19号文加速地方政府融资平台转型

19号文加速地方政府融资平台转型（精选4篇）

1.19号文加速地方政府融资平台转型 篇一

地方债路线图清晰

融资平台改革启幕

——关于国发43号文的解读

中国现代集团现代研究院 副院长 王小炆 研究员 王蓬 徐亨玺

10月2日，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“《意见》”），即国发43号文。该《意见》引起社会各界广泛关注，这不仅关乎地方政府举债偿债问题，还将影响到上万家地方政府平台公司的发展和命运问题。

1、文件内容

《意见》共有七个部分，可以划分为总体要求、地方政府性债务管理机制和存量债务处理三个重要方面。

首先，本《意见》的指导思想是建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。其中最核心的内容是建立规范的债务管理机制，而发挥积极作用、防范化解风险和促进健康发展则是其目的所在。要达到上述目的，需要坚持的基本原则是“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”二十字方针。

其次，对于如何加强地方政府性债务的管理，《意见》也给出了一整套的解决方案，分别是加快建立规范的地方政府举债融资机制、对地方政府债务实行规模控制和预算管理、控制和化解地方政府性债务风险和完善配套制度等四个方面。

通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，解决好“怎么借”的问题；通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理等措施，解决好“怎么用”的问题；通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“怎么还”的问题。此外，完善配套制度则从完善债务报告和公开制度、建立考核问责机制和强化债权人约束等三个方面，为建立规范的地方政府举债机制提供保障措施。

最后，为确保改革平稳过渡，《意见》明确提出妥善处理存量债务，既要确保在建项目后续融资，又要切实防范风险，并就相关的组织领导工作进行了必要的补充。如果说，建立规范的地方政府举债机制是长效制度，那么消化存量债务，则是解决当前棘手的问题。《意见》还对妥善处理存量债务提出了明确措施：在清理甄别地方政府性债务的基础上，一是对地方政府及其部门举借的债务，以及企事业单位举借的债务中属于政府应当偿还的部分，纳入预算管理。二是对企事业单位债务中不属于政府应当偿还的部分，要遵循市场规则处理，减少行政干预。

2、要点分析 2.1一个机制约束政府负债

《意见》提出建立规范的地方政府举债融资机制，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，对之前粗放式的政府债务扩张进行约束。

“借”明确了地方政府债务的举借主体和形式。只有经国务院批准，省（自治区、直辖市）一级的政府才可适度举借债务，市县一级政府举债需要通过省级政府代为举借，政府债务不能通过企事业单位等举借。其次，地方政府举债采取政府债券方式，通过发行一般债券和专项债券解决公益性事业发展的资金问题，此种形式已经非常接近美国市政债。

“用”严格限定了资金用途，并将债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。政府债务要纳入全口径预算管理，硬化预算约束，建立起对违规使用政府性债务资金的惩罚机制。

“还”主要明确了地方政府性债务的偿债主体和应急机制。明确地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。在应急机制方面，在地方政府通过变现资源、压缩开支等多渠道筹措资金仍难以自行偿还债务的情况下，明确提出了地方政府要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。这种安排，可在一定程度上防范地方政府债务规模盲目扩张。

2.2两个思路解决债务问题

根据截止到2013年6月底的政府性债务审计结果，我国中央政府债务占GDP的比重约20%，而地方政府债务占比则达到32%左右，合计政府负债率约为52%，考虑到2013年6月后的增量债务，当前我国政府负债率正在逼近60%的国际安全警戒线。而地方政府还债的高峰恰恰就是2013年到2015年。另一方面，在当前新型城镇化的背景下，预计到2020年，城镇化建设资金缺口达到42万亿，仍然需要举借大量政府债务。

如何处理存量债务的问题，《意见》给出一个很好的解决办法，就是“置换”。拿什么“置换”什么？如何“置换”？由于之前的《预算法》明文禁止地方政府举债，导致地方政府债务多是间接持有，以平台公司的银行贷款、城投债等形式出现，利率较高，并且正面临偿债高峰。目前，地方政府债务中需要被“置换”的就是这些亟待偿还的债务，尤其是银行贷款。

要“置换”这些债务，在目前的情况下，一个选择是在现有地方政府举债机制下借新债还旧债。当地方政府具有了发行债券的权力以后，就可以直接发行债券，这属于直接融资，利息较低而且期限更长。

“置换”旧债，对于地方政府来说有两个好处。第一，降低地方政府融资成本。以低息债务置换高息债务，减轻利息负担。地方政府债券是以地方政府信誉担保的资产，理论上说其风险仅高于国债，但远远低于企业债券。因此，其利率一般也比较低。所以，用地方政府债券置换银行贷款有助于降低地方政府的融资成本。第二，减轻地方政府短期还款压力，解决了今明两年还款高峰的问题。以长期债务置换短期债务，拉长还款期限，减轻目前的短期还款压力。地方政府发行债券时，可以根据其预期收支情况确定债券的期限结构，这就使其可以用期限较长的地方政府债券置换期限较短的其他债务，减轻每年的还款压力。《意见》里明确指出，“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。”

新的建设资金来源问题，《意见》将公益性事业划分为有收益和没有收益两种情况，通过赋予地方政府发债权解决这一问题，没有收益的由地方政府发行一般债券融资，通过一般公共预算收入偿还；有收益的发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。其次，推广使用政府和社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，解决新的建设资金来源。

2.3三条界限划分责权主体

《意见》明确划分了中央与地方、地方与平台、政府与市场之间责权利主体间的界限。首先，实现中央政府与地方政府的切割。《意见》中明确指出，中央政府不对地方政府债务进行兜底，把中央政府从地方政府债务中隔离开来，避免了地方政府债务危机逼迫中央政府兜底从而转化为国家债务危机的可能性。第二，实现地方政府和平台公司的切割。明确政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。剥离平台公司的政府融资职能，平台公司不得新增政府债务。第三，处理好政府与市场之间的关系。使市场在资源配置中起决定性作用，利用市场体系，使资金更好地在部门间、地区间、经济单位间流动，得到有效配置。

