口的管理、社区环境的管理、社区治安的管理、社区服务的管理、社区文化的管理和社区保障的管理。[10]

5.社区管理的功能。

社区管理的功能主要体现在对政治稳定和社会稳定、保障社区居民身体健康、对提高居民文明素质、满足社会居民精神生活需求、密切社区成员关系、发展社区经济、救助社区中弱势

人群等方面具有重要作用。[7]社区管理中的社区居民自治是一种管理成本较低的体制创新,是社区建设的内在要求,有利于扩大公民有序的政治参与。[11]有学者指出,进行社区管理建设,有助于培育社区文明意识,整合社区资源,发挥社区桥梁纽带的作用。[12]

6.社区管理的体制创新。

这是一项庞大的社会系统工程,需要各方面的协调与配合,努力建立多系统、多层次的新型社区管理体制。具体工作包括科学合理地调整居委会规模,最大限度地发挥社区资源效用;建立健全社区管理组织体系;加强社区(居民)委员会建设,使其工作制度化、规范化;构造非政府、非营利性社会中介组织,将社区服务功能还原社会;理顺政府行政管理系统、社会自主管理系统和生活服务管理系统三大关系,提高社区整合能力;按“属地管理、齐抓共管、条块结合、落实基层”的原则健全和完善社区管理的工作机制。[9]

三、评述

1.透视目前社区管理理论研究现状。

随着社会、经济发展和城市化进程的加快,传统的计划经济背景下的单位本位体制正逐渐冰释,社会保障的载体从单位过渡到了一个个微型的社区。社区在城市建设和管理中的地位不断提升,社区管理也由此应运而生。不过,如前所述,有关社区管理的学术研究相对于实践发展而言显得“慢了半拍”,这与我国社区发育迟缓和社会工作的教育研究起步较晚有关,政府有关部门倡导不力也是原因之一。另一方面,专业的学术研究与社会实践脱节,“纸上谈兵”、“闭门造车”者居多,起不到理论先锋的开拓、前瞻、指导和规范作用,甚至停留在一些基本概念上兜圈圈,或随意“缩水”,或任意“膨化”,各执一端,研究成果仅限于在理论刊物上发表,很难为社区管理的政策制定提供有力的可操作性的理论与技术支撑。

社区管理在现实中有许多问题亟待理论上给个“说法”,如居委会的角色定位问题。但在一些居委会“管”的功能比较强,服务功能相对微弱,与居民之间缺乏亲和力,很难“心连心”。大家都知道居委会很忙,但忙些什么谁都不关心。这是为什么?这实际上是对居委会角色的一个否定性信号,反映出这样一个深层次问题:一般居民对居委会既无依赖诉求又无利益瓜葛,谈何情感之亲缘关系?长期以来,居委会工作人员被称为“居委会干部”,说话办事“干部味”很浓,这种权力色彩与居委会作为基层自治组织的性质是相悖的。自治组织的一个基本要素是以维护和增进居民的权利和利益为工作内容,而不是一听起来人们就感觉不对头的要置他们于“管理”的束缚之下。居委会作何角色需要理论上的厘定。类似问题还有很多,著名的资深社会学家费孝通撰文指出社区管理研究者可以就下面四个问题先作思考:(1)如何在社区建设中通过党员干部的模范作用增强社区的凝聚力;(2)如何在硬件建造者的物业机关和居民之间建立沟通机制;如何使管理居民人际关系的社会机构与硬件建设及维护者之间的职权关系达成明确规定,具体地说,也就是物业管理、业主委员会和居民委员会之间怎样配合和协作;(3)集权体制的行政系统即自上而下的行政机关与居民之间、个人与个人之间、住户与住户之间以及他们与自理自治的社区机构关系怎样协调,如何避免“社区是个筐,一切往里装”的弊病;(4)社区机关工作需要的资源如何筹处也应有法律上的保障[13]。目前较为式微的理论研究与现实日渐紧迫性的需要相比显得捉襟见肘。

2.解析社区管理理论研究“瓶颈”。

诚如有学者所言,从普遍价值和长远目标来看,社区管理应着力培育社区居民的自治能力,强化社区居民自治导向,因为这是一种管理成本较低的体制创新。[1]中国启动了市场化为导向的经济改革和民主化为导向的政治改革,社区管理的自治化取向正是朝着这种改革努力的尝试。但是,我们注意到,社区管理体制创新的背后总是留有政府或明或暗的影子,或者说政府的行政干预作用依然突出。作为社会发展的一个“缓冲期”,政府直接管理社区有“惯性”使然,也有它一定的合理性和必要性,但这种前期介入在时间上不宜过长、幅度上不宜过宽。否则,社区管理体制给人以“新瓶装旧酒”之感,体制创新就失去了本义。实际上,在社区管理自治的问题上必然会涉及到一个“三大板块”关系的问题:政府、市场和社区,能否处理好三大板块的关系成为制约社区管理、实现社区居民自治的“瓶颈”。

众所周知,政府是制导社会发展的主心骨,能否实现真正意义的社区自治管理唯政府“马首是瞻”。政府和公共部门以追求和维护社会的和谐发展为至上原则,政治官员不能“一切向钱看”,追求自身利益的张扬和最大化,否则必然导致腐败丛生,腐蚀整个社会有机体。可以按照“小政府、大社会”的总体思路去规划现代社区的管理机构;第一,纯粹的行业竞争行为交由市场调节企业承担;第二,政府不能兼“裁判员”和“运动员”双重角色于一身,实现政企分开;第三,继续走“脱钩、分类、放权、提高”的路子,实现政事分开,积极推进事业单位体制改革;第四,培育、发展和规范社会中介组织,把大量的社会职能移交给他们,养成社会的自治能力,政府也可以从此摘掉“管家婆”的帽子。这样,政企、政市、政事、政社分开,使大量的繁杂的社会事务从政府身上剥离出来,政府集中精力抓大事、要事。

竞争是市场的天生法则,优胜劣汰是竞争的必然结果。作为市场主体的企业必然要在激烈的竞争中谋求生存的一席之地。或在竞争中爆发,或在竞争中灭亡。市场不同情眼泪。政府不能直接干预企业,企业保持经营自主、利益自主和产权自主。当然,市场这只“看不见的手”总是有失灵的时候,它不仅难以解决社会可持续发展问题,反而“制造”出不少麻烦,如“不充分就业”,弱势群体,将人与人之间温情脉脉的关系直接简化为赤裸裸的物质利益关系,忽视生态环境保护、公共利益的增进等。这就要求政府通过经济和法律的杠杆这只“看得见的手”对市场进行宏观调控,对“单位体制”下的社会进行再造。这样,政府调控市场,市场引导企业,企业在追求自身利益达到最大化的同时,也可以为社区的社会化功能建设提供一定的财力支持。

我国城市管理体制从街居体制转向社区制,传统的街居组织由政府的“脚”变成社区居民的“头”,简单的行政区划和行政设置的街居正变成具有自我组织性、管理性、服务性的新型基层组织。其管理和活动方式在保持协助政府进行基层管理的行政职能外,更多的是通过民主、自治的原则,把社区居民组织起来、发动起来、凝聚起来,依靠大家的力量办好大家的事情,使社区成为广大社会成员的“大家庭”。强调以人为本、团结互助、友爱奉献、民主自治的社区精神。这里不是一个充满残酷竞争的竞技场,如果把市场经济的激烈竞争、优胜劣汰的的“利剑”带入社区,那老弱病残等弱势群体就没法活了,社区同情眼泪。在社区创建过程中,精神文明建设是“重头戏”。要通过开辟市民学校、广场文化等活动,进行理论指导、舆论引导、文化倡导、思想疏导、情感诱导、典型示导、检查督导;将思想工作融入到丰富多彩的文体活动中去,融入到日常的管理和服务中去;将精神文明建设具体化到靠优美环境熏陶人、优良风尚影响人、优质服务温暖人、优秀业绩感召人中去,具体化到把好事办实、把实事办好中去。政府和社区不应是垂直的领导与被领导的关系或是这种关系的“翻版”,而应是引导、扶助、规范和监督的关系。社区承担的政府交派的工作,按照“权随责走,费随事转”的原则,政府应支付相应的劳务费。

总之,社区自治管理是我国新时期新型民主的生长点,这一工作任重而道远。有关社区管理的研究犹如“小荷才露尖尖角”。但从总体上看,这一研究已具备了诸多有利条件,如日益丰富的各地实践性经验资料的“出炉”,越来越多的国内外相关理论视线的引入,更多学者联合“会诊”。我们有理由相信,社区管理的理论研究和实践建设一定会迎来一个奇葩争艳的春天。

参考文献:

[1]徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2001,(5).[2]马仲良.城市社区自治———社会主义新型民主的生长点[N].北京日报,2001-03-26.[3]王思斌.体制改革中的城市社区建设的理论分析[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2001,(5).[4]陈伟东.政府与社区:共生、互补、双赢[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2001,(5).[5]韩明谟,王思斌.社会学概论[M].北京:中央广播电视大学出版社,1993.[6]冯晓英.北京城市社区管理的创新:经验、问题与对策[J].前线,2001,(3).[7]陶铁胜.社区管理概论[M].上海:三联书店,2000.[8]黎熙元.现代社区概论[M].广州:中山大学出版社,1998.[9]梁启东.城市社区管理体制缺陷与创新构想[J].社会科学,2001,(1).[10]徐雪梅.中国城市社区管理探论[J].蜂朝百科http://wiki.steelbee.net/

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2.推动社区社会管理创新的路径 篇二

一、社会管理、农村社区之理论解读

奥马罗夫指出, “社会管理是管理主体通过影响社会系统以实现系统面临的目标和任务”, “要处理社会系统运动特征的信息, 适度组织和协调人们的活动”。〔4〕社会管理需以社会组织作为中介和渠道, 为避免出现社会原子化而将个体组织起来的微观组织单元在某种程度上直接决定社会管理的成败。社区因其是国家与居民活动和社会福利递送的基本界面、拥有组织资源和人力资源等丰富社会资源被视为个体组织化的微观基础。〔5〕

早在1887年, 德国社会学家腾尼斯就将社区界定为“由自由意志占支配地位的联合体”〔6〕的社会共同体。后来国内外学者对社区进行了大量研究, 但对社区的概念和核心内涵持有分歧, 未能达成一致, 不过对社区所包含的基本要素却有共识, 一般认为, 地域、人、社会关系和社区认同感〔7〕是社区的四大基本要素。

