城中村改造的对策分析

城中村改造的对策分析（8篇）

1.城中村改造的对策分析 篇一

金华市城中村改造的思路与对策

卢立明

推进城乡一体化是加快建设浙江中西部中心城市，提前实现现代化目标的一个重要的发展战略。新一轮《金华市城市总体规划》根据金华作为浙江省中西部地区中心城市的功能定位，扩大了中心城市规模，拓展了城市发展空间。构筑开放、大容量、有弹性的大城市框架，提高城市品位。近年来，随着城市新区迅速向城市近郊甚至远郊渗透，城市建成区面积不断扩大，使得近郊中的一些村庄，在不远的将来，也将随着城市建成区的进一步扩大，从而逐渐成为新的“城中村”。这些“城中村”在总体布局、建筑风格、基础设施、公建设施、环境保护及园林绿化诸多方面，不能适应现化城市的发展要求，不能满足城市可持续发展的需要，有些甚至严重影响了城市形象。“城中村”问题的日渐突出，使得有必要对这些“都市里的村庄”以及有可能成为“都市里的村庄”进行全面的梳理，让今后的城乡建设步入合理、有序的时代。

一、城中村存在的问题

我市的历轮城市总体规划和各类规划没有对城市建成区的村庄作出安排。在城市建设和扩张时，都是避开村庄，既没有给村庄建设留足用地，也没有把村庄同城市建设、开发同步进行从而形成了“城中村”。虽然大部分村庄编制了村庄建设规划，但基本上是就村论村、就村辖土地范围进行规划建设，这样对城市用地的地块完整性有较大的影响，且村庄的撤并难以进行。

村庄规划建设与村民建住宅和城市建设争用地，争好地段，也是导致目前征地难、农房拆迁难的重要因素，一定程度上也影响着中心城市建设的进展。建成区的村庄分布散，村民住宅与其它建筑混杂在一起，有的无法分清哪是村民住宅建筑。

违章量大面广。在城市建成区内，同时存在国有土地和集体土地，由于村庄规划建设使用的是集体土地，农民住宅政策有别城市居民的政策，失地农民就业等问题的存在，住宅建设主要目的是为了增加家庭收入，如房屋出租、办家庭企业等，建造住宅比高比大，导致擅自加层，扩建时有发生纠纷多，处理解决难度大。

基础设施薄弱，脏乱差的问题突出。村集体经济无能力投入经费进行基础设施配套，村民建住宅大多数是单家独户的零星自建，“城中村”的基础设施大多数较差，有的根本没有，到处是垃圾，污水横流。尽管城市的基础设施就在村口，但村民享受不到，出现新房多，无新村的现象，村民居住环境差，影响城市的形象。

管理难度大。由于以前的建房多无规划、无布局、无设计，形成许多死角、断头路，在现在流动人口增多的环境下不容易管理到位，造成了许多卫生、安全管理死角。

二、城中村产生的成因

首先，城市二元土地制度是城中村形成并得以存在的根本成因。城中村的形成是经济、社会、文化、管理等多种因素相互作用的结果，但根源是城市二元管理体制的存在。由于“城”与“村”分属不同的管理，因而形成了二元管理体制。所谓二元管理体制，就是已被纳入城市规划区范围内的自然村，虽然大部分土地已被国家征用，有的也已转制，但在管理上仍然沿袭与城市不一样的农村传统的管理体制与运行机制。

随着城市化进程的不断加快，不少处于城乡结合部的农村村镇被迅速纳入城市规划区范围内，虽然从地域、从空间形态上讲，这些村事实上已成为城市管理和城市建设的组成部分。但在经济、社会、土地和规划建设上均与城市社区建设存在着明显的差异，因而导致和形成了严重的二元发展格局。城乡结合部的村在理论意义上归入城市统筹管理，而实际上行政上仍属于农村建制，沿袭传统的与城市管理、与市场经济运行不相协调的农村组织形式与农村管理模式，给城市的统一规划、统一开发、统一建设带来一定的难度。

其次，利益性内聚是城中村形成的关键。城中村是一个类型独特的社区，是处在由农村向城转型中的社区。由于更多地具备农村社区的特点，实行与城市有别的农村组织管理架构，因而，成为城市社区内部一个孤立发展的系统，与城市社区存在着明显差异。究其原因，是利益驱动所致。在靠近市区，经济比较发达的自然村，由于享有计划生育、宅基地、村集体经济分红等丰厚的“福利待遇”，很多农民更愿意维持城中村的现状。

此外，村民自身素质的局限与暂住人口的流动是城中村形成的另一重要成因。城中村村民的受教育程度较周围社区的城市居民低，使其很难融入所在的城市社区，城市人因观念文化相异而不认同这些新晋升的城市居民，而村民因经济利益驱使亦不愿做城里人，这严重地制约着城市经济和社会的可持续发展。城中村的集体经济主要来自于土地收益、物业出租和村办企业，农村土地政策特有的宅基地为农民带来丰厚收入，由于村民可坐享土地收益的分享权，因而即使素质低下，村民也没有产生强烈的提高文化素质的紧迫感。

从城市的产业结构变动，我们可以看出，城市第三产业所占比例大，相对比较发达，服务业种类齐全，因而聚集了大量的暂住人口。这些暂住人口涌入城市寻求就业，大部分选择地处城市边缘区、房屋价格低廉、管理混乱的城中村居住下来。庞大的暂住人口无疑促成了城中村出租屋市场的形成，而大量不规范的出租屋加大了城中村改造的难度。

三、城中村改造的难点

现状的拆迁及兼顾。“城中村”的现状建筑基本为近年新建，部分建筑质量较好，这为改造工作增加了难度；村内住宅建筑基本为村民自建或与人合建，房屋产权属私人所有，对这些建筑如何拆迁补偿需仔细推敲，慎重行事。

农村的宅基地问题。“城中村”的现有土地产权不合理是“城中村”问题的根源所在，也将是改造工作的一大障碍，目前的体制运行机制和经济环境，使得短时期内土地产权变更有一定的困难，象“城中村”这样人口密度非常高的区域，在现行的房地产开发政策下较难赢利，有关土地管理部门也不愿意主动进行土地权属的转换。

资金缺口的问题。对“城中村”的改造，居民的拆迁及安置都需要大量的资金支持，目前的经济形式，政府也不可能负担如此庞大的费用，在缺少利益驱动的前提下，不可能吸引资本的大量投入，这将是“城中村”改造工作深入进行的巨大障碍。

管理体制的问题。对于“城中村”的管理存在许多历史遗留的问题，使得一开始就未能将其纳入城市管理的轨道，致使其游离于城乡之间，在发展上缺乏约束，在管理上缺乏系统，导致走上非良性发展之路。为此，“城中村”的改造及管理均需在管理体制上提出相应的策略和切实可行的办法。

基层干部认识的问题。有些基层干部没有把城中村改造工作上升到事关推进城市化进程、加快浙中西部中心城市建设、优化环境、促进经济发展的高度来理解，而片面的认为，城中村改造工作量大，事关群众的切身利益，搞不好会影响社会的稳定。有的认为城中村改造会使农民的利益受到损害；还有的认为对集体土地的收购必须有明确的优惠政策再进行城中村改造等等。这些思想虽然是少数基层干部的认识，但它影响了城中村改造工作的进程。此外，要城中村改造的村一般都有较强的经济实力，村里的集体资产不少，本来这些资产的动作由村干部掌握，撤村后就不一样了，他们不愿失去已有的权力和利益。村干部这种阻力的存在，影响了城中村改造的开展。

四、城中村改造的原则 切实保护农民的各项权益。在城中村改造过程中，要坚持集体资产所有权不变和集体资产处理权归村民所有的原则，切实维护农民的各项权益。村民委员会改为居民委员会后，集体土地和财产不能流失或改变权属关系，原属于村民集体所有的仍属于改变了身份的居民所有，并努力实现与城市居民的同等待遇。村民变居民以后，政府及各部门要切实保障他们作为居民的各项权利，同时履行居民的各项义务，在市政建设、环境卫生、卫生保健、最低生活保障、文化教育等关系居民切身利益的事项上要实现与城市居民的同等待遇。

坚持以人为本。城中村改造是村民到居民，村委会到居委会，农村社区管理到城市社区管理的综合转型和变迁过程。在转型过程中要始终坚持以人为本，各项改造工作要围绕保护人、服务人的宗旨展开，保护人的合法权益，满足人的合理需求，避免引起大的社会震动。城中村改造会触及到一部分农民的切身利益，改变农民久以形成的传统的价值观念和生活方式，因而改造过程要做好农民的思想政治工作，在兼顾农民利益的前提下，使农民服从国家的整体利益，尽量减少农民的抵触情绪和由此而产生的负面影响。

实事求是，量力而行。城中村要逐渐改变为城市社区居民委员会，这是大势所趋，同时又是一个漫长、复杂的过程。农民变居民，农村的生活方式转变为城市的生活方式，农民的观念转变为居民的观念不是一下子就能实现的。要积极稳妥、有计划、有步骤地推进。虽然城中村改造任务繁重，时间紧迫，但也不能由此而盲目推进，要实事求是，量力而行，成熟一个转制一个，切不可好大喜功。对不同类型进行分类指导。城中村类型不一，在制定政策时要采取分类指导的原则，切忌“一刀切”。由于不同类型的城中村所处的地理位置不同，形成的原因各不一样，在改造过程中，要根据已成熟的城中村和正在发展中的城中村的不同情况区别对待。近期要重点推进靠近市中心区、已经成熟的城中村改造，并选择试点进行推进，在试点取得成功的经验基础之上，再在城市更大的面上推广，以达到以点带面的效果。

五、城中村改造的规划措施

当前我市城中村改造的范围为城市规划三环线以内的所有村庄，涉及到22个乡镇、街道。规划范围内共有行政村245个，由433个自然村组成。其中城市一环以内有行政村27个（含已改居的原10个行政村），二环以内有行政村106个，三环以内有行政村112个。一环路内及沿线已开发区块内村改居共31个，其中已有东郊、环城、洪源、西关、何宅等12个村实行了村改居，2003年近期实施的村改居建议有如下13个村，包括上浮桥、西郊、王坦、东关、董宅等，一环路内未列入近期实施村改居的村有庄头、叶宅、七里畈等6个。一环以外建议13个村列入2003年村改居实施计划，包括骆家塘、东关、项宅、朱基头、陆村等。

对城市一环路内及外侧已开发地区块已经“村改居”和列入2003年要完成“村改居”工作的村，无论新建、改造、扩造住宅的，都不再按农民造房办理审批手续。凡列入旧城改造拆迁的，一律按城市居民化遇拆迁补偿安置；凡列入“城中村改造”的，根据不同地块规划要求，实行就地或就近迁入城市住宅小区安置的办法，不再采用土地的异地迁建安置政策。

对城市二环路内及外侧近期开发区域内影响城市总体规划（与城市总体规划有矛盾），而需要整体搬迁的村，应冻结任何建设行为，有计划地逐步迁往新址，按规划实施安置房建设，这类村的迁建，提倡公寓式和社区管理模式建设居民新村，使其尽可能地融入城市。

对村庄原址规划控制暖和地规模而无发展用地及人口规模少于500人的自然村，应冻结建房审批，并按迁移并址实施计划，有步骤地逐步问规划的新居面点迁并。对与城市总体规划无矛盾冲突的村，必须按城中村改造布局规划确定的规划和用地范围，编制好旧村改造（建设）规划，严格按规划要求实施。

制定“城中村”改造有关政策，市财政每年安排一定的专项资金。包括依法收回村改造村的全部集体土地；原农房宅基地转国有及补交出让余后转为出让土地；对原村镇规划建设用地范围内实行公寓式统建后所节余的土地，允许其按法定程序进入市场，土地收益归村所有；组织有关部门，集中时间办理农房的土地证、房产证；制订有关激励政策，有计划、分批开展城中村改造工作，等等。

根据我市近郊村现状，可按照如下两种情况分别实施： 第一类是环城线内的村庄。大多数村基本上失去土地，少数村边即将完全失去土地，而且面临着旧城改造的拆迁，道路拓宽等问题，生活来源主要依靠房屋出租和打工收入。这类村庄有洪源、环城、西郊、五星、东郊、上浮桥。对这一类“城市中的村庄”的实施措施是：在城东、城东南、城西分别设大型农居点，在拆迁时本着自愿的原则，愿意迁的进入农居点，不愿意的采用货币安置。这三个农居点分别为：（1）洪源农居点16公顷，位于金竹公路南侧，环城西路以西；（2）东郊农居点15公顷，位于环城北路以南，果蔬市场以西；（3）金东农居点23公顷，位于丹溪路以南，王坦新村南侧，牛皮塘村以西。近期内不需搬迁的，即与城市冲突不是太大的部分村庄，暂不搬迁，待以后旧城改造时按城市要求改造，真正地使农村融入城市。

