对外援助物资项目管理办法

对外援助物资项目管理办法（精选6篇）

1.对外援助物资项目管理办法 篇一

商务部对外援助成套项目财务管理办法

商务部对外援助成套项目财务管理办法

（商财发[2010]19号）

第一章 总则

第一条

为加强对外援助成套项目（以下简称成套项目）财务管理，提高资金使用效益，适应援外管理体制需要，保障项目顺利实施，根据财政部《对外援助支出预算资金管理办法》和商务部《对外援助成套项目管理办法》，制定本办法。第二条

成套项目资金是我国对外援助资金的重要组成部分，指为实施我国政府与受援国政府签署的无偿援助、无息或低息贷款协议及其他援助项下的成套项目，由中央财政安排的支出资金。

第三条

商务部财务主管部门负责成套项目财务管理工作，审核办理项目资金结算，监督资金使用。

商务部成套项目业务主管部门根据本办法确定内部总承包合同（以下简称内包合同）财务条款。

成套项目实施企业根据国家有关规定和本办法设置项目财务会计机构，配备财务会计人员，实施资金管理、财产管理、成本费用管理和会计核算，申请资金结算，编报财务会计报告。

第二章 资金管理

第四条

成套项目资金按签订的内包合同价款由实施企业包干使用，内包合同价款由商务部通过招议标方式确定。

第五条

成套项目资金坚持专款专用的原则，应单独设帐，单独核算，并

原则上开立成套项目专用银行帐户。

第六条

成套项目内包合同价款按人民币、外汇和当地货币分别核定并办

理结算：

一、凡在国内支付的材料费、设备费、物资储运费、施工机械使用费、工程保险费、勘察设计费、监理咨询费、出国人员技术服务补贴、国内旅费、国际旅费以及按规定计提的利润、预备费、管理费等，以人民币核定并办理结算。

二、凡需以外汇支付的出国人员国际旅费（包括中转费）、国外津贴、艰苦地区补贴、战乱补贴、转口材料设备费、施工机械使用费及按规定计提的利润、预备费、管理费等，以外汇核定并办理结算。

三、凡在受援国当地支付的出国人员国外旅费、当地人工费、材料设备费、施工机械使用费、水电燃料费、物资储运费及按规定计提的利润、预备费、管理费等，以当地货币核定，以外汇办理结算。

第七条

成套项目内包合同结算外汇一般选择美元或欧元，但同一项目主合同和补充合同只能选择同一种外汇。

第八条

实施企业投标时，可根据招标文件规定和项目实际需要申报人民币、外汇和当地货币价款，如能自行解决外汇或当地货币，可不申报。

第九条

由受援国政府提供并交由我方管理的项目资金、援外专家生活费用补贴等收入，由驻外使领馆经济商务机构按两国协议或对外合同规定及时向受援国收取，不得隐瞒不报或坐支挪用。如需纳入内包合同价款，可由驻外使领馆经济商务机构按内包合同规定与国外技术组进行结算。

第十条

实施企业应加强对成套项目资金的管理，遵守我国和受援国外汇及资金管理的有关规定，提高资金风险意识，安全、合理使用援外资金。

第三章 成本费用管理

第十一条

成套项目各项成本费用，应按成本核算对象和成本项目进行归集、分摊。凡不属于成套项目成本开支范围的费用，不得挤入成套项目成本。

第十二条

成套项目施工任务一般应按下列成本项目进行核算：

一、人工费：包括中方人工费和当地人工费两部分。

中方人工费：指直接从事建筑安装工程施工的生产工人所开支的国内工资性费用、国内旅费、体检检疫费、人身保险费、炊具卧具费，国际旅费、国外津贴和补贴、加班费、奖金等。

当地人工费：指雇佣当地工人所支出的工资、加班费、奖金、劳动保护及招聘解雇等费用。

二、材料费：指由我方提供用于项目的各种材料（包括试生产材料）的实际采购成本。

三、设备费：指由我方提供的项目生产（生活）设备和产权属对方的施工机械及随机零配件的实际采购成本。

四、施工机械使用费：指自有施工机械折旧费、外租施工机械租赁费摊销、施工机械修理费、燃料及动力费以及施工机械的安装拆除费、场外运费等。

五、其他直接费：指为完成工程项目施工，在施工前和施工过程中发生的不构成工程实体的费用，如施工用水电费、环境保护费、文明施工费、安全施工费、冬季施工增加费、雨季施工增加费、夜间施工增加费等。

六、物资储运费：指由我方提供用于项目的各种设备材料物资（包括施工机械）所发生的国内外运输费、装卸费、包装费、仓储费、商检费、保险费等。

七、临时设施费：指施工现场必需的生产和生活用临时建筑物、构筑物和其他临时设施等的摊销、维修和拆除等费用。

八、管理费：指出国人员国外医疗卫生费，项目管理人员国内工资性费用，现场管理人员体检检疫费、人身保险费、炊具卧具费，国际旅费、国外津贴和补贴、加班费、奖金，非生产用固定资产折旧费、维修费和租赁费，低值易耗品摊销和维修费，员工培训费、外事活动费，施工机械处置损失（减收入）、材料物资盘亏及毁损（减盘盈），利息支出（减利息收入）、汇兑损失（减汇兑收益）等。

九、分包工程费：指按内包合同文件规定与分包企业签订的分包工程合同总价。分包工程应确认工程量，按完工程度分期计入成本。工程量较小的分包工程可在结算分包合同价款时，按结算金额计入成本。编制竣工决算时，分包工程费应按分包合同价款构成计入相应的成本项目。

十、其他费用：指工程保险费、防恐措施费、检验实验费、设计代表和施工现场费用等。

第十三条

为做好成套项目成本的事前预测、事中控制、事后核算和分析，实施企业应在项目开工前按照成本核算对象编制工程成本预算。

第四章 合同价款结算

第十四条

商务部根据批准的项目预算，按本办法规定办理内包合同价款结算。

第十五条

成套项目施工任务按照以下原则办理合同价款结算：

一、首付款比例一般不超过合同总价的30％。结算首付款时，实施企业需提交对外施工合同、工程保险合同、工程保险缴费证明、对外结算帐单等。

二、尾款比例一般不低于5％。结算尾款时，实施企业需按规定办妥全部对外结算，移交项目技术资料，提交对外验收证明或对外交接证书，提交项目内部竣工验收报告和竣工财务决算，提交质量保证期银行保函。质量保证期不需提交银行保函的，尾款应在质量保证期期满后结算。

三、除首付款和尾款外的款项根据工程形象进度划分结算节点，以完成相应结算节点工程量作为结算条件，或将工程内容划分不同的控制界面，以验收不同控制界面作为结算条件，具体划分和结算比例在内包合同文件中明确。实施企业申请结算进度款时需提供由现场施工监理工程师小组签发的拨款通知并附交经施工监理工程师小组计量确认和驻外使领馆经济商务机构签证的实际完成工程量证明。

四、每次人民币、外汇和当地货币的结算比例原则上应一致。如需调整，应事先征得商务部同意，并且调整后累计结算总额不超过内包合同规定累计应结算总额。

第十六条

成套项目勘察设计任务按照以下原则办理合同价款结算结算：

一、签订对外勘察设计合同并按规定办妥对外结算后，凭对外设计合同和对外结算帐单结算不超过预估设计合同总价30％的首付款。预估设计合同总价包括预估设计费、地质勘察费、预估设计代表费、施工招评标费等。

二、地质勘察和初步设计完成后凭有关证明文件结算预估设计合同总价的40％。

三、施工图设计完成、施工任务已授标、项目正式开工并按规定派出设计代表后，凭设计代表派出证明办理第三次结算，连同前两次结算合计金额原则上不超过实际设计合同总价的85％。实际设计合同总价包括按实际施工合同总价计取的设计费、勘察费、设计代表费和施工招评标费等。

四、尾款在项目对外移交、提交竣工图后结清，结算比例不低于实际设计合同总价的15％。

第十七条

成套项目设计监理（或审查）任务在合同生效后按预估设计监理费用20％结算首付款；施工图设计审查完成且施工任务授标后办理第二次结算，第一次和第二次合计结算金额不超过实际设计监理费的80％；其余款项在项目竣工、对外移交并完成竣工图审查后结清。

第十八条

成套项目施工监理任务在合同生效后按合同总价的30％结算首付款，中检合格后凭中期验收报告结算50％，项目竣工验收并对外移交后结算20％。

第十九条

成套项目考察、中检、验收等临时出国团组及技术咨询费用等首付款结算比例不超过合同总价的85％。

第二十条

成套项目施工任务合同外汇和当地货币价款可选择按固定汇率法或变动汇率法进行结算，并事先在内包合同文件中明确。其他任务合同如考察设计、施工监理等只适用变动汇率法。

一、固定汇率法

办理外汇价款结算时，按内包合同文件规定的外汇对人民币固定汇率拨付人民币及配套的购汇人民币限额，或直接向实施企业拨付外汇。

办理当地货币价款结算时，按内包合同文件规定的当地货币对人民币固定汇率拨付人民币及配套的购汇人民币限额，或按当地货币与外汇的固定汇率直接向实施企业拨付外汇。

二、变动汇率法

办理外汇价款结算时，按结算时我国银行公布的现汇卖出价拨付人民币及配套的购汇人民币限额，或直接向实施企业拨付外汇。

办理当地货币价款结算时，先将当地货币按结算时受援国银行公布的现汇买入价折合成外汇，再按结算时我国银行公布的现汇卖出价拨付人民币及配套的购汇人民币限额，或按受援国银行当地货币的现汇买入价直接向实施企业拨付外汇。结算时受援国银行当地货币的现汇买入价需由驻外使领馆经济商务机构出具证明。

第二十一条

实施企业按内包合同规定申请办理人民币、外汇和当地货币结算时，应事先填制《援外成套项目合同价款结算业务审核意见函》（附件一）一式两份，报商务部成套项目业务管理部门出具审核意见；同时，填制《援外成套项目内包合同价款结算帐单》（附件二）一式五联，连同商务部成套项目业务管理部门审核意见及本办法规定的全部单证、材料报商务部财务主管部门审核，商务部财务主管部门审核无误后予以办理结算。

第二十二条

实施企业申请合同价款结算前，应根据对外所签协议、换文、对外实施合同和商务部有关规定，办理对外结算手续。未按规定办理的，商务部不予办理内包合同价款结算。

第五章 财务会计机构、人员和报告

第二十三条

成套项目施工任务实施企业必须为国外技术组设置财务会计机构，配备合格的专职财务会计人员。国外技术组财务负责人原则上应具有中级（含）以上会计技术职称，其中对于投资计划限额超过1.5亿元（含）的项目，还应具有五年（含）以上工程项目财务管理工作经验。