美国社会学家弗兰克·法林顿于1915年提出“社区发展”这一概念, 联合国等国际组织于20世纪50年代将社区发展、社会发展和经济发展联系起来, 〔8〕指出社区发展的核心内容是在社会动态和变迁的过程中, 帮弱减贫、提供社会服务等。社区发展的最终目标是通过社区居民和社区团体的参与和互助, 提高社区居民福利和生活质量。〔9〕具体而言, 其内容包括充分开发利用社区资源、组织协调改进社区服务、改善社区环境, 挖掘提高社区能力。大多数发达国家于20世纪60年代后提倡社区发展以图探寻解决社会问题之道。目前有100多个国家在全国范围内倡导执行的社区发展, 可以说社区发展俨然已成世界性的运动〔10〕实践的蓬勃发展引发理论界的进一步思考, 西方理论界于20世纪末从协作治理和后现代的理论视角考察社区发展, 发现社区发展的核心在于打造社区组织、建设社区文化和培养社区能力。正如丁元竹所说, “社区的本质是社区精神。人们通过参与社区生活, 形成对自己生活和工作社区的认同”, 从而建设一个和睦共处、守望相助、知理立德的现代文明社会。〔11〕

社区发展是通向“社区治理”的有效途径, 也是通向社会管理乃至国家善治的有效途径。斯托克认为, 地方政府承担着满足公共需求、缓解社会冲突和在资源配置中整合社会各阶层的重要职责, 地方政府改革的思路、方略和路径均可不同, 但将重点放在地方社区建设上应是大势所趋。〔12〕Clarke和Newman也认为, 更多地开发社区资源、挖掘社区潜在能力, 提升社区能力, 是提升公共领域的途径之一。〔13〕现任民政部基层政权和社区建设司司长詹成付也指出, “越来越多的人沉淀、越来越多的社会矛盾、越来越多的社会事务”、〔14〕越来越多的居民生产生活需求和社会需求汇聚到社区, 社区承载着诸多社会管理功能, 因而需加强社区发展和整合机制。社区发展应是居民共同体的公民治理, 社区居民决定公共服务的类型及其运营方式, 社区居民是社区发展的主体, 尽管社区职业者在社区发展中发挥着重要的作用, 但他们只是提供支持和服务。〔15〕正如戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言, 政府改革的一个原则就是让社区拥有政府, 政府授权于社区, 所有权从政府向社区转移, 这才能使社区发展的各项措施真正起作用。〔16〕

农村社区又称农村共同体, 是指农村一定地域范围内具有相同价值取向和文化传统的人们所组成的社区共同体。〔17〕在我国, 农村社区具有有广阔的地域、居民聚集程度不高、以村或镇为活动中心、以从事农业活动为主〔18〕等特征。农村社区作为公共服务向农村延伸、社会矛盾在基层化解的制度和组织基础, 其进度和成效在很大程度上取决于农村社区发展情况。

二、农村社区发展蕴含的现实困境

农村社区发展及其政策是由多元社会主体共同参与而构成的政策网络。罗茨认为, 政策网络因网络成员的约束性、其资格的稳定性、成员之间的相互关系、与其它网络及他们所控制资源的集成程度不同而不同。〔19〕在农村社区治理中, 村居委会及其他社会组织和村民是政策过程中的重要因素。然而农村社区微观自治主体和自治效果却存在诸多问题。

1. 村民有效参与不足

亨廷顿指出, “农村民众开始介入国家政治是政治参与扩大的一个主要转折点”。〔20〕帕特南进一步指出, “世界各国的经验表明, 普通公民极具活力的群众性基层自治活动对于现代民主制度的绩效至关重要。”〔21〕在农村社区发展领域中, 农村居民参与农村社区发展的关键在于他们能自主参与社区事务的决策、实施、监督和评估, 达到有效维护自身权益的目的。农村社区发展规划、措施的制定和实施基本由村民会议或村民代表会议来决策, 因此考察村民参与村民会议及监督村干部程度便可知其参与农村社区发展的程度。调查就以此来考察村民参与农村社区发展状况。本调查通过李克特五点式量表来进行, 调查表中的题目主要是村民对“如果召开村民会议议事, 我会积极参加”、“如果参加村民议会议事, 我会提出意见和建议”、“我在村民会议上提出的意见和建议被采纳”、“我非常清楚我们社区的发展规划”等说法的认同度。使用五点法即“很不同意、不太同意、无所谓、比较同意、非常同意”作为选项。

单位:%

如表1所示, 对于“如果召开村民会议议事, 我会积极参加”, 选择“比较同意”或“非常同意”可视为他们肯定会参加, 70.5%的被调查者会参加村民会议。对于“如果参加村民议会议事, 我会提出意见和建议”, 67.1%的被调查者表示他们将在村民会议上表达自己的意愿和看法。这说明村民参与社区事务和社区公共政策和的诉求非常强烈。然而, 对于“我在村民会议上提出的意见和建议被采纳”, 只有3.6%的被调查者表示非常同意、7.1%表示比较同意, 两者合计10.7%。这表明村民对自身参与对政策的影响评价度低。对于“我觉得有必要监督村干部”, 比较同意和非常同意者占比之和达89.8%, 而几乎没有村民认为村干部不需要监督。但对于“我会监督村干部并敢于提意见”, 比较同意者和非常同意者所占比例之和为13.7%, 该比例处于非常低的水平。这说明村民意识到监督村干部的重要性和必要性, 但基于原子化的个人却不敢或不会直接监督村干部。

村民参与农村社区事务, 可以协调农村社会不同利益主体之间的关系。村民参与农村社区事务的程度, 反映了农村社区内在自我整合度及村民对社区发展的心理认同度。村民有效参与不足, 不利于村民分担农村社区发展责任、分享农村社区发展成果, 不利于缓解不同利于主体之间的矛盾, 不利于社会稳定秩序的构成。当前农村发生了诸多群体性事件等社会矛盾和冲突, 充分凸显出了我国农村社区惯有的以政府为主导的村民参与不足的治理方式的缺陷。

2. 农村社区民间组织缺乏

政府是公共管理的主角, 但社会公共事务管理, 还需要若干配角。〔22〕西瑙指出, 治理“既包括政府机制, 同时也包括非正式的、非政府的机制”。显然, 社会管理的核心主体是政府, 但还需其他主体的积极参与。而社区社会管理的多元性主要体现为社区民间组织的参与。在欧洲, 社区民间组织不断扩大参与社区建设。不仅如此, 国外社区还十分重视社区居民的自组织能力建设, 鼓励社区居民建立富有影响力的各种社区民间组织, 强化居民的自组织能力, 动员居民积极参与公共事务治理。本次调查也考察了农村社区民间组织状况。调查通过“社区有类似‘老年协会’的组织吗?”、“社区有‘舞蹈队’、‘老年文艺表演队’等组织吗?”、“社区有类似‘花木协会’、‘养鱼协会’之类的组织吗?”、“社区有志愿活动组织吗?”等问题来进行。选项为“有”和“没有”两项。

单位:%

如表2所示, 认为社区没有类似“老年协会”的组织、没有类似“花木协会”、“养鱼协会”之类的组织、没有志愿活动组织的村民分别占97.4%、92.6%和96.3%。这说明农村社区缺乏公益服务类组织、专业性农民组织和志愿组织。31.1%的村民认为社区有“舞蹈队”、“老年文艺表演队”等组织, 这说明农村社区拥有少量的社区文体活动类组织。

社会组织能够通过多种途径和方式满足社会成员的愿望和利益要求, 有助于增进社会容忍度进而有利于化解社会各种矛盾和冲突, 在社会管理方面起着极其重要的作用。农村社区民间组织具有微型性和草根性特征, 能够非常灵敏地发现村民的需求信号, 并能迅速予以回应, 在化解村民不满和矛盾方面具有优势, 又能够为村民提供交往互动的组织平台, 是农村社会管理的重要主体。但是, 目前农村社区民间组织缺乏, 这将不利于排解村民怨气、释放社会压力, 不利于社会安定, 增加了农村社会管理的难度。

3. 农村社区公共服务供给低效

马克思明确指出, “需求即人们的本性”。〔23〕寻求个体需求的满足是个体过有组织生活的主要目的, 因而社区凝聚力形成的重要途径是满足社区全体成员的公共需求。随着现代化的推进, 农民的需求渐趋丰富和多元, 农民对公共服务的需求也日益迫切。而为公民提供有效的公共服务是政府的根本责任, 〔24〕社会管理的最终目的也在于为公众提供公共服务。〔25〕大多数公共服务的绩效都很难用投入产出来准确衡量, 因此衡量公共服务质量好坏的标准往往是公民的满意度。本文通过调查村民对农村公共服务满意度来测度政府的公共服务供给质量。本次调查运用了五点法的“满意量表”, 选取了基础设施、义务教育、医疗卫生、养老保险、最低保障、金融信贷、培训就业、环境整治、文体娱乐、社会治安、村务管理、农技信息12项对农民生产生活有重要影响的公共服务作为考察指标。

单位:%

统计显示, 村民对目前农村公共服务的满意率 (包括“非常满意”和“比较满意”) 为29.3%, 不满意率 (包括“不满意”和“很不满意”) 为15.4%。具体而言, 村民对环境整治、基础设施、最低保障、文体娱乐和社会治安的满意度较高, 满意率分别为84.7%、79.2%、74.9%、73.5%和73.2%;但对义务教育、金融信贷、医疗卫生、村务管理、养老保险和培训就业的满意度很低, 满意率分别为22.3%、29.8%、30.7%、33.7%、42.3%和48.6% (如表3所示) 。调查显示, 尽管近年来提倡城乡基本公共服务均等化, 大力推进农村公共服务建设, 但是相对于村民的旺盛需求, 农村各项公共服务在不同程度上存在着供给不足、效率低下的问题, 这必然导致农民满意率偏低。

从公共服务供给的多元模式和社会管理理念的多元主体的角度来看, 两者具有高度的一致性。社会管理强调多元主体共同参与治理, 而治理体现为公共服务提供的过程。〔26〕农村公共服务服务对象的农民对农村公共服务满意度不高, 对公共服务的需求未得到有效满足, 这将形成对现实的不满情绪, 不利于形成有序的社会管理局面。