第二类是在城市规划建设范围的村庄，对于城市的迅速发展，近几年也将失去土地的村庄。该类村庄实施办法是：（1）自然村向行政村撤并；有集镇的向集镇撤并，离城近的向远的撤并。（2）根据与总体规划用地的冲突性来确定。仅与路网冲突，用地性质可以兼容的，就地调整；用地性质不能兼容的，向附近的行政村或集镇撤并；（3）根据国家的有关要求，预留好未来十年村庄建设发展用地。

六、城中村改造的相关对策

（一）建立健全社会保障机制

城中村改造的另一个难点是农民的社会保障问题。在城中村改造过程中，由村民变为居民，农民赖以维系生存的土地没有了，而又没有享受到城市居民的社会保障水平，因而不仅有后顾之忧，还在一定程度上成了城中村改造的社会阻力。由于政府是换取了农民的土地来推动城市化的发展，因而政府有义务、有责任承担一部分农民社会保障资金。对于农民的社会保障，要建立一种以村集体经济为主，政府投入为辅，个人投入为补充的社会保障投入机制。

在基本上没有土地的城中村，农民靠村集体经济的物业、第三产业服务业等的收入领取年终分红。能否在年终分红里，政府制定一个政策，有一部分是硬性规定，给农民买社会保险。政府也在给征用地的土地补偿金中，提取一小部分建立社会保障基金，再加上农民自筹的一部分，这三者结合起来，解决农民的社会保障问题。因为社会保障是大问题，是关键和实质性问题，这个问题解决不了，农民就永远有后顾之忧，农民的利益就永远无法得到保障，城中村改造的社会阻力就永远不会消失。

（二）转变农民发展观念，加强培训和教育

随着城市化进程的快速推进，会有越来越多的城中村纳入城市建成区范围，进入城市社区的版图，这将成为未来社区建设的一个非常重要的任务。因为城中村是从农村社区演变而来的，带着很深的农村烙印，改造和重建的任务都很繁重。而改造最难的还在于人，即农民自身。要科学合理地改造城中村，有赖于转变村民的发展观念和发展意识。

观念的转变是发展的首要前提，要通过长期、锲而不舍的艰苦努力，逐步改变农民落后的文化素质和小农经济意识，引导他们积极参与到市场经济的大潮中去，不断培育现代文明意识、风险意识与竞争意识，有信心改变在城市化进程中的配角地位。只有农民的社会观念、生活观念和价值观念发生了由量变到质变的彻底飞跃，才能够打破由于历史原因形成的农村相对独立的运行机制与管理体制，使农民能够在服从国家整体利益的前提下考虑自身利益和眼前利益，逐步增强法制意识，为加快农村城市化进程提供前提条件。

城中村改造为城市社区是一个观念的转变过程，这就决定和要求对农民要加强培训和教育，使农民能够掌握必要的文化知识和本领，在市场经济的竞争中能够处于有利地位。因为改造城中村，使农民失去了赖以生存的土地，土地是农民的衣食之母，丧失了土地的农民由于受文化知识、技术水平等各方面的限制，再谋生、再就业、再创业的本领比不过城里人，如果政府没有意识地组织针对农民的培训和教育，农民有可能成为现代化建设的落伍者。

（三）农村集体土地管理要纳入市场经济范畴

城中村改造必须涉及到农村集体土地管理，因为土地是城中村改造的一个刚性约束。城中村是建立在农村集体土地之上的，农民对土地的依赖性大，土地对农民产生的诱惑力也大，谈城中村改造，不涉及这个问题是避重就轻。反之，如果这个问题解决好了，就能收到事半功倍的效果。

市场经济的核心是公平、公正和平等，体现在土地的使用与管理上，要求农村集体所有制土地使用要尽快导入市场经济的轨道。在对城市土地进行科学有效的管理，发挥土地最大的产出效益中，国内一些大城市都从不同角度、不同层面进行了有益的探索，特别是在统一规划、统一建设、统一管理与建立统一的土地市场方面，取得了一些成功的经验。然而，与之形成鲜明对比的是，集体所有制土地管理总是不尽人意，这虽与管理政出多门，行政架构的条块分割、双重管辖有一定的关系，但究其深层次的原因，在于集体所有制土地使用还是沿袭计划经济的传统管理模式，并没有按市场经济的运行规律来操作它。因此，为公平使用未来城市发展最稀缺的资源——土地，对集体用地也要实行适当的有偿使用。对土地所处的不同地理位置，根据土地的级差，制定出一系列的土地部分有偿使用的政策指引，强调土地的集约经营和使用，走可持续发展的道路。

城中村改造是切实解决城中村村民住房困难、解决城乡二元管理体制的重要举措，是推进城乡一体化，加快建设浙江中西部中心城市的必经之路，更是实现“三个代表”重要思想的具体体现。

(本文作者系市规划局副局长)(2003年4月发表于《新金华》第4期)

2.城中村改造的对策分析 篇二

杨凌是中华民族农耕文明的发祥地, 全国唯一的农业高新技术产业示范区。成立十七年以来, 在国家的大力支持下, 示范区现代农业建设、产业规模和城市化发展都取得了明显成效。国务院《关中—天水经济区发展规划》, 确立以杨凌为依托, 建设全国现代农业高技术产业基地, 提出了城市人口30万、建成区面积35平方公里, 关中—天水经济区次核心城市的建设目标, 进一步加快了杨凌城市化的发展速度。

杨凌示范区新区规划区面积22.12平方公里, 分布着16个行政村, 集中在西宝高速公路杨凌段以北区域内, 总人口2.7万余人, 村庄占地面积233.6公顷, 属城中村范围。自2000年以来, 由于城市建设及工业化步伐加快, 规划区内的土地大部分已被征收, 该区域内城中村在地域上已成为城市的一部分, 但在外观形态, 管理体制, 生活方式等方面还有差距。为了进一步推进城乡一体化进程, 集约利用土地, 改善城中村人居环境, 2009年初着手启动了规划区内的城中村改造工作。

杨凌温馨小区位于杨凌五胡路西段路北, 是杨凌城中村改造的第一个对原村民还迁安置住房项目, 用于安置规划区内杜家坡、穆家寨、淡家堡等三个首批改造村, 项目总建筑面积约21.2万m2, 总投资约2.21亿元, 涉及村民1 200户, 3 911人。三村改造工作从2009年启动, 拆迁总面积26.67万m2, 2011年初整体搬迁入住该小区, 实际安置面积21.27万m2。目前, 三村在人口、家庭组成, 农村家庭收入, 集体经济发展水平等方面在杨凌都具有广泛代表性, 为本文调查改造后的城中村居民福利变化状况提供数据参考和调查对象。

二、城中村改造中村民福利的变化状况

(一) 经济福利的变化

1. 经济收入。

经济状况是构成个人福利的非常重要的组成部分, 城改村村民的经济状况能否得到改善是判断其福利水平变化的决定因素。特别对于城改村村民而言, 失去了长期来固有的低成本生活方式, 在改造后生活成本增长情况下, 如果经济收入再降低的话, 生活质量肯定会受到较大影响。通过调查统计及翻阅有关统计数据发现, 城中村改造前的2009年, 三村的农民人均纯收入分别为5 654.7元、5649.2元、5 629.3元;改造安置后的2011年, 三村的农民人均纯收入分别达到10 202.7元、12 930元、12 101.6元, 分别同比增长了80.4%、128.8%和149.7%, 均实现了大幅增长。

2. 经济来源。

经济生活水平和生活方式取决于经济来源, 经济来源又与从事的工作相关。从调研中反映, 三村村民的经济收入来源主要是出租房屋及外出打工。改造后, 三村村民统一入住按照城镇商品房标准建设的7层单体楼房, 水电气暖, 有限电视、网络、电梯等小区配套设施健全, 户均安置房屋套数均在2~4套间, 房屋建筑面积从60m2~120m2不等, 提供了三种以上户型选择。

村民除保障自身居住需求外, 出租空间较大。据统计, 三村用于出租的住房面积大约在6.4万m2, 整套出租房屋在900套左右, 以市价每套年租金9 000元计算, 三村人均年租房收入可达2 071元, 户均年租房收入可达8 500元左右。同时, 由于生产方式变化, 部分村民选择外出打工, 从事服务性工作, 月收入在1 500元~2 000元所占比例最多。房屋出租及打工经济的形成, 是三村居民在非农化和进入城市生活后的主要家庭谋生方式, 是对过去家庭农业经营的传统生活方式在新的条件下的替代。

3. 居民就业。

由于村民普遍缺乏城镇就业市场中的优势和素质, 再加上基本的生活已有保障, 根据调查, 三村中劳动适龄年龄完全赋闲人口占到总人口的21%左右, 其中负责房屋租赁的妇女居多。在劳动就业人口中, 在外打工家庭共148户, 占调查户数的71.2%;有稳定工作的家庭共18户, 占调查户数8.7%;经商的家庭23户, 占调查户数的11.1%;其他工作的家庭共13户, 占调查户数的6.3%。以房屋出租或其他经营收入为主的经济来源结构, 一定程度上为不具备人力资本的农转非的群体用自身的资源创造适合城市需要的生存和发展方式。

4. 社会保障。

除了房租及打工收入外, 政府建立的长效保障机制也成为三村村民收入的又一保障。在城中村改造中, 杨凌创新性出台了《杨凌示范区促进被征地农民就业和社会保障办法 (试行) 》, 规定从被改造农民社会保障资金专户按每亩地每年400公斤小麦和400公斤玉米的标准, 以当年7月一级小麦、11月一级玉米的杨凌市场价折合成现金, 给被城改农民发放基本生活费, 每户年均直接收入可达3 000元左右。同时, 在进行生活安置的基础上, 按农业人口人均5m2的建筑面积进行生产安置, 生产安置用房按照示范区总体规划, 在商业规划区进行建设, 解决失地群众进入小区后的长远生计问题, 按照杨凌当前月商业租金20元/m2估算, 每户商业面积年收益可达到5 000元左右。同时, 在新建小区购买的安置房办理房产证一律免收契税, 物业和维修基金由政府负担, 为改造村村民解决了后顾之忧。

与此同时, 杨凌还建立了涵盖生活保障费、学历教育补助费、医疗补助费、养老补助费、丧葬补助费和其他费用的比较完备的长效保障机制。在生活保障安置上, 对男60岁、女55岁的农村老人给予生活保障金, 从被拆迁之日起, 前五年为720元/年·人, 从第六年起, 按60元/年·人增加, 增加至1 200元/年·人, 且标准根据社会经济发展情况调整。对高考录取考生按照本科、大专等不同层次分别按照10 000元/人、6 000元/人、4 500元/人进行补助, 按学制年限逐年领取补助费。对搬迁中的农村困难户, 在政策允许的范围内尽可能地给予照顾, 保障了困难群众的基本生活。杨凌紧紧抓住国家实施“百万农民科技培训工程”和“农村劳动力转移培训阳光工程”这一契机, 加大了对失地农民的各类技能培训。同时, 政府还积极鼓励农民利用各种补偿款, 以服务业为主, 自谋职业, 自主经营, 进行再就业, 在创业政策上开辟绿色通道。

(二) 非经济福利的变化

1. 社区区位及居住环境变化。

三村在改造前, 位于城区相对边缘区域, 商业区位较差, 群众出行、购物均十分不便。在本次城改安置中, 为了体现以人为本的安置原则, 确保群众因搬迁而受益, 杨凌在安置过程中尽可能地照顾到群众利益, 将安置小区选在基础设施配套齐全、路网完善、商业基础较好的区域。新建住宅楼按照村民居住及出租实际, 将建设面积在60~120m2之间, 住宅楼设计规范统一设计施工, 水、电、气、暖和绿化等配套设施齐全到位并配备电梯等设施, 安置房区位及建设标准与商品房无异, 确保了城改居民的各方面利益。调查统计发现, 改造前, 85.4%的村民认为他们居住区的配套设施一般或者不完善;改造后, 31.3%的村民认为他们居住区的配套设施很完善, 只有12.4%的村民认为他们居住区的配套设施还有待提高。

2. 无形改造的五个转变。

在城改过程中, 杨凌始终坚持有型改造与无形改造相结合的方式, 主要涉及到村民五个方面的转变:一是城中村农民转变为居民, 将城中村村民的农业户口全部转为非农业户口;二是村委会转变为社区居委会;三是集体土地转变为国有土地;四是集体经济转变为城市混合经济或股份经济;五是城中村转变为现代化文明社区。有形改造是基础, 无形改造是目的, “五个转变”不仅仅是转变了农民的身份, 其更深层次是转变了农民的思想意识、生活方式和社会地位, 使其真正纳入城市管理体制, 成为城市中的一员, 享受到市民应该享受到的实惠。

3. 社区文化及生活方式转变。

为了顺应村民生活习惯, 在城改中, 考虑村民实际需求, 杨凌还统筹建设了由居委会统一管理的社区活动中心, 老年活动中心、生产工具仓储设施、园林绿地等以满足村民各方面实际需求, 为城改村民打造宜居的新社区。社区活动中心成为老年人的主要公共活动场所, 定期参加街道办事处定期组织开设老年文化生活课堂、健康体检、职业培训等丰富多彩的社区活动成为了村民改造后新的生活方式。在调查中, 80%以上村民认为城中村改造对他们的生活习惯影响较大或很大。