第二十四条

成套项目施工任务实施企业应编报以下财务会计报告：

一、援外成套项目财会工作组织和实施方案：

对于投资计划限额超过8，000万元（含）且工期超过一年的工程项目，实施企业应在内包合同签署一个月内编制援外成套项目财会工作组织和实施方案，编制内容主要包括项目财会机构设置、财会人员配备、财会制度建设、资金管理、材料物资管理、固定资产管理、成本科目设置及核算方法、人员工资待遇等。对于投资计划限额超过1.5亿元（含）的工程项目，必要时，商务部财务主管部门可以要求项目财务负责人就组织和实施方案进行详细陈述。

二、援外成套项目内包合同价款结算计划表（附件三）

由实施企业在内包合同签订后一个月内和每年六月底根据合同规定的价款结算进度编报。

三、援外成套项目资金使用情况表（附件四）：

由实施企业在项目中期质量检查前一个月内编报。

四、竣工财务总决算：

由实施企业在项目竣工后三个月内编报。

（一）报表种类：

1.援外竣工成套项目概况表（附件五）

2.援外竣工成套项目会计报表（包括资产负债表和损益表，可按通用格式填报）

3.援外竣工成套项目施工总成本表（附件六）

4.援外竣工成套项目材料费用表（附件七）

5.援外竣工成套项目设备费用表（附件八）

（二）编制要求：

1.汇总范围包括项目主合同和所有补充合同，各项成本、费用归集应符合本办法第三章规定。

2.做好债权、债务清理工作，妥善处置下场材料物资和施工机械，及时结转各项成本、费用和收入。对于竣工后可能发生的成本、费用和收入要事先预估，并附文字说明，如正在报批过程中的重大设计变更补款收入、其他损失补偿收入、保修期内成本费用等。

3.严格按会计帐薄记录和有关资料编制，做到数据真实、内容完整、表间勾稽关系清晰。

4.竣工决算文字说明重点阐述项目建设概况、合同执行情况、决算支出与预算的分析比较情况、成本节约或超支的原因、项目财务管理的经验及建议、重大财务事项处理情况等。

第二十五条

商务部可根据财务管理需要，要求实施企业填报除本章第二十四条之外的财务会计报告。

第二十六条

实施企业和国外技术组要妥善保管成套项目财务会计报告和其他会计档案，注意保密，未经批准不得对外提供。

第六章 监督管理

第二十七条

商务部有权根据国家有关法律、法规和财务规章制度对成套项目预算执行情况进行监督检查。驻外使领馆经济商务机构应协助商务部对国外

技术组进行财务监督和指导。

成套项目实施企业应当接受商务部及有关部门的财务监督检查，并执行检查

部门提出的处理意见。

商务部将定期对成套项目资金的使用管理情况进行检查巡视，并对资金使用

效果进行评估。

第二十八条

对于实施企业提出的合同价款调整和损失补偿，商务部可视情先行进行审计，相关部门和实施企业应予以配合。

第二十九条

实施企业不得以任何理由挪用成套项目资金。如发生挪用，一经查实，商务部将追究实施企业的责任并有权追回已拨付的资金。

第七章 附则

第三十条

本办法由商务部负责解释。

第三十一条

本办法自2010年4月1日起试行。以前有关规定，凡与本办法相抵触的，以本办法为准。

2.对外援助物资项目管理办法 篇二

一、投标报价的费用组成

1、工程直接费

(1) 人工费:包括中国人工费和当地人工费

(2) 材料与设备费:

(3) 施工机械费:按台班费单价和根据施工组织设计确定的施工机械种类及台班数量计取, 包括施工机械使用费和租赁费两类。企业自有机械的台班单价按本企业施工机械台班工料消耗定额确定;企业在当地租赁的机械按当地租赁费和实际发生各类费用计算台班单价。

2、工程间接费

(1) 管理费:以建筑安装工程直接费为基数乘费率计算, 费率一般为6-8%。

(2) 计划利润:以建筑安装工程直接费为基数, 费率不超过5%。3、预备费

(1) 不可预见费:援外成套项目施工内部总承包合同价款调整因素及工程保险以外的工程费用实际增减的一切风险 (包括施工过程中可能发生的设备材料价差、汇率变动、零星工程费用、工程报价错漏项、除重大设计变更以外的一切正常设计变更、招标工程量与实际施工工程量的差异等) 均由投标企业在“不可预见费”项下统筹考虑。为此, 投标企业应在审慎评估风险的基础上据实填报不可预见费。

(2) 物价上涨费:物价上涨费可按国外现期通货膨胀因素, 结合国内外费用比例综合计取。具体以工程直接费中设备材料费、施工机械费和当地人工费为基数。中国人工费不计物价上涨费。

4、独立费

(1) 甲方施工监理工程师和设计代表现场费用:按住宿、办公实际需要编制;

(2) 工程保险费:按本项目投标报价 (不含独立费) 的0.55%计取。

(3) 检验试验费:按施工组织设计提出的试验种类及批次编制。

以上各项费用组成中人工费和材料设备费在整个投标报价中所占比例最大, 一般在80%.以上。所以, 人工费和材料设备费计算是否合理、准确, 对投标报价的编制质量和水平将起了到决定性的作用。下面对这两项费用的确定做了重点叙述。

二、人工费的确定

援外工程项目的招投标都有自己的规则, 有别于国内工程的报价原则, 与一般的国际竞争性工程也有所不同, 人工费包括中国人工费和当地人工费, 分别填列, 以企业定额工日含量乘以综合人工费单价计取, 其中综合人工单价按照如下公式计算:

综合人工单价= (中国工人工日单价+当地工人工日单价×中外用工比×中外工效比) ÷ (1+中外用工比)

公式中各因素的内容和取值方法如下:

1、中国工人工日单价:按有关文件规定的援外专家待遇标准和有关询价考察报告计算。主要有技术服务补贴费、国外津贴, 并合理分摊国内差旅费、国际机票费和国际中转费。

2、当地工人工日单价:以受援国现期用工费用标准为基础, 并相应考虑受援国有关劳工法规定的人身保险、失业保险等用工附加费。

3、中外用工比:。

由于建安工程中各个专业的技术含量不同, 所用技术工人的要求也不一样。一般说来, 技术性较强的由中国工人来施工, 各种配合及普工由当地工人来承担。根据地区差异和工种差异分别确定以下推荐用工比指标, 土建安装工程、装饰装修工程、专业/工艺设备, 其用工比建议分别控制在1:10、1:4、1:3。投标企业可根据自身的实际技术和管理水平以及质量保证体系的实施要求在推荐用工比20%范围内浮动。

中、外用工比在推荐用工比的基础上以工种定额工日占总工日的比例为权数计算综合用工比, 具体计算公式如下:

中、外综合用工比=∑[推荐用工比× (工种定额工日÷总工日) ]

4、中外功效比:中、外工效比建议控制在1:1~1:1.5之间

按上述原则确定的综合用工比作为计算综合人工单价和控制施工技术组规模的理论依据, 实际人员配置可在贯彻“一专多能”原则的基础上围绕上述理论依据合理浮动。

综上所述, 首先根据外经贸部有关文件规定, 并结合工程拟派人员的具体情况, 确定中国人工工资标准及有关补贴。其次根据受援国雇佣劳工的有关政策规定、工资标准以及福利待遇, 确定当地人工工资标准及有关补贴。然后通过分析当地劳工资源的技能素质以及有关影响生活习俗习惯等状况, 确定中外工人用工比例及工效系数, 最后计算出综合人工单价。

三、材料与设备费的确定

在计算材料设备费时, 应首先确定材料设备的提供方式, 即国内采购、当地采购或和第三国转口;在三种采购方式中, 材料设备价格计算有所不同, 下面分别论述。

1、国内采购

国内采购的材料设备费有以下几项内容组成:

国内采购价、离岸价 (FOB) 、海运费、海运保险费、到岸价 (CIF) 、当地运杂费、工地价。以上各项按如下方式记取:

国内采购价。多家询价, 选择质量满足设计文件要求, 价格最合理的供货商提供的产品价格。

离岸价 (FOB) 。根据材料设备采购地距港口的距离而定, 按货值以费率记取。一般材料和设备相比设备货值较高, 费率可低于材料的费率。

海运费。向多家远洋运输代理公司询价, 选择服务好价格优的代理公司。一般报价为20m3集装箱和40 m3集装箱每箱的价格。

海洋保险费。海洋运输代理公司和海运一并办理, 一般在0.6%--1%之间。

到岸价 (CIF) 。到岸价=离岸价 (FOB) +海运费+海运保险费。

当地运杂费。当地运杂费=港口费+保管费+港口到工地运费+其他费用 (注:援外工程受援国提供免税, 所以不发生关税) 。

2、当地采购

当地采购的材料设备费, 如果是当地材料供应商供货到现场, 可直接用材料商的报价, 作为材料设备单价。如果自行采购按下式计算:材料设备单价=市场价+运杂费+运输保管损耗。

3、第三国转口

第三国转口有两种方式。第一种方式是通过在国内的代理, 来购买第三国的材料设备, 国内代理一般报价为到岸价, 这样, 材料设备单价=到岸价+当地运杂费。第二种方式是在第三国采购, 材料设备计算方法和国内采购大致相同, 只是离岸价费率、海运费、海运保险费有变化。

多年的实际经验表明, 一般的原则是水泥、砖、地材等在当地采购, 除地材以外的材料、设备在国内采购, 电梯及发电机等设备一般采用转口。但除地材以外的材料设备有时不好确定采购方式, 所以必须同时做出国内采购和当地采购的材料设备单价, 进行比较, 哪种采购方式合理、经济, 就采用哪种方式, 然后做出了较合理并具有竞争性的标价。

四、结束语

投标报价工作是投标过程的一个极为重要的环节, 也是一项较复杂的工作, 对外经济援助工程投标报价工作涉及面很广, 它要求投标报价人员既要具备有专业知识和丰富的经验, 又要有一定的商务方面的知识, 只要掌握它的规律, 熟悉投标报价的模式, 做好投标前的准备工作, 同时针对不同的项目制定不同的投标报价原则, 在合理确定人工费和材料费的基础上做好其他各项工作。在实践中不断积累经验, 改进和提高报价的质量和水平, 只有这样, 才能参与市场的激烈竞争。

摘要：根据援外成套项目投标报价特点, 阐述了报价过程中影响报价因素的各项费用的详细组成和计算办法, 就如何做好投标报价提出了相应的对策, 达到切实提高企业中标率的目的。

关键词：对外援助成套项目,投标报价,费用组成

参考文献

[1]对外援助成套项目管理办法.

