中国农村的税费制度改革

中国农村的税费制度改革（通用8篇）

1.中国农村的税费制度改革 篇一

浅议我国农村税费制度改革

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农村税费制度改革是建国以来我国继农村土地改革、家庭联产承包经营之后的又一次重大变革和制度创新。它是在农民收入增长缓慢、农民负担日益加重和农村社会矛盾日益突出的宏观背景下提出来的，其根本目的是解决农民负担过重问题，规范农村分配关系。同时也是“统筹城乡发展”、贯彻落实“科学发展观”的一项重要内容。由于农村税费改革涉及的利益关系十分复杂，对农村经济和社会生活的影响极其深远。因此，对这一改革的认识和推进有一个逐步深化的过程。从２０００年安徽省开展农村税费改革试点以来，现在全国农村已全面推开这项改革。但是，不少地方上阵仍显仓促，人们的思想准备仍然不足，不仅对改革的实质和要达到的政治目的认识不够，而且对改革的复杂性和改革涉及的重大问题也缺乏深入了解。从近几年来的农村税费改革试点情况看，我国农村税费改革虽然取得了很大成效，但因为其重点总在治理乡镇的“三乱”问题上做文章，因而改革力度不大，没有从根本上解决农民负担问题。为此需要更好地理解、推进和深化农村税费改革，努力解决改革过程中的有关重大问题。

一、我国农村税费改革进展顺利、成效明显

根据中央提出的“积极稳妥，量力而行，分步实施”的农村税费改革方针，２０００年，国务院决定在安徽全省开展农村税费改革试点；２００１年，国务院决定在江苏全省和其他省市区的１０２个县（市）也开展农村税费改革试点工作；２００２年，进一步扩大农村税费改革试点范围，国务院决定将这项改革试点的扩大到河南、河北、内蒙古、黑龙江、吉林、江西、山东、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏、浙江和上海等十八个省（自治区、直辖市）；２００３年，国务院决定在全国各省全面推进农村税费改革试点工作。目前改革工作总体运行平稳，进展顺利，取得明显成效。

1、农民负担明显减轻，初步遏制住了农村的“三乱”。

从目前农村税费改革试点和执行情况来看，农民负担确实大大减轻。据统计，２００２年２０个全面试点省份（自治区、直辖市）农民负担平均为７３.７元，比改革前减少４７元；亩均负担为５３.６元，比改革前减少３４.１元，减负率一般在３０%左右。农民从改革中得到的好处一年在３００亿元以上，如果再考虑治理农村乱收费、乱集资和各种摊派因素，实际减负效果更加明显［1］。例如，改革后山西省五个试点县的农业税及其附加金额为７７６８万元，比改革前的１２７８４万元减少５０１６万元，减少３９%，加上屠宰税和教育集资等收费的取消，农民负担总额减少了１１２５２万元，减幅达５９%。人均负担由１２６.8元减少到５１.８元，人均减少７５元，农民减负效果明显［2］。另据有关部门对20个省（自治区、直辖市）40个县80个乡镇160个村八百的农户的问卷调查，农民满意率在９８.７%以上［1］。

2、确立了新的农村税费制度框架，初步理顺了农村分配关系

长期以来，农民负担居高不下，减负后出现反弹，一个非常重要的原因就是农村税费制度不规范，项目繁多，地方、部门和单位都可以随意向农民伸手。这次农村税费改革试点工作，按照“减轻、规范、稳定”的原则，积极稳妥地贯彻实施“四取消、一调整、一改革”政策，并在此基础上，努力做到“三个确保”。这次改革试点基本确立了新的农村税费制度框架，运用法制手段，逐步理顺国家、集体和农民的分配关系，逐步将农民负担管理纳入法制化、规范化轨道。

3、促进了农村机构调整和职能转变，加强了农村基层政权组织建设和农村民主政治建设 农民负担沉重的另一个重要原因是当前我国基层政权机构膨胀，冗员过多问题十分突出。这次农村税费改革有力地推进了农村上层建筑变革。试点地区为了切实做好乡村机构调整和职能转变工作，加快了乡镇机构改革、村级组织改革步伐，加强了农村基层政权组织建设，有组织、有步骤地推进村级撤并工作，降低村级运行成本。这次试点工作将有利于建立与社会主义市场经济相适应的农村行政管理制度。

同时，税费改革的一系列配套措施的落实，极大地推进了农村政务、村务公开，建立健全了“一事一议”制度和财务等各项监督制约机制，促进了基层民主政治的建设。

4、推动了农村教育管理体制改革和县乡财政体制改革 在这次农村税费改革试点工作中，还有效地推动了两项改革: 一是农村教育管理体制改革，二是县乡财政体制改革。这次改革，明确了农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，从根本上改变了农村义务教育长期依靠向农民收费集资办学的不规范做法。按照“财力向下倾斜，经费缺口上移”的要求，试点地区积极调整县乡财政体制，完善村级收入管理。对乡村财力缺口，上级财政通过转移支付给补助，从制度上保证了乡村公益事业正常发展所需经费。

5、改革了农业税征管机制，维护了农村社会稳定 这次试点工作通过规范农村税费制度，改革农业税征管办法。试点地区初步形成了农业税征机关负责征税，聘请协税员协税的农业税收征收管理机制，征收期比过去大大缩短。减少了乡村干部的工作量及干群之间的直接摩擦，使农民的纳税意识明显增强。乡村干部只是协助做好征管基础工作，但不行使执法权。这从制度上促进了基层党风廉政建设，有效减少了干群矛盾。党和政府在农民群众中的威信进一步提高。

6、促进了农村经济的发展

一是农村税费改革从根本上减轻农民负担，相对地增加了农民的收入，使农民有更多的资金用于扩大再生产，促进了农村生产力的发展。二是农业税收政策的调整，促进了农村种养结构的调整，有利于农村产业结构的优化。三是历史遗留的占地不公、有地无税和有税无地现象进行了纠正，农民从事农业开发的积极性普遍提高。四是进一步完善了二轮土地承包工作，巩固了基层政权，摸清了农村基本情况，为今后调整产业结构、培植地方财源打下了基础。

二、后应当前我国农村税费改革试点中存在的问题

我国农村税费改革是个复杂的系统工程，涉及面广、难度大，已进行的农村税费改革试点工作不可避免地存在一些问题。当前各试点地区还不同程度地存在基础工作不扎实，政策选择不深入，执行政策不到位，配套改革力度不平衡等问题。特别重要的是，目前农村税费改革力度不够，没有从根本上解决农民负担问题。

1、农村税费改革试点的改革力度不够大

现行的农村税费改革依然没有改变城市偏向的国民收入分配格局。保留着城乡税收负担的不公平。根据现行税制规定，城镇居民年收入在９６００元以下不纳税；城镇居民工薪阶层年收入在１５６００元以下，个体工商户年收入在１４６００元以下，其税收负担率不超过２%。而在农村，即使实行了农村税费改革方案，农业税及其附加综合负担的大体为８.４%［］，而且农民不管收入多少，不管男女老少一律纳税，城乡居民税收负担相差四倍以上。况且农民税收负担的８.４%，是以农业总收入作为计税依据，若以纯收入作为计税依据，则农民实际负担率将要更高。由此可见，在现行税制规定下，城乡税收负担严重不公平、不合理。这次农村税费改革并不彻底，城乡分配关系和工农分配关系依然扭曲。

2、农民种田积极性未能最大限度地调动起来

现行的农村税费改革方案以土地作为唯一的税收负担依据，农业税收由改革前的按田亩和按人口双重承担改变为单纯按土地负担后，农业税直接与田亩挂钩，使税收负担由不种田b的农户向种田的农户，由种田少的农户和向种田多的农户转移，种田越多负担越重。农业税完全以田亩多少来确定税收任务不仅不公平，而且会降低农民经营土地的积极性、阻碍农业规模经营、甚至导致土地抛荒。农村税费改革的初衷就是要减轻农民负担，提高农民种田积极性。然而在当前种植业收入低于林牧渔业、更明显低于其它非农产业的情况下，这种制度安排会挫伤农民种田积极性，导致部分农户将土地抛荒来减轻负担。同时也不利于提高农户规模经营的积极性，增加农户之间土地使用权流转困难，制约了农业规模经营，阻碍了农业劳动生产率的提高。此外，对农业特产税只进行政策调整，没有取消，这与当前农业和农村经济发展要求是不相适应的。

3、没有从根本上解决向农民乱收费和减负反弹问题

农村税费改革在减轻农民负担的同时，加重了乡村两级债务和财力缺口，使农村组织运转困难增大，农村公益事业发展受到影响。资料显示，由于历史和客观的原因，目前我国乡村两级债务总额超过２０００亿元，再加上县级负债，整个基层总负债保守估计在６０００亿元---８０００亿元［3］。另一方面，农村财政收支缺口突出，由于“三提五统”的取消和税费项目的减少，导致乡村可用财力进一步缩小，农村原来依靠“三提五统”支持的事业，如五保护赡养、计划生育、民兵训练、乡村道路建设等基本上都转移到乡镇政府的预算开支中，加剧了收支的矛盾。税费改革减少了乡村财源，基层工作难以顺利开展，农村教育和公益事业因缺少资金发展受阻。缺口资金在依靠上级财政转移支付不现实的情况下，基层政府为正常运转，很有可能将现有的财政收支困难问题及历史债务包袱转移给种田农户，或巧立名目，或乱集资、乱摊派，出现减负反弹现象，无法完成税收改革的既定目标。

三、农民负担过重原因的理性分析

尽管我国农业的市场化、社会化和产业化有了显著提高，但长期以来农民负担过重问题一直没有得到很好的解决，农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距不断扩大，农民积极性难以调动起来，严重制约农村经济的快速、健康发展。近年来，农民负担过重问题被凸现出来，减轻农民负担成为当前推进经济体制改革、完善市场经济运行机制的一个重要的课题。农民负担过重的根本原因不在乡镇政府部门乱收费，而是有其深层次原因。

第一、农民负担重就重在城市偏向的国民收入分配政策上。表面上看，农民负担过重问题是乡镇政府乱收费侵犯了农民合法权益，实际上却是国家实行城市偏向的歧视农业和农民的国民收入分配政策的结果［4］。现行财政支出的城市偏向是显而易见的。如公共事业建设的财政拨款，城市和乡村有着天壤之别。乡村的教育、计划生育、优抚、民兵训练、道路建设等公共事业全由乡镇政府税外收费自筹资金安排支付，甚至连工作人员的部分工资也要自筹解决。实事上，农村公用事业的资金十分匮乏，难以满足乡村公共部门的基本需要，乡镇政府只好将应由财政预算内资金举办的公共事业经费转移到农民头上。此外，乡镇政府“搭车”收费现象屡见不鲜，再一次加重农民负担。乡镇政府的乱收费直接原因主要是乡镇政府的财政资金不足，但本质上是由国家财政支出的城市偏向政策所造成的。

第二、农民负担重就重在负担不合理上，表现为国家过度提取农业剩余，农民承受着与政府提供的公共产品不对等的沉重负担。一方面，政府通过工农业产品的价格剪刀差、农业税和农业收费的方式，使得大量的农业剩余从农业农村部门流入城市工业部门，转变为工业利润和城市居民福利补贴。如１９７９--１９９４年，政府通过工农业产品价格剪刀差取得了１５０００亿元收入，同期农业征税1755亿元，各项农业支出３７６９亿元，国家提取农业剩余净值约１２９８６亿元，每年从农业部门流出资金净额８１1亿元［5］。１９９４---２０００年，国家向农业投入5986亿元，农业交纳税金和地方费用９７３３亿元。［6］另一方面，国家对乡村财政转移支付额度、对乡村两级教育以及其他农村公共事业的投资和公共物品和劳务的提供与政府提取的农业剩余不成比例，国家财政支出带有明显的城市偏向。