三、保障杨凌城中村改造村民福利的建议

城中村改造过程中, 影响城改村民福利最主要的障碍在于城中村改造补偿政策的缺陷、就业渠道单一、社会保障建设滞后以及失地农民自身就业技能缺乏和择业观念落后等。因此, 提升福利的关键还要从完善城中村改造政策着手, 加大对农民就业技能的培训力度, 采取各种措施全方位地促进村民就业, 然后制定完善较为完备的长效社会保障体系, 从而使城中村改造工作, 切实成为提升改造村民福利, 以人为本, 利民安民的惠民工程。

1.进一步完善补偿安置政策。要结合拆迁改造政策执行的实际和群众需要, 对当前的政策进行全面的修改和完善, 并随着经济社会的发展, 使政策更加具有针对性和有效性, 修改完善政策要充分听取群各种意见, 要使政策符合市场定价原则并能为大多数群众所接受。同时, 要坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设、完善功能”的原则, 科学编制城中村一村一策的改造规划, 实现与城市建设总体规划和片区控制性详细规划相衔接, 合理调整城市用地布局, 推动产业发展、片区繁荣, 完善城市功能, 美化城市环境, 提升城市品位。

2.完善城改中就业安置政策。城中村改造中, 要同步建立符合改造村民利益的就业安置政策。在土地出让、招商引资时, 将就业安置作为改造安置的前提条件。本着“谁改造谁安置, 谁开发谁负责”的原则, 由政府与征地改造单位签订提供一定数量或比例就业岗位的协议, 吸纳适龄被改造村民就业。除此之外, 实施城中村改造后形成了大量新社区, 新型社区服务业就业空间巨大, 可招纳失地农民作为保洁工、保安员等参与社区服务与管理。探索多种安置方式的同时, 将就业安置作为重点, 保障村民被改造后获得相应的就业机会。为保证农民失地上楼不失业, 政府应将农民的就业安置作为城中村改造安置工作的首要任务来抓, 努力为打造“薪金”农民提供政策支持。

3.建立和完善就业服务体系。将改造村民纳入城镇就业管理服务范围, 按照城市下岗职工再就业优惠政策, 通过税收减免政策和个人自主创业信贷政策, 提供就业扶持, 促进其就业。进一步完善和发挥各级劳动保障部门的职能, 建立改造村村民档案, 定期组织适龄失地农民到劳务市场进场交流, 或及时掌握用工需求, 引导本地企业优先录用失地农民。同时, 加强与各类职业中介组织的联系, 拓宽分流安置渠道。利用劳动保障中心的现有资源建立就业管理服务组织, 为改造村民免费提供求职登记、择业指导、职业介绍、推荐安置等一系列服务。

4.加强职业技能培训投入。加大政府对改造村民再就业培训的投资力度, 设立改造村民职业技能培训专项资金, 列入同级财政预算, 资金与财政收入同比例增加, 对城改村民进行免费培训。政府要保障对改造村民培训的资金投入, 政府在政策、资金、教学用地等方面积极支持技工教育, 把发展技工教育同经济建设、扶贫工作、失地农民的再就业工作等紧密联系起来, 政府拨款给这些培训机构, 用于失地农民技能培训的费用, 保证职业教育的持续稳定发展, 通过技工教育培训和其他职业教育培养各类技能人才。建立改造村民职业技能培训补贴办法, 对参加培训的村民给予适当的费用补助, 凭是否取得职业资格证书给予不同档次的奖励, 对短期就业培训的失地农民可根据培训天数的多少给与数额不等的补助。

5.丰富培训方式和内容。培训方式选择上, 主要通过技工教育培训和其他职业教育培养综合性技能人才。在健全组织网络、制订培训方案、落实培训经费和责任制的基础上, 与当地职业院校及培训机构联合, 结合本地产业结构特点开展实用技能培训。在培训对象及内容选择上, 对年龄较小的农村高、初中毕业生, 及有一定文化基础的农民, 以实用技能培训为主, 主要通过技工教育, 采取全日制集中授课方式, 开设职业技能和职业教育培训班, 职教中心和企业联姻, 大力培训生产一线紧缺的技术工人, 开办电器、缝纫、电工维修、汽修、生产线操作、电焊、办公自动化等多个技能培训。对年龄相对大、文化基础低、技能相对差的农民, 可以通过适应性的短期职业技能培训, 开展以物业公司保洁家政服务等为主的特定时段培训。

6.完善社会保障机制。为失去土地保障的“城中村”居民提供必要的社会保障是城市治理的一项重要内容。社会保障的内容应包括居民最低生活保障、养老保险、医疗保险等。确定一定比例的国有土地出让金, 建立起社会保险基金;引导村民在土地补偿中拿出部分资金, 购买基本医疗和养老保险;有条件的集体经济组织出资补贴一点, 政府从经营土地收益中拿出一点;对于部分生活确实困难的居民, 可由民政部门给予其必要的最低生活保障。

7.加强基础设施建设。城中村改造后, 村民成为市民, 因此他们应享有城市公共基础设施的使用权, 并享受市民的一切待遇和福利。在改造时, 应充分考虑到这一点, 从而保证村民真正意义上的城市化。建立完善的市政基础设施和服务设施。改造后, 村民住上安置楼, 形成一个个社区。为了方便村民生活需要, 社区内应该建设完备的服务设施 (农贸市场、幼托、餐馆、商店、综合楼等) 以及必要的市政基础设施 (供水、供电、排水、供气、供暖、电讯等) 。

8.建立城改村民心理调适机制。城改村民的城市适应过程, 是他们放弃原来农村生活方式, 融入一个新环境、开始一种新生活的再社会化过程, 为了帮助失地农民顺利完成上述心理转型过程, 政府应建立失地农民心理调适机制。注重解决失地农民群体的社会公平问题, 建立引导与调适失地农民群体心理的利益公平制度保障机制。探索和建立失地农民专业性心理咨询与矫治机构, 构建失地农民心理的社会干预机制。强化思想政治教育工作的介入性支持, 建立失地农民心理疏导机制。

9.延续村落地缘文化重建邻里关系。城中村改造使村民原有的社会关系网络和归属都发生变化, 适宜的环境能够促进人们之间的交往, 良好的邻居关系能促进整个社区的和谐发展, 使社区的居民具有安全感和归属感。在改造后的城中村小区的安置和环境设计应考虑村民的生活习惯和生活方式, 形成人们心目中共同的认知场所, 增进邻里交往, 重邻里网络, 使人们在心理上成为社区的主人, 增强社区凝聚力。

四、结论

城中村改造是一项时间跨度很长, 资金运作难度高, 涉及各级政府、村民、开发商多方利益协调的系统工程。随着地方经济社会发展, 政府的服务意识和村民的自我保护意识不断增强, 城中村改造中对村民福利将会得到更好的保障。

摘要：城中村指城市化不断推进的过程中, 城乡二元体制下, 位于城区边缘农村被划入城区, 在区域上已经成为城市的一部分, 但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。随着城乡一体化进程的加快, 城中村在社会治安、人口素质、公共基础设施等方面呈现的问题日益突出, 村民改善生活环境的需求日渐强烈, 也成为了各地政府和学者关注的焦点。为了改善城中村人居环境、提高村民生存发展能力, 提升城市品位, 城中村改造普遍成为地方政府重要而亟待开展的任务。以杨凌城中村改造为例, 以当地城中村改造安置政策为依据, 通过实地调查改造后的城中村社区, 对改造前后村民福利变化进行深入分析, 探讨城中村改造的创新思路, 提出保障城中村村民福利的政策建议, 为城中村合理改造提供借鉴。

3.“城中村”改造难题破解对策思考 篇三

一、当前我国“城中村”改造面临的主要问题

一是村民观念层面的问题。包括“怕吃亏”心理、传统的居住理念阻碍居住方式的转变、对改造后生活缺乏保障的担忧、对兑现改造承诺的担忧、少数村民唯钱是图阻碍改造进程。二是利益分配层面的问题。“城中村”改造中的矛盾还集中出现在利益再分配时，也就是利益在集体和个人、个人与个人之间如何再分配、再调整的问题。三是改造操作层面的问题。包括党员、干部在思想认识上存在一定的差异、改造建设成本高昂影响财务平衡、改造经验不足影响公平效益。

二、平稳推进我国“城中村”改造的意见与建议

（一）统一认识，形成机制，奠定“城中村”改造的组织保证

一要抢抓机遇、遵循科学、勇于担当。要认清形势，树立信心，明确认识到“城中村”改造既是挑战又是机遇。既要有抢抓机遇、勇于担当的勇气，也要有科学决策、按规律办事的智慧。

二要从组织人事入手，形成机制。村级组织要抓好“城中村”改造工作的组织领导管理工作，保证党员、干部、村民代表和相关部门积极配合解决“城中村”问题。组建一套专门班子，制定一套适合本村情况的工作方案，形成一套科学、完整的改造规划。

三要协同配合，构建高效推进机制。地方政府在“城中村”改造过程中，做好领导和服务，为每个“城中村”设计好未来远景，做好指导、规划、宣传、联系等工作，让“城中村”改造成为一种在政府指导下的村民自治建设行为，改造过程成为在政府的统一领导和精心组织下，协同配合，高效推进的行为。

（二）观念引导，激发村民积极参与

一要做好居住理念、生活环境、经济效益、政策发展四方面的引导。从居住理念上引导：要做好前瞻性的引导和教育，全面宣传现代居住理念，从根本上转变村民的思想意识。从环境上引导：实施“城中村”改造，可以从根本上改变“只见新房不见新村”的现状，彻底整治农村“脏、乱、差”环境，杜绝农民滥建出租房导致社会治安恶化的现状。从经济上引导：要通过巧算经济账，让村民认识到通过“城中村”改造，村民经济收入将持续稳定增长，保障将更加完备。从政策发展上引导：进一步创新相关政策，强化推进“城中村”改造的政策导向，创新工作思路，完善方案，最大限度地保证公正公平。

二要鼓励村民积极参与。充分尊重民意是做好“城中村”改造的一条不变规律。我们应当充分发挥村民代表、党员、回村大学生、社会贤达、企业主等的引领作用，充分发挥村民的自治作用。当“城中村”的改造成为村民自治行为后，对那些不愿拆迁、妨碍拆迁的村民形成被村民“千夫所指”的态势，让改造成为民众自发的行为，解决强制拆迁这一瓶颈。

（三）规划先行，强化政策保障

一要严格规划控制，引导“城中村”良性演变。控制“城中村”现有的规模，不再审批新的宅基地。重点控制用地性质和控制主干道两侧重要建筑，严禁非法建设永久性建筑物。

二要高起点编制城市规划，做到控制性规划全覆盖。规划应充分考虑城市功能、基础设施的发展水平及城市容量的适度控制标准，确定城市基础设施布局和建设开发时序，在宏观层次上发挥对城市未来整体地价、房价的引领作用。

三要注重提升建设的质量和品位，提高规划、设计、建筑水平。根据“城中村”周边城市功能类型进行个性化设计，制订个性化的改造方案。

四要完善和落实各项保障措施。在“城中村”改造中，要逐步探索并推行农村经济合作社股份制改造，完善和落实经济政策保障措施，推进农民“四金”（薪金农民、保障金农民、租金农民、股金农民）化发展。

（四）因地制宜，选择合理开发模式

归纳兄弟省市改造经验，开发模式主要有三种：一是村集体以“城中村”改造的名义自行组织开发建设。二是由开发企业独资或者由开发企业和农村集体经济组织合资合作进行“城中村”改造。三是名义上由土地储备机构实施拆迁，实际由土地储备机构委托开发企业垫资拆迁。这三种模式各有利弊，需要我们因地制宜，在广泛征求群众意见和建议的基础上，不断总结探索合适的开发建设模式，从而推动我国“城中村”改造工作平稳有序进行，真正使广大群众受益。

4.城中村改造的对策分析 篇四

关键词：城中村；规划；改造背景

目前我国正处于城市化快速发展时期，城市不断向外围拓展，城市建设日新月异，与此同时，城市面貌的不断更新和城市传统社区、村落的落后破旧不堪形成了鲜明的对比，为此，我国各城市开始了大规模的城市中心村落和旧社区的改造工作。不管是以农村为主体的主动城市化，还是以城市为主的被动城市化，城市化都是不彻底的，越来越多的村落被城市包围，形成了所谓的“城中村”。2 “城中村”的分类

“城中村”指的是在城市规划区范围内，仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制，以居住功能为主，且深受城市影响的农村社区。

根据“城中村”所处的地理位置、拥有土地、人口构成等不同，将“城中村”分为几类：

第一类：分布在城市主建区且繁华地段，丧失了农业用地的村落，没有明显清晰的村落界线，对外联系的通道较多，无法封闭；建筑结构以木、石为主，层数多为1~2层；村落的建筑密度较高，一般达到60%以上；居住人口以中老人为主，从事第三产业居多，村落没有合理的基础市政设施，但出行方便。第二类：分布在城市市区周围，同时还有少量的农业用地的村落。与周围的城市建筑有明显的差别，村落界线较清晰，出行比较方便，建筑结构以现代的混凝土结构为主，多为独门独户的院落，居住人口从事以第一、二产业为主。第三类：处于远郊，还有较多的农业用地的村落，有极其明显的村落界线，可以完全封闭，对外联系的通道通常为2至3个；建筑分布稀疏，居住人口以从事第一产业为主，村落物质形态与人们生存状态还保存农村的特点。3 温岭“城中村”规划改造实际情况