3、平台公司未来何去何从

在城市发展的大背景下，作为特定时期中国特色的产物，平台公司自上世纪90年代组建以来，作为政府推进城市建设、改进民生的重要手段，做出了巨大的历史贡献。然而我们清晰地看到其在不断发展壮大的同时，也存在着一定的争议，尤其在经历2009年的爆发式增长后，规模虚增、负债高、盈利差等问题凸显，潜在的风险也越来越大。近几年的政策走向已趋近明朗，平台公司的路在哪里，做如下解读。

3.1平台公司存量债务处理

《意见》要求“剥离平台公司的政府融资职能，平台公司不得新增政府性债务”，平台公司的“代政府融资”职能将不可持续，意味着平台公司政府融资功能将被逐步剥离，这是中央对地方政府融资行为规范管理的持续，未来平台公司将会进行渐进式地调整、改造。

（1）政府性债务的剥离。对平台公司的既有债务进行分类，按“谁受益、谁承担”的原则，由平台举债，实际投向公益性项目的债务，应由地方政府承担直接偿债责任，按《意见》要求，可依靠省政府代市县级政府发行债券进行置换；由平台公司举债，投向供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的准经营性项目的债务，可将债务和资产打包，由地方政府或平台公司作为主体进行PPP社会化运作，引入社会资本，化解债务风险；对于由平台公司自身运营和发展，及与公共服务无关的市场行为而形成的债务，由平台公司自行偿还，政府不承担兜底责任。

（2）增强自身融资能力。《意见》明确“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”，一直以来银行等资金机构看重的平台公司“政府背景”将逐渐失去价值，政府背书、政府信用等将逐渐失去效用，未来平台公司将作为一般性企业，其融资能力将取决于有效资产、未来盈利能力等。例如江西省2014年9月出台的《江西省政府性债务管理暂行办法》中明确“对平台公司债务，政府仅以出资额为限承担有限责任”，说明平台公司债务将不再视作“无风险”。

3.2平台公司的发展转型

平台公司是特殊时期的特有产物，具有生命周期。随着城市建设高峰的过去，某些平台在完成了某个领域的投资建设任务后就应该历史性地退出舞台，要么关闭要么转业成为经营实体。而从改革成本和改革稳定性的角度来看，推动平台公司转型是更佳方案。未来平台公司将会去平台化运营，作为一般性的竞争性和地方性国有企业存在，平台公司应在尽量短的时间内实现实体化、市场化和规范化转变，参与市场化竞争。

（1）宜涉足的领域

一是产业引导和国有资产管理，即按照地方政府产业布局要求，积极引导政府投资的方向，履行政府投资导向的职能，同时在公用事业、轨道交通、广告经营、能源开发、文化旅游、环保产业、金融服务等方面充分运作，规范企业经营，确保国有资产的保值增值。

二是城市运营管理，即运用市场手段，对包括城市基础设施（如道路、桥梁等）、城市资源性资产（主要是城市土地）和城市无形资产（如广场、道路冠名权）在内的城市资产开展的多种形式的经营管理活动，以提供公共产品或公共服务为目标，充分经营和利用城市基础设施，发挥平台公司公共产品提供者和公共服务提供者的作用；

三是城市金融服务，城市的持续健康发展离不开银行、金融机构的支持，平台公司作为地方性国有企业应着力打造金融板块，可参股银行与银行联姻，亦可涉足小额贷款、金融租赁、产业投资基金、担保公司等多种金融业态，金融板块将成为一些平台公司未来的经济增长极，不仅能为其盈利能力注入新动力，还能带动地方经济的发展。

（2）未来的发展路径分析

虽然平台公司目前还无法做到完全撤出公益性的基础设施建设领域，但他们发展的脚步正在逐步远离单纯的政府性平台公司。在业务发展方面，平台公司应坚持以基础设施建设为核心，向多元化、跨区域化发展，进一步夯实业务能力，并购和整合将成为平台公司发展的常态，生存下来的平台公司将以新形象和新境界展现在人们面前。

 跨区域发展方向

在平台公司的初步发展阶段，公司的发展主要是在本地完成。而进入转型阶段之后，有能力的平台公司开始实施横向扩张战略。如通过整合城区近郊及各县的各类中小水务公司、房地产公司等，实现规模经济；利用企业在基础设施建设过程中所形成的如工程管理等各种专用知识、技术，对区域外的基础设施建设提供工程代建、工程项目管理等业务。

 多元化发展方向

目前平台公司都在尝试战略转型，一方面随着其所在城市的发展，继续从事基础设施建设和土地一级开发业务；另一方面积极投资实体产业，进行多元化发展。大多数平台公司的转型选择依然围绕土地开发相关产业链，进行土地一级二级联动开发。条件成熟时，平台公司可凭借地方政府独特的资源、机遇，大胆进行非相关多元化的拓展，向产业投资、资产管理、金融控股、城市运营、城市旅游等多元化业务转型，不断发展壮大平台经营性业务板块，增强平台自我造血能力，形成新的利润增长点，通过经营收益反哺公益性项目，减轻地方政府的财政压力。

 纵向整合方向

依托平台公司既有的专业能力，积极在供水、污水、垃圾处理、燃气等产业培育立足本地、面向市政公用产业化龙头企业，形成较大规模的集投资建设、运行管理、技术创新产业为一体的集团，带动整个市政公用产业向集团化、集约化、产业化方向健康发展，大型产业化龙头企业对市县的行业性公司兼并重组等将为常态。