第三、农民负担重就重在城乡居民之间负担不公平上。目前，城市居民月收入超过800元的部分才交税，而农民不管收入多少都要交税，而且税率高。在农民收入普遍低于城市居民收入的情况下，农民反而承受着比城市居民更重的税费负担。建国初期，为了优先发展重工业，我国推行城乡隔绝的二元税制结构。国家一方面实行占有工农劳动者全部剩余价值，并将其投入以重工业为主扩大再生产的高积累分配政策；另一方面实行过度提取农业剩余为工业积累资本和对城市偏向的分配政策。这一时期的城乡二元税制结构就是政府实行这两种政策的具体制度安排。从上世纪五十年代建立的二元税制到现行工商税制为一元、农村传统税制为另一元的新的城乡二元税制，对中国经济的影响是非常巨大的，并越来越有利于城市工商业和城市居民，而对农业和农村居民确实越来越不利。全国城乡居民家庭人均收入比由１９８５年的1.8扩大到２００１年的2.9，其中西部12省（区、市）２００１年城乡居民家庭人均收入比达到3.5，部分省份高达4.5以上［7］。

四、深化我国农村税费改革的建议

整体而言，目前主张通过“费改税”的制度改革来制止农村乱收费以减轻农民负担是远远不够，其改革思路局限在农村税费制度之内，其性质只能是改良性的并非改革。税费改革的预期设计，只是想在保留现有行政管理体制、财政体制及土地制度的前提下，通过农村税费改革这一项制度变迁来代替所有制度的变迁，以此来减轻农民的负担，缓解干群矛盾，保持农村的稳定。同时税费改革只是税收体制内部的一种改革，并没有改变目前市场存在的城乡二元税收体制和分配体制，也没有打破这种不合理的税收和分配格局的愿望。因此当前中国农村的税费改革只能仅仅看作是一个初步的开始，我们应该有更长远的目标和更高的追求，应该为税费改革的未来方向作进一步的规划和准备。

令人可喜的是，温家宝总理２００３年4月3日召开的全国农村税费改革试点工作电视电话会议上指出：取消农业特产税应该成为推进农村税费改革的又一项重要措施，现在大部分地区已经具备取消农业特产税的条件，这些地区可以取消农业特产税。在今年召开的全国人大会议上的，温家宝总理再次承诺：到明年底全国全部取消农业税。这些论述明确地强调了农村税费改革要进一步深化，同时也为深化农村税费改革指明了方向。因此，必须深入认识农村税费，从更广泛的意义上科学地分析农民负担过重的问题，深化农村税费改革，探寻减轻农民负担的治本之策。

首先，重新构建农村税费体系

1、调整税费改革的目标，建立税费改革的前期、中期和远期三级目标体系。减轻农民负担作为税费改革的前期目标和当前目标，从各地税费改革的实践看已初步实现；税费改革的中期目标是对前期改革的成果进行巩固，对改革措施进行完善，对改革经验进行总结，建立税改向远期目标过渡的机制；税费改革的远期目标即最高目标是在全国最终建立起城乡统一的税费制度，这一制度应与我国社会的经济发展的总体战略目标具有一致性，到２０１０年这种城乡统一的税费制度应初步建立起来。建立税费改革的中长期动态目标体系，一方面可以避免政策实施的短期效应，从根本上规范基层政府行为，另一方面不至于使税费改革游离于整个国家市场经济制度建设的系统之外，使之成为规范农村利益分配关系的长期稳定的制度。

2、积极推行城乡统一税制改革。按照国民待遇原则和政治平等原则，从均衡城乡负担、国民平等纳税角度出发，积极推行城乡统一税制改革，使城乡居民的税收权力与义务平等，消除不应由农民承担的税负份额，让农民享受到应该享有的平等的国民待遇，使城乡居民得到大体平等的公共服务，从而最大限度地提高税费制度改革设计的社会使用效率和制度收益。

现阶段，我国农业税制的改革方向应是取消单独设立农业税制，将其并入国家整个税制体系之中。从世界农业税制的设置来看，像我国这样单独设立农业税制的情况是罕见的。国外税收制度的基本框架是这样的：一是在流转税方面，主要是商品说，包括关税、增值税、营业税、消费税；二是在收益税方面，主要有个人所得税和公司所得税；三是在财产税方面，主要有土地税、遗产税、赠与税及对个人和公司专门征收的财产税等。从这里我们可以看出，国外的农业税并不是作为一个独立的税种来设立的，而是将其分解为经济活动的各个环节，依次进行征税。并且，绝大多数国家在对农业进行征税过程中，都采取了相应的优惠政策，以保护和促进本国的农业发展。比如，绝大多数国家为了促进和支持本国农业的发展，对农产品实行关税保护政策。欧洲有的国家对于自己不生产的农产品，关税可以为零，而自己能生产特别是有优势的农产品，关税则高达百分之几百。又如，美国政府对农业生产者征收的遗产与赠予税，也给予以下两方面优惠：一方面农业生产者过世时，其拥有的土地按该土地的农业价格而非标准市价（后者大大高于前者）计算遗产税；另一方面土地继承者在满十年后出售继承土地交纳所得税时，还可按照标准市价而非接受遗产或赠与时计算遗产税的农业用途价格计算成本。

一般国家对农业与其他行业征纳税对象一样，征收同样的税，只是在税率与减免方面与其他纳税有一定区别。在经济全球化大趋势下，国内经济发展与国际经济联系越来越密切，对各国税制建设均产生不同程度的趋同性影响。我国农业税制的设计要全方位地适应开放经济环境的要求，与国际接轨。另一方面，从我国国民经济发展总趋势看，全国统一大市场的建立，旧经济结构的打破与调整，不同行业之间的相互渗透，越来越要求在全国范围内面向整个国民经济领域，建立一个统一的、公平的税制体系。农业税制长期游离于整个税制体系之外是不符合公平税负的税制建设要求的。统一城乡税制不仅为各级政府与农民之间形成规范的分配关系奠定了制度基础，也为彻底解决农民负担过重问题提供了制度保障。

统一城乡税制的具体设想是:(1)普遍征收土地资源税，取消现行的耕地占用税和城乡土地使用税及农业税。对于土地资源占有和使用者，根据不同用途采取差别税率。对农用土地征土地资源税是市场经济条件下理顺土地产权关系、调节土地级差收入、缓解土地资源分配矛盾、实行土地资源的合理流动和优化配置的最佳形式，它不仅合法而且是国际上多数国家的通行做法。(2)扩大增值税征收范围。对在市场上出售农产品普遍在销售环节征收增值税，税率可从低确定，而且比较城市个体工商户交纳增值税的做法，规定起征点。这样一般收入低的农户都达不到起征点，无须缴纳增值税。(3)适当调整高收入农户的个人所得税。这些设想将使我国农业税制完全与国际接轨，同时又达到公平税负，、减轻农民负担、促进农村经济和农业生产发展的目的。

3、完善征管措施，规范征管行为。现行农村税费体制需要的是一次根本的革新。但就目前现实而言，统一城乡税制、均等化赋税的设想在短期内难以实现。当前应着重从以下几个方面加强征管，巩固税费改革成果，建立税改向远期目标过渡的机制。一是对税改中所造成的计税土地不实、计税常年过高、计税价格过高等问题积极加以纠正。二是建立规范的征管制度，实行纳税通知制度、纳税登记制度、纳税公示制度、纳税期限制度、完税凭证制度等，对违反制度的人和事应建立惩罚机制。三是应规范征管行为，建立社会监督机制，对所征税费应实行归口管理，杜绝一切变相侵害农民利益的行为。

第二，实行地方政府的职能转换

目前中国的五级政府在财政职能分配上有一个明显异于发达国家的特性，即越低级的政府所承担的社会公共服务职能越沉重。分税制改革以来，随着财权的不断上移和事权的不断下移，县乡财政面临越来越大的收支平衡压力，并成为农村义务教育经费短缺、地方公共产品供给能力弱化和农民负担累年加重的重要制度原因。目前税费改革的最大矛盾是减轻农民负担的同时也减少了政府的财政收入，使得地方政府机构的正常运转面临严重困难。从表面上看，地方基层政府正常运转的困难是忽视农村税费改革直接造成，但从深层次上看到，恰恰反映了基层政府机构臃肿、人浮于事的不合理状况。到县乡政府机构设置和人员安排上的弊端是导致其运转困难的根本原因，也是农民负担不断加强的重要因素。解决这一问题的根本措施是将农村税费改革与政府机构改革与行政体制改革结合起来，在积极推进税费改革的同时，大力推进政府机构改革，转换政府职能。因此，应结合农村税费改革试点精简政府级次，进一步转换政府职能，按照社会主义市场经济发展要求，科学界定乡镇政府职能范围，加快乡镇机构改革，合理设置机构，归并过多过散的事业单位，压减乡镇行政和事业单位人员编制，坚决清理编外和临时招聘人员。甚至可以考虑将乡级政府转为县级政府的派出机构，以求大量精简非必要的机构和人员。同时大力发展农村经济，开辟乡镇财源。应积极调整农业农村经济结构，积极发展第三产业，增加农民收入；大力调整产业结构，培植优势产业、区域支柱产业和农业产业化经营龙头企业，提高农产品质量和效益，推动农业向规模化、产业化、现代化发展，增加乡镇可用财力。

第三、建立和完善政府间转移支付制度

当前地方基层政府的收入问题已成为农村税费改革的最大障碍。税费改革通过利益关系的重新调整，在使农民较大幅度减轻负担的同时，必然会导致其他利益主体受损。一方面，县乡财政增长无望，平衡困难。另一方面，县乡财政支出却呈现刚性增长的态势。近几年，国家关于财政支付人员的工资增长和福利改善的政策不断出台，客观上加大了财政平衡的难度，这一矛盾如果不能得到及时有效的解决，农民负担反弹的可能性就会存在，减轻农民负担就成为一句空话。

我国农村税费改革面临的财政缺口，客观上需要通过建立和完善政府间转移支付制度来解决。要求转移支付最重要理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地。例如义务教育的外溢性极强，很多在农村接受教育的孩子目的就是为了摆脱农村贫困落后的环境背景，进入发达省市就业生活，使得地方政府承担的义务教育的成本却无法获取相应的教育收益。而农村税费改革后由于取消了教育费附加和教育集资，切断了县乡政府教育经费的筹资渠道，财政压力剧增，使得本已脆弱的义务教育更是难以为继。因此中央和省级政府对农村义务教育负有极大的责任，加强中央和省级政府对义务教育财政转移支付是解决农村教育经费短缺问题的根本途径。同时，转移支付还可以调节地区间发展的不平衡，实现地区间的均等化。

第四，切实执行中央减轻农民负担政策，建立健全有效的农民负担监督管理机制。减轻农民负担的长期性、艰巨性，决定了要巩固农村税费改革取得的成果，必须进一步建立健全农民负担监督管理机制，加强对农民负担的监督管理工作，防止农民负担反弹：一是要严格规范农村税费征管行为；二是强化专项治理，如规范农村中小学收费、农民建房收费、农业生产用水用电收费，禁止报刊摊派等；三是规范农村“一事一议”的程序，明确村内议事程序、管理方式、监督措施，严格控制筹资筹劳的上限，严防村内“一事一议”成为新的乱收费口子；四是建立责任追究机制，制定并严格执行对农民乱收费、乱罚款、乱集资和各种摊派及搭车收费等加重农民负担行为的处分规定；五是建立健全农民负担的情况监测、信访举报、检查监督、案件查处等工作制度，明确各方面的责任和工作程序；六是建立健全农民负担监督管理工作机构和队伍，从组织上保证执法有力，防止农民负担的反弹。