三、农村社区网络化发展模式是农村社区发展的路径选择

政府管理社会和公共事务的功能转变, 由控制甚至直接干预转向掌舵、冲突协调和促进社会资源整合。〔27〕由此可知, 社会管理创新的动力原点就在于政府改革, 而治理型政府是其改革的方向。治理型政府以创造多元平等、互动参与、协同合作的公共价值为使命, 建构起与其他众多的社会主体的多元互动、协同合作的伙伴关系, 这是社会管理体制创新的逻辑起点。良好的治理的本质特征意味着政治国家与市民社会之间的伙伴关系或者意味着政府与公民之间的积极而有效的合作, 这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权利。〔28〕就此而言, 农村社区发展应建构村委会/居委会、社区民间组织、私营企业和农村居民等多元主体平等参与、协同合作的网络化发展模式 (如图1①所示) 。

1. 农村社区网络化发展模式的核心特征在于村民直接参与社区生活

村民直接参与农村社区公共事务, 是村民自治的内在要求。唯有村民直接参与, 才能真正有效提供满足村民需求的大多数公共利益。促进村民有效参与, 一是建立村民稳定的利益表达机制。参与的制度化是保障村民有效参与的重要条件, 需要构建农村社区公共事务的多元主体平等协商机制, 农村社会成员在协商中享有平等权利。尤其是要建立农村社区内部制度化的参与渠道, 村民具有表达自身利益的有效渠道, 进而调动村民参与的积极性。二是培育农民公民意识, 提高村民参与能力。阿马蒂亚·森认为, 贫困不仅是收入低下, 更应将其视为对基本可行能力的剥夺。〔29〕参与能力贫困也是农民能力贫困的重要组成内容。在经历了长期封建社会的中国, 现代公民意识极度匮乏, 农民存在惯性的畏惧心理, 这限制了他们的政策参与意识和参与行为。通过学校教育、网络和通讯类新媒体的宣传等方式逐步培养村民, 使其具有一定的相关知识、参与技术能力、参与意识和参与文化, 实现村民参与社区事务的自觉性, 并让参与成为农民内在心理的自然诉求。三是基层政府工作人员应树立公民社会理念。部分基层政府工作人员缺乏公民社会理念, 总是习惯于自上而下的内部控制, 习惯于采用行政强力对农村居民和各种农村社区社会组织进行管制。正如托马斯所说, “这里并不存在着影响力的逆向流动。”〔30〕农村居民有效参与社区生活, 有赖于乡镇政府工作人员改变过去出于体制惯性将村民视为被治理对象的理念, 而应树立将村民视为合作对象的公民社会新理念。

2. 农村社区网络化发展模式的要点在于社区民间组织参与农村社区生活

多元主体平等、合作的农村社区网络化管理模式不仅表现为村民参与, 还表现为农村社区内外的多元主体参与而形成的网络化格局。弗雷德·E·弗尔德瓦里指出, 社区成员性感上的依存会对社区成员及整个社区产生同情心, 而市政物品的自愿提供恰恰可以利用这种同情心。〔31〕多样化的农村社区民间组织可以为村民提供沟通交流的场所、提供社区服务, 而沟通将增强村民对社区的认同感、归属感和村民之间的紧密联系。基于公民参与、志愿精神产生的农村社区民间组织, 可形塑出一个联接从个体公民到社区、以其成员的情感依存与团结为依据的社会合作治理网络。然而, 正如福山所言, 社会秩序是不可能通过个人和社区单独的相互作用得以简单重建的, 社会秩序的重建需要公共政策的支撑。〔32〕藉此, 农村社区民间组织的茁壮成长需得到政府的扶持鼓励。政府要营造农村社区民间组织发展的良好环境, 增加农村利益代表型组织原则的空间, 挖掘并推广成熟的农村社区民间组织运作模式, 大力发展农村志愿者队伍, 积极引导和激发农村社区民间组织参与社区建设的积极性, 以扶持农村社区民间组织成长。

3. 农村社区网络化发展模式的实质是为农村社区提供公共产品和公共服务

社区是一个由各种关系组成的网, 〔33〕社区成员志愿参与、分享的社区产品与服务及其提供过程, 将巩固社区成员的这种关系网。根本而言, 农村社区社会管理机制创新是要寻求公共产品与服务提供的路径创新。目前农村公共服务供给以自上而下的供给为主导, 自下而上的需求反馈却不充分, 致使农村公共产品和服务供给和需求错位, 农村公共产品和服务存在大量的强制性供给。农村社区网络化发展模式将充分尊重农民的意愿, 以其需求为重心, 提供以基层政府、社区民间组织和私营企业等多元主体合作互动的多元化的社区公共服务。多元化的社区公共服务需根据农村居民的不同需求分类供给, 如成都市将村级公共服务供给格局界定为“一主多元”, 基层政府居于主导地位, 承担基本的公益性公共服务, 村委会/居委会承担组织内容的服务和管理, 引导和规范社会组织提供公共服务, 依托以私营企业为主的市场主体以市场化方式提供公共产品。〔34〕最终建构一个扎根于农村社区, 以农民需求为重心, 从个人到社区组织的多元主体平等参与、协同合作的农村公共服务提供网络。

摘要：本研究基于江苏省嘉泽镇的实证调查, 对农村社区发展存在的现实困境及其产生的深层原因进行实证层面的深入分析, 分析结果表明以村民需求为重心、多元主体协同合作的网络化发展模式是农村社区发展的路径选择。

3.推动社区社会管理创新的路径 篇三

一、创新社会管理亟待强化社区社会服务功能

创新社会管理，构建和谐社会，必须在加强社会服务上下工夫。本文所指社会服务，其内涵包括社区服务、社区教育、社区文化、社区环境、社区治安、社区救助、社区保障等内容在内的大服务。它既体现了便于驻社区单位和社区居民生产生活的服务，又体现了政府、社会、公众相结合的对社区居民，尤其是弱势群体的物质扶助和精神抚慰等全方位的服务。通过这种全方位的社会服务，做到在经济发展的基础上，不断改善群众生活，提高幸福指数，建立人与人之间相互关爱、守望相助、扶弱济贫、恭让谦和、遇事协商的平等友爱、和谐融洽的人际关系。

（一）强化社区社会服务功能，是改善民生的重要依托

城市社区是城市社会的基本单元，是市民社会生活的共同体，城市社区的和谐是城市和谐的基础。加强城市社会管理的重心在社区，而改善民生的依托在社区，维稳的根基也在社区。事实证明，社会建设和社会管理创新的重点在于加强和改善人生，而社区社会服务功能的完善与否，关乎民生的诸多方面，关乎人民群众的切身利益，关乎党和国家方针政策在基层的落实，关乎城市的和谐稳定。随着工业化、信息化、城市化、市场化、国际化进程的加快，我们正处在社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的社会转型期，城市社区正日益成为各种利益关系的聚集点、各种社会矛盾的交汇点、社会管理创新的着力点和党的执政基础的支撑点。进一步发挥城市社区服务功能，对于保障城市社区困难群众的基本生存权益，满足普通市民多层次、多样化的物质文化生活需求，夯实党的执政基础，激发广大市民参与社会管理的积极性和创造性，为创造更加美好的城市社会环境，具有重要的现实意义。

（二）强化城市社区社会服务功能，是践行党的宗旨的具体体现

加快社区社会服务功能建设步伐，不断满足群众多层次的需求，切实解决群众生活中的实际问题，把党的温暖送到广大居民群众中，是践行党的全心全意为人民服务根本宗旨的具体体现，是在新的形势下坚持立党为公、执政为民，维护广大人民群众根本利益的重要举措。企业改制后移交社区管理的大量下岗失业职工，使其再就业；大量处于城市最低生活保障线下的困难群体，使其摆脱贫困；不断增长的老龄人口，为其更好地服务；城市化后大量的流动人口，对其加强管理等等，城市社区都承担着极为重要的责任，发挥着不可替代的作用。坚持立党为公、执政为民、全心全意为人民服务，不能停留在口号和一般要求上，必须围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落实，把经济社会发展的长远目标和提高人民生活水平的阶段性任务统一起来，把实现人民的长远利益和当前利益结合起来。正如胡锦涛总书记所强调的，“群众利益无小事”。党的群众路线和群众观点在任何时候都不能忘，党最大的危险是脱离群众。坚持全心全意为人民服务的宗旨，就是要从一点一滴做起，不但要让群众看得见、摸得着，还要让人民群众“找得着”。邓小平同志曾指出：“执政党的地位，很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了。”强化社区社会服务，可以从很大程度上促使基层政府工作重心下移，更加努力地践行党的宗旨，为群众办实事、解难题，做群众的知心朋友，真正把人民群众的利益实现好、维护好、发展好，使党群关系更加和谐，党的执政基础更加巩固。

（三）强化城市社区社会服务功能，是创新社会管理的坚实基础

近年来，一些地区努力把加强和改善民生为重点的社会建设作为管理和服务的重要内容，寓管理于服务之中，实现管理与服务的有机统一，构建群众利益维护机制、社会矛盾调解机制，并坚持党的群众路线，运用民主的方式、服务的方式，来化解社会矛盾，事实证明，服务是最好的管理。有些社会矛盾之所以激化，就是因为服务不到位。如果我们各级政府，特别是处于基层的城市社区，能切实帮助群众解决一些关乎切身利益的问题，就可以避免一些大的矛盾冲突。在社会结构快速变化的历史进程中，新情况、新矛盾、新挑战不断涌现，需要我们城市社区在社会管理理念上不断更新，管理方式上不断完善。社区社会服务只有在以下几个方面做到位，社会管理创新才会有坚实的基础：在服务理念上，切实改变计划经济条件下的“管、控、压、罚”的管理方式，确立“以人为本”、“服务为先”的理念，在管理中体现服务，在强化服务意识中推进社会管理创新；在服务群众上，牢牢把握最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素的总要求，把做好群众工作作为加强和创新社会管理的基础工作，尊重群众、依靠群众、服务群众，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题；在服务方式上，着力推进行政体制改革，转变政府职能，不断推出便民措施，建设服务型政府，积极提高行政工作效率；在服务能力上，把公众参与、专家咨询作为必要程序，充分了解社情、听取民意、汇集民智，真正把创新社会管理体现在服务上，让群众在理解的基础上自觉接受管理，自愿服从管理。