3.3平台公司的能力培养（1）理清与政府的关系

平台公司应厘清与地方政府的关系，根据市场规则，明确平台公司的服务提供商和地方政府的服务购买者关系，同时在债务和平台公司运作方面，对平台公司进行定位。

 债务方面

按照国务院及人民银行、银监会的要求，金融机构对平台公司项目逐个开展重新评审和风险排查，梳理落实贷款项目审批、项目资本金、还款来源和抵押担保情况，地方政府在此背景下应针对平台公司的实际情况，采取有效措施，督导平台公司做到已发放贷款与具体项目挂钩，落实项目资本金，为平台公司减轻债务包袱。 做实资本

政策伊始，地方政府应尽快为平台公司注入有效可变现资产、特许经营权、税收返还等以增加公司现金流覆盖程度，做实资本金，为平台公司市场化运作提供资金基础，实现既有债务与地方财政彻底剥离，也为地方政府职能转型提供保障。

 资产整合与平台重构

对平台公司进行规范和重组，按未来公司的发展定位，对于与业务不相关的公益性资产、享受政策支持的项目等进行剥离，为平台公司减轻运作包袱；同时，根据业务发展需要，通过对区域内国有资产和资源的重组和整合，将城市资源和国有资产集中进行归集，全力打造综合性城建融资实业型平台公司，做大业务规模，培养专业能力。在此之上此外，积极探索区域投平台公司的协同发展，尝试区县平台整合和跨地市区域的平台整合。

（2）规范企业运营

 建立健全的法人治理机构

平台公司需构建产权清晰、权责统一、自主经营、自负盈亏、科学管理的法人治理结构，要推动平台公司由事业法人向公司制法人转型，真正确立其市场主体地位，实现市场化运作。

 优化内部管理，做实管理基础

充分考虑平台公司未来的职能定位、业务板块等，设置合理的组织架构及授权体系，并清晰部门职能、岗位职责分工等，做实平台公司的内部管理架构，提高运营效率。同时，针对集团化运营的平台公司，应结合平台的职能定位、业务发展规划等，对下属参控子公司进行系统梳理并分类，针对性地设计管控模式，充分激活各子公司的发展动力。

 强化人力资源团队建设

做好人力资源发展规划，多渠道市场化吸引人才，实现各方面人才在管理思想、经验及发展潜力的合理搭配，形成既具有管理能力、又具有发展动力的人才团队。注重人才梯队的培养，确保引进的人才符合公司未来发展的要求。

 推进平台公司的改制

建立产权机制，通过管理层持股、技术入股、职工持股等手段，推动企业股权多元化和股份制改革，激发内在活力。

4、总结与前瞻

党的十八届三中全会提出要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，2014年《政府工作报告》也提出了加强地方政府性债务管理的相关要求。5月20日，国务院转批国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》（国发18号文），提出剥离平台公司的政府融资职能。6月30日中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出了规范地方政府性债务管理的总体要求。8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。10月2日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理。10月8日，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发45号文），根据新修订的预算法部署进一步深化预算管理制度改革的具体措施。

一切事物都是时代的产物，在1994年分税制改革和中国城镇化建设的大背景下，地方政府平台公司应运而生，对我国城市建设做出了不可磨灭的贡献。然而时移世易，所谓“成也萧何，败也萧何”，在原有财政体系下异军突起的平台公司，在未来财政体系的变革下，将面临更加严峻的考验。

虽然前行的道路还需要摸索，但方向已然确定。我们预测，在今年底或明年初，国家将出台政策，全面放开省级地方政府债券的自发自还。此外，国发45号文的出台有着非常强烈的信号指向，因为预算管理制度改革是财税体制改革的重头戏，我们认为财税体制改革将在今明两年取得决定性进展，并将在2016年基本完成，而对于地方政府性债务的规范管理和平台公司的职能调整，也将配合着调整到位。

当平台公司债=地方政府债=中央政府债的逻辑链条被斩断，地方政府平台公司将失去地方政府的信用背书和土地财政的支撑，独自面对市场的竞争。当然，这个转变不是一蹴而就，可能需要数年甚至更长的时间去改变。对于政府平台公司而言，在适应国家政策调整的基础上，未雨绸缪，早做谋划，为未来成功转型打基础，这是当务之急。

2.19号文加速地方政府融资平台转型 篇二

地方政府融资平台的内涵

根据财政部、国家发改委、人民银行、银监会四部委联合下发的《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》 (财预[2010]412号) , 地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立, 具有政府公益性项目投融资功能, 并拥有独立企业法人资格的经济实体, 包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司。

地方政府融资平台具有如下特征:

1.从发起单位来看, 由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等发起设立, 即融资平台天然就是“官办”的;

2.从成立目的来看, 即服务于政府公益性项目的投融资;

3.从法律地位来看, 融资平台为独立的企业法人, 具备法人机构独立的法律义务和权利;

4.从运作方式来看, 融资平台主要依靠商业银行贷款获得资金, 由政府项目的经营收入和财政资金作为还款保证。

因此, 融资平台其实质仍然是政府关联负债, 是体制受限下采取的一种政府间接负债模式。

地方政府融资平台的起源及发展阶段

地方政府融资平台是我国独特的一种经济现象, 真正发展起始于1994年的分税制改革。按照征收管理权和税款所有权标准划分, 凡征收管理权、税款所有权划归中央财政的税种, 属于中央税;凡征收管理权、税款所有权划归地方财政固定收入的税种, 属于地方税;凡征收管理权、税款所有权由中央和地方按一定方式分享的税种, 属于共享税。改革后的我国财政体制呈现两大特点:从财权方面来看, 税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税, 税源大而集中的税种一般划为中央税;从事权方面来看, 政府间支出责任划分未有实质性的改变, 基本维持了原有的划分格局。因此, 造成了我国非对称的分权模式, 地方政府的财权和事权难以匹配, 从根本上决定了我国地方政府融资平台的产生。