第五，加强农村财务管理，妥善解决乡村不良债务。解决乡村不良债务问题应从以下四点出发: 一是要核实情况，全面清理核实债权、债务，搞清债权、债务的数额及形成原因；二是要界定责任，分清债务责任界限，将债务具体落实到债务人；三是划分类型，根据债务形成的不同性质，明确划分出哪些是由乡镇形成的债务，哪些是由村和农民形成的债务；四是分类处置，对不同性质的债务要用不同的方式解决。对由乡镇负担的债务，可根据乡镇财力状况，分年逐步还清；对该由村负担的债务，可由村集体经济收入分期、分批偿还。如果是因为公益事业建设所形成的、又确实没有偿还的债务，建议由国家和资金投放单位承担，以减轻村级压力；对于该由农户承担的债务，应根据农户的不同经济状况采取不同的处理方式，对有能力偿还的，应加大催收力度，对偿还确实有困难，可视情况分年收取；对确实无法收回的呆帐、坏帐、应按规定核销。今后要严格控制新增债务，乡村兴办公益事业，必须考虑乡村经济发展水平和承受能力，防止新的债务产生。

［1］ 国务院农村税费改革工作小组办公室。巩固税费改革成果，防止农民负担反弹。人民日报，2003-05-11 ［2］ 王昭耀。农村税费改革是减轻农民负担的治本之策略。求是，2001(2)［3］ 陈斐况学文。深化我国农村税费改革的探讨。南昌大学学报。2004(3)［4］ 《了望》新闻周刊2005年第十一期 ［5］ 刘书明。统一城乡税制与调整分配政策:减轻农民负担新论。经济研究，2001(2)［6］ 农业投入课题组。保护农业的现状、依据和政策建议。中国社会科学，1996(1)［7］ 苏明刘家凯。农村税费改革难点问题研究。经济科学出版社，2003 ［8］ 魏遥。农村税费改革的理性思考。阜阳师范学院学报。2002(6)

2.中国农村的税费制度改革 篇二

一、深化农村体制改革, 从根本上减轻农民负担

从调查资料统计看, 村级债务形成的主要原因之一是体制问题, 即农村体制滞后。由于我国财税体制的限制, 乡镇基层政府和村民自治组织事权、财权不对等, 甚至有事权而无财权, 所以往往靠举债或摊派维持事权。这不仅难以适应社会主义市场经济发展和全面建设小康社会的要求, 也违背了税费改革的初衷。2006年中央1号文件提出了建设社会主义新农村的要求并就新农村建设提出了具体任务和措施。因此, 必须根据这一要求, 继续深化农村体制改革, 加快基层行政机构改革特别是乡镇基层组织改革。要加大力度, 精简农村多余机构和人员, 减少非生产性开支;要加快农村财政体制改革, 划清中央与地方事权、财权与税权的关系, 消除农村过度负责的体制基础。

一些地方和部门在兴办农村公益事业时, 仍然实行自上而下的决策办法, 要求各地进行资金配套, 加重了农民负担。所兴办的公益事业支出, 即可以服务于民, 也可以用于增加决策者自身的利益。在这种背景下, 乡镇基层政府和一些部门受利益的驱动, 以办公益事业或兴办某些公共工程为名, 向农民摊派各种费用。在一些经济基础比较薄弱、各项事业要靠收费维持、发展相对落后的地区, 农民负担反弹的压力越大。

农业税取消后, 虽然国家实现了财政资金转移支付政策, 以平衡乡镇财政支出缺口, 但一些地方尤其是农业集中产区, 仍然存在公共支出入不敷出的问题, 故采取其他收费形式弥补。这些收费没有很强的法律约束力, 随意性强, 给农民带来隐性负担。此外, 乡镇基层政府行为不规范, 多方伸手, 损害农民利益的事时有发生, 无形之中加重了农民负担。

二、加强农村财务制度建设, 构建新型财务管理模式

(一) 合理定位乡镇财务管理机构的职能和职责范围, 构建新的财务管理模式。

税费改革后, 原由乡镇各主管部门行使的财务管理职权, 将划归财政部门。因此, 必须明确乡镇各有关部门和财政部门之间的职能和职责范围, 理顺关系。在村级债务管理上, 乡镇农经站等相关部门要配合财政部门做好债务清理工作, 控制和监督债务再发生。乡镇财政部门则负责对财务管理运行进行全面监管, 专门负责村级资金、财务收支管理和会计核算、债权债务清理以及收缴等项工作。

(二) 完善农村财务管理制度, 规范村级财务和债务管理。

制度建设是加强财务管理、控制支出和化解债务的根本保证和必要手段。从各地农村税费改革的实践看, 村级债务的反弹和提高, 无不与农村财务管理制度缺位和不完善有关。因此, 应在“村务公开、民主管理”的基础上, 完善现有财务管理制度, 包括“一事一议”资金筹集和管理、村组干部工资报酬标准、村级财务收支监督、村级债权债务清查管理等。

(三) 完善村级内部控制制度, 规范财务行为。

从村级债务产生的内部原因看, 相当一部分是村级管理混乱, 个别干部侵占集体资产、盲目投资, 以及控制不严造成的跑、冒、滴、漏引起的。还有一些村乱支乱补, 办公费、招待费严重超标等。因此, 必须在完善各项财务管理制度的同时, 完善内部控制制度, 如收支审批、授权、担保、筹资投资、财产等。

(四) 健全制度, 防止新债。

为防止旧账未清, 大量新债又增, 必须完善各项制度, 加强科学管理。一是要不断完善会计委托代理制度, 堵塞村级财务管理漏洞。二是要加强对农村集体资产的管理, 确保集体资产保值增值。三是建立健全各项制度, 如村级财务预决算制度和非生产性开支包干制度。四是严格控制举债建设行为。严禁超财务计划和没有资金来源的前提下搞“政绩工程”, 要量力兴办公益事业。严禁各种摊派行为, 乡镇党委、政府及有关部门不得向村一级下达没有资金来源或超过村集体承受能力的各种达标活动、项目工程建设等硬指标、硬任务是落实监督机制, 确保财务制度的执行。对违反者, 进行严肃查处, 从完善体制、健全制度、科学管理上杜绝新增债务的各类情况发生。

三、建立农民负担和债权债务监督体系, 强化监督、依法理财

必须在深化改革和完善制度建设的同时, 建立农民负担和债权债务监管体系。具体包括:政府监管、村民民主监管、社会监管、以及责任考核。政府监管主要是指财政部门的监管, 即制定保证农村经济正常运转的系列措施。各种措施不仅要制度化、透明化和经常化, 而且还要系统、严密、及时地进行报告。同时, 推行会计委派制, 按村委派会计负责对债权债务进行全面清理、分类, 分户设置账簿进行明细核算, 按已查明的债务金额为最高限额, 只能减少不能增加。村民民主管理是指通过民主理财小组对各项开支进行审核, 坚持财务、政务公开, 把好收支质量关。社会监管则是由社会中介机构及外部审计机构参与的监管, 主要依据有关法律法规对各级领导部门、职能部门、集体经济组织的账务记录、财务决算和内部控制等进行审计监督, 确保账簿记录和会计核算的真实性和合法性。最后, 农村经管部门要按村制定责任目标, 按目标进行严格考核, 责权利相结合, 对账务支出、债权债务控制好的村要给予奖励, 鼓励增收减债;对财务控制不力、违规违纪造成的债务, 本着“谁增加, 谁负责”的原则处理;对涉嫌经济腐败造成的债务, 还要追究有关人员的刑事责任。

四、完善财政分配体制, 加大转移支付力度, 缓解农村资金供需矛盾

村级债务形成的主要原因是:用于农田水利基础设施建设、乡镇企业发展、农村公益事业发展以及垫交税费等举债较多。免征农业税后, 一方面, 堵住了集资、滥收费还债和借新债还旧债的口子;而另一方面, 也使农村资金缺口扩大, 无力清偿。因此, 必须根据新的情况, 完善财政分配体制, 由国家财政加大对农业基础设施建设的投入力度;对农村九年义务教育、计划生育等公益事业, 应按财权、事权相统一的原则, 区别不同情况周密测试后, 由中央、省、 (地) 市、县各级政府通过转移支付的方式予以解决, 不留缺口。对垫交的税费, 可以通过发展农村金融市场等进行解决。这样, 一方面可以确保村级组织的正常运行;另一方面, 也使负责农户和农村集体企业得以休养生息, 逐步增加积累, 偿还旧欠。

五、发展农村金融, 拓宽借贷市场

市场经济初期的趋利倾向, 使得农村信贷资金供需愈加紧张, 尤其是农业政策性银行, 更加缺少对农业的政策性支持。于是, 各种不规范的民间金融组织乘虚而入, 进入农村金融领域, 使农民融资成本愈高, 债务负担愈重。据调查, 税费改革前有些地方的农村信用社亏损面达99%, 甚至有些有75%-80%的农民从未与信用社打过交道。所以, 农民近几年经济发展缓慢, 农民收入不高, 负担过重与农村金融发展迟缓关系很大。由此可见, 首先, 要必须加大农村金融改革力度, 推进农业发展银行、农业银行和农村信用社的体制创新, 疏通农村正常融资渠道。其次, 通过金融体制改革, 不断提高农村金融组织真正成为农民融资的主渠道, 减少农民融资成本。再次, 制定相关法律法规, 规范金融市场, 既要给资金雄厚的能人在一定范围内集资兴办实业的空间, 又要防止民间高息借贷的滋生蔓延。最后, 通过金融体制创新和市场培育, 向农村提供开放式、多元化的金融服务。还可以在目前优先发展货币市场, 拓宽农村金融市场, 不仅能较快满足农民的融资需求, 同时也可以降低金融风险。此外, 根据农业的高风险及农民的低经济承受力等特点, 应大力发展农村保险业务, 一方面可由保险公司、保险合作社以及银行等金融机构的营业网点开展农村保险业务;另一方面, 中央和地方政府可以在政策、资金方面给予一定支持, 从而有效化解和分散农业风险。

六、因地制宜发展农村经济, 增加积累

发展农村经济, 广培财源, 努力实现增产增收, 增加积累, 才是解决村级债务的根本途径。一是要彻底转变观念, 解放思想, 推行产权制度改革。二是要立足本地优势, 优化产业结构, 积极探索集体经济的多种实现形式, 多渠道、多途径聚集财富, 增加偿债能力。三是根据市场调查和预测, 客观地做出农村发展规划, 将农村发展的眼前利益和长远利益相结合;同时, 还要讲求成本效益, 用较少的资金投入到见效快的项目, 发挥资金的使用效益。要注意发展生产周期长、效益规模大, 且稳定的投资项目, 避免盲目投资, 增加后期负担。四是采取租赁、转让、出售、参股等形式盘活资产存量, 发挥最大效益。同时, 加强集体资产管理, 在保值基础上实现最大增值。五是制定优惠政策扶持培育农村集体经济组织创办的各种经营实体, 强化对龙头企业和专业合作经济组织的扶持, 建立健全带动引导农户生产发展的利益联结机制, 在优质粮油、畜牧等重点产业, 不断开发精深加工业, 延伸产业链条, 大幅度提高农产品综合加工率和农产品附加值。六是不断增强村级服务功能, 真正发挥村级自治组织在市场与农户间的衔接和纽带作用, 努力增加村级集体经济收入和农民就业门路, 增加偿债能力。七是建立农业服务体系, 发挥科学技术在农业生产中的作用, 以发展农村经济, 增加农民收入为重心。八是充分认识智力资产和信息在农村生产、经营和管理中的作用, 将引进和培养相结合, 通过引进和培养高素质人才, 提高企业经营和管理水平。要重视农民经纪人队伍的建设和培养, 充分利用现代网络, 疏通致富信息和销售信息传播渠道, 形成农产品供销链条, 搞活农村经济。