二、当前城市社区社会服务缺失的主要表现

目前一些城市社区更多的只是一个空间概念和行政区划，缺少需求的整合、利益的凝聚。从整体上看，我国的社会发展仍然滞后于经济发展，社区建设基础薄弱，社区工作领域面临着许多新情况和新问题。在城市社区社会服务方面，由于“政府——社区”这样一种治理结构是当前社会管理的主要模式，上级政府和企业剥离出来的社会职能移位给社区，社区必然蜕变为“小政府”，其行政化特点愈发明显，服务居民不够，影响力和号召力不足，社会动员能力不强，“有空间、无实质”，“有组织、无凝聚”的问题日益突出，社区社会服务能力弱化。这就造成了社区居委会在城市社区社会服务中的角色缺位。根据我国有关法律和自治组织的特点，社区居委会在城市社区社会服务中的职责应包括：为社区居民提供教育、健康、就业、社会保障等方面的咨询和服务；丰富社区文化娱乐生活；邻里守望和纠纷调解；关心社区弱势群体，服务特殊人群（如老弱病残寡人员），帮助他们解决实际困难；处理社区居民共同约定的公共事务；向政府有关部门提出维护社区居民权益的请求等。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第三条规定，居委会“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”；第四条规定，“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业”。2010年8月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，对城市社区居委会的主要职责，作了进一步明确。其中包括，“开展便民利民的社区服务活动，兴办有关服务事业，推动社区互助服务和志愿服务活动”。一般情况下，政府应是社会公共服务的主要提供者，但由于我国的特殊国情，人口多、种族多，不同地域的不同人群对社区服务的需求也不同，尤其是在社会转型期，居民的职业构成繁杂，价值的多元化和生活的个性化和特色化越来越突出。所以，政府只能提供普遍化的社会公共服务，而对于个性化、特色化、地方化的社会公共服务需求可由不同的社会主体参与提供。而城市社区居委会直接与本社区的居民打交道，也最了解本社区居民的服务需求，这就决定了社区居委会更有条件提供适应本地区居民需求的服务，从一定程度上弥补政府公共服务能力的不足。但从笔者对Y市调查的情况看，社区居民最需要居委会提供的服务，主要是各种纠纷的调解，以及各类咨询服务。由于社区居委会大量的时间和精力都用在应付当地党委政府交办的行政事务中，角色和功能越来越“行政化”，其自治性质和服务职能越来越弱化。

由于我国城市社区社会服务总体上还处于起始阶段，城市社区社会服务体系建设现状与社会管理的要求还不相适应，与居民日益增长的多样化的服务需求还有不小的差距。当前比较集中表现在以下几个方面：一是城市社区作为社会管理基础的功能作用还没有充分发挥。不少群众最关心、最直接、最现实的利益问题在社区层面还未得到根本解决，城市社区卫生、就业、社保等工作需要加强和改善。二是城市社区治安问题仍比较突出，平安创建的任务仍很艰巨，维护社会稳定仍是群众高度关注的问题。三是社区社会服务体系建设和发展缺少较为稳定的投入机制，投资主体不明确，资金总量不足，欠发达地区城市社区社会服务的必要支出得不到应有的财政保障，特别是社区社会服务基础设施等硬件建设所需资金缺口较大。四是社区社会服务的相关法律法规不完善，缺少规划性和现实针对性，有些政策措施操作性不强。五是社会参与度不高。当前，社区组织严重的行政化倾向，政府在城市社区社会服务中的强势，使得社区居委会自治组织的作用没有得到充分发挥，居民义务参与少。由于对社会组织准入门槛过高、管理职责不清以及行政干预过多和实际监管不力等制度设计方面的原因，社会组织普遍存在行政色彩浓、服务不规范、公信力较差、成员素质不高等突出问题。六是城市社区管理者队伍整体素质偏低。社区管理者的素质直接决定着社区社会服务的质量。近年来，随着城市社区建设的加快，扩大了社区管理者的选择范围，使社区管理者的政治素质、文化素质和社会工作能力较过去有了一定程度的提高。但不少城市社区管理者的素质还不能完全适应社区社会服务的新要求，社区居委会“大妈”式的人员还占一定的比例，真正具有社会工作职业资格，熟悉社会工作的管理者还很欠缺。七是对外来人口群体服务不力。目前，以农民工为主体的外来人口群体，无论是规模上还是对城市社会经济发展的重要性上，都已成为不可忽视的力量，而外来人口所具有的流动性、二元性、无组织性等特征，又使得对这一群体的社会管理不仅有别于居民，而且极为复杂。管理理念滞后、管理社会化程度低、信息资源利用率不高、合法权益保护不力等问题都在城市社区不同程度地存在。特别是重直接管理，轻社区参与的问题较为突出。据笔者调查，对外来人口的管理权限大多滞留于市、区两级政府各有关职能部门的“垂直”管理中，而作为城市管理的基层组织社区，则缺少综合协调和管理权限。没有管理权限，服务功能自然也就受到轻视。虽然有的地方政府都不同程度地增加了对外来人口社会服务的供给，但实际信息也很难传递到外来人口。比如，对外来人口的就业服务，很多外来人口根本不知道如何在社区层面享受这样的服务。

三、提升城市社区社会服务能力的基本路径

由于城镇化进程的加快和人民群众生活质量的提高，城市居民对社区社会服务提出了更新、更高的要求，特别是面对城镇1亿以上的流动人口、5000多万退休职工、1400多万下岗失业人员和2200多万困难群众，社区社会服务的压力不断增大。加强和创新社会管理，对城市社区服务能力建设来说，既是机遇，更是挑战。完善社区社会服务功能，提升社区社会服务能力，已成为创新社会管理的迫切任务。

（一）完善社区服务体系

增强社会服务功能，是社会管理坚持以人为本、服务居民的基本要求。社会建设与社会管理的根本目的之一就是要提高人民群众的生活水平和生活质量。因此，必须坚持以社区社会服务为龙头，不断加强社区社会服务设施建设，拓展服务内容，促进社区就业、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安、提供社区救助、落实社区保障，为社区居民提供全方面的优质服务，使社区居民安居乐业，生活便利，幸福祥和。

社区社会服务必须实行社会化。充分发挥政府、社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业及个人在社区服务中的作用。要努力化解目前制约城市社区服务体系发展的因素，完善社会服务体系。一是社区就业服务。通过提供就业再就业咨询、再就业培训、就业岗位信息服务和社区公益性岗位开发等，对就业困难人员提供针对性的服务和援助。探索建立信用社区、创业培训与小额担保联动机制，为下岗失业人员自谋职业和自主创业创造条件。二是社区社会保障服务。强化企业退休人员社会化管理服务工作，建设老年公共服务设施和服务网络。鼓励社会力量参与养老机构的建设和运营，大力发展社区居家养老服务。配合社会保险经办机构做好养老金发放和领取资格认证工作，为企业退休人员提供社会保险政策咨询和查询服务，促进和帮助城镇居民按规定参加各项保障。三是社区卫生和计划生育服务。坚持政府主导、社会参与，优化资源结构，加快部分卫生资源向社区转移，建立健全城市社区卫生和计划生育服务网络，开展健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务和一般常见病、多发病的诊疗服务，增强居民自我保健意识和能力。把社区居民满意度作为考核社区卫生服务工作者业绩的重要指标，不断完善社区卫生服务运行机制，努力实现人人享有初级卫生保健的目标。四是社区文化、教育、体育服务。发展面向基层的公益性文化事业，建设方便社区居民读书、阅报、健身、开展文艺活动的场所，组织开展多样化的社区文化活动。鼓励创设多种社区教育实体，调动社区资源和力量支持和保障社区内中小学校开展素质教育和社会实践活动，为青少年健康成长创造良好的社会环境。培育群众性体育组织，加强全民健身设施建设，推动社区体育活动，增强居民体质。努力提高居民科学素养，面向社区居民开展多种形式的教育培训和科普活动，建立覆盖全社区各类人群的多渠道的学习服务体系。五是社区流动人口服务。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”和“以现居住地为主，现居住地和户籍所在地互相配合”的原则，实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理，为流动人口的生活与就业营造良好的环境和条件。创造共同参与的社区生活环境，将流动人口服务纳入城市社区服务，促进流动人口融入当地社会。加快人口信息化建设，构建统一、完善的人口信息管理系统，建立生态资源与人口分布匹配状况动态监测体系，从自然资源禀赋承载能力、经济发展水平等方面综合评价人口流动的影响，引导人口有序流动与合理分布。尊重流动人口合理要求，建立流动人口利益诉求机制。六是社区治安服务。建立健全社区治安防控网络，挖掘和利用社区资源，建设以社区居委会等基层组织为依托的群防群治队伍，加强社区巡逻守望，积极推广运用物防、技防等现代科技手段，全面提升社区治安防范水平。健全社区居民内部矛盾排查调处机制，畅通民情沟通渠道。建立社区矫正、戒毒服务机制和传染病、食品安全、灾害事故的应急反应机制，提高社区应对突发事件的能力。七是社区救助服务。加强对失业人员和城市居民最低生活保障对象的动态管理，做到“应保尽保”。积极组织、动员社区单位和居民开展群众性自助服务活动。根据需求在社区服务中心（站）设立慈善超市和捐赠点，大力发展社区慈善事业。八是社区信息化服务。以信息服务网络整合建设为依托，搭建社区信息化服务平台，按照统一规划、统一标准、统一建设的原则，充分利用、整合各级政府现有的信息网络资源，以居民需求为导向、以居民信息为基础，以社区为终端，建设社区管理信息系统，实现信息资源共享。推动形成资源共享、协同服务、便民利民、安全可控的社区服务信息化发展格局。

（二）增强组织共建功能

社区社会服务是一项综合性很强的工作，涉及面广、难度大。必须以体制改变和机制创新为动力，建立健全社区社会服务组织体系。各级党委政府应强化社会管理和社会服务职能，将延伸服务职能、使政府公共服务覆盖到社区为主要工作内容，将指导、支持社区居委会及其他社区民间组织开展社区社会服务作为重要手段，推动社区服务体系发展，要把社区社会服务纳入各级党委政府的重要议事日程，在组织领导、资金投入、设施建设等方面，为社区服务创造良好条件，提供有力保障。要将社区社会服务纳入当地经济和社会发展总体规划，并力求制定科学合理的“十二五”社区社会服务专项规划，推行县（市、区）领导联系社区制度。把社区社会服务工作列入当地政府和领导年度目标考核。要着力整合政府各部门在城市基层的办事机构，实现行政放权，重心下移。对有些适宜由社区组织承担的公共服务，可按“权随责走，费随事转”的原则，委托给社区承担，积极探索通过政府“购买服务”等多种形式，调动社区组织参与社区社会服务的积极性，促进公共服务社会化。