我国地方政府融资平台已有20多年的发展历史, 大致可以划分为四个阶段:

第一阶段为1994-1997年, 是起步阶段。这一时期, 融资平台尚未有效承担起招商引资参与市政建设的功能, 对支持地方经济发展尚不显著。

第二阶段为1998-2008年, 是发展阶段。1997年东南亚金融危机发生, 为了有效应对金融危机对我国经济的不利影响, 我国大力实行积极的财政政策, 地方政府出于各种原因, 承担了过大的支出压力, 为缓解压力, 政府大量成立融资平台, 利用“银政合作”框架下的“打捆贷款”支持基建投资。

第三阶段为2009年-2013年, 是扩张阶段。2008年的国际金融危机是促使融资平台发展进入快速扩张期的重要契机。在国家实行积极的货币政策和财政政策的大背景下, 地方政府全面成立融资平台。这一时期, 融资平台快速扩张, 为支持地方基建投资起了积极作用。但是基于政府背书和投资计划政府指令色彩浓重, 融资平台债务软预算约束特征明显, 融资平台发债规模大幅增长, 同时融资平台对融资成本不敏感, 融资成本过高, 且融资平台负债过高、多头举债, 导致政府债务不透明, 监管不力。

第四阶段为2014年至今, 是转型阶段。在地方政府性债务风险不断积聚和融资成本过高的背景下, 2014年10月2日, 国务院办公厅下发了《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》 (国发[2014]43号, 以下简称《意见》) , 《意见》中指出“加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能, 融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务, 要严格限定在依法担保的范围内, 并根据担保合同依法承担相关责任。”《意见》出台后, 尽管政府融资平台还会保留, 但却面临转型的压力, 政府融资平台的公益性项目融资职能被剥离, 将转型为以经营性业务为主的一般工商企业, 转型后的政府融资平台可继续发行企业债券, 同时通过PPP模式成立的特别目的公司可通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债。这给各地投融资平台发展带来很大挑战。

地方政府融资平台转型的思路探讨

当前, 国内经济面临着增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化“三期叠加”形势, 中国经济由原来“速度机遇”向“转型机遇”转变的总要求、总布局。地方政府融资平台作为原有“速度机遇”发展方式的典型代表, 加快转型发展更显紧迫。特别是随着各项政策和金融调控措施的落地, 地方政府融资平台在项目融资、政府支持等方面越来越受限, 其中土地整理业务受影响尤其严重。需要通过转型发展, 不断化解“土地财政”带来地方债务风险, 以及这一粗放增长方式对经济环境、生态环境、政治环境的不利影响。

为切实抓住机遇, 积极应对挑战, 未来一段时间, 地方政府融资平台可以按照“谋求生存、保持稳定、积蓄力量、转型发展”的总基调, 重点把握以下4点:

第一, 把握好干事与盈利的平衡。地方政府融资平台要依靠政府, 但不依赖政府, 不断增强“资源、经验、资本、政策”的集合能力, 一方面要立足自身职能, 主动思考、主动进位、主动服务。另一方面, 要发挥每一名员工, 每一个经营单元的聪明才智, 提升现有资源价值, 挖掘新资源, 创造新模式, 增强盈利能力, 能够负担企业日常运营支出, 提升企业融资能力, 更好的服务于城市发展。

第二, 把握好市场化转型的内涵。地方政府融资平台要定位在城市公共产品和服务提供商这个大市场、大行业, 而区别于一般性的、纯粹的市场化企业。既要参与拓展新业务、新项目、新阵地, 还要积极应用把握市场化的标准、理念、方向, 提升企业经营管理、投融资模式转变创新等能力, 从而在“城市公共产品和服务”提供商这个大市场中, 立于不败之地。

第三, 牢固树立产业创新发展的意识。适应经济发展的新常态, 就必须解放思想, 强化产业创新发展意识。要进一步强化区域开发过程中的产业规划布局研究, 新技术、新能源的推广应用, 并积极探索挖掘自身的收益模式;要进一步树立“产融结合”、“互联网+”等新思维, 并与资产经营业务紧密结合, 进一步激活资产, 提升产品的生命力。从而, 不仅发挥出地方政府融资平台城市建设生力军的作用, 而且发挥出城市产业结构优化调整的引导示范作用, 充分体现出城市运营服务商的价值。

第四, 加速实施“人才兴企”战略。面对投融资模式调整的转型期、依法治国规范治企的新时期、债务风险加大的困难期、解决一批制约企业良性发展问题的攻坚期, 需要从战略的高度, 更加重视干部人才问题, 进一步加大干部人才培养力度, 创新选人用人机制, 建设一支强有力的“专业型、创新型、开拓型”的干部人才队伍, 从而为各项工作的顺利推进提供坚强保证。

地方政府融资平台转型发展的对策建议

为进一步加快地方政府地方政府融资平台转型发展的步伐, 建议做好以下几项工作。

(一) 提升战略控制和管理能力, 夯实基础管理

继续巩固完善“决策、监督、执行”三分离的集团化管控体系。一是公司本部的主要精力要转向重大经营决策和战略管理、预算管理、风险管理、运行监控管理及产权事务管理等方面, 形成适应长远发展的科学管理控制体系。二是进一步理顺母子公司管理模式, 由行政层级管理模式转为股东 (股权) 管理, 由子公司 (事业部) 充分行使日常生产经营活动权, 提高运行效率。三是围绕生产经营各个环节, 加强内部管理制度建设, 保障公司朝着用制度管人、管事、管钱的常态化运作方向发展。