自2000年城市区划调整以来，温岭市以“拉大框架，拓宽城区”的思路，先后将原太平镇、石粘镇、横峰镇进行了撤镇建街道，温岭中心城区的建成区从1990年的6平方公里扩大到现在的20平方公里，建城区的人口从1990年的6万人增加到目前的20万人，城市规模得到了迅速扩大，城市化水平也快速发展。然而，近几年来温岭主城区不断扩张和城市人口的不断增长，使得越来越多的实行农村集体所有制和实行农村管理体制的社区被城市建设用地所包围，形成了“城中村”。据统计，目前在温岭市区范围共计个128村，这些处于城市建设用地包围的城中村，其存在的问题也各不相同。

3.1多层农居公寓建设与旧村改造、重点工程没有联动发展。

太平组团作为温岭真正意义的老城区，经过了近十几年的城市建设，村落与村落之间、村落与城市居民社区之间用地互相穿插，加上农民与居民之间审批建房制度之间的根本差异，使得其中位于城市主要地段的村落已经无法执行农村宅基地审批制度。为此，我市通过旧城改造工程对这一部分旧村点进行了拆迁改造，如人民西路改建工程涉及了西门、西郊村的村民点改造，除此之外，对于旧村点的改造工作也形成了一个怪圈，即没有碰到政府征用土地就不可能主动拆迁改造，造成了旧村改造难度大。

3.2不合理的公寓拆迁标准造成资金短缺。

根据温岭市城市拆迁安置办法，实行的是一户一套的拆迁模式。由于一些

不合理的产权分割方式，使得一套不足100平方米的房子其相应的归还面积可能要达到300平方米，不合理的房屋拆迁政策空子往往造成复建资金缺口的增大，其最后只能通过高强度的开发来弥补资金不足，势必造成城市环境恶化。

3.3由于没能打破村界进行土地征用，从而影响到跨村村民点的规划、建设和改造。

农村世袭的村落界线的观念根深蒂固，打破村界进行全局土地安排，就目前的实际操作而言还有许多困难。由于各个村落土地自然分布于城市的不同区域，其所产生的经济效益差别很大，在利益最大化的驱动下，各村在编制村民点规划过程，相互有了对比性，相对而言增加了跨村征用土地进行村民点建设难度。目前位于城西组团的21个行政村，有将近10个村涉及跨村使用土地建设，由于实际征用土地工作开展缓慢，使得很多村民点在做好规划方案而无法付诸实施。

3.4对传统居住模式的冲击。

综观温岭农村住房的发展，从解放前土房、五六十年代的石板屋、六七十年代的“大寨房”、九十年代的砖瓦房，到如今的“通天式”和“小康型”住宅，他们已经习惯了农村独门独户的家庭居住模式，对于商品套房，按他们自己的话说是“上不着天，下不着地”“上无片瓦，下无寸土”，感觉不塌实，这使得在推行公寓式住宅方面存在很大难度。对“城中村”规划改造模式的探讨

“城中村”所处的地理位置不同，其与城市发展的关系也是不同的，但不论所处的位置如何，都应当统一纳入城乡规划控制及管理体系，对于这些“都市里的村庄”应该针对不同类型的实行分类规划改造。

4.1对于第一类“城中村”采取彻底改建和局部改造相结合模式。

俗话说“罗马非一日所建”，这说明了城市的发展有其一个历史的过程。综观城市的发展过程，不难发现许多城市都是从那些占据经济、地理优势的小村市有机地生长起来的，这些村市由于地理的重要性，根据经济发展的需要，发展成为地域性的经济文化中心，在我国城市化进程中，依托这些小村镇进行有机的改造和扩展，是大多数小城市发展所采取的策略。对于地处城市中心建成区“城中村”，其形成和存在往往和城市发展密切相关，某些“城中村”更是见证着城市历史的变迁，成为城市存在的建筑历史，其中往往还保留有一定的传统历史建筑和街区，对于这些“城中村”不应该全盘地推倒重来，而应从城市的历史去寻找延续的起点，对一些历史街区和代表城市历史的地区可以进行保护性修复，改造“城中村”，完全可以放开思路。如深圳的蔡屋围新村在改造时就并没有走拆除重建的路子，只做了环境改造，做出了步行街。结果，环境改善了，楼价、房租也都升了。温岭的南门村的坊下街也可以仿照此做法，这一地区的民居建筑街区反映了温岭早期居民生活的空间环境，在进行改造时，应该深入到街区的底层，分析研究街区的空间布局、建筑形态、街道尺度，寻找最佳的改造扩展方式。

对于一些没有历史价值的街区，同时其居住环境恶劣，与城市的发展和景观有很大冲突的“城中村”，可采取全部拆除，整体改造，并完善相应的配套设施，同时在建筑风格及规划上可延续城市传统建筑风格。

同时要积极推进农改居的工作，建立社区居委会，把原来城中旧村的社区结构变成现代化城市社区，对于撤村建居后村不再审批农民立地式住宅，进行多层公寓建设，在面积补偿方式上可采用户和人均面积相结合方式，控制改建地段的建设规模。

4.2对于第二类“城中村”采取合理制定详细规划，结合项目建设推进改造模式。

4.2.1结合城市分区控制性详细规划，统一编制各村居住小区详细规划。

（1）确定用地指标，划定用地红线。根据城市总体规划和分区控制性详细规划、土地利用规划，进行村民点的规划编制工作。在规划用地指标上根据以往编制规划的经验，以人均60平方米左右用地指标加以控制，合并分散的自然村，作统一集中布局，在用地位置选择上，充分征求并走访当地政府及村委员会的意见和建议，结合城市分区详细规划，划定用地红线，同时考虑一定的启动用地。

（2）方案各方多次商讨会审。委托设计单位进行规划方案设计，之后由规划部门、设计单位、街道负责人、村代表组成方案评审团，作专业评定，之后征求意见，对方案作进一步调整，最后，确定终审方案。

（3）按照法定程序上报审批。督促各村委会上报审批村居住小区详细规划，一旦审批，村民建设严格按照此规划执行，以保证规划严肃性。

目前，温岭市的各城中村按此类规划执行，收效甚好，村民点环境、景观和城市形象比较协调，有利于更新城市形象。

4.2.2在改造推进的过程中，对于第二类“城中村”采取城市拓框架和重点项目用地拆迁改造相结合模式。

第二类“城中村”由于处于近期城市发展用地范围，可以依托城市道路拆迁、重点项目建设和自行改造相结合的方式，加速推进“城中村”改造工作。如城西组团21个村作为城市建设新区，由于城市道路延伸，重点项目的启动，涉及到大量的农村住宅的拆迁，至此，可以利用城市拆迁的补偿安置费用，减少“城中村”改造成本，利于形成统一的村庄面貌。

4.3对于第三类“城中村”采取根据总体规划和分区详细规划设定农居民点规划进行自行逐步改造模式。

（1）根据分区规划编制合理小区规划，严格执行。

（2）制定合理“立改套”政策，并逐步推广。制定合理“立改套”政策，逐步使一户一栋的宅基地居住模式向城市单元住宅模式转变；同时逐级引进现代物业管理，使各人自扫门前雪的屋村管理模式向城市现代物业管理模式转变。

（3）积极拓展城中村改造融资渠道，完善基础配套。针对有些城中村没有资金来源，缺少融资渠道，可由政府出面，协调引进房地产开发企业实施开发。

5.实施城中村改造的优势 篇五

“城中村”改造是推进城乡一体化和社会主义新农村建设的重要内容，是一项利国利民的重大民生工程。按照“先行试点、稳妥进行”的原则，街道城中村改造试点的马家路村已进入住户签约阶段；我们周边的新华、新塘等村，也在积极筹备之中。本村围绕“城中村”改造也做了一些先期工作，并计划在下阶段开展实质性工作。城中村改造将借鉴马家路村的做法，遵循八大原则：

1、实行分步改造原则。

2、实行区块改造自求平衡原则。

3、尊重绝大多数被改造户意愿的原则。

4、实行补偿价格与市场接轨原则。

5、实行政策平衡原则。

6、实行产权调换安置与货币安置自由选择原则。

7、实施以高层带电梯公寓楼建设为主原则

8、实行产权调换拆迁户本区块安置原则。

下面围绕本村推进城中村改造工作，从“改造优势”、“面临的问题”和“对策建议”三方面作一分析。

（一）实施城中村改造的优势

周塘东村实施城中村改造具备三方面的优势：一是区位优势，二是思想优势，三是政策优势。

一、良好的区位优势

1、优越的地理位置。周塘东村居住区东靠赵家河江，紧临兴园路工业区和浒崇公路，与古塘街道接壤；北靠市教育园区、曙光社区、星光家园；西、南与新华、新塘村交接。宗兴路、周塘路横贯东西，新江路、东小路、三灶江纵穿南北，把村庄分割成八个大块。地形规划，易于设计规划。

2、良好的商业价值。新江路本村域长达0.89公里，除协和医院、新华村外，两边共可建造临街店铺650米左右。宗兴路本村区域长0.55公里，除已建设开发的区域外，两边共可建造临街店铺500米左右。如与新塘、新华、古塘街道充分合作，可建设新江路、宗兴路特色商业街。本村周边已有曙光社区、玲珑小区、香溢美墅等居住小区，容易形成连片居住小区，具有较高商业价值。

二、逐步转变的群众观念

1、村民对拆迁具有一定接纳性：本村从宗兴路建设、东小路拓宽、教育园区建设、新江路北延，大大小小的拆迁已有四次，群众从拆迁中得到了实惠。又由于本村新村规划面积较小，老居住区规划长期控制，房屋陈旧、密度高，居家交通很不便利，村民有改善居住条件的迫切愿望。因此，对旧城改造具有较高接纳性。

2、村民具有初步的集约居住理念：随着年轻一代在浒山城区购买和居住套房，转变居住方式的理念逐步影响广大村民，年轻一代普遍能够接受多高层套房居住的理念。

3、村民对城中村改造具有一定的思想基础。XX年，施叔利主任任书记时，曾启动过旧村改造，因此，在村民的思想意识上，具有一定的基础。

4、马家路村的试点和新塘、新华村的推进，对村民具有促进作用。马家路村试点地块已进入签约阶段，可能在年底前拆除完毕；新华、新塘等村，正在学习政策，召开座谈会、摸底调查、上门入户动员。周边兄弟村的积极行动，在一定程度上促动干部、群众的思想，形成工作的紧迫感。

三、党员、干部、群众形成基本的共识。实施“城中村”改造，对周塘东村的发展具有战略性的意义。从近三十年周塘东村的发展历史来看，周塘东村的发展经历了三波高潮：第一波发展高潮是，实行第一轮土地承包，农民的生产力得到全面解放，农民发家致富；第二波发展高潮是，98-XX年兴园路工业区、市教育园区、相关企业、投融资公司土地收储征用本村全部耕地，村民用领到的土地征用补偿款建造住房或进行二、三产投资，但这虽然是发展的高潮，但同时也是村庄发展潜力耗竭最快的一个时期；第三波发展高潮是，新江路北延拆迁工程，近二百户村民迁居到曙光社区、星光家园，从拆迁中获得了巨大利益，村域优势也在新江路开通中得到了一定的提升，这是目前村庄发展最可利用优势。

从周塘东村发展的现状来看，随着土地资源的全部丧失，市政工程仅剩下牵涉到30户村民左右的宗兴路拓宽一项，要借助外力发展村庄，已经不太可能。周塘东村作为传统意义的农村也已经从过去的青年、壮年时期进入了衰老时期。周塘东村要发展，只能依托划时代的第四波———城中村改造。

四、优惠的政策激励

在城中村改造中，市、街道党委、政府制订出台了“政府零收益”、配套“农房两改”专项资金、中心城区自主改造村实行“一村一策”、政府融资扶助等优惠政策，在政策层面保证了城中村改造的成功。

（二）推进城中村改造面临的问题

城中村改造是一项开创性的建设工程，大的方面涉及到政策制定、改造方式选择、土地转制、规划设计、资金筹集等问题；小的方面涉及到农民与居民、本村社员与外来挂靠户等不同身份人员的利益分配问题；涉及到宅基地、自由地、承包地、国有土地等不同土地性质土地价值评估问题，涉及到正式住房、违章建筑、平房、楼房等建筑公平补偿问题等。这些因素交织在一起，决定了城中村改造的性和艰巨性。在实际操作中，城中村改造将面临村民观念、利益分配、改造操作这三个方面问题的困扰：