摘要：近年来, 由于我国农村相关改革不配套, 村级债务问题是呈现了有增无减的态势。尤其是农村税改仍未能消除其减收的负面影响, 乡村沉重的不良债务日趋突出, 影响了新农村建设的步伐。应将化解村级债务做为乡镇探索体制改革的工作重点, 加快构建新型财务管理模式, 建立农民负担和债权、债务监督体系, 完善财政分配体制, 拓宽借贷市场, 加大转移支付力度和解决农村资金供需矛盾, 从根本上化解村级债务, 减轻农民负担。

3.关于农村税费改革若干问题的探讨 篇三

1.农业税名义税率高、实际税负低。长期以来，我国农业税以常年产量为计税依据，并且实行稳定的负担政策，这样，随着农业经济的发展，农业税实际负担率总体上在逐年降低。这种名义税率与实际税负差距越来越大、計税收入与实际收入严重脱节的现象，致使农业税变成了一种脱离实际收入负担的固定负担，农业税的计税依据和税率也失去了实际意义，农业税作为一种税收杠杆的调节功能也明显弱化，这严重影响地方财政预算的增加。

2.税收征管不规范，纳税不公平。实行分税制财政管理体制后，农业税收入成为一些地区的主要财源之一，从而受到地方政府的重视。一些经济基础薄弱的地区为增加地方财力，以各种方式调整农业税负担，扩大农业特产税征税范围，层层加码，使农民本应享有的灾赚减免也得不到保障；而有些发达地区农业税收入占地方财政收入的比重低，地方重视不够，税源大量流失，这种反差造成地区间税负的不平衡，尤其是使贫困地区出现越征越穷，越穷越征的恶性循环。

3.农业“税轻费重”导致农民与国家、集体的分配关系不协调，加重了农民负担，广大农民不堪重负。农业负担重、项目滥，不仅侵害了农民的经济利益和民主权利，也挫伤了农民生产的积极性，更为严重的是伤害了农民对党与政府的感情，影响农村社会的稳定，也影响整个国民经济持续、快速、健康的发展。

4．税制结构不合理，征管难度大、问题多。按我国现行的法律法规规定，农牧民应依法承担“三提五统”费用和农牧区义务工等社会负担义务，但是在实际征收和实施中却存在各种各样的问题，如村提留、乡统筹征收不规范，人为因素多；劳动积累工、义务工繁重，以资代劳；各种非合法收费、集资、罚款和摊派等。同时越来越多的单位和部门参与行使政府的分配职能，管理上混乱，也使大量的政府收费游离于财政管理之外，财政的分配职能被肢解，政府的宏观调控能力受到制约。

这些弊端和矛盾不利于发挥政府间接管理经济的职能作用，直接影响了农业、农村经济的健康发展，有碍于我国现代化建设的进程，已成为我国当前农村亟待解决的热点和难点问题。

二、农村税费改革工作中面临的困难和问题

1.政府机构臃肿，人员庞杂、支出膨胀、财政收支缺口大。目前，我国乡镇约有4.5万个，财政供养人员1280万人（包括离退休人员和教师），平均每个乡镇接近300人，平均68个农民养活一个县级以下干部，这就给农民生活造成很大的负担，也使地方财政缺口越来越大，这是农村税费改革的主要障碍。

2.税费改革使农民收入增加，而地方财政减少，会造成地方政府财政运转不灵。税费改革的根本目的是减轻农民负担、规范政府收入。税费改革后除了农业税及其附加，牧业税及其附加，农业特产税及其附加、国家法律法规规定保留的税费以及水电等生产性费用外，从事农牧业生产的农牧民不再缴纳任何行政事业收费、集资，这大大地遏制了对农民的“三乱”行为，使农牧民的法定负担大大降低。同时我们必须看到农民负担降低了，相应的地方财政就会减少，而地方政府的日常工作以及地方各项事业仍需正常维持，这会使本来就很紧张的地方财政更加困难，甚至会造成地方一些基础设施建设因为财政薄弱而被迫停滞的现象。因此在税费改革中必须重视这个问题，并且制定相应的措施缓解这一矛盾。

3.地方经济发展不平衡，财政收支基数确定难。我国地域辽阔、经济发展差距大，农民收入的多少也很难确定，这就给农村税费改革工作带来了一定的困难。要做到积累与消费、公平与效率统一，就必须确立合理公平的税费基数，唯一的解决方法就是因地制宜、制定科学的税种和税率。

4.法制法规不健全，税费改革保障难。长期以来我国财政法制不健全，财税法规不完善，这不但是许多地方产生“三乱”现象的原因，也成为权钱交易，贪污腐化滋生的土壤。因此必须尽快对征善程序、征管方式、强制执行措施、征管执法主体的权利与责任等问题进行明确规范，并加快制定《农业税征收管理条例》，尽快将农业税收征管纳入规范化、法制化轨道，以保障税费改革工作顺利进行并使改革成果得以巩固。

三、推进农村税费改革的几点建议

第一、加强宣传、统一思想，提高认识，是推进税费改革的基础。现在有些领导干部在减轻农民负担上还存在一些错误认识，认为减轻农民负担与农村各项事业的发展相矛盾，认为在地方财政紧张的情况下，进行基础设施建设，只能是“人民的事业人民办”等等。这些观点忽视了对农民合法经济利益和民主权利的保护，也不利于税费改革的发展，因此，必须提高认识、特别是领导干部的认识，并逐渐把思想统一到开展农牧区税费改革的决策部署上来，增强做好税费改革的自觉性和主动性，抓住机遇，转变作风，扎实工作，切实地把这件大事抓紧抓好。

第二，加强领导，认真筹备，周密部署，是搞好税费改革的关键。农村税费改革涉及面广、政策性强，要做到统一领导，层层落实，各级政府的前期准备工作必须做到细致、周密。要使税费改革有条不紊地推进，还需要有一些懂业务，善管理的人对有关政策及时准确地上传下达，因此还要做好各级管理人员的培训工作。只有这些工作都做好了，税费改革才能逐步展开，层层推进。

第三，认真做好调查摸底工作和基础测算工作，精心设计改革方案，是推进农村税费改革的科学依据。制定一个既符合中央政策要求，又适合本地实际的科学的改革方案，是做好税费改革的科学依据。而在改革方案制定过程中，最重要的是搞好税费改革的调查摸底和各项基础数据的测算工作。基础数据的统计和测算，要征求广大干部和农民群众的意见，对大家有争议的数据和指标要予以剔除，只有这样才能使基础测算工作准确无误，从而制定出科学合理的改革方案。

第四，完善相关的配套改革，是税费改革顺利实施的保证。农村税费改革的直接结果是农民负担减轻而地方财政收入减少，这就使本已紧张的地方财政运行起来更加困难，因此说这次农村税费改革成功与否很大程度上取决于相关配套改革措施是否到位。乡镇政府机构改革、乡镇财政体制改革、农村教育体制等各方面的改革，不仅是农村税费改革的延伸和扩展，而且是农村税费改革取得成功的重要保证，必须坚持同步实施，整体推进。

1.精简乡镇机构和人员，切实转变政府职能。在推进农村税费改革过程中必须把乡镇机构改革作为重要的配套改革认真抓好，一是精简乡镇机构和人员。归并设置过多、过散的事业单位，压缩乡镇和事业单位的人员编制，清退各类临时人员，减超编人员。二是转变乡镇政府职能。随着社会主义市场经济的发展，农村经济组织形式和经济体制已经发生了根本性的变化，农民成为独立自主的经营主体，乡镇政府要适应这个变化，重新规范职能，从过去的直接抓生产经营、催种催收转到落实政策，依法行政，提供公共服务上来，强化为农业、农村和农民服务的功能。

2.精简和优化教师队伍，合理配置教育资源，提高教学质量和办学效益。一是采取措施精简和优化教师队伍，合理配置教师资源，坚持先精减后分流的原则，全面推进中小学人事制度改革，实行中小学教职工聘任（聘用）制度，形成人员能进能出，竞争上岗的用人制度；二是合理调整学校布局。合理调整农村中小学校布局，有利于优化配置教育资源，改善办学条件，节约教育经费，减轻农民负担；三是建立和完善经费保障机制。加强县级政府对教师的管理和教师工资发放的统筹职能，同时保障学校日常工作的正常运转。

3.加大对乡村的财政支持力度，弥补基层财力不足，这是农村税费改革必要的财力保障。农村税费改革后，乡镇政府和村级组织出现了不同程度的收支缺口，解决这个问题不能再从农民身上打主意，要精简机构，削减开支，调整支出结构的前提下，通过中央和省两级转移支付等方法保障基层政权的正常运转，同时要健全转移支付制度，规范转移支付的方法，提高转移支付的透明度，加大对转移支付资金的监管力度。

4.建立“一事一议”的集资制度，保障村民的自治权力。税费改革后，农村集体生产公益事业所需的劳务、资金应实行“一事一议”的筹资筹劳方法，形成大家事，大家议，大家干，大家管的局面。各地应结合实际情况制定具体的操作方法，明确“一事一议”的筹资筹劳范围，上限控制标准，议事规划和程序等，防止成为新的乱收费的口子。

5.深化农村经济体制改革，大力发展乡镇企业。要想改变地方财政薄弱的状况，必须深化农村经济改革，大力发展农业经济政策，改“以农补工”为“以工补农”的发展战略，同时加大对农业的投入和农村经济增长点的培植，加快乡镇企业的体制创新和技术创新，努力推进农村城市化建设。

6.完善税收制度，规范农村收费管理，维护税收工作的严肃性，严禁乱收费，同时对无理抗税行为给予严厉打击。

第五，完善监督体系，是税费改革成功的重要环节。农村税费改革在推进过程中必须建立相应的有效的监督体系，充分发挥监督机关、广大群众、社会舆论的监督作用，确保税费改革不断推进和改革成果长期稳定。

1.加强纪检、监察机关的监管力度，为税费改革各项政策的长期落实保驾护航。督查部门要采取“一听、二看、三问、四查”的方法检查各级政府对税费改革政策的落实情况。“听”是走访广大基层干部和农民群众，听取意见；“看”是深入基层，通过核对帐目、税费单等检查各项制度的落实情况；“问”是通过问卷调查搜集和分析农民群众和基层干部对税费改革的意见；“查”是查验对各种税的征、管、用的情况。通过这四种方法督查部门完全可以准确了解当地政府对税费改革制度的贯彻落实情况，同时也可以根据收集的反馈信息对政策法规的疏漏进行必要的补充和完善。

2.发挥广大群众和社会舆论的监督作用，要坚持村民自治，重视新闻机构的职能，形成较大的社会舆论压力。

税费改革是建国以来农村分配制度的重大改革，是有效遏制农村“三乱”现象，减轻农民不合理负担的根本性措施，是党中央、国务院在新时期解决农村问题，发展农村经济的重大举措，各级政府必须大力推进，认真落实。