[2]对外援助成套项目工程量清单报价规则.

3.对外工程承包项下物资出口管理 篇三

【关键词】对外工程承包；物资出口；报关；国家运输；出口退税；临时出口

一、前言

对外工程承包项下物资出口日益增长。在国家“走出去战略”及“一带一路”政策引导下，2015年中国对外承包工程新签已经突破2000亿美元大关，达到2100亿美元。对外工程承包（施工行业），在其承包费用构成中，材料占70%甚至更多，对于大部分项目所在的亚非拉国家，海外工程所需的设备物资需要从国内调遣到施工地点，即对外工程承包物资出口。

物资出口是海外工程公司项目管理中的重要环节。设备物资的及时调遣是工程节点顺利完成的基础与前提，同时，做好出口货物退税可以降低出口企业成本，充分发挥成本竞争优势，对提高企业利润及增加企业现金流有非常重要的意义，所以对外工程承包项下的物资出口管理，是海外工程公司管理的一个重要环节。

物资出口管理要重视标准化、流程化的管理。

对外工程承包物资出口流程具体包括：国内组织货源→货物集港、出口报检报关→国际运输（保险、提单）→工程所在国进口报关、提货→出口收汇核销、申报出口退税临时出口设备退运回国。为了更好地做好对外工程承包项下的物资出口管理工作，可以将上述流程分成发货、收货、退税、临时出口退运四个环节，抓住每个环节的重点、难点进行管理，设备物资得以及时、有效供应，出口退税也能顺利完成。

二、发货环节管理

发货环节包括国内组织货源（选择供货商）、出口报关、国际运输3个方面。

1.加强对供货商的管理

将对供货商的管理纳入对外工程承包出口管理的一部分，这样既可通过长期的合作来获得可靠的资源供应和质量保证，又可获得购买批量上的价格优势和缩短购买时间，从而降低项目采购成本。

对供货商采取的管理措施包括：

（1）严格审核供货商

严格审核供货商的相关资质，在签订出口货物的国内采购合同时，采用统一的采购合同范本，明确规定供货商应提供准确的增值税专用发票，如不能提供或开票错误给企业造成损失的，必须从合同价款中扣除相应的应退税额，以弥补企业的损失。

（2）建立一个综合性的供货商网络平台

网络平台不但可以在询价阶段加快联络沟通，同时还可起到资格后审的作用，并且在投标或采办操作的任何阶段都可以最快的速度向业主推荐符合条件的潜在供货商。

2.出口报关管理

（1）做好出口设备报关统计

从工程自用物资种类繁多，数量多少不统一的特点出发，首先对出口报关货物按照种类、数量、出口监管条件等信息进行统计后交付项目部进行确认。

（2）商品海关HS编码正确归类

商品HS编码归类非常重要，归类错误，会直接影响到商品的监管条件及退税率高低，花费没必要的商检费用或在退税环节遭受经济损失，甚至不能顺利通关，承担“申报不实”的行政责任与“走私犯罪”的法律责任。

关于商品HS编码归类错误，举一个工作中的例子：非洲某铁路项目出口一批活动板房，企业在申报时，按照商品用途归入9406000090，其他活动房屋，出口退税率13%。在实际查验中，海关发现只是些钢结构，应该按照材料特征归入7308900000，其他钢铁结构体及部件（包括结构体用的已加工钢板、型材、管子及类似品）退税率9%，所以海关认为涉嫌骗取国家退税，被缉私处理。

所以在HS编码归类上，做如下管理：

①首先了解设备的用途和性能，进行正确归类。

②确定监管条件，交付相关人员办理，及时取得相应监管证书。

③建立设备信息库，每出口一种设备，存入信息库，只要是出口过的设备，直接可以从信息库调用。

（3）准确制备报关单证

报关工作的核心是单证，企业在单证制备中需做到以下几点：

①合理分割报关

考虑到出口退税操作，须将出运设备分开报关。分割的原则有：① 临时出口设备与永久设备分开报关；②临时出口设备，考虑到设备同时运出，遣返回国时间不一定相同，每一件大型设备分开报关。③退税商品与免税商品分开报关。

②制作商业发票、装箱单

商业发票、装箱单制作标准是美观、简单、准确、明了。管理上设定固定格式，制成模板，每次制作单据时填写相关信息，审核时主要审查与工程承包合同及报关单数据的一致性。

③制作报关单预录入凭单

预录入环节，由于录入数据的错误率较高，管理上要求预录入人员在录入完成后打印出“报关单样单”，并进行信息核对。核对时，以商业发票和装箱单为核心，确保单据信息与货物情况的一致性，以及单据之间的逻辑性。

④申领出口货物通关单和其他监管证书

预录入完成并审核无误后，便可进行电子申报。审单中心主要审查企业是否具备对应的监管条件。在办理这类出口监管单证时，确保其与报关单信息的逻辑性与一致性。

3.国际运输管理

海运费是对外工程承包物资出口中，除货物自身价格外，最大的一笔费用开支。一般来说，国际货运业务大部分操作由货运代理完成，对广大货主企业，想要对运价环节把握，首先要了解海运费的组成，海运运价由基本费率和附加费两个部分组成，以上海港为例，出口集装箱整箱运价中就包括海运基本运价（指船公司对外公布的运价）、BAF（燃油附加费）、SPS（上海港口附加费）、PSS（旺季附加费）、GRI（一般性涨价）。根据海运运价的组成，在运输管理方面，注意下面几个问题：

（1）选择与船公司签订协议运价的货代公司。

（2）直接与船公司签订协议运价，由船公司指定货物代理提供货运服务。

（3）部分附加费，如上述PSS、GRI这两部分费用，通过与船公司或货代的协商，达成一定程度的减免。

在货物发出后，建立设备物资出口管理台账，将采购合同及所有出口单据纳入台账管理，发货环节闭合。将退税所需资料交财务部门办理退税。

三、收货环节管理

货物到达目的地，办理清关提货手续后，国际货运才算完成，在收货环节管理上需要注意如下几点：

1.了解国外通关规则

前期到达国外的人员要重视清关工作，如果货物抵港后，不能及时清关，就会产生滞港费，加上语言与文化的差异，会造成一些不必要的损失。我们应提前与当地的货运代理取得联系，了解所在国对项目的征税情况、关税及需要提供的通关单据。

2.项目部负责清关人员做好清关单据台账管理

收到清关单据后，登记全套单据的信息，要求将货物所属项目名称、货物名称、发货方、提单号、装运港、发货方式、预计到港日、体积、重量、货值、进口方式（临时或永久）等信息记录在册。

整理一套原始的提单、发票、装箱单、原产地证等提交清关公司并做好交接记录。

四、涉及出口退税方面的管理

在报关时，涉及到出口退税需要重点关注下面几个问题：

1.审核报关单上是否标注对外工程承包合同号。

漏标对外工程承包合同号不能申报退税，造成人为经济损失的案例在工作实践中时有发生。

2.出口商品换汇成本的合理性审查

出口商品换汇成本的是税务机关衡量企业出口业务合理性的重要指标，合理上限是8.000，下线是5.000。为避免换汇成本超标，企业在设备出口报关时采用FOB（离岸价）价格，核算简单清晰。

3.保持增值税专用发票与报关单的一致性

在填写出口货物报关单时，尽量填报多个计量单位，增值税专用发票上的计量单位与报关单上的任一计量单位相符且品名一致。

五、关于对外工程承包出口中临时出口与回运管理

对外工程承包项目的施工设备，尤其是大型的施工船舶，几乎都是从国内自带、以对外工程承包方式出口，项目结束后一般都是回运国内或转运项目的第三国。企业在这些大型设备报关的时候，需做如下处理：

1.确定为临时出口，项目完工后返回国内的设备，尤其是船舶，实行一条船一票报关单（一船一票）进行报关管理。因为项目施工期限一般都比较长，同一批次出口的设备，不一定同一时间回国。

2.新购置的设备，只要是能够开具增值税发票的，先办理退税，项目完工后，设备需要退运回国的，到税务主管机关补交税款后并申请开具《出口货物退运已补税（未退税）证明》，并携其到海关申请办理出口货物退运手续。

3.旧设备，按照财务账面折旧后的残值进行报关，由于旧设备出口没有发票，不能向税局申请退税，项目完工后，无需补税，直接到税务主管机关申请开具《出口货物退运已补税（未退税）证明》。

4.建立出口货物的明细清单，准确记录货物出口时的退税情况，并保存相关资料和单据，尤其对运出境外未申报退税的资产要保存相关单据，以便退运回国时提供给税务机关核查。

六、总结

上述4个环节，是为便于管理所做的划分，每一环节是对外工程承包物资出口的有机组成部分，前一环节是后一环节的基础与前提，加强每一环节的有效管理，保障项目所需物资及时供应到现场，是工程节点完成的重要保障，也是退税的基础，从而实现降低项目成本，间接为国外工程项目贡献利润。

参考文献：

[1]外经贸部、海关总署关于印发《关于对外承包工程项目项下出口设备材料的工作规程》的通知 2001.12.25.

[2]《中华人民共和国海关进出口货物商品归类管理规定》（海关总署令第158号）2007.5.1.

[3]国家税务总局关于《出口货物劳务增值税和消费税管理办法》的公告2012年第24号，2013年第12号.