一、村民理念层面的问题

1、“怕吃亏”心理在改造时间选择上犹豫不定。许多村民迫切希望进行城中村改造，但在选择改造和后改造的时间选择上，一是怕先改造吃亏，一是怕后改造吃亏，犹豫不定，影响改造进度。

2、农村传统的居住理念阻碍居住方式的转变。许多村民特别是50岁以上的中老年人，把“单家独院、有天有地”视作居家理想。他们对新颖、集约化的多、高层住宅怀有一定的畏惧心理；害怕在新的居住环境和社会关系中生活不能适应。一部分拥有别墅式住房的村民，又留恋眼前的既得利益，对改变居住方式也很不情愿。

3、对改造后生活缺乏保障的担忧阻碍宅基地、自由地的回收。相当多的中、老年村民，对“失去宅基地、自由地后，还能干什么”、“现在三轮车、电瓶车以及就业劳动工具尚有空间存放，住多层、小高层后，该怎样生活呢”等问题十分惶恐。他们既担心自己的就业，更担忧以后的经济收入。特别是以靠房租收入谋生的村民，更为担心：本村区域内的近8百户村民中，有一半住户有房屋出租，共出租房近1900余间（大多是违章建筑），平均每户2.5间。现有的房子租金虽少但仍有市场，但改造后到底有多少房屋可供出租，租金的收入是升还是降，他们觉得心中无底。

4、对兑现改造承诺的担忧阻碍签约决心。有些村民担心政府、村的改造承诺不能完全兑现，担心城中村改造半途而废，担心改造达不到预期的经济、社会目标。村民对本村XX年启动过的旧村改造项目尚有记忆，对本届村级班子能否担当起改造的重大责任，疑云重重。同时对改制后的股份合作社是否能够真正承担起第三次利益分配和物业保障的任务也心存疑虑。

5、少数村民唯钱是图阻碍改造进程。部分村民明知城中村改造是利国利民的大好事，但他们往往对个人利益考虑过多，把城中村改造当成政府和被拆迁户之间的一场大买卖。认为一辈子拆迁可能只有一次，希望能拿到一辈子用不完的补偿金或解决一辈子的生计问题乃至下一代的生计问题；甚至还有个别村民无理取闹、漫天要价、滥敲竹杠，这将严重阻碍城中村改造的进程。

二、利益分配层面的问题：

“城中村”改造中的矛盾还集中出现在利益再分配时，也就是利益在集体和个人、个人与个人之间如何再分配、再调整的问题。主要表现为：

1、土地、房产利益分配错综复杂。随着城市的发展，“城中村”及其周边地区的基础设施以及商业环境都得到极大改善，本村由于新江路、明州路、宗兴路等城市主干道路贯穿全村，形成土地级差。而城中村中既有宅基地、自留地、承包地，又有工业用地、国有土地；既有平房、楼房又有街面房、出租房；既有合法产权房屋又有违章建筑，形成了纷繁复杂的土地、房屋关系。此外，还存在着村民、集体、（开发商)、政府以及全社会的利益协调问题，存在着村民的眼前利益和长远利益等统筹问题，存在着住户回迁、房屋评估定价，第一次分配、第二次分配、第三次分配等操作环节的公平公正问题。

2、各类成分人员利益分配界限理清困难。城市化推进过程，实质上是农民发财致富的过程，但对哪些人可以全额享受，哪些人可以部分享受，哪些人不能享受，具有相对复杂性。如村中的居民、挂靠户、房屋买入卖出户、户口迁出户、就学就业转居民户、房改政策享受户、无房户、多房户等，政策确定具有一定难度。

三、改造操作层面的问题：

1、党员、干部在思想认识上存在一定的差异。在党员、干部中一定程度地存在着三种思想。一是怕失败思想，认为新江路拆迁了三年多了，还没有最后完成，城中村不一定能搞得成。我们如果启动了，搞不成，那就大失面子了。二是怕麻烦思想。认为，近千户人家，房屋密度又这样高，现状又这样复杂，要做好这一件事，要破解多少麻烦事，信心不足。三是简单化思想。对工作艰巨性认识不足，对城中村改造想象得过于简单。

2、改造建设成本高昂影响财务平衡。长期来，由于土地规划滞后，以宅基地为基础所形成的用地布局杂乱无序，土地权属和使用相对混乱，村民住宅条件差异巨大。又由于规划控制过长，违章建筑过多，现有建筑密度大，容积率高，拆迁成本大。另一方面，本村虽有良好的地理位置，但由于新江路、明州路、宗兴路等城市主干道路两侧所有空闲土地均被其他单位先期占用，城中村改造利益影响巨大。在资金平衡方面，由于土地被征用时地价低，村提留少，全靠贷款保证改造，资金压力大。由于建筑密度大，回迁安置面积多，可用于销售的面积少，投资回报小，城中村的改造难度相对较大。如何降低城中村改造的成本，保证合理的投资回报率，保证回迁村民满意，是城中村改造能否顺利推进的最大制约因素。

3、改造经验不足影响公平效益。推进城中村改造是一项十分复杂而又艰巨的工作，涉及各级政府、部门之间的工作协调和城中村住户间巨大经济利益的平衡，政策性强，操作要求高，工作量大，情况复杂。由于缺乏现成的城中村改造政策体系与推进机制经验，摸着石头过河，容易出现偏差。

（三）城中村改造的对策与建议

城中村改造在宗汉乃至慈溪才刚刚起步，困难与机遇同时呈现。我们可以从四个“坚持”入手，破解改造难题。一是坚持通过建立完备体制、提高协同能力，来确保改造的公平效益。二是坚持前瞻性的观念引导、激发村民改造积极性，广泛发动村民深入参与，来促进“村民自愿”氛围的形成；三是坚持规划先行，促进城中村良性演变，强化政策支持，提高村民经济社会保障，来真正实现 “村民得益”的改造目标；四是坚持因地制宜，分块实施，选择合理开发模式，来营造多方共赢的良好局面；

一、统一党员、干部、村民代表的认识，形成机制，奠定城中村改造的组织保证

1、抢抓机遇、遵循科学、勇于担当。要认清形势，树立信心，明确认识到城中村改造既是挑战好是机遇。既要有抢抓机遇、勇于担当的勇气，也要有科学决策、按规律办事的智慧。要彻底破除怕失面子、怕麻烦的思想，从对周塘东村发展负责的高度认识城中村改造工作，以周塘东村的村民办实事、为村民谋福利的强烈的责任感和事业心，来投身于城中村改造工作之中。

2、从组织人事入手，形成机制。村级组织要抓好城中村改造工作的组织领导管理工作，保证党员、干部、村民代表和相关部门积极配合解决城中村问题。组建一套专门班子，制定一套适合本村情况的工作方案，形成一套科学、完整的改造规划。同时制定城中村改造教育培训计划，对城中村村干部、党员、村民代表，进行城市化知识专题培训；对普通村民进行通识培训，提高他们的认识水平和城市化意识。

3、协同配合，构建高效推进机制。城中村改造是一项十分艰巨的工作，涉及经济体制改革、国土资源管理、户籍管理、街道村组织、劳动就业和社会保障等各个领域。政府在城中村改造中，做好领导和服务，为每个城中村设计好未来远景，做好指导、规划、宣传、联系等工作，让城中村改造成为一种在政府指导下的村民自治建设行为。改造过程成为在街道的统一领导和精心组织下，协同配合，高效推进的行为。同时强化各环节的监督和制约，确保改造的公平效益。

二、观念引导、激发村民积极参与

1、做好居住理念、生活环境、经济效益、政策发展四方面的引导。一是从居住理念上引导。建设多高层公寓、走向集聚居住，是对农民延续数千年传统生活方式的全面革新。针对部分农民尤其是一些老人喜欢“上要有天、下要有地”的单家独院居住方式的现状。要做好前瞻性的引导和教育，全面宣传现代居住理念，让村民思想意识得到根本的转变。根据实际，分析当前形势，让老百姓认识到，新江路北延完成后，当前大规模拆迁已不太可能，群众要“自己解放自己”，普通村民要“翻身得解放”，唯一的出路就是城中村改造。二是从环境上引导。实施城中村改造，可以从根本上改变“只见新房不见新村”的现状，彻底整治农村“脏、乱、差”环境，杜绝农民滥建出租房导致社会治安恶化的现状。三是从经济上引导。通过算经济帐，让村民感觉到城中村改造是为村民谋福利的大事，认识到通过城中村改造，村民经济收入将持续稳定增长，集体经济也将得到快速增长，村民的保障将更加完备。四是从政策发展上引导。本着群众得益的原则，进一步创新相关政策，强化推进城中村改造的政策导向。以马家路村城中村改造拆迁安置方案为蓝本，创新思路，在街道指导下进一步完善方案，最大限度地保证公正公平。

2、鼓励村民积极参与，让城中村改造成为一种在街道指导下，由村为主体的村民自治建设行为。纵观各地的经验可以发现，充分尊重民意是做好城中村改造一条不变的规律。城中村改造，我们应当充分发挥村民代表、党员、回村大学生、社会贤达、企业主等引领作用，充分发挥村民的自治作用。在具体操作中，首先，要全面推行改造前的调查、访谈、听证制度，让村民充分表达意愿。其次，要集思广益，根据城市规划和确定的用地性质，讨论明确开发强度和分配方案。让广大村民清楚，为什么确定这样一个用地性质和容积率，将来自己的居住条件和居住环境将会是一个什么样的状态。再次，要帮助农民算好经济帐，让村民明白，容积率既定，地块面积既定，房子就只能盖这么多，如果大家所要的拆迁补偿过高，可能就无法做到收支平衡，无法实施开发建设，自己的居住环境也就没法改变的道理。另外，城中村的改造成为村民自治行为后，对那些不愿拆迁、妨碍拆迁的村民形成为村民“千夫所指”的态势，让改造成为民众自发的行为，解开强制拆迁这一瓶颈。

三、规划先行，强化政策保障

1、严格规划控制，引导城中村良性演变。严格规划控制，控制城中村现有的规模，不再审批新的宅基地。重点控制用地性质和控制主干道两侧重要建筑，严禁非法建设永久性建筑物。

2、高起点编制城市规划，做到控制性规划全覆盖。为杜绝“城中村”的再度形成，规划应充分考虑城市功能、基础设施的发展水平及城市容量的适度控制标准，确定城市基础设施布局和建设开发时序，在宏观层次上发挥对城市未来整体地价、房价的引领作用。优先做出控制性详细规划，确定用地性质、建筑密度、容积率等规划控制要求，形成规划图则和文本，为改造提供科学规范的依据。

3、要注重提升建设的质量和品位，提高规划、设计、建筑水平。根据“城中村”周边城市功能类型进行个性化设计，根据本村紧临浒山核心城区，大部分村民靠出租建造在原宅基地、自由地上的房屋挣取租金，村民存在着担心拆除房屋后无收入来源等现状，制订个性化的改造方案。在开发中适当增加路网密度，以增加商铺比例，使村民有新的收入来源，解除其后顾之忧。同时，以街道为单位，建立家庭工业集聚区，安置家庭作坊，保证村民收入。

4、完善和落实各项保障措施。“以人为本”是科学发展观的核心；时刻关心群众生产生活，是我们一切工作的出发点和落脚点。我们要在城中村改造中，切实解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题。首先推行农村经济合作社股份制改造，保留村民在集体经济组织中的分配权，解除农民城中村改造的后顾之忧。在此基础上，要完善和落实经济政策保障措施，推进农民“四金”化发展。一是全力打造“薪金农民”，保障民计民生。逐步完善劳动保障服务中心的硬件建设，发挥培训和就业指导功能，利用城中村改造契机，实现(土地流转与)就业安置同步进行，最大程度解决农民失地后的安置问题。二是全力打造“保障金农民”，完成失地农民的养老、医保等社会保障工作；三是全力打造“租金农民”，要精心做好商业设施的规划和招商选商工作；四是全力打造“股金农民”，要引导广大农民积极走强强联合之路，组建新型经济实体。

四、因地制宜，选择合理开发模式。

开发模式的选择，直接关系到城中村改造的成败。

1、开发模式分析。各地采取了不同的拆迁安置和开发建设模式，归纳起来主要有三种：一是村集体以城中村改造的名义自行组织开发建设。除部分土地用于安置村民住宅以外，整理出来的富余土地用作开发。这种模式既有利于调动村集体和村民城中村改造的积极性，也基本符合国家的土地和住房政策，但由于经验和眼界的问题，开发建设水平可能较低。同时，由于拆迁改造需要比较多的资本，必须由政府大力支持。二是由开发企业独资或者由开发企业和农村集体经济组织合资合作进行城中村改造。开发企业通过毛地招拍挂拍获得土地开发权，在村集体的帮助下与村民签订拆迁安置协议，开发的住宅首先用来安置被拆迁户，其他向社会出售。这种模式下，一般的开发企业急于回收拆迁安置成本，往往强调将拆迁安置和开发建设控制在比较短的周期内，为避免在房地产市场相对低迷的情况下造成资金沉淀，常常有短期行为。三是名义上由土地储备机构实施拆迁，实际由土地储备机构委托开发企业垫资拆迁，开发企业、土地储备机构和被拆迁人签订拆迁补偿安置三方协议，形成净地后通过招拍挂出让，出让后再用土地出让金支付原开发企业垫付的资金，获得土地使用权的新开发企业自行组织开发建设。此种模式，由于环节众多，极易出现合同纠纷。