4.中国农村的税费制度改革 篇四

【中文摘要】2005年3月,在十届全国人大三次会议上温家宝总理宣布,将在2006年全面取消农业税。农业税的全面取消,标志着我国农村税费改革迈出了实质性的飞跃。全面取消农业税有效地遏制了农村三乱,减轻了农民负担,农民的生产积极性得到极大提高,紧张的社会关系得到缓解,同时干群关系也得到极大改善。但是全面取消农业税,使本来就捉襟见肘的乡镇财政更加雪上加霜,乡镇政府运转困难,更不用提为三农问题的有效解决提供各种支持。乡镇政府是我国最低层级的政府,也是与农业、农村、农民联系最紧密的基层政府组织,三农问题的有效解决,既离不开国家出台的有效政策和其它方面的有力支持,更离不开基层乡镇政府的作用。但当前我国基层乡镇政府存在着大量问题,该管的事不管,不该管的事偏要管,职能缺位、错位、越位现象严重,不能够有效承担起基层政府的应有作用,满足不了新形势发展对基层乡镇政府的需求,因此乡镇政府改革就迫在眉睫。自20世纪80年代起我国基层乡镇政府改革就被提上日程,但是纵观以往的改革我们发现成效并不大,以往的改革总是局限于组织结构的调整和人员的增减方面,没有从根本上进行体制机制改革,大多数改革只是流于形式,往往出现“精简-膨胀-再精简-再...【英文摘要】In March 2005, Premier Wen Jiabao announced that the agricultural tax would completely abolished since 2006 in China at the Third Session of the Tenth National People’s

Congress, which marks a substantial leap in the reform of rural tax and fee in our country.The abolishment of agricultural tax has not only effectively curbed The Three Chaos in rural areas and reduced farmers’ burden, but also helped greatly raise the farmers’ manufacturing enthusiasm and ease social tension as well as rapidly improve t...【关键词】农村税费改革 乡镇财政困境 乡镇体制改革 服务型乡镇政府

【英文关键词】The reform of rural tax and fee The dilemma of township finance The reform of township system Service-oriented township government

【目录】后税费时代乡镇政府改革研究3-4

Abstract4-5

中文摘要

1.1 选题

第一章 绪论8-17

8-9

背景和意义8-109-10

1.1.1 选题背景1.1.2 研究意义1.2.1 当前国内关于

1.2 国内外文献综述10-15

乡镇政府机构改革的几种观点10-12政府理论的研究综述

12-14

1.2.2 国外关于服务型

1.2.3 对有代表性的乡镇政府改1.3 研究内容和方法

1.3.2 研究方法第二章 乡镇政府改革的相

2.2 新

革相关文章的内容摘要14-1515-1616

1.3.1 内容框架15-161.4 主要创新点16-17

关理论支撑17-21公共服务理论18-19

2.1 新公共管理理论17-182.3 熊彼特--希克斯--诺斯命题

19-2121-27

第三章 取消农业税后乡镇政府管理面临的问题3.1 财政收入减少,政府运转困难21-22

22-23

3.2 乡

村债务缠身,清偿困难能定位不准确23-2525-27

3.3 乡镇政府服务职能缺失,职

3.4 乡镇政府社会规范能力减弱

第四章 取消农业税后导致乡镇政府管理面临问题的主

4.1 取消农业税以后乡镇财政收入减少是直接4.2 原有的体制机制是产生问题的根本原因4.2.1 人力资源方面28-294.2.3 财政体制方面30-32

4.2.2 组织资源方第五章 解决问题

要原因27-32原因27-2828-32面29-30的出路—构建服务型乡镇政府32-40收支状况32-3532-333333-34

5.1 改变乡镇政府财政

5.1.1 完善财政转移支付制度

5.1.2 开源节流,加快乡镇经济发展,扩充财源5.1.3 建立化解乡村债务与预防新增债务的机制5.1.4 改变城乡二元结构34-35

5.2 改革乡镇

5.4

政府体制35-365.3 转变乡镇政府行政理念36-37

改变乡镇政府工作重心37-38设38-40

结语

40-41

5.5 加强乡镇工作人员素质建参考文献41-43致谢44

攻读硕士

5.农村税费改革经验 篇五

一、推进乡镇机构改革，确保基层政权有效运转

为适应全部免征农业税改革的新形势，我省确定乡镇机构改革的主要任务是，转变政府职能，精简机构和人员编制，减轻财政负担，提高为“三农”服务水平，提高行政效率，提高基层政权的行政能力。

(一)明确政府职能定位。结合我省实际，我们将乡镇政府的主要职能概

括为“四句话”。即加强社会管理，提供公共服务，营造发展环境，维护社会稳定。职能转变后，乡镇干部工作方式发生了较大变化，由过去单纯管理农民向服务农民转变，基本上解决了乡镇政府职能“缺位、错位、越位”问题，农民的心气顺了，党群、干群关系得到了进一步改善。

(二)撤并乡镇，精简机构和岗位。对规模较小的乡镇以及市区所属、县政府所在地乡镇进行了适当撤并，乡镇总数减少了301个(含第一步农村税费改革撤并数，下同)，撤并幅度为25％。乡镇党政机构设置实行两个综合性办事机构和综合性岗位相结合的模式，一人多职，交叉任职。具体设置模式由各地根据当地实际情况自行确定。多数乡镇由过去的“三办五中心”改为“两办三中心”，即设置党委、行政两个综合性办公室以及农业技术综合服务中心、农村经济管理服务中心和计划生育服务中心等三个事业性服务中心；部分乡镇设置了“综合岗位加三个中心”；少数乡镇在整合行政事业资源的基础上，设置了平安办、经济办、服务办“三个综合办公室”。改革后，乡镇党政机构精简了49.7％，乡镇事业单位精简了43％。同时，全省共撤并5400个行政村，占原行政村总数的37.5％。

(三)精简压缩人员编制。全省乡镇行政编制精简46％，精简后大的乡镇行政编制控制在30名左右，小的乡镇控制在20名左右；乡镇机关工勤人员编制按精简后行政编制的12％重新核定，只定岗位，人员实行聘任制；全额拨款事业单位编制和工勤编制共精简48％。财政部门按实际核定的行政、事业编制数和标准核拨经费。乡镇行政和事业编制由省里实行总量控制，5年内不得突破。乡镇党政领导职数按5职配备，实行兼职和党政交叉任职，人大主席、副主席、纪检书记、武装部长由党政领导兼任。[请支持原创网站wenmi114.com全省乡镇干部大专以上学历提高到80％。从保持稳定出发，省里统一制定了人员分流政策，2004年通过退休、提前退休、退养、自谋职业、下派挂职、领办创办企业以及其它渠道分流1万多人。在分流过程中，坚持个人自愿和公平竞争上岗的原则，通过考试、公开竞聘、民主测评、组织考核、公示等程序，“一把尺子”量到底，透明操作，使分流人员心平气顺，干部群众满意，至今无人上访，实现了确保稳定的目标。同时，全省村(组)干部精简3.8万多人，精简幅度为42％。

(四)减少财政支出。通过撤并乡镇和精简行政、事业人员，全省每年共减少公用经费开支5000多万元。撤并行政村、精简村(组)干部和下派乡镇公职人员到村任职，每年共减少村十部补贴和村办公经费支出1.6亿多元。基本达到了“减事、减人、减支”的目的，为防止农民负担反弹打下了基础。

二、推进农村义务教育体制改革，确保农村教育事业健康发展我省农村义务教育体制改革的主要任务是：改革农村义务教育管理体制，改革经费管理办法，优化教育资源配置，优化教师队伍，减轻农民的教育负担，请支持原创网站wenmi114.com

(一)改革教育管理体制。按照国务院关于“政府办学，以县为主”的要求，全面实行了农村义务教育以县为主的管理体制，农村义务教育由县级政府举办，乡村不再承担义务教育办学支出责任；撤消乡镇教育行政管理机构，其职能由乡镇中心学校承担，实行中心校长负责制。

(二)完善教育经费管理办法。农村中小学生均公用经费(含取暖费和杂费)基本定额标准分别按354元／年和305元／年核定；教育经费实行部门预算管理，教师工资和办学经费由县级财政部门统一核发，公用经费直接拨付到各中小学校，初步构建起经费保障新机制，较好地维护了学校的正常运转。

(三)精简优化中小学教师结构。实行校长聘任、教师全员聘用和资格准入制度，形成了新的用人机制。已完成了教职工定编、定岗和分流工作，全省共精简分流超编教师4.6万人。

(四)优化教育资源配置。本着“小学就近入学、初中相对集中”的原则，结合农村中小学校危房改造，积极稳妥地推进农村中小学布局调整，有条件的县乡实现了规模办学。2001年至2005年各级财政共投入14.73亿元，改造中小学D级危房151万平方米；农村中小学和教学点撤并了4700多所，撤并幅度为27.6％。在布局调整过程中，我们特别注意解决了学生住宿和通勤问题，有效缓解了学生的就学困难。

(五)减轻农民的教育负担。对国家和省级扶贫开发工作重点县学生以及其他县的贫困生提前两年实行了“两免一补”政策，年免杂

费5900万元、教科书费2700万元，补助寄宿生生活费2000万元；将全省义务教育阶段学生杂费收取标准降低到中学生均每年90元、小学60元，普遍降低10元，每年减轻农民教育负担7000多万元，减收部分由省财政通过转移支付予以补助。

三、推进乡村财政管理体制改革，逐步建立覆盖农村的公共财政体系

我省将乡村财政管理

体制改革任务确定为转变乡镇财政机构职能，建立“乡财乡用县监管”和“村财民理乡代管”的财政财务管理模式，确保乡镇政权和基层组织有效运转、确保农村义务教育正常支出需要、确保农民负担不反弹。乡村财政财务管理体制进一步完善，提高了财政财务管理水平，保证有限财力的合理使用。请支持原创网站wenmi114.com

(一)进一步完善县对乡财政管理体制。实行“乡财乡用县监管”是在坚持乡镇预算管理权不变，资金所有权、使用权不变，财务审批权不变的前提下，实行“机构上划、预算代理、资金统调、集中收付”的管理方式。即将乡镇财政所与农业税征管所合并，设立新的乡镇财政所，由县级财政部门垂直管理，在乡镇政府权益不变和事权、财权相统一的前提下，代理乡镇政府的预算管理工作，并按财政预算管理的法律法规，监督预算执行。同时，将乡镇新增财政收入全部留给乡镇，凡属县级政府承担的财政支出，不得以任何形式转嫁给乡镇；属于乡级应得的财力，县级不得以任何借口截留。通过改革，乡镇政府支出行为得到进一步规范，有效遏制了乱拉资金、随意举债、搞“政绩工程”等行为，提高了财政资金使用效益，降低了财政风险。

(二)进一步完善乡对村财务管理体制。全面实行“村财民理乡代管”制度，除村干部补贴和五保户供养资金由乡镇财政所直接发放到个人账户外，村级其它资金在权属不变、使用权及财务审批权不变的前提下，统一纳入乡镇财政专户，拨付到乡镇农业经济管理服务中心代理财务核算，村级支出实行报账制。同时，接受村民、村民理财小组和审计部门的监督，农民真正实现了当家理财，村里的钱花得更加透明、更加公开、农民更加放心。通过实行“村财民理乡代管”制度，推进了村级政务及财务公开，确保了村级组织运转和五保户供养等资金的有效使用。