4.对外援助物资项目管理办法 篇四

一、对外援助管理机构的演变

政府是对外援助的主要行为体，在对外援助工作中起着主导、管理和协调的作用。新中国成立后不久，我国就开始进行对外援助活动。随着对外援助规模的不断扩大以及国内外 政治 经济 形势的变化，我国的援外管理机构也几经改变，但总的来说我国对外援助的工作主要是由商务部及其前身进行管理的。从商务部机构变迁的过程就可清晰地掌握中国政府对外援助管理机构的设置、职能的发展过程。

(一)我国对外援助管理初始阶段(1950—1960年)20世纪50年代初，中国开始对外提供援助，主要是物资及少量现汇和技术援助。当时，对外援助任务由中央人民政府直接下达，交有关部门执行。1952年8月7日，中央人民政府委员会第17次会议决定，设立对外贸易部，从此，物资援助开始由对外贸易部统一管理，组织下属各进出口总公司实施。财政部负责拨款并直接管理现汇援助。

1954年，中央人民政府对外贸易部改名为中华人民共和国对外贸易部。同年，中国开始对外提供成套项目援助，由对外贸易部和国家计划委员会归口管理，其中对外贸易部负责援助谈判和协议签订工作，国家计划委员会则按照专业分工原则将项目交国务院有关部门执行。1956年对外贸易部下设技术合作局、成套设备局和对外经济联络部等，共同负责援外工作的执行。

(二)我国对外援助管理发展阶段(1961—1982年)1 对外经济联络总局(1961—1964年)1961年3月1日设立对外经济联络总局，对外经济联络总局下设成套设备局和经济合作局，负责全国对外经济技术援助工作的归口管理，将原由国家计划委员会和中华人民共和国对外贸易部负责管理的成套项目援助和由财政部管理的现汇援助改由对外经济联络总局负责管理。2 对外经济联络委员会(1964—1970年)1964年撤销对外经济联络总局，同时设立对外经济联络委员会总管对外经济技术援助。该委员会下设三局负责对社会主义国家、亚洲地区和非洲地区的援助，并成立设备材料局和技术室负责对外经援事宜。1965年3月1日在华东、华北、东北和中南等四大区成立对外经济联络局，作为对外经济联络委员会的派出机构，负责组织援外材料设备、派遣专家、培训外国实习生，以及接待外国代表团等工作。对外经济联络部(1970年6月—1982年3月)随着中国对外关系的发展，受援国的数目以及援助项目的数量和规模都有了显著增加。为了强化援外业务的功能，1970年6月中共中央和国务院决定将对外经济联络委员会改为对外经济联络部。对外经济联络部下设办公厅、政治部和6个局，分别掌管社会主义国家、非洲国家、外国实习生、计划财务和经济合作事务等。在地方上，除了青海、宁夏和西藏外，各省、自治区和直辖市也都相继成立了援外管理机构，如对外经济联络局、对外经济联络办公室、援外办公室等等。

对外经济联络总局以及后来的对外经济联络委员会、对外经济联络部的工作任务主要是负责我国对亚、非、拉国家的经济援助和经济技术合作工作，主要职责为在中央和国务院的领导下，负责对亚、非、拉国家经济援助谈判工作，对外签订科技合作协定、议定书，掌握协议、议定书的执行情况，了解援外项目和科技合作项目的工作进度，办理清算手续等；安排对外援款的拨款使用计划，编制援外计划；处理列席八国经互会各常委会的工作，办理国际间有关国家的铁路、交通、民航、邮电和农林电等方面的经济技术合作工作；对外派遣技术援助专家，考察专家，推荐和派遣实习生，交换技术资料和实物样品等工作。

(三)援外管理体系化阶段(1982年至今)我国对外援助管理到上世纪80年代初期已逐渐体系化，对外援助的主要工作由主管对外经济贸易的国务院直属部门承担。对外经济贸易部(1982年3月—1993年3月)1982年3月对外贸易部、对外经济联络部、国家进出口管理委员会、国家外国投资管理委员会合并，成立对外经济贸易部。对外经济贸易部归口管理我国的对外援助，其对外援助方面的主要职责为：拟定和执行对外援助的政策、规章、制度和援助方案，签署有关协议；编制和组织实施年度援助计划；监督检查对外援助项目的实施情况；管理援外经费、专项优惠贷款、专项基金等；推行援外方式改革。对外贸易经济合作部(1993年3月—2003年3月)1993年3月16日，对外经济贸易部更名为对外贸易经济合作部。作为中央具体负责计划和管理外援的机构，对外贸易经济合作部的职责之一就是归口管理对外援助，负责对外援助工作，具体包括：拟定并执行对外援助政策和方案；签署并执行对外援助计划，监督检查援外项目执行情况，管理援外资金、援外优惠贷款、援外专项基金等政府援外资金；推进援外方式改革。其下设的对外援助司是管理我国对外援助的专门机构，职能包括：拟定和执行对外援助的政策、规章、制度和援助方案；编制对外援助计划并组织；编制对外援助成套项目、一般物资、现汇援助、人才培训援助与决算，组织实施并监督检查实施情况，具体管理成套项目资金的使用；宏观监督、管理 企业 实施优惠贷款和援外合资合作项目基金项目，并解决政府间重大问题；牵头制订对发展中国家人才培训管理办法，会同地区司及有关单位提出年度工作方案，负责项目资金的管理和监督；推行援外方式改革。商务部(2003年至今)商务部是主管国内外贸易和国际经济合作的国务院组成部门，归口管理我国对外援助工作，负责对外援助工作中政府层面的事务管理和对外援助政策的制定；主要负责拟定并执行对外援助政策，起草对外援助 法律、法规，拟订部门规章，研究和推进对外援助方式改革，编制对外援助计划，拟订国别援助方案，确定援助项目并组织实施等。商务部援外司是国家援外工作的归口管理机构，负责拟订并执行对外援助政策和方案，签署并执行有关协议；编制并执行对外援助计划，监督检查援外项目执行情况，管理援外资金、援外优惠贷款、援外专项基金等我国政府援外资金；推进援外方式改革。

从我国对外援助管理机构的演变过程可以看出，我国对外援助管理机构主要是由商务部及其前身主管的，这与其他国家对外援助主要由外交部主管有所不同。商务部及其下属的援外司在主管援外工作比较侧重对外援助的经济层面；而外交部主管则更多地考虑政治和外交利益，视援外为外交总体战略的重要组成部分。

二、对外援助管理体制

对外援助项目的实施涉及国内大量物资、人力、资金的筹集和组织，需要中央和地方许多部门、单位的协作配合；同时，还必须同受援国政府协调行动，密切合作。纵观五十多年来对外援助的发展，我国对外援助管理体制经历了从总交货人部制、承建部负责制到投资包干制、承包责任制、企业总承包责任制的变化历程。

(一)总交货人部制(1958年—1970年)20世纪50年代中期，中国刚开始对外提供成套项目援助，经援管理体制基本上是参照苏联向中国提供成套设备项目的做法。1958年，进一步确定实行总交货人部制，即为了确保援外项目的工程质量和按期完成，国家计委按援外项目的专业性质，指定中央有关部担任总交货人。总交货人部应该根据承担的项目，负责选调人员，搜集资料，勘察厂址，编制和审定设计任务书，编制援外预算，供应设备和材料，进行设备安装、调整和试运转等工作，并且负责培训受援国家的生产技术人员。中央总交货人部可以根据地方的 工业 特点和生产能力，委托某一个省、市、自治区负责完成援外项目的全部或者一部分任务。总交货人部和有关地区必须加强协作，共同保证任务的完成。

在总交货人部制的管理体制下，可以由总交货人部调集力量，直接组织援外项目实施；也可以由总交货人部委托下属企业、事业单位或省、自治区、直辖市的专业厅(局)(总称为筹建单位)来执行，这些执行单位作为筹建单位，此时的总交货人部仅负责审定项目建设方案和设计，以及制定实施计划，组织协调，督促检查，指导出国考察组、专家组的工作。一些援外项目中包括的土木建筑、广播、电信、动力等工程，如果总交货人部没有这类专业单位和技术力量，则委托有关专业部门协作完成。接受协作任务的部门称为协作交货人部，它们大多也把协作任务委托其下属企业、事业单位或地方专业厅(局)(统称为协作单位)执行。1961年以后，由对外经济联络总局(1960—1964)和后来的对外经济联络委员会(1964—1970)负责协调各总交货人部和协作交货人部的工作。总交货人部制管理体制如下表所示：

50年代和60年代，对外援助的国别和经援项目由少到多，逐步增加，但总的援助规模还不大。总交货人部制基本上同当时的援外任务和国内经济体制相适应，有效地保证了经援项目建设任务的完成。

(二)承建部负责制(1971年—1980年12月)随着受援国的增多，援外规模和数量日益扩大，五六十年代实行的总交货人部制已经不能适应对外援助工作的实际需要。1971年放弃总交货人部制，开始实行新的援外管理体制——承建部负责制。

承建部负责制的出发点是要充分发挥中央和地方的积极性，由承建部对经援项目的实施负经济和技术责任，而项目的具体实施工作交由地方来完成。具体做法是：国家对外承担的经援项目，按行业分工，确定由国务院有关部门作为承建部。承建部根据项目要求，征得有关省、自治区、直辖市人民政府同意后，确定项目的筹建单位、设计单位、协作单位；然后由对外经济联络部(1970—1982)代表国务院正式向有关省、自治区、直辖市人民政府下达项目筹建(协作)任务。项目的土木建筑、广播、电信、动力等工程，仍可由承建部直接委托有关专业部门(称为协作部)负责。协作部在获得地方政府同意后，也可将协作任务委托给有关企业、事业单位或地方专业厅(局)负责完成。

承建部负责制的运作，主要依靠各承建部、协作部和各地方政府之间的互相支持，密切配合。但是这种管理体制也存在着严重的缺点：由于这种管理体制主要依靠行政手段对经援项目进行管理，因此承建部和项目实施单位在项目实施中缺乏必要的自主权，不可避免地存在着项目实施单位责任不落实、经费实报实销等弊端。十一届三中全会后，为了避免承建部负责制的缺陷，对外经济联络部根据国家经济体制改革的精神，开始探索用经济和行政手段相结合的方式来管理经援项目。

(三)投资包干制(1980年12月—1983年12月)1980年12月，对外经济联络部颁发了《关于对外经援项目试行投资包干制的暂行办法》。所谓的投资包干制，就是国家把实施某一经援项目的全部工作，承包给某一特定部门或地区，由其负担全面经济技术责任，并对项目实施的管理享有自主权。

(四)承包责任制(1983年12月—1993年)经过三年的试行，在 总结 经验的基础上，1983年12月对外经济贸易部颁布《对外经援项目承包责任制暂行办法》，全面实行承包责任制。具体做法是将原规定由国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府作承包单位，改为由其所属的国际经济技术合作公司或其他具有法人地位的国营企业、事业单位作承包单位，实行政企分开，有利于真正实现独立经营、自负盈亏。同时引入竞争机制，部分项目通过招标确定国内承包单位，使承包单位的责、权、利相结合，增强了经济核算和质量与效益观念，调动了它们完成援外任务的积极性，缩短了一些项目的建设周期。

(五)企业总承包责任制(1993年至今)随着中国经济体制改革的发展，到1993年，根据政企职责分开，政府转变职能、企业转换机制的原则，援外工作由行政和事业单位分段管理的体制，改为行政部门集中行使管理职能，事业单位转为企业。政府部门运用行政规章和经济手段对援外工作实行规范化的宏观管理，同时建立企业总承包责任制，由总承包企业作为中国政府指定中方执行机构负责实施援外任务，以充分发挥企业的积极性，从而提高援外工作的质量、效率和效益。