2、我们可以选择“自力更生，政府推动”的开发模式。根据村民“肥水不流外人田”的朴素理念，最好采取政府提供优惠政策，实行村集体、村民出资和银行贷款相结合的方式，自主实施改造。同时由政府在基础设施、公共设施及资金等方面提供较大支持力度。

6.广州城中村改造的问题探讨 篇六

一、理论分析：城中村

问题的成因与实质

一般认为，高速扩展的城市化是城中村问题出现的大背景和直接原因，除此之外，城中村问题的出现与泛化还与如下一些机制和因素密切相关。

（一）特有的城乡二元管理体制 从深层原因看，城中村的形成主要源于我国特有的城乡二元管理体制。在我国城市化过程中，尽管许多村庄早已进入城区范畴，农用地被征用殆尽，村民收入也主要转向二、三产业，但这部分“农村”仍然保留着“村建制”，实行着村的行政管理，整个村庄以村籍为边界形成了管理上的“独立王国”和经济上的“利益共同体”，并与其强烈而盲目的牟利动机相结合，不断背离着城市化的目标和要求。其中，尤以农村土地集体所有制为核心，是城中村土地利用出现无序化的最大源头。在城市土地国有制的汪洋大海中，一个个散落其中的城中村则单独奉行着土地集体所有制，这一制度限制了来自外部的城市管理部门的干预，为满足经济最大化目标，农民无视ZF新出台的监管政策及管理行动，违章抢建自己的私宅，村集体则强力排斥ZF的征地行动而想方设法在村里擅自进行土地开发，从而造成土地使用极度混乱的状况。

（二）“不彻底”的城市化政策

在城市化初期，为尽力降低城市发展成本，ZF在对农村征地过程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。在以国家征用方式逐步将农村集体大部分土地转为国有并纳入城市用地的同时，多数村民并无同步转为市民而游离于城市体制之外，村民的教育、社保、医疗、就业等主要交由村集体统一负担，村民的生计仍主要固化在剩余集体土地上。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。一方面，ZF对农村土地一般采取“分次征用”方式，同时，为解决征地后农民的经济出路，又采取“征十留一”的政策，希求安抚农民，使之能够分享土地增殖的收益又无需增加ZF短期的财政压力，正是这种看似“合理”的政策加上巨大的市场利益的驱使，激发了农民在剩余土地上进行无序开发的热情。由于征地时序不

一、自留用地分布零乱以及ZF规划滞后及监管措施不到位，大片稠密、杂乱、低矮的“城中村”就不可避免地出现了。

（三）不断膨胀的“地下经济” 所谓地下经济，即指国家工商税务许可之外的灰色经济或黑色经济。由于良好的区位交通条件和邻近大市场的特殊优势，城中村成为各类地下经济繁衍的“沃土”。加之基于土地集体所有制而导致的管理“失灵”，许多在城市管理中被排斥和打击的经济活动纷纷汇聚到城中村当中，以出租屋为“据点”，不断扩大其规模，也成为村民经济收益的一个重要来源。这样，在巨大共同利益的驱动下，“地下经济”为城中村带来了丰厚租金，城中村则为“地下经济”的发展壮大提供了必要保护。因此，在城中村的形成与维系中，“地下经济”也起了十分重要的支撑作用。

（四）规划滞后及对农村违法批地批建的纵容与默许

城中村的形成还与城市规划的局限、失误和滞后密切相关。在城市化过程中，规划部门没有预测到城市扩张的速度和郊区农村出现的各种新情况，因而在城市规划中未能充分考虑城市的长远发展和土地的统一控制；而当混乱情况出现后，又没有及时加以解决和预防新的类似情况的发生。此外，国家也以立法形式赋予了当地ZF监管城中村规划建设的权力，以制约农村的乱建行为。然而，在实践当中，基于现存土地制度的掣肘和对失地农民的普遍同情，ZF在城中村建设过程中大多采取了宽容、迁就、默许的政策与态度，来自ZF部门的管制力

也往往大打折扣。尤其是过去的监管大多以象征性罚款的手段予以简单处理，这反而从客观上鼓励甚至纵容了城中村的违法批建行为，导致村落建设严重背离城市规划标准及大量违章建筑出现。综上分析，城中村问题是我国传统体制性因素和各地政策性因素综合作用的结果，是我国农村城市化进程中出现的一种独特现象。从理论上讲，一国或地区的城市化即包括传统意义上的农村各要素向城市集中的所谓农村城市化，也包括对已纳入城市地区但内在素质不足的区域进行优化改造的所谓“城市城市化”。以问题形式存在的城中村，集中反映了我国城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，反映了我国城市化进程的不彻底性。因此，城中村的演变与改造，是城市化向纵深发展或向高级阶段推进的结果，是城市由初期的外延式扩张向中后期内涵式发展转变的必然趋势，其实质属于“内涵式城市化”或“城市的城市化”。此外，需要强调指出的是，城中村问题在我国虽具普遍性，但也存在明显的地区性差异，国内少数地区如北京、上海、杭州就没有出现严重的城中村问题。

二、广州城中村改造的案例分析及主要经验

广州是我国经济发达的中心城市，也是城中村问题最突出的代表性城市之一。广州城中村问题具有其独特的地区背景和特点：（1）数量规模大，在广州385平方公里的城市规划发展区范围内，共分布着138条行政村，其规模为一般约为深圳、珠海、福州等大中城市的2—5倍；（2）分布范围广，几乎遍布城市规划区内的每一区、每一角落或各种功能区；（3）建筑密度高，尤其是位于市中心区的40多个城中村，其建筑密度普遍在60％以上，有的甚至达90％，而容积率一般高达2.5以上；（4）违章建筑量大，依城市规划标准，ZF批给农民的自有住宅一般为3层左右，但绝大多数村民都擅自加扩建到了5、6层，甚至10层以上，一户多宅和一宅超面积现象普遍，违法建设和无证物业比重很高；（5）外来人口多，租住在城中村的外来人口一般为本地人口的5—10倍，远高于内陆甚至沿海其它中心城市的水平。这些特点和事实从客观上加大了广州城中村改造的成本和难度。鉴于城中村问题的严重性，从新世纪伊始，广州就开始按城乡一体化的要求有计划地对城中村进行改造，力争将脏乱无序的传统旧村改造为现代化的文明新城区。为此，市ZF在反复调研和充分酝酿的基础上，初步确定了改造的基本思路和分阶段规划，出台了一批指导性法规和文件，完成了原八区城中村的改制工作，启动了具有示范先导意义的旧村改造试点计划。其中，作为重要的一环，七个试点村的改造进展状况及改造中的问题经验尤值得关注和深入考察。

（一）城中村改造的个案简析

由于目前实质推进改造的城中村主要限于几个先行一步的试点村，因此，我们这里的案例分析主要集中在试点村上，同时考虑一些具有典型意义的城中村。根据我们调研和掌握的资料，广州试点村改造的现状总体情况见下表所示。表中显示了一些值得关注的重要信息，如在改造区域上，有的村只改造生活居住区，有的村改造所辖全部区域，有的村则结合市政项目还包括了部分周边城市建设区（如三元里）；在土地资源方面，A类村明显没有B、C类村那么丰裕；少数村符合国家规定的“一户一宅”标准，但少数村所盖私宅明显超出了规定标准，呈现“一户多宅”和一宅超面积“现象；少数村生活居住区与经济发展用地是分离的（如沥滘），多数村是绞合交错在一起的；有的村是计划拆除所有物业，有的村拆除全部住宅，多数村拟实行局部优化，抽疏改造。我们在此拟选择7个试点村和的猎德村进行个案研究，并期望得出一些基本经验。

1、石牌①

石牌村人口多，建设规模大，经济实力强，又位于新城市中心区，属典型的A类城中村。从

初步方案看，石牌采取的是一种以村集体经济为主体的半市场化社区改造模式，这种模式以村里出资为主，ZF从公共设施、基础设施和配套建设上给予适当支持。在具体规划上，逐步拆迁原村生活居住区内的非公寓式住宅，将原村民迁往周边本村新辟建的新村居住，同时，发挥石牌地区强烈的商业氛围，逐步将抽疏后的原村居住区建设为以“IT业 ＋ 日用百货”为主题的商业街区，并增加公共设施和市政基础设施，合理保留少量住宅。迁往花园小区的村民按成本价购买洋房，面积不足部分按“每3平方米住宅换取1平方米商铺”的办法在未来商业街区内补偿解决。初步估算全部改造需资金30亿元以上，但资金压力特别是需村里负担的资金主要在首期，中后期资金可通过“土地”这一活资本运用（即商业区的滚动开发）而以市场化方式解决。这一方案的关键是ZF有关部门批准原村宅基地为城市商住区用地，以盘活土地资本。

2、三元里②

三元里邻近旧城中心区，也属于已无耕地甚至空地的较为成熟的A类城中村。在改造方案中，该村采取以村集体经济为主体的半市场化模式，拟结合三元里商业步行街和历史文物保护基地（抗英纪念碑及广场）建设，以村内及周边地区调剂出来的小块空地为启动，通过小区建设安置从原村居住区内迁出的部分居民（约380户），同时，抽疏原村生活居住区，逐步理顺区内道路网路系统，扩大商业功能，增加公共设施，减少区内建筑密度，最终形成适于居住、观光、旅游、购物的现代化文明新社区。整个改造工程拆除15万平米，新建13万平米，初步预计需村里投入资金约3亿元，其中拆迁村民住宅补偿近2亿元，新建农民新村0.7亿元，商业街建筑安装费0.3亿元。村内的公建配套由ZF给予适当支持。此改造方案的关键是能够调剂出适于安置380户村民的公寓建设用地。

3、棠溪③

棠溪是一个处于城市重点建设区域、仍有少量耕地的典型B类城中村。该村改造方案的要点是：采取以村集体经济为主体的半市场化模式，以配合市政道路建设为契机，逐步拆除村域内（含经济发展用地）部分沿线住宅及建筑质量较差的临建，疏通村内道路，增加绿地，完善公共配套，降低建筑密度，合理布局各功能区。同时，利用村域内若干未建设用地建设居住小区，以安置部分住宅拆除后迁出的村民。最后，对于村内保留的大部分住宅，远期可根据使用状况采用原地回迁的方式逐步进行自我更新。此“抽疏—异地安置”方案计划拆除32万平米，新建43万平米，初步估算需资金亿元，资金除常规筹集渠道外，还可从违法建筑的罚款中获得一部分。

4、槎龙④

槎龙村位于广州市北部的城乡结合部，属尚有少部分耕地和空地的B类城中村。该村改造方案的基本要点是：结合石井河整治和广清路立交建设，利用市政和改造两条途径，逐步拆除旧村内约15万平米的建筑，降低旧村的建筑密度；同时，以旧村毗邻的3块空地（约4.4公顷）为启动，分三期建设农民新村，安置从旧村生活区内迁出的村民，并进一步增加新村的商业功能。通过这样的拆旧建新和公建配套的完善，逐步把槎龙村建设成为具有传统街巷特色的城市型居住区。整个改造工程拆建面积相当，不增加总体建筑量，初步预计三期新村建设需投入资金2.6亿元，若考虑拆迁补偿费用（扣除市政补偿部分），估算改造资金总额约为4亿元左右。

5、沥滘⑤

沥滘村位于广州市海珠区东南部和新城市中轴线南端结点上，也属于典型的B类城中村。该村改造主要结合广州市新城市中轴线和新客运港建设进行，拟新征一块约10公顷土地作为启动地块，率先建成大型公寓式住宅小区—中央居住区，用于安置首期搬迁的村民；之后，采用滚动推进的方式，搬迁—建设—再搬迁—再建设，如此循环向前，在不断将原村居住区拆除并按城市规划标准重建的同时，所有村民分期被迁入到新建公寓小区中。这样，在改造

完成后，整个村庄将形成以“五区两轴”为主体框架、集居住、办公、商业、休闲、娱乐服务等主导功能于一体的新型城市社区。整个改造工程计划耗时16年完工，估计所需投入资金巨大。

6、猎德⑥

猎德村位于珠江新城临江的规划区内，属典型的A类城中村，具有改造的紧迫性。该村未纳入首期试点，但村里已有明确的改造方案和构想。其基本要点是：利用本村空地多地段好的优势，按照完全市场化的房地产开发方式，由村集体及其成立的房地产开发公司，统一负责全村范围内的拆迁、补偿、安置、复建等改造工作。首先，在两条市政规划路建设的启动下，逐步拆除村内共约60万平米物业；然后，以滚动开发方式和约3000元/平米的成本复建130万平米物业面积（容积率符合珠江新城规划），复建总成本共约39亿元；最后，按照1：1补回村民住宅，则剩余70万平米可按均价6000元/平米售出，筹集资金约42亿元，足以支持整个改造工程并略有盈余。该方案的优点是充分运用土地“杠杆”，大大减轻了ZF财政压力，因为若采取由ZF统一赎买而全村异地安置方式，则ZF需净出资28亿元补偿村民。不过，需要指出的是，该方案也有问题：一是村民主导的房地产开发能否达到珠江新城建设的高标准，二是新增70万平米物业，是否会冲击广州业已饱和的房地产市场，三是新增建设量大，ZF能否批准用地指标并给予免收土地出让金、耕地垦复金等优惠政策。