(二) 强化投融资管理体系, 合理配置各项资源

投融资管理作为战略管理的重要组成部分, 也是防范风险的重要手段, 根据“十三五”期间庞大的资金需求, 迫切需要建立科学、规范的投融资决策体系。一是成立投融资决策管理委员会, 对重大投融资项目进行决策前的可行性分析论证和评估, 组织尽职调查, 并将投融资项目的评审意见和建议报董事会审批;指导投融资项目过程管理, 监督检查重点项目的执行情况。二是加强投融资项目运营过程管理和控制, 以确保所投资项目按预定的方向发展, 降低经营风险。

(三) 加强财务管理和审计力度, 防范和化解财务风险与经营风险

财务管理和审计作为基础管理的重要组成部分, 也是实现经营目标的关键所在, 需进一步加强财务管理和审计力度。一是加强财务预测、财务预算、资金管理、投融资管理、财务分析以及企业利润分配等财务管理职能, 完善财务管理和会计制度, 确保集团形成完善的财务管理和会计体系。二是加大资金管理及财务分析管理力度, 规范与集团、子公司间的资金往来, 确保财务运行监控与风险预警管理落到实处。三是充实审计人员, 完善审计制度, 加大财务系统和业务运行内审和外审的监控力度, 降低财务风险和经营风险。

(四) 加大资产处置盘活力度, 提高资产质量和盈利能力

改善资产质量, 提高资产盈利能力, 是业务整合的基础, 也是引进社会优质投资人的必要条件。一是针对因历史遗留问题形成的待处置盘活的资产, 制定配套目标责任制和奖励办法, 加大不良资产处置力度, 减少资金压占, 化解企业运行包袱。二是进一步深入进行公司与下属子公司的资产清产核资工作, 明确存量资产的投资主体、债权及债务关系, 为业务整合、重组, 引进合作伙伴, 实施市场化、专业化运行铺平道路。

(五) 加强人力资源管理与开发, 确保发展所需人才

加强人力资源管理, 建立能上能下、能进能出的人才流动体制, 形成适应市场竞争要求的人才动力机制, 是吸引人才、用好人才所面临的紧迫任务。一是强化人力资源开发与管理, 制定动态的人力资源规划, 建立招聘、任用、开发、考核、淘汰、储备以及薪酬激励等人力资源管理体系。二是积极探索人才聘用制度改革, 逐步形成岗位轮换和淘汰退出机制;在市场化、专业化水平较高的岗位, 适时推出职业经理人聘用制度。三是建立有特色的薪酬体系和考核体系, 提高对优秀人才的吸引力和凝聚力, 进一步提高员工的工作绩效。四是建立企业发展所需的管理人员及各类专业人才库, 增加储备人才的深度。五是继续加大人才的培训, 提高其综合素质及专业技能, 使广大职工与企业成长同呼吸, 共命运, 提高整体战斗力。

(六) 加强企业思想政治工作和企业文化建设, 增强企业凝聚力

3.19号文加速地方政府融资平台转型 篇三

关键词：地方债务甄别 融资平台转型 再融资 信用风险 PPP

自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称43号文）出台以来，地方债务甄别和地方融资平台（以下简称平台）改革转型成为市场关注的焦点。目前，尽管地方债务甄别结果尚未公布，但是财政部已下发了2万亿元地方债置换额度，为2015年的到期债务做了妥善安排。各省级政府地方债发行顺畅，地方新的融资机制正在逐步形成。

2015年5月，《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》（以下简称40号文）出台，平台公司在建项目后续融资政策落地。随后，国家发展改革委和交易商协会相继放松了平台发债政策，并力推专项债、项目收益债等创新品种。自此，市场较为担心的平台再融资风险得到逐步缓释，未来重点工作是推进平台改革转型。

平台改革的现实困境：债务和转型的双重压力

（一）地方债置换额度有限，平台仍将是地方或有债务的主要承担者

目前，地方债务甄别尚未结束。根据中诚信国际的调研和估算，平台最多约有30%的债务最终会被纳入地方直接债务，这个比例大大低于其上报的水平。这意味着大量债务将被重新归类为地方二三类债务（即地方负有担保责任和一定救助义务的债务），平台的债务负担仍较重，且到期压力很大。

2013年地方债务审计结果显示，2015年将有约2.78万亿元地方债务到期，这其中包括1.9万亿元直接债务。若考虑进2014年前已到期未顺利偿还且展期的部分，以及新增债务到期情况，那么实际数据或许会更高。目前2万亿元置换额度对地方直接债务具有较大缓解作用，将惠及平台可确认为地方直接债务的部分，但无法满足平台负担的地方二三类债务的偿还要求。而后两类债务的形成较为复杂，也很难完全依靠平台自身的经营性资产及收益来覆盖。

可见，债务甄别只是在政府和平台之间进行份额调整和责任划分，而不会使偿债能力发生根本改善，平台仍将是地方到期或有债务的主要承担者。

（二）平台短期流动性堪忧，借新还旧或仍是迫不得已的最优选择

近年来，受政府回款不及时和自身盈利不足等因素制约，平台整体可偿债现金流有限，短期流动性压力大，基本上依靠借新还旧。根据中诚信国际对1100多家发债城投企业的财务数据分析，2011—2013年平台借新还旧率一直维持高位，分别为69.85%、61.19%和68.80%。

未来，首先从政府回款情况来看，省级政府发债受额度有限、进度迟缓、偿债安排不确定等因素影响，在短期内难以对现有存量到期债务形成较大替代；同时受刚性支出、民生性支出增长和地方财力、土地出让收入下滑双重挤压，地方财政预算内可支配的偿债资金有限，加之以往积累的对平台应付款项数额较大，地方政府对平台的资金结算仍将滞后。其次从平台自身盈利能力来看，平台经营范围多在公共服务领域，承担了许多非营利性项目，产品价格受到限制，收入增长乏力，盈利能力短期内难有改观。