6.农村税费改革汇报材料 篇六

中国共产党XX市委

XX市人民政府

首先，我代表XX市委、市政府，对各位领导来我市检查指导工作表示热烈欢迎！

我市位于黑龙江省西南部，松嫩平原中部，松花江北岸，幅员3905平方公里。现辖22个乡镇（办事处），186个村，1228个屯；人口91万，其中农村人口68万。2004年，全市地区生产总值实现108.1亿元，增长16.4%；财政收入6.005亿元，增长12.23%，居全省第一位；规模以上工业总产值实现30.87亿元，利税2.49亿元，分别增长20.3%和45.4%；农业总产值50.47亿元，增长39.4%，其中养殖业产值28.95亿元，占农业总产值的57.4%；城镇居民可支配收入6598元，农民人均纯收入3556元，分别增长24.9%和23.4%。按照调研组要求，现将我市税费改革情况做以报告。

一、主要工作成果

按照省、XX市关于全部免征农业税改革试点工作总体部署，我市从市情实际出发，坚持“落实政策、深化改革、化解矛盾、完善制度”四大主攻方向，高标准组织，高起点起动，高质效推进，全部免征农业税改革试点工作基本完成，取得显著工作成效，有力促进了农村经济社会全面、协调、可持续发展。一是“一个免征”全面落实到位。2004年，全市6460万元农业税全部免征，进一步减轻了农民负担，使广大农民切身感受到惠农富民政策，发展生产特别是粮食生产的积极性空前高涨。二是“三项改革”全面推进到位。在乡镇政府机构改革上，目前我市实有乡镇22个，行政村186个、村干部558人，撤并乡镇和精简机构减少公用经费开支112万元，撤并行政村、精简村（组）干部减少村干部补贴和办公经费479万元。精简行政编制196个，事业编制234个，改革后行政编制实有人数为635人，事业编制实有人数为548人。每个乡镇领导按5职配备，实行兼职和交叉任职。在乡镇财政体制改革上，组建了新的乡镇财政所，新组建的21个乡镇财政所共计133人（平均每个乡镇6人）。乡村两级财政财务工作全部实行“乡财乡用县监管”和“村财民理乡代管”管理，在全市范围内开展清理银行账户、票据、财政供养人口、资产和债权债务工作。在农村教育体制改革上，农村义务教育由市级政府举办和管理。撤销了21个乡镇教委办，采取乡镇中学和中心小学直接隶属于教育行政管理部门，中学和中心小学分别负责管理本地村级中学和小学的体制。全面推行中小学校长负责制。农村中小学教职工工资和公用经费全部上划市级管理，实行国库集中支付。按照建立公共财政体制的要求，调整财政支出结构，将教育事业所需经费单独列项，纳入预算，并优先安排。全面推行中小学校长和教师聘任制度。按要求对全市农村中小学校长、教师聘任教师定编、定岗和分流工作已完成。三是“六个完善”全面实施到位。在转移支付资金落实上完善，从税改以来农村教师工资和乡镇干部工资按月足额发放，无拖欠现象，按照省税改转移支付管理办法的要求和标准，将省核定我市的计生、优抚及乡级道路各部分资金落实到了乡镇，其中计生366万元、优抚526万元、乡级道路190万元；免征农业税后，省核定我市村级转移支付为957万元，按照省要求全部下拨，把不足4万元的全部补到4万元，共补助63个村，下拨村级补助999万元，已全部拨付到位。在村级“一事一议”公益事业建设上完善，从2004年起，我市农村公益事业采取“一事一议”筹资筹劳办法加以解决。到目前为止，全市共发生4个方面222个项目，共筹资筹劳668万元，省财政厅给予我市以奖代补资金334万元，这批资金已全部拨付到位。在解决土地承包矛盾纠纷上完善，对全市土地纠纷案件进行了全面排查，共认定54起重点案件，目前基本化解。在化解乡村债务上完善，我市按照省财政厅工作部署和要求，重新对乡级债务进行了认真清理核实。乡级债务总额为29401万元，其中单位1499万元，个人5938万元，村级集体2663万元，乡镇企业8162万元，上级财政借款8384万元；银行贷款2755万元；村级债务总额为32390万元。通过清理个人往来款项及资源发包等手段化解765万元。在五保户供养上完善，按新标准全市符合五保供养条件共有4542人，供养资金各乡镇在自我平衡基础上，全部拨付到位。在涉农收费上完善，对全市涉农收费项目进行了全面清理，坚决取消不合理涉农收费。目前我市共有涉农收费36项，全部做到按规定合理收费。

二、存在的矛盾和问题

对于农村而言，中央1号文件的实施在一定意义上是一场深刻的革命，因而，在为农业及农村经济发展注入强大活力的同时，不可避免地会触及现有利益格局，使一些深层矛盾和棘手难题突出出来。主要有：一是农村“五保供养面”过大，现有转移支付资金抵保支出标准不能完全满足需要。按上级核定每村6000元标准（每村5人，每人1200元，共6000元），我市186个村应支付五保户供养资金111.6万元，而我市符合五保供养条件的有4542人，需要资金545万元，缺口433.4万元。二是因土地“升值”，农民对土地的要求空前迫切，对土地的关切度空前提高，特别是我市执行“大稳定、小调整”政策，人地矛盾十分突出。三是全部免征农业税后，乡村组织对农民没有任何约束力，特别是农民履行义务意识淡薄，农村公益事业发展难度很大。四是免征农业税后，受资金制约，村级干部人员减少，特别是村级正处于改革之后的调整和适应之中，面对新形势村级干部职能没有找准定位，致使村级服务功能弱化。五是税费改革后，村级收入明显减少，加之农户欠款停收或缓收，村级资产（林木、大型农机具等）存量甚微，资源

（草原、机动土、渔池等）发包时间过长，近期很难见效，以资抵债难以实现，村级债务化解困难重重。六是税费改革后，乡村两级收入锐减，仅靠有限的转移支付资金不能满足办公经费、五保户供养、干部工资等项支出，乡村两级运转举步维艰。

三、主要推进措施

1、高度重视抓领导，摆上重要日程精心谋划。市委、市政府对全部免征农业税后农村出现的矛盾和问题高度重视，特别是将解决土地承包纠纷、推进“一事一议”、化解村级债务、乡村干部职能定位作为增加农民收入的有力措施、深化农村改革的重要内容、保持农村稳定的根本措施，作为当前农村中心工作任务组织推进。市委、市政府成立了由市委书记、市长任组长和主管农村工作的副书记、副市长任副组长的专项工作领导小组，由财政、农委、经管站牵头，并抽调精兵强将组成农村专项工作推进组，具体负责土地承包纠纷、村级“一事一议”和化解村级债务组织实施工作，特别是对重点案件和重点事项进行现场办公，跟踪处理和督办。由于各级领导重视到位、组织到位、责任到位、措施到位，有力地推进了农村改革顺畅进行。

2、深入实际抓调研，科学制定改革实施方案。为确保改革试点工作积极稳妥推进，我们抽调10名素质高、能力强、懂业务的精干力量，遵循“落实政策、深化改革、化解矛盾、完善制度”的主导原则，成立了乡村职能转变、五保户供养、土地承包纠纷、完善农村“一事一议”制度和化解村级债务等6个调研组，深入乡村广泛开展专题调研，并从我市实际情况出发，对增强政策制度的针对性进行了认真研究，先后形成了6个专题调查报告。在深入研究和广泛征求意见的基础上，提出了《XX市关于妥善解决农村土地承包纠纷问题的若干意见》、《XX市人民政府关于化解乡镇债务的若干意见》、《XX市村级范围内筹资筹劳管理办法》、《XX市村级范围内集体公益事业筹资“以奖代补”管理暂行办法》、《XX市村级资金监督管理暂行办法》、《XX市关于进一步化解村级不良债务的意见》、《XX市村级组织岗位设置和人员补贴的意见》，为改革试点工作扎实推进打下了坚实的政策制度基础。

3、精心组织抓实施，积极推进改革高效运作。按照“积极稳妥、把握政策、规范程序、扎实推进、确保稳定”的总体要求，依据土地承包、“一事一议”、化解村级债务等改革具体实施方案，稳步、有序、高效推进。

一是全力解决土地承包矛盾纠纷。土地承包问题一直是农民关心的热点问题，特别是“两补一免”政策出台后，土地承包纠纷更加集中和显现，对此，我们把解决土地纠纷问题作为处理农村矛盾的主要内容，精心组织，认真化解。具体可概括为“摸底、排查、攻坚、完善”八个字：“摸底”就是主要摸清了全市土地资源底数。包括农户承包田、村级机动地、林业用地以及草水资源等，通过入户调查和实地踏查，对土地资源利用现状全部建档立卡，登记造册，市、乡、村三级存档备案，实行严格管理。“排查”就是对全市土地纠纷案件进行了全面排查。通过逐级排查和农民上访反映情况分析看，我市农村土地承包纠纷问题归纳起来主要有三类：①户在人不在要地问题。主要是外出务工经商、逃债、弃耕的农户，在一轮土地承包期间举家搬到外乡、外县、外省，其原有口粮田、原田地、责任田被村集体收回或私自转让给他人经营。②土地经营权流转要地问题。主要是在第一轮土地承包期间，将土地使用权私自转让给他人或交给村集体对外转让，有的已被现在经营者占为己有，有的由村集体转让并长期发包，期限不到。③历史遗留问题。主要是在第一轮土地承包时，当时的村四职干部、兽医防疫员、赤脚医生、农机队员以及乡（镇）办、村办企业职工等，按当时政策只分给口粮田、园田地，没有分到劳力责任田，这部分人从98年起至今一直上访索要责任田。“攻坚”就是对排查出来的土地纠纷问题集中开展攻坚会战。我们对于排查出来的54起重点案件，组成由农口部门主管信访领导和纪检书记牵头的攻坚小组，通过包片、包乡、包案件的办法，限定时限集中处理，取得了明显工作成效。“完善”就是对30例政策问答进行修订完善。重新下发了《关于农村土地承包纠纷问题有关政策解释》，主要是针对户在人不在、土地经营权流转、历史遗留问题等三大方面主要矛盾问题，研究和完善了具体的解决办法和处理意见。

二是全力开展“一事一议”筹资筹劳。“一事一议”是农村税费改革之后出现的新生事物，也是规范村级公益事业发展的重要制度。因此，我们认真研究，科学规范，做到既保证农村集体生产和公益事业的顺利开展，又充分尊重农民意愿，切实减轻农民负担。我们坚持“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、使用公开”的原则，从2004年8月30日起，农村公益事业采取“一事一议”筹资筹劳办法加以解决，截止目前，全市共发生4类筹资项目，共筹资668.1万元，其中修建村屯道路筹资435.8万元、农田水利基本建设筹资48.8万元、造林整地筹资161.4万元、建设自来水入户工程筹资22万元。在具体工作中重点把握四个环节：①把握监督管理环节。体现“大家事，大家提”，做到民主议事。村内所要办的事情，由村民委员会拿出实施方案，征求大多数农民意见后提交村民大会或村民代表会议讨论。体现“大家事，大家定”，做到民主表决。按照村民组织法表决办法和程序表决议定项目，并逐人签名盖章认可后形成决议。体现“大家事、大家管”，做到民主监督。对于工程决算、资金收支和项目实施情况，列入村务公开内容，接受群众监督。②把握上限控制环节。我们本着上限控制、量力而行、实事求是的原则，筹资每人每年最高不得超过省政府规定的12元标准，筹劳每劳每年最高不得超过8个标准工日，严禁以资代劳。③把握封闭运行环节。讨论决

定的筹资筹劳项目及工程预算，逐级审核、申报、审批，所征收的筹资款按规定时限及时缴纳乡镇经管中心设立专户，实行村有村用乡代管，保证专款专用。④把握监督管理环节。主要做到事前项目审查把关、事中资金使用监督、事后决算专项审计，对确有问题的，要按有关规定依照程序严肃处理。