进一步创新“共驻共建”机制。开展社区共建活动不仅能促进辖区单位和社区的沟通交流，更能打破条块分割的格局，树立大社区观念，整合社区公共资源，形成相互配合、相互协助，共同服务居民群众的整体合力。首先，要在创新社会管理中深化城市基层管理体制改革，转变街道职能。街道要以社区管理和服务为中心，以社会保障为重点，切实担负起社区建设的规划、指导、组织、协调等职能，增强在社区的总揽能力。其次，各有关部门和单位，在社区建设中要根据工作职能，找到自身工作的结合点和着力点。各部门在依托社区开展工作过程中，要按照法治政府和服务型政府的要求，依法行政，服务社区。社区居委会不是基层政府的下属单位，基层政府转变职能，重心下移，工作进社区，就是要求政府把基层管理和服务的职能落实到社区，服务到居民，而绝非把工作推给社区，更不是到社区设机构、挂牌子、占房子。再次，驻社区单位要服务和服从于社区建设的总体要求，合理利用和配置社区资源，积极参与、支持社区建设，营造共驻社区、共建社区的良好氛围。比如，建立县（市、区）级部门与社区共驻共建制度，由驻社区的一个主要单位为共驻共建小组组长，驻社区单位和社区居委会负责人为成员，组成共建小组，驻社区单位的精神文明、综合治理、计划生育、爱国卫生等先进单位的评定，社区有票决权。以此促进社区共驻共建。

(三)构建投入保障机制

建立健全公共财政体制，是创新社会管理体制的基础保障。调整和优化财政支出结构，在社会管理领域，呈现出一系列阶段性矛盾，迫切需要从公共财政的角度予以解决。作为重要公共政策手段和有效的调控手段，财政支持对提高社会管理的社会经济效益、完善社会管理的组织结构，改善基本民生，具有不可替代的作用。要围绕民生聚财、理财、分财、用财。按照以人为本，统筹兼顾、有保有压、有促有控的原则，进一步调整和优化财政支出结构，着力支持解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要加大公共财政对于社会发展等民生领域的投入支持力度，形成社会建设和社会管理的长效保障机制。要深化财政支出管理体制改革，健全财政监督机制，严格实施财政资金使用的专项评估制度，提高财政资金使用效率。完善收入再分配制度，加大对欠发达区域和低收入人群的转移支付力度，完善转移支付相关制度，使欠发达区域和低收入人群享有相应的公共服务，促进社会公平正义。完善各级政府事权财权划分，合理界定各自责任边界，增强基层政府公共服务能力。

社区社会服务体系建设与发展所需资金应由社会资金、地方财政资金、中央财政资金等多渠道筹措，地方政府应加大财政投入，并逐步提高社会资金所占比重，政府投入应成为社会公共服务所需资金的主要来源。社区社会服务设施建设应纳入城市规划和土地利用规划，统筹考虑。

同时，加快建立和完善政府购买社会公益服务的机制，逐步从政府直接提供社会服务向政府通过购买间接提供社会服务的方向转变。探索建立有效的社区社会服务资金募集方式，通过贴息补助、配套投入等灵活方式，拓宽社区社会服务体系建设的融资渠道，吸引社会资金投入社区建设。扩大公共服务政府外包范围，不断提高政府购买社会公共服务的比重，调动企业、社会组织乃至公民个人提供社会服务的积极性。

(四)加强专业队伍建设

以从事专业社区社会服务和社会管理的社会工作机构为载体，积极吸纳相关社会专业工作人才，切实加强社区管理、社会福利、社会救助、青少年教育等领域的人才配备。加快制定出台相关政策优惠措施，通过提供社会(公益性)工作岗位、试点示范、税收优惠等方式，鼓励民办非企业单位发展社会服务。

一是加快建立一支专业化、高素质的社区专职工作者队伍。建立完善社工专业人员认证制度，建立相应的激励和淘汰机制。以骨干人才为主，加快建设一支志愿者队伍。大力培育发展职业化、社会化、专业化社会管理人力资源。建立完善社工人员认证制度。以推进社会工作者标准化、专业化和职业化为方向，以确定职业规范和从业标准、加强专业培训、制定社会工作者培养规划、培育社会组织开发社会工作岗位、整合社会工作队伍为手段，全面推进社区社会工作者队伍建设。

二是加强专业培训。在市、县（市、区）党校、行政学院（校）开展各级干部，特别是社区干部社会管理知识教育培训工作，引导各级干部自觉加强社会学、社会管理理论的学习和研究，努力提高管理社会事务的能力，增强应对和处置群发性、突发性事件的能力，成为既懂经济建设、又懂社会管理的复合型人才。

三是加大培育社区志愿者队伍的力度。要引导居民发挥自身特长，提倡居民从事志愿服务的良好道德风尚，鼓励志愿者从事志愿服务活动。“让社区居民参与进来，活动起来，把社区的事当自己的事，把社区的利益当自己的利益，城市社区的和谐才能真正落到实处。”要加强以党员、团员为主要力量的社区志愿者队伍建设，倡导国家机关工作人员从事社区义务服务，不断发展社区义务服务队伍。要推行志愿者注册制度，提高社区志愿者组织的凝聚力和影响力。要鼓励发展社区公益性、服务性的社区民间组织，使其逐步承接从政府有关部门剥离出来的社会职能，承办各类社会服务，满足社区多样化的服务需求。

【本文为作者主持的江苏省2011年度社会科学基金项目“‘十二五’时期盐城基层社会管理创新研究”的阶段性成果（项目批准号：11GLB003）】

4.推动社区社会管理创新的路径 篇四

社区矫正是与监禁刑相对的刑罚执行方式，是指由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下，对判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释、以及被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯置于社区内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。

经中央批准，2003年以来，我国先后分两批在18个省（区、市）开展了社区矫正试点工作，另有9个省（区）在党委、政府领导下先后进行了试点。六年来的实践证明，社区矫正试点工作成效显著，在维护社会和谐稳定、降低刑罚执行成本等方面发挥了重要作用，达到了预期目标。为推动社区矫正工作深入发展，经中央政法委批准，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部决定，从2009年起在全国试行社区矫正工作。

一、社区矫正的意义

当前，我国正处在社会转型期，社会矛盾尖锐对立，治安形势复杂，维护社会和谐稳定的任务十分繁重。通过对当下社会犯罪事件分析，可以看到这些如果只是依靠公安机关依法严厉打击犯罪活动，显然不是都能解决的。如果我们将那些不需要、不适宜监禁或者继续监禁的罪犯放到社区里，充分利用社会力量有针对性地对其实施矫正，促进其顺利回归和融入社会，对于贯彻落实宽严相济的刑事政策，降低刑罚执行成本、提高刑罚执行效率，最大限度地增加和谐因素，最在限度地减少不和谐因素，维护社会持续和谐稳定，具有重要意义。

二、广东地区社区矫正试点情况

2006年以来，广东省在广州、深圳、江门、湛江4个地级市的7个区开展社区矫正试点工作，2008年11月6日转入全面试点阶段。截至2009年11月底，开展社区矫正试点工作的地级以上市从4个扩大到21个。经过四年的社区矫正试点工作，广东也探索和积累了许多行之有效的做法和经验。经过努力，广东社区矫正的职能作用得到充分发挥，社区服刑人员重新犯罪率仅为0.1%。

据介绍，广东省司法厅专门成立了社区矫正处，各市、县司法局也相应成立了社区矫正专门机构，各地还因地制宜地组建了社区矫正专群结合的工作队伍，吸纳村（居）干部、兼职调解员、大学生、律师等加入志愿者队伍。

三、社区矫正存在问题及面临困难

社区矫正试点以来，各地包括广东省、广州市都不遗余力地进行了探讨和尝试，但客观而言，我国的社区矫正还处在摸索阶段，矫正体系还存在缺陷，主要体现在：

（一）法律法规和配套制度的不完善

“两院两部”发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，提出了我国构建社区矫正制度的思路、任务和方法，标志着社区矫正式在我国的开始，表明我国顺应世界刑罚发展的潮流。但由于现行法律中没有社区矫正这一概念的表述，因而我国社区矫正试点的开展，主要依靠上述法律规格并不高的“两高两部”《通知》、《意见》和司法部的若干规范性文件。社区矫正在法律层面缺乏应有的支撑，致

使其在实际运作中难以脱离原有监外执行模式的窠臼。

（二）执法主体、工作主体相分离，造成对社区矫正对象监管不力

根据现行刑法和刑诉法的有关规定，非监禁刑的执行机关为公安机关，基层组织或者罪犯原所在单位仅仅配合和协助公安机关进行帮教考察。但在社区矫正实践中，根据“两部两高”的有关文件，真正承担起日常社区矫正任务的是社区矫正机构。也就是说，在公安机关作为社区矫正执法主体的前提下，司法行政机关 却担起了具体的矫正工作，成为社区矫正的工作主体。而公安机关与司法行政机关之间是什么关系，法律上没有作出规定，两者之间的权利义务则无法确立。这种权责不一的制度缺陷，使得将来如果出现对社区矫正对象监管不力的问题——如脱管、漏管，由谁来承担责任这个问题难以解决，容易出现互相推诿的现象。

（三）缓刑、假释适用条件模糊，缺乏操作性

现行刑法规定缓刑和假释的适用条件是“不致再危害社会”，显然这种条件过于笼统且不具操作性。由此带来的问题是，法院要么怠于适用缓刑和假释，要么滥用。我们在广东省女子监狱调研也得知，目前法院对假释控制相当严格，假释比例极低，监狱方面经考察认为某犯已可以适用假释“不致危害社会”，但法院方面可能就不会这样认为。广东省内监狱目前普遍面临押犯“爆满”的现象，如果对在押犯中的部分主观恶性不大的未成年犯、老病残犯，以及罪行较轻的初犯、过失犯等，适用假释，实施社区矫正，组织他们参加社区公益劳