因此，在政府回款情况和自身盈利能力得不到改善的情况下，平台短期流动性仍堪忧，借新还旧或是迫不得已的最优选择。

（三）平台再融资政策一波三折，前期积累的风险待化解

平台再融资政策一度充满不确定性，导致市场对平台债务未来走向的判断较情绪化。43号文刚发布不久，市场弥漫着对城投债刚性兑付和“绝版”的预期，城投债被追捧，发行利率一度走低，以7年期AA级企业债为例，其平均发行利率从2014年9月最后一周的7.11%快速下滑至10月最后一周的5.76%，降幅达135BP。之后，国家发展改革委和交易商协会相继收紧政策，中证登出台质押新规，以及“14天宁债”和“14乌国投债”被取消政府债务资格等几个“黑天鹅”事件，打破了市场对城投债全兜底的刚性兑付预期，发行利率回升，2014年12月最后一周7年期AA级企业债平均发行利率冲高到8.2%。2015年1月5日各地第一次上报地方债数据之后，利率逐步向下调整，在交易商协会发行条件有所放松的情况下，发行利率趋于稳定（见图1）。

2015年5月11日，40号文出台，平台发行利率稳中趋降。5月28日和6月19日，国家发展改革委先后发布《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》及补充说明文件，全面松绑企业债发行，鼓励优质企业发债用于重点领域、重点项目融资，鼓励企业发债用于特许经营等PPP项目建设以及正式明确提出平台借新还旧。6月16日，交易商协会发布《关于进一步推动债务融资工具市场规范发展工作措施的通知》，鼓励发行项目收益票据、资产支持票据等创新产品，以确保在建项目后续融资需求与国家重大融资需求，并对发行方式、信息披露等作出进一步规范。

40号文的出台以及国家发展改革委和交易商协会相继放松发债政策，说明监管层已充分意识到平台在过渡期存在潜在信用风险，显示平台后续再融资政策正式落地，有助于化解前期积累的风险。

图1 2014年9月以来平台公司7年期AA级企业债周平均发行利率和只数走势

数据来源：中诚信国际

（四）政策由紧至松折射出处理债务问题应先于转型

从再融资政策由紧至松的变化中可以看出，在过渡期，处理平台的信用风险与转型路径问题并行不悖，但应有所侧重，债务问题先于转型。只有平台的债务风险得到妥善化解，才能为未来转型奠定良好的基础。

目前，43号文指明了平台未来的总体改革方向，但鉴于各地平台的复杂性和多样性，具体政策落地和转型难度较大，市场各方对平台改革转型尚未形成清晰的判断，特别是转型后平台的业务模式。因此，部分观点认为平台改革后将成为地方政府的“弃儿”，两者将从信用上被割断联系。也有观点认为，40号文重启平台再融资是对43号文的否定，平台转型就此落空。笔者认为，40号文是在43号文指导性方向基础上，从操作层面进行的补充和修正，目的在于缓解平台当前的存量债务风险，为地方稳增长提供支持。

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同时也要看到，国家发展改革委和交易商协会的政策是有条件的放松，并不是全面放开，总体原则是新增融资不增加地方债务风险，同时支持平台在一些重点领域发债。

平台业务模式和转型路径分析

平台改革的难度不在于债务甄别和划分，而在于业务和模式改变。在短期内，剥离平台的公益性职能，比剥离其公益性债务的难度大得多。平台类型、业务模式和结构相对复杂，原有模式已经成型，“破旧立新”并非一日之功（见图2）。

图2 平台公司改革转型前后的特征变化 图3 平台的分类和可能的转型方向

数据来源：中诚信国际整理

（编辑注：去掉图中第三排的“平台企业”更近”，”） 数据来源：中诚信国际整理

（编辑注：图中“国资控股类”改为“投资控股类”）

（一）不同类型平台业务模式和改革方向

按照业务、定位、职能不同，平台广义上可以大致划分为交通类、公用事业类、土地整理及基建类和投资控股类等（见图3）。不同地区平台由于承担业务不同和发展成熟度不同，业务种类有所差异。部分平台的业务涉及多个类别，这使得模式更加复杂化。从平台的发展阶段来看，目前很多平台实际上已经在转型，从早期单纯地承担投融资功能，逐步转向多元化的地方综合类国企，也即地方的投资控股类平台企业。

从不同类型平台来看，以收费公路、港口、机场、地铁等为代表的交通类平台大多集中于省级和较大规模的市级，其运营模式、现金流状况和盈利能力相对稳定，与地方政府的结算关系较为明确，未来新增投资较大而且属于政策鼓励的投资范畴，因此受政策冲击的影响相对较小，预计未来仍将维持现有模式；公用事业类平台，涉及水电燃气、垃圾环保、污水处理和管网设施等，具有部分稳定的现金流和政府补贴属性，未来比较适合采用PPP模式进行改造，但有一定难度；基础设施和土地开发类平台受土地市场和地方财政收入双下滑影响，土地出让返还或BT回购等现金流入出现了较大降幅，此类平台的业务与财政体制关系紧密，改革难度相对较大，未来可能采取授权特许经营模式，即依据法律授权，平台变身为基础设施和公用事业提供商。

未来平台转型并不一定意味着主体消失，更多的是业务转型升级，即纯公益性向经营性业务转变，而部分平台特别是一些投资控股类平台目前已拥有一些成熟的经营性业务。未来地方或将以国企改革为契机，将平台打造成功能类国企。功能类国企将承担地方部分重要的公共产品和服务的生产和供给。因此，部分业务模式相对成熟、多元化的平台，或将继续在交通、公用事业、城市基础公共服务等关系国计民生的功能性领域发挥支撑作用。