7、茶窖、笔岗⑦

均属典型的C类城中村。其中，茶窖村改造的基本思路是通过旧村用地功能置换带动城中村改造，新村建设规划已编制完成，周转用地也基本落实。笔岗村则正在实践黄埔区提出的改造新思路，即将社区合作经济股份制制改革完善与城中村改造相结合，将原村民宅基地及其房产评估作价入股，增加相应的股份，享有相应的股份分配权，然后，由集体经济组织牵头，利用集体经济实体的权威和土地资源丰富的优势，对城中村重新进行资源整合和统一的规划建设，从而达到城中村改造的目的。

（二）基本经验

通过个案的逐个扫描，结合课题组问卷调查的结果，我们得出如下一些基本经验与结论：

1、滚动式推进是广州这类高密型城中村改造的基本策略。从多数村拟定的改造方案看，利用若干周转地块为杠杆，采用滚动迁建和局部置换的方式逐步抽疏和更新旧村并使之趋向城市规划标准，是目前各试点村改造的一般作法，这一方面是由试点村采取以村民自主改造为主的模式所决定的，另一方面也是缓解资金压力的必然选择。

2、大多数村民倾向于“回迁本村、就地安置”的改造模式。调查问卷的结果验证了这一点，70％村民有强烈的“眷恋故土”意识，始终不愿离开旧村，并要求在改造中保留具有精神象征意义的历史见证物。据我们分析，村民不愿舍弃故土，其原因主要有三：一是经济上划算，ZF以赎买方式补偿不过每平方米2000—3000元，而在自己土地上新建公寓，地价及出让金全免，建筑成本仅1500元/平方米左右，而造好后房屋市价则最少在4000元以上；二是城中村土地多位于黄金地段，回迁旧村，依托所配套的商业设施，可持续地获得土地升值的收益，而ZF赎买的补偿则是一次性买断的；三是可保持邻里感和原有的社会人际网络。

3、尽量结合市政设施项目来启动城中村改造。各村改造方案均体现了这一点，这有利于排除改造初期部分村民的阻力，并获得一部分来自ZF的资金补偿，从而减轻首期资金投入的压力，降低改造成本。例如，猎德的改造方案就强调先启动位于村内的两条市政规划路建设，所获集体土地及物业拆迁补偿约2.7亿元可作为旧村改造的启动资金。

4、大多数村主张采用房地产开发的方式推进改造。虽然ZF不主张开发商介入，但从各村的改造方案看，城中村改造都或多或少地采取房地产开发的方式进行（即以多建物业的市场租售筹集改造资金），要求ZF给予规划指标和城建税费上的优惠，并坚决主张将开发利润留给村里以支持滚动改造。这一点在地段较好、空地较多、土地升值潜力较大的村表现得十分突

出。

5、以提高回迁标准和配套更多的商业设施来补偿个人出租收益的损失。虽然城中村改造的核心目标是住宅类型的置换和居住环境的改善，但为筹集改造资金并实现经济最大化，许多村或要求适当提高回迁标准，或提出在未来新村或抽疏后的旧村土地上增加商业功能，进行更多的商业开发，以弥补改造过程中或改造后村民出租收益的可能损失。如槎龙村改造方案中，无论是新建的农民公寓区还是旧村更新区，都要求规划配套一定数量的商业设施，这充分体现了村民在改造过程中强烈的经济诉求。

6、缺乏复建用地的村可实行“商铺换住宅”的办法平衡村民利益。在复建用地富余的村，城中村改造大都采取“拆一还一”的补偿安置方式，实行半市场化的社区型改造模式。但对于空地紧张或没有周转用地的村，一般则采取“以商铺换住宅”的办法，这样做，一方面可保障降低建筑密度和抽疏旧村的目标，另一方面又可以有效弥补村民的经济损失。如石牌就采取在旧村范围内“以3平米住宅换1平米商铺”的办法平衡利益损失。

7、经济利益的平衡是实施城中村改造的首要前提。从我们问卷调查的结果看，接近70％的村民支持城中村改造，提高村内的环境、卫生、治安和生活质量，但实施改造的首要前提是保障村民的经济利益不受损失或在改造后能得到明确的补偿，此外，当问及“您支持改造的首要条件”时，92％的村民选择“经济收入不能降低”，而其它选项的比例则明显低得多。可见，对经济利益的平衡补偿是顺利推进城中村改造的首要前提。

8、为减轻村集体经济在城中村改造中面临的压力，各试点村都强烈要求ZF提供政策上支持。这些政策诉求总括起来主要包括五大项：（1）提供各项税费优惠政策；（2）尽快转换国有土地物业产权证；（3）允许改变部分土地用途或批准更多的商住用地指标；（4）协助改造规划的设计；（5）对村域内的公共设施、基础设施、配套建设给予适当支持。

9、改造过程中面临的最大困难是合理的拆迁补偿和改造资金的筹集。据问卷调查的结果，对实施城中村改造的最大难点的判断，村民的选择首先是拆迁补偿（67.3%），其后依次是改造资金的来源（59.4%）、就业保障（46.5%）和原有经济收益的保障（42％）。因此，在未来的城中村改造中，无论采取何种模式，ZF必须高度重视处理对村民的拆迁补偿问题。

三、广州城中村改造存在的主要问题及其检讨

（一）现存的主要问题与障碍

1、实施主体缺位

在改制之前，既具行政权威又有经济力量的村委会是实施改造的当然主体。在改制之后，改造就面临着缺乏适宜实施主体的困境：街道作为ZF的派出机构，只能起协调和指导作用，不可能直接承担改造的具体操作；居委会作为城市居民的自治组织，也缺乏承担城中村改造职能的法律依据和现实资源；委托给新组建的公司是各方均可接受的必然选择，但公司是企业法人，在法律上没有承担旧村改造这一类公益性义务，同时受限于原村民股东的利益驱动，在实施改造过程中也容易与公司本身的经济利益绞合在一起，从而使改造计划频频受挫。

2、土地产权不明确

城中村改造是一项涉及土地产权及其流转的巨大动迁工程。要顺利推进改造，首先必须理顺和界定复杂的土地权属关系。例如，土地转国有之后是否需给予农民征地补偿？改造用地从哪里来，如何定性，应属于划拨用地还是有偿受让用地？改造过程中哪些用地需缴纳出让金？城中村土地是否可以流转，如何流转？改造用地在何种情况下可转变性质用途？改造所

需的周转用地如何解决？过去的违法用地如何处理？改造节余土地如何处置？城中村土地能否进入市场？等等，这些问题不明确，村民心中无底，利益保障难期，必然成为城中村改造的“拦路虎”。

3、资金筹措压力大

城中村改造需要巨额的资金投入，其中首批7个试点村完全改造保守估计共需50亿元⑧，如此庞大的改造资金从哪里来？广州市ZF已明确表示不允许开发商介入改造，市财政原则上也不会掏出“真金白银”来补贴，区的财力又十分有限，这样，城中村改造的资金负担就主要落在村集体经济和村民个人身上。然而，面对巨额的改造资金，即使象村财比较宽裕的石牌村也感到力不从心。因此，完全由村里自筹资金非常困难，各试点村都一致强烈要求ZF在资金筹措方面予以支持。

4、优惠政策不到位

为推动城中村改造，由市建委牵头制定的《广州城中村整治建设方案》曾提及给予城中村类似于城市危房改造的优惠政策，省、市有关领导也多次允诺给予城中村改造以必要的优惠政策，处于改造“临界点”的各试点村也强烈要求ZF尽快明确和落实各项优惠政策，并提出了税费减免的详细清单，个别已动工改造的城中村甚至提出了“有政策就有资金”的口号。然而，由于体制等方面的原因，预期中的优惠政策迟迟没有推出，从而制约了城中村改造的进程。

5、村民利益缺保障

城中村改造的目标之一是从根本上改善村民的生活居住环境。然而，环境改观并不能解决村民的“吃饭”和可持续发展问题，村民支持改造的一个基本前提是不能降低其经济利益。然而，在改造过程中，由于各种原因，村民的利益不可避免地受到这样或那样的影响。具体来说，改造中的村民有“五怕”：一怕集体资产被平调、上调或无端流失，二怕拆迁补偿标准太低或不到位，三怕违规无证物业拆除后无补偿或不予复建，四怕改造中个人物业出租收益减少无补偿，五怕优惠政策会取消。由于这些“担忧”在全市的改造计划及相关政策法规中未能得到明确保障，因而造成部分村民在改造问题上持消极、犹豫乃至排斥的态度。使改造工作被动受阻。

【案例】棠溪城中村改造集体经济损失大

白云区棠景街是广州城中村改造的成功典型。在区级ZF的有力支持下，街道办充分发挥ZF的行政权威，运用“城市经营”的理念和资本运作的手段，以土地资本为“杠杆”，成功推进了城中村的初步改造，实现了当地城市环境的“巨变”。据当地ZF测算，为实现环境“变靓”，全社会前后共投入了5亿元，而棠景街地区经济发展所取得的新增效益则大大超过了5亿元⑨。然而，作为改造的主要对象，街道辖内的城中村——棠溪村的总收入则从1998年的2.8亿元逐年下降到2002年的1.8亿元，从而在很大程度上挫伤了村民参与改造的积极性，当然这里面有改造成本和见效周期的因素。

（二）广州城中村改造的博弈分析及其检讨

城中村改造是一个复杂的多方利益博弈的过程。在广州城中村改造中，存在着三个基本的对弈方：村民、ZF、开发商。村民渴望环境的改善，但却担心他们的租金收益得不到保护，还会在迁移安置中进一步损失市中心区域房地产升值的好处，因此他们会以各种理由对其既得利益寸土必争。ZF的目标是改善城市的环境及村民的生活质量，谋求城市的长效利益和可持续发展，因而在推进改造中必须对城中村作出种种让步。然而，对效率低下的城中村而言，ZF让利太大，会造成财政的压力、市场的冲击以及整个资源配置的“不经济”，让利太小又很难推动改造，或强行推进而引起村民反弹，造成社会不稳，ZF在让利“度”的把握上面临多重选择。开发商的要求是获得利润最大化或至少是行业平均收益，然而，此种改造牵涉面广，利益纠纷重重，不确定因素很多，他们担心高昂的交易成本会吞噬开发的正常收益。此外，ZF在改造模式的选择上也充满博弈色彩：以ZF为主体改造因职能错位成本高昂而充满风险，给予优惠政策交由开发商“操刀”，又担心给业已饱和的房地产市场造成冲击。以村为主体实施改造是ZF所希望的理想模式，但村时下偏弱的资金实力和强烈而扭曲的趋利意识，又促使他们对ZF“漫天要价”，令ZF不堪重负⑩。

由此可见，城中村改造是一个充满多重博弈的复杂过程，博弈各方都患得患失，疑虑重重，既想达到预期的良好目标，又不想付出现实的代价。在这里，我们需要检讨的是：

1、城中村改造的最终方案必须是以各方利益的平衡为前提

在城中村改造中，ZF希求获得潜在而巨大的环境价值，提高城市的美誉度和竞争力，但在改造中不愿承担过多责任甚至“一毛不拔”，而幻想将改造的成本全部压给村里，村民无法接受，也无力负担；村民想获得居住环境的改善和经济收益的可持续发展，却不愿忍受短期“阵痛”并付出一定代价，也不现实；开发商的本性是追求利润最大化，也不可能做亏本买卖。因此，城中村改造的最终方案，必然是一个对弈各方“利益平衡、多方共赢”的合约安排。

2、ZF在改造中应承担更多成本并发挥主导作用

城中村改造是一项造福全市的公益性工程。从现阶段的需求格局看，来自城市的改造需求总体上要大于村内部的主动改造的动力；绝大多数村确实无力独立承担现实而庞大的改造成本；此外，从历史的角度看，过去ZF实行的急功近利的不彻底城市化政策也确实对城中村问题的出现负有一定的责任。基于以上三个方面的原因，ZF在改造工程中应承担更多的责任和成本（包括为改造后的村民社保适度“买单”），否则村民的思想工作难以作通，城中村改造也很难推动。

3、必须首先化解广州较为突出的城中村利益导向机制异化问题

当前，广州的城中村普遍存在着“经济秩序越混乱——地下经济越繁荣——村民的租金利益越大——村民抗拒改造的意识越强烈——城中村改造的成本越大”这样一根无形的异化机制的链条。因此，为推动城中村改造的顺利进行，首先必须从各环节、各方面去打破和扯断这根与城市化目标相悖离的利益机制链条，逐步使村民的长期经济利益建立在规范化、不损害其它主体利益、可持续发展的基础上，而不是建立在依托“地下经济”发展、大量加扩建无证物业的出租和逃避国家税收的基础上。