动，增强其认罪悔罪意识，使他们得到亲人的关心，促使其顺利回归和融入社会，这样的改造效果好于监禁刑的效果，同时也降低刑罚执行成本。

（四）社区矫正队伍建设不理想

目前以司法所干警为主的专业队伍，不仅在人员配备上力量不够而且在专业素质上也无法适应社区矫正工作的要求。社区矫正人员肩负改造服刑人员的社会责任，如果没有授受系统的专业训练，矫正效果就难以保证。二是以公安、检察、法院、劳动监察为辅的专业辅助力量在社区矫正中并没有充分发挥其作用。三是志愿者队伍的建设也相对缓慢，合格的志愿者非常紧缺，志愿者主要是在校学生，无论在年龄、专业和经验方面都无法满足复杂的矫正对象的需要。

（五）缺乏个性化矫正方案的制定规范

个别化矫正方案对非监禁罪犯的改造是非常必要的，社区矫正就是做人的工作，而人是千差万别的，要想取得良好的矫正效果，就需要因人而异有针对性地设计矫正方案，这项工作量大难度高，需考虑罪犯的犯罪类型、前科记录、犯罪特点等，对矫正人员的素质与工作量、人员数量都有较高的要求。囿于现有条件的制约，个性化的矫正方案在目前的社区矫正试点中尚不多见，基本上对矫正对象适用的是同样的矫正措施。这样的社区矫正手段只能做到基本的“控制”，而无法实现真正意义上的“矫正”。

（六）编制和经费问题

象许多试点工作一样，在推行该项工作时，都面临着人员编制和

经费的问题。社区矫正现在普遍缺乏专项编制和经费，而社区矫正工作的工作量很大，如果仅仅是依靠原有人员和没有经费的条件下开展这项工作，就很难深入细致，很多工作就很难开展起来。

四、社区矫正的对策建议

（一）完善法律制度

目前，全国人大常委会已将《刑事诉讼法》的再修改纳入立法规划，立法机关可借此将社区矫正执行程序充实其中，使社区矫正获得应有的法律地位。

（二）统一社区矫正的执行主体

实践证明，多元化的执行主体不但不利于行刑权的有效行使，而且还造成了政出多门和执法的混乱，因此，有必要对现行刑法、刑事诉讼法等法律进行修改，重新配置行刑权。在司法行政部门具有相应的执行能力的基础上，将非监禁刑的执行权授予司法行政机关，由司法行政机关具体负责社区矫正工作。促进监禁刑与非监禁刑良性互动、统一刑罚执行机制的形成。

（三）合理规定缓刑条件、细化假释适用条件

前面谈到，由于缓刑、假释适用标准模糊，使得一部分符合假释条件的罪犯仍被执行监禁刑，因此，应修改完善相关规定，合理确定缓刑适用条件，或者通过司法解释，细化拟假释人员所应具备的考核分数或具体表现，以其硬性条件而增加其适用的确定性。

（四）加强队伍建设、增加行政经费

建设和完善社区矫正的三支队伍对开展社区矫正工作是必不可

少的，但目前这三支队伍的建设远不够完善，发挥的作用也不太理想。目前，主要能够发挥作用的是基层司法所工作人员，但由于他们的编制是按照以前的工作量而配置的，现在随着社区矫正试点的全面铺开，工作量加大了许多而没有增加人员就显得人员力量不够，有许多人没有从事过这项崭新的工作，需要更多的时间摸索和学习。因此，对基层司法所，增加合理的编制并对相关工作人员进行全面培训，在当前非常必要。

社区矫正仅仅依靠司法所的工作人员是不够的，还需要一支素质高、有热情、专业性人才来源广的志愿者队伍。另外，发展一支自愿者队伍，招募包括专家、学者、社工在内的社会志愿者，要对矫正对象开展多元化的心理、行为矫正，帮助罪犯融入社会，重新做一个对社会有用的人。目前这支队伍仍然不够完善，主要以学生为多，这对未成年罪犯有帮助作用，但对成年人的帮助教育则显不够，需要扩展志愿者的网络，广泛吸收各方面的专业人才，特别是律师等法律人才，帮助社区矫正专职人员展开矫正工作，律师协会可以在这方面发挥更大的作用。

同时，应增加合理的经费，社区矫正工作作为一项政府工作，应该是依靠政府的财政预算，在没有更多财政支持的情况下要想取得更多的成绩较为困难。

（五）完善社区矫正措施，开展有针对性的矫正项目

目前对社区矫正对象的主要措施只有教育学习和要求部分矫正对象提供公益劳动，这样简单的矫正措施难以对罪犯进行监管和改

造，没有形成有梯次的矫正措施，不利于对矫正对象实施个别化的矫正。对目前矫正措施可以进行如下完善：

一是增加措施各类：社区服务令，即命令矫正对象在其社区做公益性的、提供无偿劳动、服务或参加相关活动的命令，这种矫正措施除了剥夺政治权利的罪犯，其他矫正对象都可以适用；家庭监禁，即让罪犯在家庭里面服刑，在监禁期间要求罪犯佩带电子监控器，不经允许不准离开家庭，禁止吸毒、喝酒，经批准后可以工作。定期监禁，即只在周末星期五晚上至星期日晚上服刑，一般与家人关系好，有固定工作的缓刑犯、假释犯可适用这种矫正措施；保证金即命令罪犯交纳一定数额的金钱，以保证自己不再违法犯罪，不违反矫正中心的相关规定；法庭警告，即由法官对屡次违反矫正中心规定的矫正对象予以警告；咨询辅导即强制矫正对象定期到矫正中心接受咨询辅导，对其存在的问题进行教育引导，主要适用于未成年人犯罪；报告中心，适用于学龄未成年人，要求其放学后到矫正中心报到，防止其逃学，与不良青少年再次混在一起。

二是制定矫正个案，结合矫正对象犯罪历史、犯罪原因、心理特点、成长、教育、工作经历、家庭背景、兴趣、宗教等制定矫正个案，帮助其树立正常的心态，增加其心理承受力，排除其犯罪的诱惑力，淡化其身上的“罪犯色彩”，增加其适应社会、服务社会的信心，促使其开始重新生活、重新做人的能力。

三是增强对矫正对象的技能培训，尽可能地为矫正对象创造谋生条件，使其有一技之长，或者帮助他们找到一份可以谋生的工作，在 矫正对象的矫正期限结束之后，矫正工作不应该结束，通过将社区矫正工作与安置帮教工作紧密结合起来以避免其再次违法犯罪。这对于巩固矫正成果及罪犯再社会化，促进良好的社会治安环境，有着重要作用。

5.推动社区社会管理创新的路径 篇五

一、当前治安形势下，创新社区警务工作方法的重要性和必要性

创新社区警务工作法，一方面能因应治安形势的新变化，树立起新的社区警务运作理念，建立起新的社区运作模式，由过去传统的依靠街道居委会、治保会为主的“粗放型”的行政运作模式，向新形的多元化的社区运作模式转变；另一方面创新社区警务工作方法，能够充分发挥社区民警主观能动性，调动社区居民共同参与辖区治安的维护，减少警情，减少犯罪活动发生的可能性，进一步密切警民关系，寓服务于管理之中，充分体现人民警察的价值观，同时也是提高管理措施减轻工作压力确保工作任务完成的必然要求。

（一）创新社区警务工作方法是创新社区管理措施的一个重要内容。创新社区警务工作方法，有助于构建符合辖区实际的治安防控网络，是提高社区管理水平的一个重要内容。社区警务是公安基础工作的重中之重，是掌握社情民意最直接的渠道。按照“警力跟着警情走，服务跟着需要走”的原则，创新社区警务管理措施，就是要规范社区民警职责任务、工作目标、程序、标准、要求和效果，从而建立起一套高效廉洁的管理机制。

（二）创新社区警务工作方法是减轻社区民警工作压力的必然要求。在动态治安环境下，创新社区警务工作的方法，有助于民警整合各种社会资源，是压减社区民警工作的压力有效途径。现阶段社区民警几乎承担了各项公安工作，工作强度和工作压力可想而知。因此，创新社区警务工作方法，就是用科学管理制度形式，切实为社区民警解决心理负担过重、工作时间过长、工作压力过大。把社区民警真正从日常繁重的工作中解放出来，发挥主观能动性，提高工作效能，以更好地规划社区治安防控的重点问题和做好群众工作，让社区民警沉得下去，走进群众之中，全面增强驾驭治安整体局面的能力。

（三）创新社区警务工作方法是完成社区警务工作任务的重要保障。创新社区警务工作方法是当前社区警务工作改革的必由之路，又是在当前警力不足、任务繁重情况下，实现社区民警工作效能最大化的重要保障。目前，社区民警普遍存在过分依赖现成的工作制度和传统的工作方式，无法因地制宜，开拓创新地开展工作。即使深入社区也“匆匆来、匆匆去”，简单布置一下防控工作，又忙于处理别的事情，直接影响了社区民警开展基础工作的主动性。创新社区警务工作方法就是为了争取政府职能部门、社会力量的支持，提供各类便利条件，积极发挥社区民警工作的主动性、创造性，确保社区警务工作多元化、实效性。

二、近年来我区社区警务工作的主要创新举措及当前存在问题

经过几年来探索与实践，越秀区的社区警务创新工作取得了初步成效。

一是实行党员干部进社区指导工作。目前全区有269个社区，已建成警务室272个，配备社区民警316名。社区民警全部脱离派出所的行政值班组，根据社区的治安动态，实行弹性工作制。同时，选派270名中层党员领导干部进社区，切实加强对社区警务工作的指导、督促和检查，及时为社区警务工作开展解决实际困难。

二是实行了岗位双向选择，落实责任捆绑制度。为调动社区民警的积极性，提高社区民警的工作水平，分局对派出所的勤务运作进行了积极探索。在华乐所的试点实施“四班三运转”警务模式和岗位双向选择，让民警自主选择岗位，让岗位选择民警，从而最大限度地保证每一名民警能够选择自己喜欢并能胜任的岗位。同时，在矿泉所、登峰所试点实施派出所领导与社区民警实行治安责任捆绑。将民警分到警务片后，以片为单位进行治安责任捆绑，所领导成员也分到片区中与片区民警共同承担治安责任，按照《越秀区各警种破、压案奖励办法》进行考核和奖罚。已从被动型警务向主动型警务转移，提高了社区民警为群众的服务效能。

三是社区警务实施分片管理，科学划分责任区。按照公安部每位民警管理1000户、3000人至4000人的要求，我局各派出所按地域划分若干片区，每个片区的成员由社区民警、治安员和刑侦民警组成，每个片区设组长、副组长一人，片区实行捆绑制度，片区实行绩效考核制度，各片区自行考核汇总派出所进行综合考评，将考核结果进行张榜公布。