（二）未来平台改革转型的核心：规范与政府之间的法律和结算关系

以前平台和政府之间界限模糊，导致代建或BT项目并无实质性的法律约束，很多工程项目竣工后迟迟不能决算，严重影响了平台的现金流。另外，政府“随意”给平台摊派项目，作为“政治任务”，使得平台既要干活，又要忍受得不到回报的痛苦，只能维持基本的盈亏平衡甚或亏损。这些问题说到底是平台和政府之间的法律和结算关系不清晰。未来改革转型的核心，就是要规范平台与政府之间的法律和结算关系，平台将不再承担政府“第二财政”的功能，在法律关系上也将被视同为地方的一般类国企。

转型过渡期地方政府与平台的信用关系分析

地方债务甄别后，平台改革转型将加速，同时可能面临较长时间的过渡期。在这期间，地方政府与平台的信用关系会产生较大变化。

其一，地方政府和平台的信用关系还是存在，但会大大弱化。弱化到什么程度，要视改革的进展和平台未来转型的程度。如果平台变成地方的一般性国企，承担部分功能类职能，仍然属于政府相关类主体，那么即使平台实现转型，也无法完全切断与地方政府的信用关联。

其二，地方政府给予继续支持的可能性和理由依然存在。考察平台与政府的关系，要看关联度和支持度。平台业务大多与地方发展、公共产品和服务有关，具有一定的区域重要性，关联度减弱并不等于支持度减弱。地方政府对不同平台的支持度会有所差异。具体来看，对于转型效果好的成熟度比较高的平台，政府支持度可能会有所弱化；对于转型难度较大的平台，政府可能还会从政策和资金上给予一定的支持。

其三，信用评价从注重政府信用到关注平台自身信用。对于转型后的平台，信用评价应更注重对平台自身财务、公司治理和信息披露等方面的关注。财务方面，如财务报表质量、股权关系、资产质量、经营性收入比重和可偿债现金流等；公司治理方面，如平台能否参照一般性的国企，建立有效的现代企业治理模式。信息披露方面，如信息披露的及时性和充分性等。

展望：在防控债务风险的前提下逐步推进转型

目前，监管层已落实平台过渡期的后续融资政策，并适度放宽融资条件，允许部分资质较好、业务模式相对成熟的平台继续通过银行贷款、发行债券等方式融资，同时，新增债务不纳入地方直接债务，优先用于替代高成本债务。这将有效地降低信用资质弱和偿债压力大地区的财政风险。

鉴于降低债务风险和地方稳增长的重要性，平台再融资有所松绑，但并不意味着未来放弃平台转型的目标，在防控债务风险的前提下逐步推进转型仍是十分艰巨的任务。要实现地方融资新突破以及推进平台转型，规范平台和地方政府关系将是关键。可以依据法律，授权和规范平台在过渡期内继续运作，若确需平台继续从事之前的非经营性业务，前提是规范平台与政府之间的股权、债权、业务结算、与政府相关的市场化安排、财政性资金补贴等方面的法律关系。总之，无论是各地力推的PPP模式，还是授权特许经营模式，平台在其中都将扮演重要角色。

作者单位：中诚信国际信用评级有限责任公司

责任编辑：罗邦敏 孙惠玲

4.19号文加速地方政府融资平台转型 篇四

一、政府投融资平台业务转型的必要性

1、政策要求平台转变运作模式。随着新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《关于试行的函》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预[2014]351号）、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》等法规政策的颁布，政府性投融资平台以政府信用为担保的融资行为将受到限制。规范地方政府举债融资后，项目也将分类融资建设，其中对无收益的公益性项目主要通过地方政府一般债券筹资，纳入一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性项目通过地方政府专项债券筹资，以政府性基金或专项收入偿还；有收益的项目将推向市场，通过企业债券、PPP、资产证券化、银行贷款等融资建设，不得新增政府债务。

2、债务风险依然存在。虽然国务院及相关部委不断出台政策文件，旨在规范平台公司融资行为，化解政府债务风险，但从目前政策执行情况看，大多数平台公司仍在继续承担政府融资职能，仍在为公益性项目融资，且自身没有真正的经营收益，不具备债务偿还能力，仍然延续借新还旧的模式，债务风险仍然存在，且各金融机构对政府性投融资平台的授信额度仍然很高。因此，在政策不断出台的情况下，平台公司仍将继续存在，且运作模式的转变不可能一蹴而就，需要一个过程。

3、转型是平台发展的唯一选择。从目前政策趋势看，未来平台公司将面临关闭、合并和转型三种趋势。第一，平台公司关闭将涉及资产处置、债务处理、人员安置、城建资金来源等问题，目前无有效解决办法，若关闭平台，城市建设发展将面临停滞局面，这是不现实的；第二，若合并平台公司，其职能将转向新的主体，其本质仍在承担政府融资职能，治标不治本，无实际意义；第三，平台若转型成功，一方面由其继续承担公益性项目投资开发职能，缓解政府财政压力，另一方面转变现有运作模式，增强平台自身造血能力和抗风险能力，保持健康有序发展。综合来看，转型是平台公司的唯一选择。

二、政府性投融资平台业务转型面临的难点

1、政府政策约束。作为国有企业，政府性投融资平台的投资行为、业务拓展方向等受国家及各地方政府的限制，如部分地方政府要求国有企业原则上不可以参与商品房开发，对于依靠政府背景，特别是具有大量优质土地资源的平台公司，无疑极大地限制了平台公司转型发展；另外，有些地方政府要求平台公司以引导资金的形式参与项目投资，但项目一旦培育成熟或上市，平台公司必须退出。这些政策都制约了平台公司的发展转型。