5.对外援助物资项目管理办法 篇五

【正 文】

【中图分类号】D815 【文献标识码】A 【文章编号】1006-9550(2008)11-0044-11 一 引言

中国对外援助的“历史厚度和经验广度不亚于任何一种成熟的西方援助”。①在过去的半个多世纪里，中国向100多个国家和区域组织提供了约2000个援助项目，其中既包括受援国所急需的生产基础设施，也包括各类社会和公共设施，还包括免除友好重债国的债务以及向自然灾害发生地提供的人道主义援助。近年来，中国加大了对改善民生项目的援助力度。截止到2005年底，中国在53个非洲国家建成了769个成套项目，大多数集中在与百姓生产和生活密切相关的领域，如铁路、公路、电站、水利设施、农场、学校、医院和体育场馆等。中国还派出了1.5万名医务人员，为发展中国家培训了2万多名各类人才，免除了109亿元人民币债务。②据统计，中国在2006年通过不同的机构向全球提供了82.37亿元人民币的援助。③

中国是一个发展中的援助国，在接受外来援助进行自身发展的同时帮助其他发展中国家。由于国情的不同，还由于中国作为发展中国家尚在建设自己的统计系统，改革自己的援外体制，因此难以就中国对外援助的定义、方式和数据与西方援助国的方式和数量进行简单和标准化的类比。因为中国是一个提供援助的发展中国家，因此有可能为世界提供独特的援助方式，进而丰富人类的发展经验，加深人们对于多样化发展道路的理解。

中国对外援助的历史可以大致分为三个主要阶段：第一个阶段始于建国初期，第二个阶段始于改革开放初期，第三个阶段形成于21世纪初。在这三个不同的历史时期里，由于国际国内环境的不同，中国对外援助的政策、方式、方法和管理机制都有明显的不同。但是，中国对外援助的出发点和根本宗旨却保持着高度的一致。

二 新中国对外援助的基本出发点及历史经验

从新中国建立到改革开放，中国对外援助经历了近30年的历史发展，确立了以“八项原则”为基础的中国对外援助方针，体现了国际主义和爱国主义的高度统一，为中国对外援助事业后来的发展留下了一份宝贵的遗产。

（一）国际主义和爱国主义的统一

新中国的对外援助事业始于20世纪50年代初期，开始是向朝鲜、越南、蒙古等社会主义国家提供军事和经济援助，此后又向亚洲和非洲友好国家提供经济技术援助。中国的对外援助事业并非权宜之计，而是有着深刻的国际主义价值原则，这种价值原则体现为中国对于人类的责任，特别是对于与中国人民有着同样经历的人民的责任。用毛泽东主席的话说：“中国应当对于人类有较大的贡献”。④“已经获得革命胜利的人民，应该援助正在争取解放的人民的斗争，这是我们的国际主义的义务。”⑤

周恩来总理对这种国际主义和爱国主义的高度吻合做出具体的解释，他说：“我国对外援助的出发点是，根据无产阶级国际主义精神，支援兄弟国家进行社会主义建设，增强整个社会主义阵营的力量；支援未独立的国家取得独立；支援新独立的国家自力更生，发展民族经济，巩固自己的独立，增强各国人民团结反帝的力量。我们对兄弟国家和新独立国家进行援助，把他们的力量加强了，反过来就是削弱了帝国主义的力量，这对我们也是巨大的支援。”⑥

具体地说，在这种爱国主义和国际主义的结合中包含着两层意思：其一是作为刚刚摆脱了殖民统治的国家，中国在获得了独立以后，必须支持其他被压迫民族争取民族独立、发展民族经济，这样才能打破西方世界对中国的经济和政治封锁，从政治独立走向经济独立；其二是作为经济落后的国家，中国对于公平合理的世界政治、经济秩序的诉求和 广大发展中国家是一致的，帮助发展中国家，也就是改善自己的外部条件。所以，无论从国际主义的角度还是从爱国主义的角度出发，中国与广大发展中国家通过互助共同发展都是一项基本的政策。

（二）新中国对外援助的“八项原则” 1964年1月14日，周恩来总理在同加纳总统克瓦米·恩克鲁玛(Kwame Nkrumah)会谈时，首次提出了中国对外援助的“八项原则”。⑦同年12月21日，周恩来再次提出：“在援外工作中，我们总结了多年来的实践，制定了对外经济技术援助的八项原则，按照这些原则，我们一贯克己助人，采取无偿赠与或低息、无息贷款的方式提供援助。今后，我们还将在实际工作中，补充和发展这些原则。”⑧

中国对外援助“八项原则”在国际经济合作领域中独树一帜，在亚非国家中产生了广泛而深远的影响。通过中国援助，饱受殖民统治的前殖民地国家更好地了解并理解了中国，“中国援助”因而成为与其他西方援助截然不同的发展资源。有些受援国曾经建议把“八项原则”提到联合国，作为国与国之间开展经济技术合作的准则，有些受援国则发起了支持中国恢复在联合国合法席位的“两阿”提案。广交朋友的中国终于在20世纪70年代迎来了一次国际力量对比的历史性转机：中国在遭受了来自西方各种势力挤压和围堵20多年后，被第三世界的穷朋友们“抬进了”联合国（毛泽东语）。

中国对外援助受到了发展中国家广泛的欢迎，这是因为在“八项原则”的字里行间渗透着两条最基本的原则：一是平等互利；二是不干涉内政、不附加任何条件。与此同时，“八项原则”充分体现了无私的国际主义精神。

中国的受援国不难发现这种援助与西方发达国家援助之间的本质区别。坦桑尼亚总统尼雷尔曾经说过：“无论是在中国给予我国的巨大的经济和技术援助中，还是我们在国际会议的交往中，中国从来没有一丝一毫要左右我们的政策或损害我们国家主权和尊严的企图。”⑨

（三）计划经济体制条件下中国对外援助管理体制及其弊病

援外管理体制的设立取决于援助国的基本制度和对外援助的基本方针、政策、形式和内容。在计划经济体制下，中国经历了“总交货人部制”和“承建部负责制”等适应计划经济和中国援外基本方式的管理体制。这两种体制都采取了中央负责制定援外政策、相关部委负责援外政策执行和项目管理的方式。由于党中央和国务院对援外工作统抓统管，中央领导人直接过问援外工作，分管部委直接对中央负责，援外管理机构能够有效地利用行政指令的方法，实现全国一盘棋。各省及各部委均设有专门机构管理援外项目。上情可以下达，全局可以统筹，保障了援外政治任务的顺利执行。

然而，中国计划经济体制的一些弊病也不可避免地渗透到这种援外管理体制当中。《当代中国的对外经济合作》一书曾经一针见血地指出：“承建部负责制和总交货人部制一样，单纯靠行政手段管理经援项目，财务管理实行预决算制，一切费用实报实销，项目投资多少，建设周期长短，工程质量优劣，同执行单位的经济利益没有关系，不利于充分调动项目执行单位和广大援外人员的积极性。这些弊病在七十年代末暴露得更为明显。”⑩

除了行政管理手段的缺陷之外，对外援助的决策也由于缺乏可行性研究而偏向规模过大、承诺任务超重等由意识形态因素导致的违反经济规律的现象。中国承诺将自己最好的技术和物资用于对外援助，结果却导致了大量只算政治账、不算经济账的浪费现象。在计划经济体制时期，中国的援外规模也超出了中国社会主义初级阶段的承受能力。随着中国国际舞台的扩大，要求中国援助的国家也迅速增多，中国对外援助规模急剧扩大。1971～1975年，中国对外援助支出增长过猛，占同期国家财政总支出的比例高达5.88%，其中1973年高达6.92%。(11)对外援助中应当体现的国际主义与爱国主义的统一与平衡 被打破了。20世纪70年代，中国并非没有看到对外援助工作中存在的上述弊病。但是产生于计划行政体制内的弊病很难在同一体制下得到纠正。只有当中国改革开放的大潮袭来之际压缩援助规模、改变援助方式、改革援外管理体制和方法才成为可能。

三 在改革中探索

对于任何一场重大的改革来说，首先需要回答的都是“改革什么？坚持什么？发展什么？”这样一些带有根本性的问题，这些问题也突出地表现在中国对外援助的改革当中。

（一）国内外形势的变化与邓小平的改革思路 20世纪70年代是中国世界角色发生重大变化的时期：中国加入联合国以后，国际交往不断拓宽。除了继续并扩大了对发展中国家的援助以外，中国还相继恢复或建立了与一些西方发达国家的外交关系，对外经济交往面随之扩大。中国需要重新确定其在世界民族之林中的地位和作用：即有中国特色的社会主义发展中大国的地位和作用。体现在国际援助领域里，这种地位和作用是双重的——既是受援国也是援助国。作为致力于现代化建设的发展中大国，中国需要借助西方发达国家的资金、技术、知识和经验，尽快地把自己的国家建设起来；与此同时，作为发展中国家的一员，中国继续向其他发展中国家的朋友和伙伴提供力所能及的援助。

邓小平为中国设计的兼具受援国和援助国的角色直到他第三次回到领导岗位上以后才得到贯彻实施。1978年5月7日，邓小平在一次讲话中谈到中国作为援助国的作用时说：“我们现在还很穷，在无产阶级国际主义方面还不可能做得很多，贡献还很小。到实现了四个现代化，国民经济发展了，我们对人类特别是对第三世界的贡献可能会多一点。”(12)同年6月2日，在会见马达加斯加民主共和国政府经济代表团时，邓小平进一步表明了对于接受援助的态度：“我们要把世界一切先进技术、先进成果作为我们发展的起点。”(13)邓小平这种既接受援助又提供援助，接受援助发展自己之后提供更多援助的平等合作精神也反映在1978年召开的中国共产党第十一届三中全会上。这次会议正式提出，要“在自力更生的基础上，积极发展同世界各国平等互利的经济合作，努力采用世界先进技术和先进设备”。会议还提出，中国的社会主义现代化建设要利用两种资源——国内资源和国际资源，要打开两个市场——国内市场和国际市场，要学会两套本领——组织国内建设的本领和发展对外经济关系的本领。(14)这种开阔的思路奠定了中国援外事业改革与发展的基础。