四是全面落实了“四种治安防范”模式。各派出所根据各自不同的特点，全面实现了群防群治基本物业管理模式、引入物业公司的综合物业管理模式、健全防盗门的防范模式和推广IC卡、门禁系统与视频监控系统相结合的技术防范四种模式。有效地实现了天网、地网的互动，人防、技防和物防的有效整合。2009年全区刑事发案比2008年下降17%，三类可防性案件与2008年同比下降18%。

五是构建了社区警务网，提供便民措施。根据社会发展和实际的需要，派出所主动创新社区警务工作方式，设立社区警务网，根据居民的需要设置法律法规宣传社区警务新闻，便民服务；外事咨询警示专栏，社区民警信箱等栏目，积极开展便民利民和治安防控工作。社区警务网开通以来，广大社区民警结合“大走访活动”，结合日常工作，为群众大办好事实事1481件，收到表扬信51封，锦旗23面。

六是警务前移，建立公共场所治安警务室，延伸社区警务进校园、进企业、进商贸。根据《越秀区公安分局加强公共场所治安警务建设工作方案》的要求，将社区民警治安防范触角延伸至各个角落。通过建立商贸、车站、医院和高校等

治安警务室，现建设32间，有效压减刑事案件和治安案件，确保了各类警情两位数下降，实现了“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意”的工作目标。

（二）目前社区警务工作存在的主要问题

在推进社区警务工作中虽然取得了明显的成效，但由于种种原因，目前的社区警务工作中与现实的治安形势和人民群众的新期待，新要求还存在一定差距，一些先进社区的治安工作在现有工作措施下已发展到一定水平，在继续突破上遇到瓶颈问题，对社区警务工作的进一步发展有较大障碍。

一是部分社区民警政绩观不端正，工作平淡不讲求创新。面对严峻的治安形势，在社区民警中仍存在着对夯实基础工作的曲解，不能端正社区工作政绩观，错误认为基础工作难度大、时间长、出成绩难，不像刑侦部门破案后立功受奖，报纸有名，电视有影，电台有声，因此对工作抱着得过且过，不求有功，但求无过，不求过得硬，只求过得去，工作责任心不强的情况。还有不少民警对开展社区基础工作，做群众工作不感兴趣，不扎实，不深入，不用心，不愿意把精力集中在夯实社区基础工作上。

二是非警务工作量过多，忙于应付繁杂的事务。近几年来，社区民警一方面要忙于应付各种各样的名目繁多的检查，另一方面由于街道司法组织工作不完善，不到位，一旦发生居民纠纷，社区民警就要花费大量的时间和精力去调解处理。不少社区民警反映由于非警务工作增多，很难保证每周不少于20小时在社区做基础工作。

三是社区警务相对独立的运作机制流于形式。派出所集打击、防范、服务、管理于一体，任务非常繁重，警力不足，不得不动用社区民警参加维护稳定和各种大型群众活动安全保卫工作，此外手工填写的台帐比较多，个别台帐内容还需再次输入电脑，造成重复输入，加重了社区民警的工作压力，特别治安复杂的的社区民警工作任务更加繁重，压力更加大，身心更加疲惫。

四是社区民警缺少系统的专业培训。社区民警有别于其他警种的自身要求，随着社会化的多元化管理，对社区民警的综合素质要求越来越高，仅凭“经验”办事和“吃老本”已不能适应社区治安形势发展的需要，但目前社区民警除新警上岗前作筒单的岗前培训外，正式上岗后很少接受专门培训。当前，各警种培训活动日益增多，但作为社区民警还缺少系统的、针对性强的、专业化的培训，给新形势下的社区警务工作开展带来被动局面。

三、借鉴先进经验，积极创新社区警务工作方法

社区警务工作方法的创新其出发点是依托社区，立足社区，组织社区民警开展辖区治安防控工作，深入社区充分了解社情民意，社区工作存在问题和不足，因情施策,因势利导，在实际工作中创新工作方法，力求在社区警务工作中取得新突破。下面，通过归纳和总结我区优秀社区民警的一些有效的工作方法，从社区防控、社区管理和群众工作上为社区民警创新工作法提供借鉴。

（一）“五字”工作法。一些社区民警习惯以简单的几个字总结自己的工作方法，便于运用和记忆。“五字”工作法就是其中一种，只要把靠、爱、深、细、实五个字牢记于心，社区警务工作就会出成效。“靠”就是依靠当地街道党工委、办事处和争取居委领导的大力支持。加强以居委会的沟通，互相协调，主动联系，通报治安情况，了解社区动态，达成共识，使许多难以落实的工作，得以顺利实施。“爱”就是关爱百姓，热情服务以爱心解民忧，送温暖，充分体现人民公安为人民的良好形象，赢得人民群众的信任和支持。“深”就是社区民警要深入到居民群众家中、学校、企业单位，长期与老百姓打成一片，熟知辖区治安状况，并从群众中获取治安预警信息，及时采取措施，化解矛盾。“细”是要求治安防范工作应从细微处着手，不放过任何蛛丝马迹，认真发现不稳定因素，对发生在群众身边的群众普遍关注的“小事”，要细心及时处理。“实”就是工作往实里干，要以实干的精神，溶于群众，接触群众做好治安防范工作，发动群众齐抓共管，压减三类可防性案件，压减原始警情和确认警情，结合工作，关心群众为群众办好事做实事，自觉地挑战压力，尽职尽责，持之以恒的实干，兢兢业业，勤勤恳恳，实事求是地巧干。

（二）“三台一站”工作法。在当今信息化的时代，开设社区综合信息平台能有效向辖区群众宣传法律法规知识，告知辖区治安状况，提高自防能力，实现以信息为导向的打击与预防机制，以管理促服务的机制，让信息化为现实斗争服务。华乐所华侨新村社区民警贺毅发挥社区警务室信息化功能，探索出“三台一站”工作法：一是短信群发平台。利用警务室建立“短信群发平台”，针对辖区治安状况进行研判，第一时间向群众发送安全防范短信，提醒住户做好安全防范。仅2009年发送短信5310多条，减少了社区各类治安案件的发生。二是开通社区警务室电子博客、网上警务室平台。利用网上警务室电子以及个人电子邮箱等平台实行三公开：公开社区民警个人资料、公开治安信息、公开服务项目。共受收到群众意见和建议413条，达到了“社区管理共参与，治安防范皆有责”的效果。三是建立“两级报警”平台，在社区中推广居民能接受的低价家庭联网报警器，目前社区大部分住户和机团单位加入“两级报警系统”，凡加入的住户或机团单位未曾发生过入屋盗窃案，探索一条社区安全防范的新路子。四是发挥警务室是群众服务站的作用。在建立“社区三台”治安防范工作的基础上，积极推行警务室24小时勤务运作模式，实现了“灯要亮，门要开，事要办，群众要满意”的目标，让警务室成为百姓心中设在家门口的派出所。

（三）“四勤“工作法。社区民警是构建和谐社区的重要力量，民警工作方法的好坏，直接关系到社区警务工作成效，因此，“四勤”工作法是社区民警完成各项工作任务的重要保障：一是勤宣传。积极深入社区采取上门、宣传栏、召开座谈会等方式进行治安防范宣传，动员社区社会力量协助搞好社区的治安防范，动员居民群众积极参与社会治安工作，主动检举揭发各类违法犯罪活动，树立社会正气，营造共同打击违法犯罪的社会氛围。二是勤上门，要主动深入居民家中，了解居民生活状况，引导和教育居民住户做好自防意识，进一步密切警民关系，提高群众对治安工作的满意度。三是勤登记。在社区工作中，要做好记录，将社情民情，逐条登记下来，熟记于心，及时为群众排忧解难，使社区工作深受群众认同。四是勤观察。要善于观察社区的人和事，及时发现可疑治安隐患和消防隐

患，让事故处理在萌芽状态。

（四）“六员统管”工作法。社会治安秩序稳定，群众安居乐业，不能单靠社区民警单条腿走路，必须有一支纪律严明、作风过硬，熟悉社区情况的社会辅警力量。社区民警要把辖内的保安员、联防队员、义务巡防队员、大楼大院的物管员、出租屋协管员、群众治安积极分子组织协调起来，由社区民警统一管理、统一指挥，实行“六员统管”，形成社区治安防控的坚强支柱。要定期向他们通报治安状况，传授公共安全防范知识，预防犯罪的技能，盘查、询问的技巧，做好值班记录。还要关心他们身体健康，家庭情况，对家庭生活有困难，要上门走访，想方设法帮助其解决困难，对身体有病队员要给予照顾，合理安排工作，把大家融合在一起，思想统一，目标一致，步调一致，以期达到事半功倍的效果。

（五）“三强”“四心”“四民”工作法。社区警务工作要注重以人为本的工作理念，是扩展社区警务工作范畴，提高社区警务工作效能的有效途径。六榕所社区警务女子中队立足社区治安实际和群众工作，摸索出“三强”“四心”“四民”的工作法，不单整体推进了社区防控工作的开展，还有效的拉近了警民关系，成为社区警务建设的新亮点。“三强”就是要求每个社区民警强管理、强防范、强整治。“四心”即恒心、关心、耐心、细心。“四民”是爱民、为民、便民、亲民。只要做到了“三强”“四心”“四民”，不仅使社区警务工作得心应手，还大大加强了警民魚水情的关系。

6.创新社会管理推动联防治安 篇六

荔城区多措并举做好综治维稳工作

本报讯年终岁末，“两抢一盗”易呈多发态势。为了保护群众的生命财产安全，维护社会的安定稳定，连日来，荔城区黄石工业园区组织联防队员配合黄石派出所、区边防大队建立军、警、民三位一体的地面联防体系，对黄石镇主要路口进行设卡，查处无牌无证、超载超速等交通违法行为，并对园区内的企业、网吧进行检查，清查“三无人员”，遏制未成人年上网等违法行为。

这是近年来荔城区创新社会巡防模式，推行“大联防、大联动、大联治”的一个缩影。为了切实做好综治维稳工作，该区提出了“路面巡逻、路口盘查、路段设岗、小区管理、要素保障、责任明确、落实到位”的工作要求，全面开展“立体交叉、联动、覆盖”的治安大联防活动，取得明显成效。