三是全力化解村级债务。我们对全市村级债务情况进行了拉网式清查，全市村级债务总额为3.1亿元，其中抬款5137万元，欠银行信用社贷款5479万元，欠基金会贷款1990万元，其他往来欠款1.7亿元，主要是由于政策因素、兴办公益福利事业、办企业和各种行政摊派等原因造成的。前一个阶段通过采取分类指导、还本降息、依法施策等各种有效措施，共化解村级债务8600万元。通过以资抵债化解4000万元，通过降息减债化解2300万元，通过拉拽转债化解1000万元，欠款回收1000万元，通过强化资源管理创收化债300万元。

7.中国农村的税费制度改革 篇七

一、农村税费改革现状

全面取消农业税, 标志着这个古老税种已经终结。“皇粮国税, 天经地义”这一千万农民身上的枷锁也从此被打破, 农业税的取消是解决新时期三农问题的创造性探索, 体现了三个代表的重要思想, 是新阶段党在农村的富民之策, 可以说是建国50年以来继土地改革、家庭联产承包责任制之后农村分配关系的第三次重大改革。它反映了我国经济综合实力的不断增强, 同时也体现了中央推进统筹城乡经济社会发展, 建设农村和谐社会的政策导向。

(一) 农村税费改革的内容

自2000年实施农村税费改革试点, 以“三个取消, 一个逐步取消, 两项调整, 一项改革”为主要内容, 即取消乡统筹费, 取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资, 取消屠宰税;逐步取消统一规定的劳动累积工和义务工;调整农业税, 调整农业特产税政策 (规定农业税税率为7%) ;也就是说, 对过去收费过多、过滥、管理失控的状况, 结合国家税收制度予以改革和完善, 由税收政策按农业税及其附加予以调整。以“减轻、规范、稳定”为指导;以“确保明显减轻农民负担、不反弹, 确保乡级政权和村级组织的正常运转, 确保农村教育和其他有关事业经费的必要投入”等三个确保为标准, 将那些符合国家法规、法律、规章制度和政策规定的农民合法负担, 改革为税收的方式依法予以征收。

(二) 农村税费改革的主要经验

1. 坚持加强领导与依靠群众相结合

坚持走群众路线, 大力开展农村税费改革宣传, 对基层干部进行了分级分批培训, 始终把政策交给基层和群众, 使改革政策家喻户晓, 充分调动了广大基层干部和农民群众参与改革的积极性。

2. 坚持化繁为简与规范操作相结合

化繁为简, 是我国历史上多次税赋改革的一个共同特点, 在这次农村税费改革中, 安徽取消了各种名目的税外费, 以“定时、定点、定额”的方式统一征收农业税和农村特产税及附加, 简单明了, 方便易行。

3. 坚持重点突破与整体推进相结合

邓小平同志指出:“只有深化改革, 而且是综合性的改革, 才能够保证本世纪内达到小康, 而且在下个世纪更好地前进。”农村税费制度改革是涉及到生产关系、上层建筑多方面变革, 牵一发而动全身, 势必要进行系统的制度创新。例如, 安徽在大力推进农村税费改革的同时, 坚持积极推进包括乡镇机构改革、农村教育体制改革、乡镇财政体制改革等在内的综合改革, 并加大财政转移支付力度, 形成了以农村税费改革为主线, 各项配套改革整体推进的可喜局面。

二、农村税费改革中存在的问题之一———农民税负反弹原因分析

农村税费改革减少了乡村财源, 多数乡村收入锐减, 基层工作难以顺利展开。农村义务教育、乡村道路建设、农田水利建设等一系列涉及农业生产、社会发展的大额投入项目, 在国家还没有新的固定渠道之前, 都还没有保证。缺口资金在依靠上级财政转移支付不现实的情况下, 基层政府为正常运转, 很有可能将目前的财政收支问题转移给农民, 或巧立名目, 或乱集资、乱收费、乱摊派;出现减负反弹现象。因而最终无法完成税费改革的初始目标。

(一) 取消农业税, 加重了乡村两级财力缺口

虽然已经取消了农业税, 但税费改革对乡村财力影响最大, 尽管各地进行了一系列配套改革措施, 如通过财政体制调整, 转移支付的补助, 按照“缺口上移, 财力下移”原则缓解了一些乡村财力缺口问题, 解决了一些乡村运转的突出矛盾, 但认真分析乡村运转的诸多问题, 确保乡村运转仍有较大困难, 并且由于乡村组织是直接面对农民, 因而乡村运转问题是可能引发农民负担反弹的直接隐患之一。

(二) 债务积重难返, 税改后日渐突显

乡村债务是这次农村税费改革中最棘手的问题之一。事实上, 农村债务问题并不是农村税费改革本身所带来的, 它的形成和发展是多年来农村各种矛盾和问题的累积。它既有农村社会经济发展阶段性必须付出的成本形成, 如大力发展乡村集体经济的借贷债务, 更重要的是乡村体制转轨滞后和政策性偏差所造成。主要表现为维持庞大的乡村机构运转和完成各项上交任务, 乡村不得不借债运行, 以及各项达标升级活动在乡村财力无法满足的条件下的负债行为。农村税费改革促使农村债务问题显性化。

(三) 支出角度分析

乡镇基层政府普遍存在的指导思想是典型的“以支定收”, 正是由于乡 (镇) 村一级政府对支出的需要, 才使得各种规费从无到有。而税费改革中出现的“反弹”, 显然也与此有关。那么, 应该考察这些支出的使用方向, 以借此对“黄宗羲怪圈”进行破解。在对各种乡镇税费收入流向进行总结后, 大致可以将其分为三类:第一类是用于乡镇一级的公共支出项目;第二类是用于解决乡镇财政自身的吃饭问题;第三类是带有特定目的性的利益项目。下面从这一角度进行分析。

1. 共项目支出

随着向市场经济转型的逐步深入, 县乡财税体制难以适应经济发展与结构变化的要求。乡镇一级政府承担了部分应由上级政府承担的支出, 其中最突出的是基础教育和计划生育。这两项支出都属于国家的基本国策范围。用公共财政的观点来分析, 都具有很强的外部性, 其受益并不局限于某个地方或某一个特定群体的居民, 因此, 具备全国性公共产品的属性, 然而, 相关的事权却主要由乡镇政府以及村负责。税费改革之后, 一部分乡 (镇) 村的可用财力明显减少, 难以维持低水平运转。经济贫困地区对配套改革的承受能力进一步减弱。

2.“饭财政”支出

统计数据显示, 目前我国共有乡镇政府45 462个, 乡镇财政供养人员达1 280万人。有研究表明, 一般乡镇一级的经费中有80%用来养人, 也就是所谓的“吃饭财政”, 由此而引起的农民负担加重在税费改革后的反弹问题十分突出。此外, 由于我国地域特点, 农村分布广、乡镇多, 且以小乡镇居多。而实际上, 小乡镇在机构设置、人员、经费等方面与大乡镇并没有显著差异, 因此, 乡镇规模偏小也在一定程度上导致了资源的分散及机构运作成本的升高。更严重的是, 作为一级政府, 小乡镇在积极扩张方面的驱动却并未因其规模而受到影响, 面对更为拮据的财政资金, 小乡镇无疑会采取将农民的负担进一步加重的方法。

3. 驱动性支出

改革后村级运转比较困难。村级组织收入大幅度下降, 支出更感拮据。村级收入在改革前实行村提留, 改革后实行农业税附加返还专用。村级收入的平衡问题受到较大影响。由于财力缺口的存在, 乡村组织运转困难增大, 农村公益事业明显受损。

三、农村税费改革的几点建议

取消农业税, 只是减轻农民负担的治标之策, 要从根本上提高我国农村发展水平, 必须进一步深化农村税费改革, 从而总体上完善我国税收制度, 建立起符合市场经济和现代税制要求的新型农村税收制度。农村税费改革是一项综合性改革, 要更好地完成这项改革, 并巩固其改革成果, 还应从以下几方面着手, 解决农村税费改革尚存的问题。

(一) 代税收制度

目前, 我国正面临着建立现代税收制度的大趋势, 因此, 农村税费改革也应纳入该大趋势中来。在农村全面取消各种农业税, 代之以征收各种现代型税收也成为一个必然趋势。具体有以下措施: (1) 征收营业税; (2) 征收财产税或资源税, 自己的财产和使用国家资源都应向国家纳税, 如按土地使用面积、等级和用途类型在农村开征土地使用税; (3) 征收增值税或所得税。按增值税的内涵, 只要有增值, 有购进生产资料和原料, 就应当纳税, 农业生产是有增值部分的。

(二) 应现代化需要的农村基层治理结构

目前我国乡镇政府机构臃肿、冗员庞大, 从中央到乡镇, 有五级政府, 不管从历史上看还是与国外相比, 级次较多, 严重影响了政府决策和办事效率。要按照社会主义市场经济的发展要求, 科学界定乡镇政府职能范围, 把乡镇的职能纳入法制轨道, 精简乡镇机构, 切实减少政府工作人员, 充分发挥村民自治组织作用, 减少政府对经济社会事务的直接干涉。通过这些改革, 提高基层政府的办事效率, 从而减少财政开支, 也减轻农民负担。

(三) 村级财务管理, 建立规范的公共财政系统

村级运转困难, 债务沉重, 村级财务管理弱化是其原因之一, 超财力上项目, 接待费用超标, 村级经费被贪污挪用等等均与财务不公开有一定关系, 农民负担不反弹必须用民主制度加以保证, 村能政务公开, 财务公开是必然的选择。同时, 建议按照公共财政规范的要求, 改革支出管理体制, 彻底改变重城市轻农村的支出政策, 切实发挥政府财政的社会再分配功能作用, 向城乡提供相对均等化的公共服务。建议主要从以下两方面着手: (1) 重新界定财政支出范围和财政预算安排顺序, 保证乡镇政府实现正常运转和发展农村公共事业的资金来源。 (2) 改革财政支出方式, 完善财政预算支出管理制度, 加强财政监督管理, 增加对农业的投入, 从根本上解决乡镇的财力缺口, 提高农业生产力, 增加农民收入。

(四) 农民弱势群体, 进一步强化从中央到地方的法律保障, 推进农村社会保障制度建设

针对农民弱势群体, 不论是收税还是收费都要先立法、后征收, 把农民的负担监督管理纳入制度化、规范化、法制化的轨道, 真正确保农民利益不受侵犯。对地方来说, 也应加强立法。我国农村各地的自然条件和经济发展水平极不平衡, 财政能力和税源状况千差万别, 在这种情况下, 赋予地方适度的税权, 有利于促进地方根据本地经济特色和实际情况, 确保每一个农村居民有一个合理的生活水平, 防止农村弱势群体不断扩大, 这也是解决弱势群体福利受影响的长效之策。

另外, 原应由政府出资建设的一些公共设施, 可以投放到市场中去, 通过竞投标的方式, 由市场经济进行调节, 政府进行规范化的管理, 保证市场的正常运转。这样一方面可以减少政府的财政支出, 另一方面, 可以带动地方经济, 促进农村经济的发展。

摘要：随着农业税的减免, 减轻了农民的经济负担, 保护了农民的利益。但是税费改革在行进过程中, 制度不够完善, 出现了一些问题, 如改革后基层财政收入减少, 乡村负债加剧, 引发了税负反弹, 影响了和谐社会的构建。因此, 就吸取经验教训, 找出问题所在, 制定出相应的完善措施提出一些建议。

关键词：农村,税费改革,税负反弹,建议

参考文献

[1]方宁.中部地区乡镇财政研究[M].北京:清华大学出版社, 2004.