在改革开放初期，中国驻联合国代表团参加经济社会理事会的同志报告说，联合国每年用于援助的支出高达250亿美元，其中约50亿美元是无偿援助，援助项目涉及人类经济社会的方方面面，如果能够加以妥善利用，将有助于促进中国的发展。中国是联合国中重要的发展中成员，有权利用联合国的资源。这个意见受到中国高层的关注。(15)1979年，中国开始大量利用多边国际援助，接着又开始接受来自日本、德国等发达国家的双边援助，曾经一度成为世界上最大的受援国。(16)在成为受援国的同时，中国并没有终止对第三世界的援助。邓小平针对中国对外援助工作中力不从心的问题，在中央外事工作会议上提出了“要缓口气”的意见，也就是说，要实事求是地通过修改援外的具体方法，“真正使受援国得到益处”。邓小平提倡的是一种“少花钱、多办事”的援助方式，一种效率原则，即一方面削减中国援外开支，另一方面保证受援国能够从中国的援助中获得实实在在的好处。当时，援越（越南）和援阿（阿尔巴尼亚）工作中的浪费和弊端在党内和社会上引起了对援外战略意义的怀疑。针对这些质疑，邓小平指出：“第三世界国家尽管穷，但在国际政治中的分量已经大大增加，这是任何人不能忽视的。”(17)与此同时，邓小平同志多次亲自做外国领导人和友人的工作，不断强调中国永远不会忘记第三世界的穷朋友，他在会见马里总统穆萨·特拉奥雷的时候指出：“要教育我们的子孙后代，尽管自己发展了，还是要把自己看做是第三世界国家，不能忘记全世界所有的穷朋友。”“中国将来发展了„„还是把帮助穷朋友摆脱贫困作为自己的任务。”(18)自此，邓小平同志通过自己的工作使得国内外就中国在改革开放初期维护与第三世界的团结、减少援外支出的数量、提高援外工作的质量和效率等方面，达成了广泛的理解与认同。

（二）坚持什么？

在百废待兴的改革开放初期，立意改革的党中央对于中国援外的战略意义和所取得的成就的认识并没有丝毫改变和动摇。邓小平复出未久，就在1979年7月7日举行的一次会议上指出：“应当肯定我们过去援助第三世界是正确的。我们国家经济困难，但我们还得拿出必要数量的援外资金。从战略上讲，我们真正发展起来了，要用相当数量来援助。中国发展以后不要忘记这一点。在援助问题上，方针要坚持，基本上援助的原则还是那个八条，具体方法要修改，真正使受援国得到益处。”(19)时任中共中央总书记的胡耀邦曾撰文指出：“要告诉我们的同志，支援第三世界国家是一个带有战略性质的问题，切不可掉以轻心。”(20)时任国务院副总理的李先念也说，“援外工作的成绩是主要的，方针是正确的„„今后还是要援助的，这个方针不能变。问题是援助多少„„要把劲鼓起来，各部门要支持，地方要支持，企业也要支持，使援外工作做得更好，把有限的钱用得更好”。(21)根据上述精神，国务院和有关部门在1980年重新确定了改革开放时期中国对外援助的总方针。1980年3月，对外经济联络部召开全国外经工作会议，提出了坚持国际主义，坚持援外“八项原则”、广泛开展国际经济技术合作，有出有进、平等互利等主张。1980年11月8日，中共中央、国务院正式发出的《关于认真做好对外援助工作的意见》强调指出：中国对外援助八项原则和援外人员的优良作风在国际上独树一帜，为中国赢得了崇高的政治声誉，进而伸张了中国对外援助中体现出来的国际主义与爱国主义的统一。该文件同时指出：“反对霸权主义，维护世界和平，是我国对外工作的总方针。援外工作作为外事工作的一个方面必须为这个总方针服务。”(22)1983年初，中共中央又提出了“平等互利，讲求实效，形式多样，共同发展”四项原则，(23)其中的“平等互利”、“共同发展”是“八项原则”的精髓，“讲求实效”来自于邓小平的改革思想，而“形式多样”则是对邓小平效率原则的落实。归纳起来就是在原有的国际主义原则基础上增加了“实事求是”的内容。1983年9月27日，国务院主要领导在接见第六次全国援外工作会议全体代表时强调，我们是社会主义国家，虽然很穷，但是个大国，我们有责任、有义务在力所能及的范围内向第三世界提供援助，这是我们国家的性质所决定的。全党要统一认识。我们对外援助要量力而行，又必须尽力而为。量力而行是指钱，尽力而为是指精神。我们为第三世界办点好事，虽然资金有限，但热心不能减退，精神不能减弱，能够做的事，我们必须努力做好。各部门、各地方一定要积极承担中央确定的援外任务，这是个政治任务。(24)应当说，中国的对外援助不仅仅是一项重要的政治任务，而且是“一笔不可缺少的战略支出”（邓小平语）。特别是20世纪90年代冷战结束以后，这种战略支出的意义就更加凸显了。柏林墙的倒塌和苏东体制的解体使整个西方世界都沉浸在“胜利”的喜悦之中。西方的理论家们甚至宣称，由于东西方对峙局面的结束，历史也就随之“终结了”。在第二世界，不少国家放弃了独立自主的发展道路，希望国际资本的力量帮助它们快速地脱离贫困，像西方发达国家那样富足起来。但是，国际资本力量无边界的发展，却未能自动地给所有国家和地区都带来发展与繁荣。邓小平一直都关切的“南北问题”日趋 严重。在这种趋势的背后其实隐藏了不同发展理念之间的博弈。以“华盛顿共识”为代表的发展理念抹杀了文化和文明之间的差异，而这种“共识”即使在西方世界也并没有形成广泛的认同。在“和平学之父”约翰·加尔通(Johan Galtung)笔下，发展理论与实践的“第一定义”就是“多种发展模式”。他尖锐地批判道：“如果一种文明把自己的发展定义强加给另一种文明，那么我们就可以把它明确界定为文化暴力的典型例证”，因为它导致“文化灭绝”、“普遍异化”、“实质伤害”。(25)走社会主义市场经济道路的中国需要通过对外援助这种国际战略工具，为中国创造长时间和平与发展的外部环境，因为中国之所以能够快速发展，根本的原因是中国在保持了社会主义制度的条件下，根据自己特殊的国情，吸收发达国家的先进经验，而不是先颠覆自己的制度，然后移植其他国家的制度。为中国社会主义市场经济的长远发展计，中国在国际上必须维护世界发展道路的特殊性和多样性，而要保证发展道路的特殊性与多样性，就必须帮助其他发展中国家维护自己的特殊性，同时帮助它们发展起来。这种战略思维与周恩来提出的援外工作“八项原则”、邓小平强调的援外战略意义与效率原则相统一的精神是一脉相承的。1993年7月12日，江泽民主席重申了这种战略思维，他说：“必须充分尊重各国人民自主选择社会制度和发展道路的权利„„世界是丰富多彩的，如同宇宙间不能只有一种色彩一样，世界上也不能只有一种文明、一种社会制度、一种发展模式、一种价值观念„„世界发展的活力恰恰在于这种多样性的共存。应本着平等、民主的精神，推动各种文明相互交流、相互借鉴，以求共同进步。”(26)2005年9月，胡锦涛总书记在联合国成立60周年首脑会议发展筹资高级别会议上再次呼吁，经济全球化应当向着均衡、普惠和共赢的方向发展，应当包容各种发展模式，同时建立有效的协调合作机制，整合资源，形成合力。这是邓小平关于“着眼于自身长远的战略利益，同时也尊重对方的利益，而不去计较历史的恩怨，不去计较社会制度和意识形态的差别，并且国家不分大小强弱都相互尊重，平等相待”(27)观念在新形势和新条件下的具体化。

（三）改革什么？

关注中国对非洲政策的学者们认为，中国改革开放以来经历了从弱化意识形态、拓宽交流领域到强调互利双赢的三种转变。(28)从中国的对外援助特别是对非援助中可以清晰地看到上述几种转变。

中国共产党第十一届三中全会以后，中国在对外援助方面的改革是显著的，归纳起来，改革主要集中在对于政策、方式、管理和机构的调整等几个方面。1.改革政策

邓小平关于对外援助效率原则的基本要求是：减少数量，但是不影响质量，这就要求中国对外援助采取小型化和多样化的形式。1979～1982年间，在中国财政经济困难的情况下，国家严格掌握了对外援助的支出和新签援款，本着“实事求是、量力而行”的精神将援外的规模从占财政支出的6%～7%削减了下来。

为了达到确实使受援国得到好处的目的，中国援外改变了原有的做法，适当要求受援方支付“当地费用”，增加“象征性的”贷款利息。由于“当地费用”往往不可预测，在支出时难以封顶，所以当地费用由受援方支付的做法不仅能减轻中国援外的财政负担，同时更重要的是促使受援国学会对于建设项目进行“经济核算”，从而为受援国自力更生发展经济打下基础。

除了减少援外资金投入，要求受援国承担“当地费用”以外，这个时期中国援外的重大政策调整还包括以下三个方面内容：

第一，从受援国的实际生产和管理水平出发，从援建生产性项目转向援建标志性建筑，援建了一批纪念碑式的项目，如会议中心、人民宫、体育场和医院等。由于管理标志性 建筑远比管理生产性项目简单，这种转变既减轻了中国的负担，又增加了项目的可持续性。

第二，从援建大型项目转向因地制宜地援建贴近人民生活的中小型项目，如援建农业示范基地、乡村学校和一些必要的社会基础设施，派遣专家到受援国讲学、传授技术，提供小型的示范性设备，邀请并资助受援国人员来华考察学习、进行技术培训等。

第三，开辟新的援外资金渠道，提供优惠贷款。

上述措施使得中国在1979年以后用于对外援助的支出比20世纪70年代前期有所减少，但是与受援国的接触面却扩大了，提供援助的内容比改革开放前更加丰富了，援助项目也更加贴近受援国的人民群众了。2.改革方式

中国的对外援助主要有赠款、无息贷款和低息贷款三种主要形式，如果算上免债、提供人道主义援助和向国际多边援助组织提供资金等西方“官方发展援助”概念不涵盖的援助形式，中国政府共通过六条渠道向发展中国家进行财政转移。中国对外援助的资金不是单纯的财政援助，而是通过实物援助实现的，也就是说将援款折合成在受援国援建的各类基础设施、提供的成套设备和技术、派遣的医疗队和专家组、开办的培训班、发放的奖学金等等。

中国实施援助通常的做法是由受援国向中国驻外使馆经参处提出要求，然后在中国可能提供援助的领域里进行政府间商谈，以互利双赢为原则，根据可行性的研究结果，签订政府间经济技术援助协议，作为两国合作的法律依据。如果是采取优惠贷款形式，则贷款协议中需规定中国提供贷款的金额、用途、使用期限、偿还期限及偿还方法等。(29)中国援款的使用期通常为5～7年，可以延长使用期，还款期一般为10年。受援方如有困难，还可以推迟或延长还款期。此外，中国还提供少量无偿援助。上述这些基本原则并不是改革的对象，那么改革涉及哪些主要内容呢？