2、部门阻力较大。由于平台公司的转型涉及利益主体较多，甚至需要对现有资产资源进行重新配置，可能会损害部门或个人利益，因此需要地方政府的大力支持。根据中国现代集团大量项目经验，很多平台公司在转型工作推进中，一旦需要进行资产整合重组，往往阻力较大，甚至导致转型失败。

3、物质基础薄弱。目前，我国政府性投融资平台长期承担公益性项目投融资任务，形成了大量道路桥梁、公园等公益性资产，这些资产无法通过市场化运作产生经营收益，无法为平台公司业务拓展、债务偿还等提供物质保障。而经营性资产主要是通过划转的形式获取，通过自身经营积累的资产很少。因此，平台公司的业务转型缺乏有效资产支撑。

4、运营能力较弱。由于我国政府性投融资平台长期以来以承担政府性融资任务为主，业务开展主要围绕公益性项目的投资开发、管养维护等，主要为政府提供服务，真正市场化业务开展较少，因此，平台公司在市场化人才储备、运作经验等方面严重不足，制约其转型发展。

三、政府性投融资平台业务转型关注点

1、从政府控制型转变为市场运作型。在市场化运作方面，平台公司必须改变现有的运作模式，不能不计成本、不计效益地盲目地承担政府性项目，对每个政府性项目都要进行财务测算，建立投入产出平衡模型，与政府建立市场化的合作机制，保证每个项目具有稳定的还款来源。同时，政府必须减少对平台公司投资行为的干预，赋予其自主投资决策权。

2、从资产注入型转变为价值导向型。在资产积累方面，平台公司需改变以往盲目追求做大资产规模的误区，以做实公司资产、实现公司价值最大化为导向，通过资产注入、自身积累、引入投资等多元化方式，获取更多更好的资产资源，为公司业务转型提供物质基础。

3、从资产经营型转变为资本控股型。在运营管理方面，平台公司不仅要在市场化机制下，做好国有资产的经营管理，实现国有资产保值增值，同时，应重点加强资本运作，以股权为纽带，通过直接投资、兼并重组等形式，加大对战略性新兴产业和重点项目的投资力度，通过扩大投资领域，增强公司抗风险能力。

4、从融资导向型转变为经营导向型。在职能定位方面，平台公司必须摆脱以替政府融资为导向的运作思路，而是要通过经营性业务的拓展、运营管理能力的提升等，提高平台公司经营效益，进而增强自身融资能力和债务偿还能力，为公益性项目提供持续的资金支持。

四、政府性投融资平台业务转型方向建议投融资平台作为地方政府城市基础设施投资建设最重要的主体，其首要任务是推动城市建设发展，因此，政府性投融资平台的业务转型应围绕城市发展展开。根据目前全国各地方政府和平台公司业务定位看，未来平台公司业务转型主要有四个方面；城市基础设施投资开发、城市资源运营管理、国有股权管理、重点产业项目投资。

1、城市基础设施投资。厘清政府与平台公司之间的关系，改变平台公司“只融资，无回报”的现状，按照“谁投资，谁收益”原则，与政府建立契约关系，对由平台公司投资开发的公益性或准经营性项目，由政府通过购买服务、资源匹配、财政补贴等形式进行补偿，保证平台公司投入必有回报，建立平台公司“借、用、还”一体化投融资体系。

2、城市资源运营管理。对城市国有资源，特别是经营性资源进行统一整合，由平台公司对其进行统一包装策划、统一运营管理，实现国有资源的经济价值最大化，一方面通过市场化运作，实现国有资产保值增值，另一方面使沉淀的国有资产发挥财务杠杆作用，增强平台公司的投融资能力，最终将平台公司打造成为城市运营主体。

3、国有股权管理。赋予平台公司国有股权管理职能，对政府国有股权进行集中管理。一是将全部或部分国有股权注入平台公司，做大做实公司资产；二是将政府对外投资资金注入平台，由其代表政府进行对外合作；三是在PPP合作模式中，履行政府出资人职责，与社会资本合作。

4、重点产业项目投资。由政府赋予平台公司自主投资权利，根据城市产业发展规划，通过股权投资、设立产业投资基金、投资产业配套服务等形式，参与政府重大产业项目投资，培育新的利润增长点，放大存量资产价值，逐步做实平台公司，发挥好国有企业产业引导作用。总之，平台公司的业务转型不可能一蹴而就，不可能有适合所有平台公司的业务类型，各个公司需要根据自身发展条件、政府支持力度、当地产业经济环境等，通过拓展经营性业务，提高企业造血能力，保证在完成政府指令性任务的前提下，保持自身健康持续发展，适应政策趋势。

五、成功转型保障

1、获取政府支持。作为国有企业，政府性投融资平台的成功转型首先要获得政府的大力支持。第一，厘清政府与平台之间的关系，赋予平台更大的自主投资权；第二，注入更多优质资产资源，增强平台整体实力；第三，在平台发展中，给予税收减免、财政补贴等优惠政策。

2、化解债务风险。为保证平台公司业务转型成功，必须减轻公司债务负担，化解债务风险。其化解途径主要包括：资产置换和债务置换。首先，资产置换主要是通过为平台公司注入优质资产，增强平台偿债能力；其次，根据国家政府性债务管理规定，对债务进行分类处理，政府承担偿债责任的由政府偿还，直接降低公司债务规模。

3、优化组织管理。完善的组织管理体系是公司高效运营的保障。为保证平台公司业务转型顺利实施，平台公司需根据新的业务发展定位和发展模式，对原有的组织架构、职责划分、制度流程、管控模式等进行优化调整，以适应新的业务体系。

4、储备人力资源。人才是业务转型的实施主体。大多数平台公司原有的人力资源结构是以完成政府指令性任务为主，缺乏市场意识，无法适应新的业务运作机制，因此，一方面需要加强对原有人力资源的培训，另一方面要加大人才引进力度，优化人力资源结构。（李闯