今年该区全面开展路口设岗工作，在全区各主要路口共建设了73个岗亭（含警务室），其中城区28个岗亭，郊区45个岗亭，并由区公安分局牵头，实行民警带班，协警、联防队员配合，深入辖区开展24小时路面“网格化”巡防。同时加强技防设施建设，该区今年在公共场合共新安装各种类型的治安监控探头437个。其中在重要路口安装探头235个，对10个非物业管理小区进行三防改造，安装探头202个。另外，有10个生活小区通过深入、科学布点，依托警务室和治安岗亭分别建立了内部视频监控平台，派人实时监控，并派保安在小区内24小时不间断巡防。

该区今年在做好路口设岗和科技防范的同时，还不断充实专职巡防队伍。区治安巡逻大队在原来50人的基础上扩大至150人的规模，镇街、工业园区、工艺城和鞋服城共建立9支专职联防队，联防队员共405人。今年该区还新购买了治安巡逻摩托车90部，实时对讲机150部，配发到各个警务室和治安岗亭，这样巡逻人员在遭遇突发事件时就可及时采取联合行动，提高工作力度，有效震慑了犯罪分子。现在该区的社会治安明显好转，人民群众的安全感和满意度也在逐步提高。

今年8月份，该区在全市还率先出台了《荔城区治安联防队员管理暂行规定》和《荔城区治安巡防督查工作实施办法（试行）》制度，建立和完善治安巡防督查、整改和问责相结合的工作机制。区委书记亲自挂钩全区治安视频监控网络建设，区长亲自挂钩全区治安联防队伍建设，其他区领导班子成员按照分管工作相应挂钩13个平安系列创建牵头单位，检查指导相关工作。区委政法委还成立了4支督察队，对全区治安巡防和维稳工作进行全面督察，保证各项工作落实到位。

7.推动社区社会管理创新的路径 篇七

大和谐离不开小和谐, 世界的和谐、社会的和谐都是建立在家庭和谐、社区和谐的基础之上的。俗话说, 整体由部分组成。和睦的家庭、其乐融融的小区都是和谐社会、和谐世界的基石。

那么我们如何建设和谐社区?指导我们实践的理论体系又是什么呢?我们要以社会主义核心价值体系推动和谐社区的建设。马克思主义指导思想、中国特色社会主义共同理想、以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神、社会主义荣辱观, 构成了社会主义核心价值体系的基本内容。尤其值得一提的是社会主义荣辱观作为对善的追求, 以真为前提。它作为中华民族传统美德、优秀革命道德与时代精神的完美结合, 反映了社会主义道德的基本要求———爱祖国, 爱人民, 爱劳动, 爱科学, 爱社会主义。同时它要求人们廉洁奉公、遵纪守法、讲究文明、爱护公共财产, 提倡和发扬社会主义精神。正确处理友谊、爱情、婚姻、家庭等关系, 提倡团结友爱、助人为乐、舍已为人、扶贫济困等精神, 为在社会主义市场经济条件下判断是非得失、确定价值取向、作出道德选择提供了基本准则。

和谐社区建设是构建和谐社会的一个重要方面, 而和谐社区的建设是离不开社会主义核心价值体系指导的。

随着现代社会物质文明的发展, 高楼大厦建多了, 马路越修越宽越修越直, 但人的心却变窄了、弯了, 人与人之间的防范也多了, 有人说人变冷漠了, 邻里之间、楼道之间互不认识好像也不奇怪。因为一进门, 就关在自己的小天地里, 第二天就又匆匆忙忙赶去上班, 或者参加社会的各项事宜, 再者还有些人由于工作的需要深夜才归, 更是没有机会与邻里相遇, 所以就出现了住在一起几年的人, 大家走到一起还形同路人。而且这也给小区、社区的管理带来困难。物业费的缴纳、公共地面卫生的管理问题多多, 甚至还有人在楼道间堆放自己的杂物, 影响他人的出行。针对这种情况, 有识之士呼吁:“拆除内心的篱笆墙, 大家走到一起来。”在小区内组织文娱活动:诸如妇女的跳舞健身、老年人的棋牌活动、小孩子的美术画画活动等, 可以将大家聚集到一起;在社区内组织健身舞、棋艺的比赛, 还可以是厨艺的展示, 书法的荟萃, 这些不仅是技艺的切磋与交流, 更是人情、友谊的融洽。2008年除夕夜我所住的小区一居民由于出门前未关掉电热毯, 引起一场大火。虽然经济损失惨重, 但却见到人间的真情。在第一时间见到烟的人打电话四处联系, 联系不上他家的人, 就有人打电话给119, 楼下的人越聚越多, 纷纷献计献策, 由于火势迅猛, 只好等专业的消防队员来援助。事后, 大家都纷纷安慰赶回来的居民, 并且争着邀请他们一家去自己家过年。看到这番情景, 我们都为自己身处这样一个和谐、团结的小区而感到骄傲和自豪。

近年来, 我县在县党委、县政府的领导下, 坚持以社区为基础, 以社区精神文明创建活动为抓手, 大力倡导爱国主义、集体主义和社会主义共同理想信念, 形成了热爱小区、建设小区和奉献小区的浓厚社会氛围, 为和谐社区建设和全县经济社会发展提供了精神动力和智力支持。

一、把社会主义核心价值体系建设的基础和重点放在社区

社区是“微型”的社会。社区应坚持政府搭建平台、社区唱好主角, 坚持社会主义核心价值体系构建与社区精神文明创建活动的互动实践, 在环境的布置、橱窗的展示方面尽量体系这一主旨。尽可能宣传一些职业道德模范、尊老爱幼的家庭道德模范、邻里关系融洽的模范。在社区形成遵守法律法规、讲究道德修养、争做文明市民的良好氛围。就拿我所住的小区来说, 开始还是井然有序的, 后来由于期限到了要缴费, 有些人缺乏社会公德, 到处散发谣言, 把物业公司给挤走了, 在一段时间内, 社区处于无人管理的状态, 卫生、安全都成了问题。经过半年时间的努力, 在社区、政府的介入, 广大业主的齐心协力下, 小区终于成立了业主委员会, 聘请了新的物业管理公司, 小区旧貌换新颜了, 环境干净整洁了, 草坪修理齐整了, 小孩、老人开始在小区内嬉戏、散布、聊天了, 年轻人上下班也是怀着愉快的心情。正如小区的宣传栏里的标语所写:《公民道德建设实施纲要》中的基本规范:爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献。社会公德:文明礼貌、助人为乐、爱护公物、保护环境、遵纪守法。家庭美德:尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结。大家都自觉地把这些语言内化为自己的行动, 社区自然草更绿、水更清、人更美。

二、注重教育, 引导社区群众树立中国特色社会主义共同理想

建设社会主义核心价值体系, 重在教育, 贵在坚持。在实际工作中, 社区应坚持依托社区学校、家庭学堂、宣传专栏等, 聘请社区离退休老干部、老党员、老教师等作为辅导员, 还可以邀请德育教师进社区, 加强对社区居民、青少年和外来务工人员进行爱国主义、集体主义和社会主义为主要内容的思想道德教育灌输, 通过漫画展、知识竞赛和先进事迹报告会等形式, 对社区居民进行社会公德、职业道德、家庭美德教育。此外, 宣传要注重摸准社区群众的思想脉搏, 着眼社区群众的“关注点”、“共鸣点”、“兴趣点”, 不断深化社会主义核心价值观的教育内容, 真正把教育活动融入社区的日常服务管理, 增强社区居民践行社会主义核心价值观的自觉性。在我所住的小区有位退休教师, 经常在下午的时候, 夏天在凉亭、冬天在活动室义务宣传时事新闻, 深得小区人们的尊重。

三、注重传统文化在社区建设中的重要作用

世界四大文明古国之一的中国, 用她的璀璨文化时刻影响着世界人类的文明和进步。传统的文学、艺术、体育文化等经过几千年的洗涤和淘汰, 剔除了与社会进步不相符合的内容, 益发成熟出色, 焕发出迷人的色彩。一个民族的传统文化必然对该民族人民的生活习惯、思维模式和交往方式产生重大影响。而社区往往是人们工作、生活、休息的场所, 其距人们最近。与学校教育不同, 在社区宣传传统文化不仅具有强大的渗透性优势, 更具有课堂教育无法望其项背的“亲和力”。例如在一些传统的节日, 如元宵节、端午节、中秋节、重阳节搞些猜字谜、讲故事活动, 或且自编自导的演出, 能够活跃人们的身心、渗透爱国主义思想、集体主义思想, 起到潜移默化的作用。

四、创新载体, 广泛开展社会主义核心价值观的实践活动

可以开展一些群众评选表彰“十佳公仆”的活动, 或者开展一些社区服务志愿者活动。2009年将继续是警察深入社区、基层年。不仅是警察, 党员也可以深入社区搞一些志愿者的服务活动。党组织可以组织党员与社区困难家庭结对子, 经常捐款捐物, 资助困难家庭子女完成学业等, 在践行社会主义核心价值观中发挥表率作用。最重要的是要持之以恒, 不能昙花一现, 更不能流于形式。或者开展一些“学习型社区”、“学习型家庭”和“文明和谐社区”、“文明和谐家庭”创建活动, 不断提升思想境界。

总之, 我们应深入开展和谐社区创建活动, 夯实和谐社会建设的基础;加强社区管理和服务, 提高社区便民、利民服务水平;加强社区公共设施建设, 形成以社区综合服务设施为主体, 各类专项公益性服务设施相配套的社区服务设施网络, 为群众提供便捷的生活服务和顺畅的沟通平台;建立有效的群众矛盾调处机制, 引导群众以理性合法的方式表达利益诉求, 及时解决群众反映强烈的利益问题;引导广大群众守望相助, 共同建设人际和谐、管理有序、文明祥和的社区;按照构建和谐社会的要求, 以社会主义核心价值体系推动和谐社区的建设, 把创建和谐社区、和谐家庭纳入我们的工作之中, 充分体现和谐社会建设的目标取向。

摘要：本文分析了和谐社区建设的重要性, 以及如何以社会主义核心价值体系推动和谐社区的建设。即把社会主义核心价值体系建设的基础和重点放在社区;注重教育, 引导社区群众树立中国特色社会主义共同理想;注重传统文化在社区建设中的重要作用;创新载体, 广泛开展社会主义核心价值观的实践活动。

关键词：和谐,社区,社会主义核心价值体系

参考文献

[1]公民道德建设实施纲要.中共中央颁发, 2001.9.20.