前面讲到，自改革开放以后，中国根据有限的资源和能力，采取了援助项目因地制宜的方针而转向中小型项目，并且在与百姓生产和生活密切相关的领域里扩大了援助的范围，援建了一大批农场、学校、医院、体育场馆、铁路、公路、电站、水利等设施。

除了援外工程的中小型化和多样化以外，改革开放后的中国援外突出了平等合作的原则。成套项目援助一直都是中国对外援助的主要内容，中国负责项目的考察、设计，提供全部或部分成套设备、建筑材料，派人组织或指导施工、安装和试生产，在项目建设过程中全面提供技术援助，采取就地培训等方式，将相关技术传授给受援国有关人员。这种援助项目往往被形象地称为“交钥匙工程”或者“授人以鱼”，也就是说，中国方面把一切都建设好、安排好，然后把钥匙交到受援国手中，把做好的“鱼”端到饭桌上。

随着中国建成的成套项目日益增多，有效地帮助受援国巩固项目成果成为对外援助工作中一个日渐突出的问题。中国援建的设施一般都比较先进，但是需要受援国配备相应的管理和技术人才，制定合理的制度和程序去维持这些设施的运转。(30)于是，中国方面在1982年11月提出，对于已经帮助建成的项目，应该主动向受援国提供管理服务，搞技术合作，一边参与管理，一边带徒弟，帮助受援国掌握技术和管理，从而体现中国对朋友负责到底的精神。(31)援建项目的后期管理不是干涉内政，而是帮助受援国获得自力更生的能力，是“授人以渔”，教会受援国的人民自己“下海捕鱼”。1984年中国对外经济贸易部发出的《关于巩固建成经援成套项目成果的意见》体现了这个时期援外工作的转变，提出加强项目建成后的技术合作，并且可以根据受援国的需要，参与援建企业的经营管理。此后，中国对外援助就又增添了管理合作的内容。1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会提出建立社会主义市场经济体制，“使市物在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。(32)中国社会主义市场 经济发展迅猛，到1994年中国已有约90%的商品价格由市场决定。(33)市场力量不可阻挡地成为中国改革对外援助工作中的重要因素。中国对外援助除了体现中国体制的改革以外，还需要与受援国的体制相吻合。受援国体制的变化和中国作为援助国体制的变化都影响到援助项目的方式，例如，马里政府于1991年宣布对中国援建的纺织厂实行私有化改制，经过协商，马里政府将80%的股份转给中国海外工程公司，后者负责偿还马里政府欠中国政府的债务，两国政府为合资企业提供优惠，借此扶植市场化的合作。(34)市场因素的加盟使得该厂获得了良好的经济效益，也为管理合作增添了一种新的方式：参股合作。

此后不久，中国又采取了贴息优惠贷款的新援助渠道：即动员一部分银行的资金，利用政府援款作为利息补贴，使银行利率降低，借贷条件变得优惠，具有援助性质。后来又创建了合资合作基金，扩大对外援助的资金规模。利用少量的对外援助资金，撬动更多的市场资金，使其“软化”成为优惠贷款，这是一种在西方援助国常见的做法。但是对于中国进出口银行提供的优惠贷款的性质，国际上却产生了很多不同的意见。最为集中的意见认为，因为国家“贴息”使整个贷款变得“优惠”，在优惠贷款里就体现了国家行为，应当将这类贷款定义为“援助”。但是，这样的计算会带来两个问题：一是统计上的，不仅中国对外援助的数额会大大提高，而且优惠贷款在援外资金总额中的比例也会大大提高；二是概念上的，进出口银行虽然是发展领域里的政策银行，但是其借贷方式却根据市场规则运行，倾向于投资大型发展性项目（一般在1000万美元以上），投资要求50%控股。与中国其他援外项目集中在社会和民生领域的方式不同，进出口银行发放的贷款一般投向有经济回报的领域，如能源、交通、信息等领域。

按照中国目前的计算，只有来自政府的直接财政转移才算是“援助”，包括政府“贴息”部分，但是不包括“贴息”带动的贷款。市场资金的运作有自己的规律，政府通过“贴息”鼓励市场力量参与发展事业，是在受援国受到广泛欢迎的一项措施。这是因为，国家发展只有在多要素（包括市场要素）、多领域（包括市场和社会领域）相互配合的条件下，才有可能取得成功。因此，市场力量虽然不能代表援助国政府，但却有可能被用于加速受援国的发展。

市场资金进入中国援外领域是一个新现象，因为它调动的不仅是中国银行和社会的资金，而且还调动了受援国的资金和资源，并且通过援、受双方在企业和金融机构层面上的合资合作，推动了受援国自身的发展及发展能力的建设，因此受到了受援国的欢迎。1993年10月，在非洲发展东京国际会议上，非洲国家代表提出增加外贸和吸引外资是比政府间的传统合作更加有效的发展方式。针对援外领域里的这些新现象，1995年10月，中共中央召开了进一步改革援外工作的会议。会议明确指出：随着中国改革开放的推进和世界形势的变化，中国的对外援助所面临的国内外环境都发生了深刻的变化。中国建立社会主义市场经济体制，企业成为经济活动的主体，金融机构在市场经济事务中发挥越来越大的作用。会议鼓励中国企业与受援国企业以合资经营、合作经营的方式，或中国企业独资经营的方式实施中国对外援助项目，进一步将中国市场化改革的成功经验运用于对受援国的援助，如在受援国建立经济开发区等。会议认定，中国企业与受援国企业在援助项目上的合资合作，“有利于政府援外资金与企业资金相结合，扩大资金来源和项目规模，巩固项目成果，提高援助效益”。(35)3.改革管理方法

改革开放以后，援外体制的调整受到了两个方面的影响：一是新时期援外工作的实际需要，二是政府机构改革的总体方针。改革开放初期，中国开始缩减援外规模，改变援助方式和内容，政府援外工作量随之减少。与此同时，随着市场机制的引入，国家直接控制经济生活的方式发生了变化，企业转变成市场行为主体，按照市场竞争规则和利润 原则行事。援外的行政主管部门难以通过行政命令调动专业部委执行援外项目，开始绕过承建部，直接到地方寻找愿意承担项目的企业。承建部制的行政网络体系逐渐被打破。援外工作的主管和执行部门开始尝试各种能够调动市场潜力的方式，探索了“投资包干制”和“承包责任制”，改革的方向是转变政府在援外执行过程中的职能。(1)“投资包干制”

为了克服“吃大锅饭”的弊病，从1980年起，对外经济联络部按照国家经济体制改革的精神，开始探索用经济手段与行政手段相结合管理经援项目的途径，克服责任不落实、“吃大锅饭”等弊病。(36)1980年12月，援外主管部门颁发了《关于对外经援项目试行投资包干制的暂行办法》，对部分新上马的项目试行投资包干制，由国务院有关部门或地方人民政府负责承包。

这种改革的目的是“简政放权”，调动项目实施单位的积极性，但是由于在改革开放初期，援外工程承包单位多是各部和各省援外办公室改制的产业，它们或多或少享受行业垄断地位，同时由于市场体制尚未建立起来，它们也没有真正学会按照市场规则和价格规律行事，常常出现“包干费封不了顶”的现象，因此无法真正实现效率和公平。(2)“承包责任制”

由于投资包干制的不完善，1983年12月，“承包责任制”应运而生。1983年，中国的财政经济状况逐渐好转，国家经济体制改革和国家机关机构转变职能的改革也出现了新的进展，引进了更多的市场规则，许多承包单位由政府部门改制为各级政府下属的国际经济技术合作公司或其他具有法人地位的国有企业、事业单位，实行政企分开、独立经营、自负盈亏。与此同时，中国对外援助也走出了低谷，开始扩大规模。1983年12月，对外经济贸易部颁发了《对外经援项目承包责任制暂行办法》，改变了原有的投资包干制，试行承包责任制，由上述国际经济技术合作公司或者其他具有法人地位的国有企业、事业单位竞标承包，根据对竞争企业的项目报价、合同工期、技术能力等因素的考核，择优选定承包单位，同时扩大了承包单位的自主权，并根据责、权、利统一的原则，进一步明确了承包单位的经济、技术责任，对各项费用的计费标准予以明确规定。此外，承包形式和承包范围采取了比较灵活的方式，允许对一个项目的考察、设计和施工进行分开承包，也可以对整个项目进行总承包。(37)在“承包责任制”的管理体系中，对外经济联络部负责根据中央的精神和财政部下达的财政指标，制定援外方针政策，进行统筹安排，并制订对外援助计划、编制预算，负责对外谈判并签订政府间的援款协议书，组织援外项目的可行性调查，安排招投标并向中标企业拨付援款，与受援国就援助事宜保持磋商，检查监督项目进展，代表中国政府举行项目移交仪式，负责各项统计工作并制定规章制度。承包单位负责项目的考察，协助中国成套设备进出口公司进行项目施工合同的商签并具体负责项目的设计、经费的概算和工程的实施，保证工程质量和进度，向受援国提交竣工图纸和有关技术资料。承包单位有权决定施工方案、出国人员的管理，并且按照国家规定支配所得收益。(38)就是与援外工程相关的事权、人权和财权都下放给了承包单位。

“承包责任制”通过根据市场规则设计的“招投标”程序，在中国援外工作中引入并借用了市场力量，不仅从根本上取代了承建部制时期的行政网络管理体系，而且带动了援外结构、方式乃至机构的大调整、大变革。4.改革机构

随着援外规模的缩减、援外方式和内容的改变以及援外行为主体从国家机构变成了市场行为体，政府援外管理的工作量在缩减，方式方法发生了变化，指令性和行政性工作相应减少，援外主管机构开始萎缩。1982年，受中央精简机构政策的影响，两部（对外贸易部、对外经济联络部）两委（外国投资管理委员会、国家进出口管理委员会）合 并，此前主管援外工作的外经部合并到新组建的外经贸部中，成为一个司局级单位，同时成立中国成套设备进出口公司，负责援外项目的执行。此后，对外经济贸易部根据政企分开、简政放权的原则，于1985年5月将一部分管理权限下放给中国成套设备出口公司，同时，国务院有关部门和省、自治区、直辖市政府也将项目实施全部交由其所属的国际经济技术合作公司负责办理，从而简化了管理体制。