[2]包崇国.重建农村税费改革涉农法律初探[J].经济问题探索, 2006, (2) .

8.中国农村的税费制度改革 篇八

长，但在一些欠发达地区情况却截然不同。为什么好政策不是都能起到好效果？文章从公共政策执行角度出发，分析农村税改中存在的问题，并提出相应的解决思路。

【关键词】农村税费改革 公共政策 执行阻力 解决办法

农村税费改革是减轻农民负担的一项重要举措。自2000年3月发布《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，率先在安徽全省范围内进行试点，到2007年1月1日，在我国实行了2000多年的农业税在全国范围内被正式废止。这一政策的实施，标志着农业走进“无税时代”。一些配套政策也随之发布出来，如2000年，发布了《关于取消农村税费改革试点地区有关涉及农民负担的收费项目的通知》，《关于农村税费改革试点地区农业特产税政策的通知》。2002年，发布了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，明确农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。

取消农业税，意味着“以农养政”时代的结束和乡村社会“民本位”时代的到来。但在旧体制被打破、新体制尚在建立的过程中，一方面旧体制下掩盖的问题开始逐步浮现，另一方面新体制建立过程中也催生了一些新的问题，两方面的问题交织在一起共同困扰着基层政权的运转和地方经济的发展，亟待加以妥善解决。特别是农村税费改革的一些政策的落实没有完全到位，个别地方农民负担反弹趋势明显；一方面农民增收的基础仍不稳固，增收难问题仍然突出。

一、政策执行阻力分析

为什么这些政策总是不能起到很好的效果呢？中央文件抱怨“有的地方和部门置中央的三令五申于不顾”，使中央关于减轻农民负担的方针政策不能完全落实。这固然是一个重要的原因。但是，中央的政策为什么到了下面就不能贯彻执行呢？为什么有的地方和部门敢置中央的三令五申于不顾，以至于中央的确在“三令五申”的发文件呢？政策执行难现象表现得十分明显。

为什么政策执行难？笔者以为，政策执行过程中，由于政策涉及各方面的利益调整，会遇到各种阻力，即出现有些人或组织以各种不同的理由和借口，阻止准确地落实政策和执行政策的现象。这种现象主要表达了对原有政策的某种评估，政策执行需要政策环境，需要政策执行人员的配合。但是，从目前情况看，这两方面都存在巨大的困难。

首先分析政策执行环境。目前环境中的需求强烈，但支持不足。就前者而言，广大农民要求税费政策改革的呼声十分强烈，减负会给他们的生存和发展带来更多的希望和机会；另外，从中央到地方的各级政府官员也希望减轻农民负担，这样有利于营造一个良好的干群关系，有利于各级政府各项管理行为的顺利开展。特别是对于那些长期生活在农村基层的乡、村两级干部而言，他们也愿意树立良好形象，与邻友善，善待乡亲。这一心理倾向在很多农村调查中均能发现。虽然上下需求强烈，虽然上下都想获取税费改革之“收益”，但谁来为这种收益的产生买单？

观察目前政策执行环境中的支持力量，明显存在着薄弱的方面。总体来说，我国目前“分税制”的财政体制、城乡二元户籍制度、九年制义务教育制度尚未有大的变化。这必然给农村税费改革政策的执行带来困难。因为减轻农民负担，进行税费改革，必然带来现行县乡两级政府财政的巨大亏空，这一亏空需要中央和省级财政的转移支付来弥补。某些地方政府的“养人”或生存都存在问题，更别提做其他事了。因此，问题的实质就在于：“劫富济贫”如何可能？如何通过一种有效的制度安排和政策措施，使得富裕地方政府的财政能帮助贫困地方政府的财政，以达到“共同富裕”的目标？现行的财政体制是分灶吃饭，对沿海经济发达地区有利，对内地不利，对内地缺乏二、三产业的农业县、乡，尤其不利。沿海发达地区，地方财政全部来源于二、三产业，并有余于补助农业。而在内地根本做不到。地方财政与农民争饭吃，而不是像沿海那样，补助农民一点。农民说自己负担重，地方政府说自己穷得发不出工资，上上下下日子都难过。在内地，一乡的财政基本上百分之五六十全花在教育上；一县财政百分之三四十花在教育上。九年义务教育的负担，压得内地乡、县喘不过气。各县、乡往往发了教师的工资，发不出县、乡官员的工资。

其次，分析政策执行队伍。任何新政策的出台和实施，都会导致对现存利益格局的调整和变化。即使这种政策是正确的，符合社会发展的需要，符合多数人的利益，也会有在这一次政策的变化中，认为自己根本没有收益，甚至受到损害的人或组织。这些人和组织会形成一种力量，反对新政策，批评新政策，这就是政策执行过程中遇到的阻力的最主要的来源。在现实中，人们对政策本身是非的批判，其实都来自对自身利益得失的判断，都与自身利益相关。农村税费改革说到底是一次农村社会财富的大调整，是通过法律形式规范农村分配制度，把原来县乡干部从农民身上非正当所得的特殊利益还给农民。正如朱镕基总理所讲，由原来找农民要1200亿元，甚至更多，现在减少到500亿元。这是一件说起来很令农民振奋、却令县乡干部“厌恶”的事。因为在目前的政治体制下，这项工作最终要靠县乡干部的“自觉”来完成。问题恰恰在于，砸自己的饭碗，他们会甘心吗？这必然造成税费改革的阻力大，“支持”政策扭曲和变形，政策执行难。

二、农业税费改革执行中存在的问题

全国取消农业税有效减轻了农民的负担，但深层体制矛盾凸现。目前政策执行中存在的问题主要来自以下几个方面。

1、乡村两级财政运转困难

乡村两级财政收支矛盾突出。税费改革以前，乡镇财政收入主要来源于各项税费收入。农业税取消以后，农业附加税自行消失，村级运转资金来源大量减少。国家财政转移支付将成为村级正常运转的惟一来源，村级收支缺口会更大，村级组织将难以发挥自我管理、自我教育、自我服务的作用。另外这次在宣布取消农业税的同时，宣布暂停税改前尾欠的清收，并对欠税实行挂账停息处理。这使农业税尾欠问题成为目前农村社会的一大难题。

2、乡镇政府职能转变滞后

取消农业税后，长期围绕税费转的乡镇政府，工作量大大减少，乡镇政府的催粮派款丧失了执行空间，人浮于事的问题显得十分突出。此外，乡镇政府的财政收入不再依靠农村而主要来自上级政府的转移支付，而转移支付资金多被县政府分解到各个县级职能部门，乡镇财政完全成了“吃饭财政”。

3、农村文化教育缺乏

取消农业税后，乡镇政府收入明显减少，也影响到农村基础教育缺乏经费，“保工资”都成了很大的问题，对农村义务教育的投入越来越少。农村基础教育将面临学校危房没有资金维修，学校办公经费严重不足的困难境地。

三、解决农业税费改革政策执行难的办法

1、妥善解决基层政府的财政困境问题

要确保基层政权正常运转，建议在大力支持发展县域经济，研究制订乡、村消赤减债政策和措施。就化解乡镇债务而言，一是要探讨建立健全严格的乡镇债务管理制度，从源头上杜绝新增债务，防止边还债边举债的恶性循环现象的发生。二是按照统一的标准、口径对乡镇债务进行清理核实，核清债务债权主体、分清偿债义务和清偿责任，建立台帐，并制订行之有效的偿债计划。三是先易后难分步消化债务。按照债务形成原因分项剥离债务，并合理分类处置不良债务。同时，探索建立乡镇政府偿债基金。可从年度预算安排增量部分、综合财力结余中提取基金，并将全部不良资产处置收益、抵债物资的收益并入该基金，使其有相对稳定的资金来源。四是坚持依法理财，严格预算约束，强化税收征管，积极推行“乡财县管乡用”和职务消费货币化改革，坚决压缩非生产性开支，防止资金跑冒滴漏。五是规定各地不得对乡镇下达招商引资指标，乡镇政府不得为经济活动提供担保，实行新债责任追究制度和乡镇干部离任审计制度。就化解村级债务而言，根据宪法和《村民委员会组织法》的规定，村民委员会不是一级政权组织，所以其债务化解应遵循“村民自治”的初衷，着重探索从行政村范围内挖掘财源，筹集资金，消赤减债。如可以在征得大多数村民同意的前提下，公开拍卖机动地、荒地、荒山等集体土地承包权，以拍卖所得用于消偿村组的负债。鉴于部分村级债务是由于过去“普九”达标，办集体企业和为完成上级下达的税费任务指标造成的，因此对因国家政策造成的负债，地方政府可考虑承担部分化解责任。

2、适应发展要求，深入推进乡镇职能转变

重新定位乡镇政府的职能，将原来的部分管理职能剥离出去，由管理型向服务型转变。一是科学界定乡镇职能。乡镇在贯彻执行党的路线、方针、政策，推进民主法制、精神文明建设、社会治安综合治理和计划生育等工作的同时，应把主要精力放在发展经济、提高社会管理水平、搞好公共服务上，尤其是要把工作重心转移到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，把工作职责定位在“维护稳定、服务农民、促进发展”上来，把主要精力转到“抓产业，抓服务”上来。二是对乡镇实施精兵简政。鼓励支持乡镇干部走出机关，择岗创业，部分乡镇党员干部可以到村担任支部书记，增强村级干部的素质和基层党组织战斗力；也可以仿效企业改制，买断工龄、一次性走人；对城镇退伍军人可考虑采取资金补偿方式一次性安置。三是提高乡镇干部的素质，建立一支懂政策、懂经济、懂服务的精干干部队伍。

3、提高农村义务教育供给的有效程度

在这种情况下，要提高农村义务教育供给的有效程度，一方面应该实现农村教育的个性化。从世界范围来看，无论是发达国家，还是发展中国家，探讨农村教育问题都不能脱离农村这一特定的环境，使农村教育供给体现出鲜明的个性。农村教育的个性化，必须摆脱教育目标的单一应试性、城市趋同性，既立足农村，又放眼城市，培养既有农村情结知稼穑，又有城市企盼能工商的现代人。另一方面，还应实现农村义务教育内容的多样化。1917年，美国联邦政府通过的《史密斯－休斯法案》规定，在公立学校中必须开展中等农业职业教育。英国政府规定：凡年满18岁的农民从业前都必须接受为期1年的技术培训并获得相当于中学程度的合格证书。丹麦规定要买到30公顷以上的农用地，必须是通过基础教育、技术教育、管理教育三个阶段的学习后并取得绿皮证书者。这些立法，一方面确保了农村教育面向农村发展提供多样化的教育产品；另一方面又刺激了农村教育的有效需求，从而推动农村教育有效供给与有效需求的高位均衡。而在我国，农村基础教育基本不涉及职业技术教育，根本不能满足多样化的农村教育需求。因此，不妨借鉴他国经验，通过政策强制、利益诱导来激活我国的农村职业技术教育。

以农村税费改革为契机或突破口，取消或修改歧视农民的一系列政策制度，在土地、户籍、教育、迁徙、就业、纳税、参政等方面，都要有配套政策措施出台，使得在加入WTO之后，农民能够逐步进入市场经济的社会中，并以自身的生存和发展，促进整个社会的进步和发展。

【参考文献】

[1]宁骚：公共政策学[M]，高等教育出版社，2003.

[2]陈潭：公共政策案例分析[M]，湖南师范大学出版社，2003.

[3]赵凯农、李兆光：公共政策如何贯彻执行[M]，天津人民出版社，2003.