直到20世纪90年代中期，中国的援外管理体制一直兼顾援外工作的实际需要和政府机构改革的要求，不断进行调整。1992年，国务院决定按照“社会主义市场经济”的要求进行政府机构改革。中央主管经济的部门大都被“大砍一刀”，砍下来的一些部门和人员成立了行业协会和实体性公司。(39)根据这种“政企分开”的政策，原本承担着援外项目管理职能的成套设备进出口公司于1993年脱离外经贸部，实行企业化管理，援外成套项目的建设完全由作为市场行为主体的企业来承担。外经贸部对外援助司负责援外政策的制定并监管项目的执行。同时，随着20世纪90年代中期优惠贷款业务不断增多，1994年，成立了专门的执行机构“中国进出口银行”，负责援外优惠贷款业务。

如果我们将援外领域里的市场力量和受援国因素全部加进去，再按照动议、考察、协商、决策、拨款、立项、招投标、实施的整个援外流程绘制一张图表，就会发现，此时的中国对外援助工作在与受援国平等协商这个原则上没有改动，但是在其他程序和行为主体方面却发生了结构性的变化（见图1）。

图1 改革后的中国援外决策和执行程序

图1中实线代表政策制定过程，点线代表政策咨询过程，虚线代表援外资金拨付或项目执行。由此可以看出，中国的对外援助政策仍然是在受援国需求基础上，通过适当的外交途径，并且经过专家实地考察认定以后进入决策过程的。在决策程序中，各相关部委之间存在着协商关系。在实施的过程中比较充分地引进了市场力量。

在援外资金拨付流程中，上述行政分权的情况和承包单位的重要地位就更加突出了（见图2）。

图2 改革后中国援外资金拨付流程图

我们看到，通过商务部向进出口银行和其他一些部委转拨的援款只是一种转账，这道程序解决了对外援助的统计归口，但是却无法保障政策归口。在图2中的所有部委（正部级）中，没有一个部委是专门从事对外援助工作的，因此也就没有任何一个部委能够像改革开放初期那样就对外援助进行总协调，并根据援外的需要形成一种网络化的管理。援外领域里的市场力量主要包括商务部直接管理的项目承包单位和相对独立的进出口银行（商务部负责资金转账，以利于统计）。

从改革后的决策和执行程序来看，中国已经形成了一种包容了市场力量的对外援助机制，但是如何使市场化的管理方法有效地服务于援外事业所负载的政治和战略任务，同时使政府有效地发挥科学决策和合理监督的职能，是中国援外体制改革至今尚在探索的问题。中国对外援助的决策部门包括了商务部、外交部、财政部等部门，它们通过分工和协商来制定对外援助的政策和措施，其中主管援外具体工作的商务部援外司和国际合作局还负责与其他各执行部委和企业的协作关系，但是这种协作关系只是停留在转账、招投标等工作层面，没有承建部制中的那种责任关系。从图2中的几道垂直而不交叉的资金流动线可以清楚地看出这种在援外领域中分头对外、各负其责的局面。5.改革的进程并没有结束

现行援外体制的优势是能够广泛地调动社会力量，更加有效地利用各种资源，为中国对外援助事业服务，而需要通过发展解决的关键问题在于：作为一种经济管理方式，按照市场规则设计的“承包责任制”不可能包揽对外援助工作中的所有事权，因为对外援助不仅仅是一项复杂的经济工作，同时还是一项重要的政治和战略工作，其意义之深远，远非承包责任制可以涵盖。以人员派出为例，在计划经济体制时期，总交货人部制根据援外项目的需要择优选调外派人员。改为承建部负责制以后，承建部根据同一精神，把援外出国人员的选派工作列为一项主要的行政工作。各涉援部门和地区都十分重视这项工作。很多单位把选派人员出国援外作为一项光荣的使命，局部利益服从全局的需要。这种体制保证了中国援外人员的政治思想、道德品质、业务技术和身体条件都非常优秀，他们在受援国为中国赢得了“忘我工作、不知疲倦”的美誉。(40)赞比亚甚至出现过群众自发集会游行，喊出了“中国医生不能走”的口号。由此可见，通过中国对外援助而在国际上形成的中国“软实力”远非仅仅产生于中国对外援助的数量，还包括了援外工程的质量，特别是在援外工作中展现的中国人的道德水准、敬业精神、平等态度和管理水平等文化和文明的因素，而这些不是通过市场承包能够实现的。

中国对外援助赢得良好声誉的原因一是靠正确的方针政策，二是靠援外人员的平等待人和艰苦奋斗的优良作风，强调了进一步做好援外出国人员思想政治工作的重要性。但是，随着援外体制的改革，援外人员的选派成为承包企业的权利，虽然主管部门想方设法，通过建立专家库、组织培训、举行优秀人员表彰大会等形式，鼓励并引导中国援外 人员发扬优良传统，但这些措施相对于企业的市场行为来说都是软约束。因此，中国对外援助在未来的改革和发展中不仅要进一步地调动和规范市场力量，而且还要平衡使用市场力量和行政力量，使之能够相互配合，更好地为国家的国际战略服务。

总之，援外事业的发展给国家的对外政策增加了利用、引导和把握市场力量的内容。如何使市场在国家间关系中发挥积极作用而不使市场的不确定因素影响到国家间的友好关系，这是中国社会主义市场经济的发展给中国对外援助提出的需要继续加以解决的难题。

四 新时期的中国对外援助

进入21世纪以后，中国与世界的对外援助同时活跃起来。2005年6月，八国集团财长会议宣布立即免除包括18个重债穷国欠国际金融机构400亿美元的债务。随后，八国首脑在同年7月召开的八国首脑会议上承诺，到2010年将对非洲发展援助每年增加250亿美元。三年过去了，人们尚在等待西方援助国兑现自己的承诺，而中国却以雷厉风行和言必信、行必果的风格开始了新时期的对外援助工作。2005年9月16日，胡锦涛主席在联合国发展筹资高级别会议上宣布了中国对外援助的“五大举措”。2006年伊始，中国政府又发表了《中国对非洲政策文件》，提出建立政治平等互信、经济合作共赢、文化交流借鉴的新型战略伙伴关系。同年4月和6月，胡锦涛主席、温家宝总理相继访问非洲。2006年11月，中非合作论坛北京峰会通过《中非合作论坛——北京行动计划(2007～2009)》。中非合作论坛(FOCAC)北京峰会盛况空前，48个非洲国家的元首、政府首脑或代表齐聚北京，胡锦涛主席在会议上宣布了中国对非援助的“八项政策措施”。(41)“五大举措”和“八项政策措施”标志着中国对外援助工作开始了新的里程。在这个新的时期里，无论外界的舆论压力有多大，中国对外援助最本质的特征仍然是坚持“不干涉内政”原则，不为中国对外援助附加任何政治条件；以受援国的经济和社会发展需求为主要目的，提供多种形式的对外援助，遵循发展的规律，(42)根据受援国和中国的比较优势，支持健康、教育、农业、能源、交通等领域的发展；坚持平等互利、“多予少取”、共同发展；积极推动受援国的能力建设和人才培养；关注援助效果的可持续性和受援国的可持续发展；推动国际经济规则的合理化。与此同时，上述举措与政策的实施也将使中国对外援助工作从数量、规模、质量到方式和机制等方面都继续面临着大幅度的调整和改革。

中国对外援助的历史与现实体现了中国作为社会主义和发展中大国的具体国情，也体现了社会主义市场经济的本质特性。在改革开放30年的历史进程中，中国对外援助探索了借重市场力量履行社会主义国际主义义务的道路，树立了率先发展生产力、改善人民生活、实现社会平等与和谐的理念。中国的发展观和发展援助方式正在通过对外援助的渠道对发展中世界产生前所未有的影响，这种影响不是“干涉内政”，因为中国对外援助从来没有负载强迫或引导他人做他们本来不愿意做的事情的使命，而是在尊重主权独立的原则基础上传播经验、创造机会、改善民生、促进平衡发展。

［收稿日期：2008-09-03］

［修回日期：2008-10-04］ 注释：

①Deborah Brautingam, Chinese Aid and African Development: Exporting Green Revolution,London: Macmillan Press, 1998, p.4.②《商务部对外援助司王世春司长谈中国对外援助》，参见http://video.mofcom.gov.cn/class_onile010671790.html。

③中华人民共和国统计局编：《中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2007年版，第286页。

④毛泽东：《纪念孙中山先生》，载《人民日报》，1956年11月12日。

⑤《毛泽东主席接见非洲朋友的谈话》，载《人民日报》，1963年8月9日。

⑥《在第三届全国人民代表大会第一次会议上周恩来总理作政府工作报告》，载《人民日报》，1964年12月31日。

⑦“八项原则”包括：(1)中国政府一贯根据平等互利的原则提供对外援助，从来不把这种援助看做是单方面的赐予，而认为援助是相互的；(2)中国政府在对外提供援助的时候，严格尊重受援国的主权，绝不附带任何条件，绝不要求任何特权；(3)中国政府以无息或低息贷款的方式提供经济援助，在需要的时候延长还款期限，以尽量减少受援国的负担；(4)中国政府对外提供援助的目的，不是造成受援国对中国的依赖，而是帮助受援国逐步走上自力更生、经济上独立发展的道路；(5)中国政府帮助受援国建设的项目，力求投资少、收效快，使受援国政府能够增加收入，积累资金；(6)中国政府提供自己所能生产的、质量最好的设备和物资，并且根据国际市场的价格议价。如果中国政府所提供的设备和物资不合乎商定的规格和质量，中国政府保证退换；(7)中国政府对外提供任何一种技术援助的时候，保证做到使受援国的人员充分掌握这种技术；(8)中国政府派到受援国帮助进行建设的专家，同受援国自己的专家享受同样的物质待遇，不容许有任何特殊要求和享受。

⑧《在第三届全国人民代表大会第一次会议上周恩来总理作政府工作报告》，载《人民日报》，1964年12月31日。

⑨《坦桑尼亚总统尼雷尔在李先念主席举行的宴会上的讲话》，载《人民日报》，1985年8月20日，转引自石林主编：《当代中国的对外经济合作》，北京：中国社会科学出版社，1989年版，第17～18页。

6.项目物资管理 篇六

物资采购需有经过审批的项目物资需用计划，按企业规定的物资管理程序购买，零星材料从定点商家采购，物资采购与现场生产相互协调、沟通，物资采购要遵循价格低，质量优的原则，不得投机取巧。材料的进场和验收，材料进场时，第一时间必须组织质检的相关人员一并检查材料，并准确清点数目，送块进行试验，在当天做出台账，以便需要时随时可以查到资料。

材料堆码整齐，并有防护材料变质，损坏的保护措施，定时在工地现场进行巡查，防止在施工时工人有浪费材料，损坏材料品质的行为，杜绝成本浪费。