4、广州城中村改造不宜大规模进行，而应有步骤、分阶段推进

对城中村改造而言，多数村会采取房地产开发的方式，这就必然或多或少地带来一些新增物业，并逐步进入市场。为了防止因“城中村”改造带来的房屋过量供给和房地产市场的波动，广州的城中村改造显然不宜大规模进行，而要有步骤、分阶段推进，不能奢望在短期内完成。不过，对规划中必须改造的“城中村”，要立即确定和公布改造范围以及房屋改造补偿的建筑时点，因为我们在调查时注意到，有些改造中必然要推倒的不符合规划要求的建筑还在进行新的加、扩建，这必然会进一步加重未来改造的难度和成本。

5、合理运筹可“生财”的土地资本有可能使改造实现“帕累托最优”

中心区内的城中村大多位于城市发展的黄金地段，其周边相邻的城市用地价格已非常之高，但村的土地由于还属集体所有性质，其价值还远远没有体现出来。在村所属现状用地范围内，一般其建筑密度高于城市居民区，而容积率却明显低于城市居民区，宝贵的土地上挤满了不合规划、不适于人居的房屋，土地资源利用浪费状况达到了惊人的程度。因此，在城中村改造过程中，如果合理运筹村的土地资源，使土地资本大幅增值，地上房屋因转变性质而升值，则土地的潜力就会充分释放出来，各方利益也会在博弈中得到合理分配与平衡——村民得到完整产权的高质量住宅和可持续的商铺收益，开发商得到多余物业的市场收益，ZF获得环境价值和未来可观的税收收入，博弈各方最终达到所谓的“帕累托最优”或“多方共赢”。

四、广州城中村改造的目标与思路

（一）总体目标

根据广州城市发展的总体目标、城市总体发展战略概念规划以及生态城市建设等一系列单项规划，结合广州城市化的演变趋势和城中村改造的实际状况，以2002年为开端，计划用3年时间，到2005年基本完备广州城中村改造的有关政策法规及拟出台的优惠措施；到2015年，计划将中心城区内（环城高速以内）的40多个城中村按规划改造完毕；到2020年力争把城市规划发展区用地范围内的138个城中村基本改造完毕。

（二）总体思路

从理论上看，城中村改造的内在机制就是ZF运用一系列可调控的杠杆、手段和筹码（如规划控制手段、换发国有房地产权证、接管市政设施、协助规划设计、提供优惠政策等），逐步打破城中村异化的“三位一体”（地下经济、外来人口、无序建设、土地集体所有制）的盈利模式，通过合理的体制安排和空间置换，实现城中村的完全城市化，并满足村民的三大诉求目标——环境改善、合理补偿、村民未来经济出路与社会保障的妥善安排。

为此，我们认为今后进一步推进广州城中村改造的总体思路是：遵照“十六字”方针，以试点村改造为先导，以土地资本运筹为杠杆，以土地制度创新为突破口，以优惠政策制定为保障，以半市场化社区型改造为主要模式，充分利用“市创建办环境整治”、“市建委消防通道建设”、“市政基础项目建设”三大引导机制，灵活采取“政策产权换资金”、“物业换土地”、“商铺换住宅”三类置换方式，多渠道筹集改造资金，合理分担改造成本，分期分批推进改造，逐步实现城中村发展与城市规划的整体协调。概括起来，就是“一个杠杆，三大机制，三类置换，多种模式”。具体说明如下：

1、鉴于多数城中村容积率已较高和房地产市场已趋于饱和的现实，广州的城中村改造应以村集体主导的半市场社区型改造模式为首选；在此大原则之下，根据各区段城中村的条件类型差异，适当辅之以综合房地产开发、ZF赎买等其它可行的改造模式。

2、针对现实而巨大的资金缺口和有限的土地及空间资源，城中村改造必须立足于ZF所掌控的资源，通过给予优惠政策和变农村房地产权为城市房地产权而筹集资金；同时在补偿形式上，灵活采取物业换土地、商铺换住宅的方式予以解决，而不一定采取单一实物补偿，而是多种补偿方式相结合。

五、广州城中村改造的若干模式及其适用性评价

从国内的实践经验和当地的实际看，广州实施城中村改造的可行模式主要有四种：

（一）半市场化的社区型改造模式

这是广州市ZF目前所提倡的改造的基本精神和主导模式。其要点是：以村集体企业为改造单位自行组织改造，一般利用村的空地作为周转启动地块，建设公寓式新村，迁入一部分村民（主要以建安成本价分配）；然后，对迁出后腾空的部分旧村实施拆迁、补偿，并依据修建性详规进行公寓式住宅复建，建好后再用于安置旧村内其它区域的村民；如此循环，逐步对整个旧村进行滚动式开发，迁出一片，建设一片，安置一片，直到旧村置换改造完毕，并将村民全部回迁至新建设的公寓式住宅当中。从以上描述可以看出： ——这是一种典型的就地改造的模式；

——其主要特点是：（1）在彻底改变村民居住形态的同时，抽疏城中村的建筑密度，使之符合城市规划建设标准；（2）新建住宅以自用为主，基本不会增加总体建筑量，因而不会对广州房地产市场形成大的冲击；（3）村民回迁时主要以成本价购置，具有一定范围的选择自由度和价格调节作用，是谓“半福利性”和“半市场化”；（4）但资金问题解决起来有一定难度，一般采取多个“一点儿”的办法，且ZF在政策上需给予较多优惠或减让；（5）这种改造模式总体上相对平稳，不会出现剧烈变动，符合我市城中村现实及改造的基本精神。——从经验看，这种模式主要适于有一定复建用地、村的规模较大、村的生活居住用地与经济发展用地相混杂、村的商业资源禀赋较好、村及所在区街财力较雄厚的城中村。此外，村民的观念意识须以改善居住环境为导向，而非过于强烈的谋利动机。目前，广州首批参与改造的7个试点村以及天河的主要采取这种模式。

（二）市场化的房地产开发模式

其要点是：利用村里剩余空地较多的优势，以土地资本为杠杆，将空地转为商住性质用地并与宅基地一起进行联片统一开发，在对旧村物业逐步拆迁补偿的基础上建设公寓式新村；在开发建设完成后，将一部分住宅物业按一定比例分配给村民（按成本价购买），而另一部分物业则全部对外销售，以回收投资；回笼的资金一部分用于支付旧村拆迁补偿，一部分用于支付新村建设成本，剩余部分则作为投资者的必要利润。考虑到启动资金的规模和村民在改造中需要另行安置的问题，整个操作过程也可以采取分期滚动开发的方式。

——也是一种就地改造的模式，不过是建立在充分运用土地资本和市场手段的基础上。——主要特点是：（1）以多建物业的出售来筹集改造资金，改造中的物业建设总量明显扩大，对房地产市场有所冲击；（2）充分利用了土地杠杆，有效地解决了改造资金问题，使村民和ZF无需出太多钱就能完成改造，而房地产投资者也能获得一定利润；（3）必须以村属土地全部转为国有土地为前提，否则将影响未来新建物业的办证及其进入市场的问题；（4）需要ZF在有关规划指标和税费政策上给予便利和优惠；（5）存在较大的改造风险。此外，为获得房地产开发的最大化利润，可能会出现建设容积率过高的问题，这需要ZF有关部门进行严格监管。

——这种模式的实施主体既可以是村集体，但更有可能是富有经验的开发商，但一般是村集体和开发商之间的联合。

——这种模式主要适于规模不大、集体空地较多、地理位置较好、村的生活居住与经济发展用地分离度较高的城中村。目前，珠海基本上是采取开发商主导的房地产开发的模式进行改造，而在广州，位于珠江新城的猎德村和房地产高度发达的番禺大石镇也强烈倾向于这种以盘活土地资本为特征的房地产开发模式。

（三）集体经济主导的企业化模式

企业化模式主要是将村集体经济的股份制完善工作与城中村改造结合起来。其基本要点是：在完善股权设置和股份分配的基础上，由村集体统一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法补偿面积部分）作价入股，在集体经济股本中增加相应股份，享有相应的股份分配权，其出租收益逐年集体分红；然后，在自行妥善安置村民的基础上，由集体经济组织牵头逐步对城中村进行重新的统一规划建设，从而实现村民居住环境的改善和集体经济的可持续发展。此外，企业化模式还有另一种较为激进的“版本”，那就是：针对目前各村仅属“股份量化”而非“资产量化”到个人的现状，继续推进集体合作经济组织的股份制改造，将实质上的集体股转为自然人股，由合格村民以现金方式购买公司股权，成为完全意义上的“股东”；同时，逐步对外开放股权，引入富有实力的外部股东（以不控股为限），实现公司股权结构的社会化和多元化；最后，在村集体的统一组织下，利用出售股权收回的资金用于城中村改造。——这是一种具有创新意味的就地改造模式；

——其特点是：（1）由集体经济组织在制度创新的基础上筹资进行统一改造，村民比较信任，容易推行；（2）在保障村民妥善安置的前提下，由村集体按市场需求灵活地对全村居住物业和集体商用物业进行合理调整，有利于村属物业类型结构的优化组合和土地资源的高效利用；（3）在企业化模式中，主要以经济手段调节各种关系和解决问题，这不易产生大的矛盾和摩擦；（4）在改造初期，需要村民掏出一定数量的“真金白银”，这对村民会形成一定的经济负担。

——这种模式主要适用于村改制较为超前、集体经济股份制较为完善、村的经济实力较为雄厚、对经济手段和商业运作较为娴熟的城中村。目前，黄埔区正在ZF指导下试行和探索这种新的城中村改造模式。

（四）ZF赎买模式

一般指基于城市建设的需要，ZF按市场估价或双方协商一致的价格将村民所属集体土地及物业全部或部分赎买，村民在拿到足额补偿后，自行或由ZF协助统一进行异地安置；其后，由ZF或ZF委托的开发商对腾空的旧村进行拆除，并按照城市建设的标准和项目用地的要求进行开发建设。

——这是一种典型的异地改造模式；

——这种模式的主要特点：（1）对村民的土地和物业实行一次性买断，关系较为单纯，操作简单易行；（2）ZF需支付高昂的赎买资金和安置成本；（3）由于容易发生补偿方面的争议、ZF需付出较大成本以及对异地安置的村民未来生计难有妥善解决之策，因此，这种模式通常难于获得村民的认同，ZF大多是在万不得已的情况下才采用这一模式。

——主要适用于规模较小、地理位置较偏、经济实力较弱、机会成本（损失）不大的城中村，或涉及到国家重大工程项目需强制征用农村土地的情形。目前，已采取ZF整体赎买进行改造的城中村包括大学城、珠江新城内的甲子村等。

六、进一步推进广州城中村改造的对策措施及政策建议

从前面的分析看，当前影响广州城中村改造的障碍主要有四：思想障碍、成本障碍、机制障碍和政策障碍，围绕这四大障碍的有效解决，特提出如下几点可供参考的对策措施和操作建议。

（一）进一步加强宣传教育工作，提高村民对城中村改造必要性及其利弊得失的正确认识 在城中村改造中，ZF应注重培育村民的城市意识和市民意识，加大对城中村改造意义和各项城市政策的宣传，转变村民的传统思想观念，使广大村民逐步适应现代化的城市建设和生活，从而积极支持和配合ZF的城中村改造计划。具体来说就是要强化和提高村民的三种认识：一是要认识到城中村与整个城市是“城乡一体、荣衰与共”的关系，城中村发展要服从城市发展的大局，城市化是不可逆转的大趋势；二是正是由于城市的发展尤其是在基础设施方面的巨额投资，才大大提高了城中村的地价，土地的溢价应该由各方分享，而非城中村独享；三是有所得必有所失，要获得城市及居住环境的改观，各方都必须付出一定的短期代价，但也会获得改造后更大的经济回报和长效的可持续发展。

（二）加强规划控制，禁止乱批乱建，防止出现新的城中村

在城中村统一转制并划入城市规划发展区之后，ZF必须按照《城市规划法》加强规划方面的控制，禁止城中村内的乱批乱建行为，防止城中村的进一步蔓延或出现新的城中村。为此，一是全面停止原八区城中村旧住宅区房屋报建的一切手续，严禁在旧住宅区新建或改建住房及其它建筑物；二是对于ZF在环境“三变”中允诺拆除重建的城中村用地，原则上允许村进行重建，但必须严格遵守城市规划标准，且尽量与村的整体改造规划相结合；三是对于转制后村在集体自留空地上新建发展性物业，必须经由ZF有关部门的审批，否则不予承认及补发产权证，今后征地时也不予补偿；四是在全面测绘的基础上，尽快公布纳入改造范围的所有城中村的房屋改造补偿的建筑时点，从根本上刹住村民的“抢建风”。

（三）确保村民的合法利益，落实原村民的“市民待遇”，解除村民在改造问题上的后顾之忧确

城中村改造受制于诸多因素，但最重要的一条是村民利益的保障问题，改造政策必须有助于化解村民的种种“担心”：村民在改造前一般应纳入社会保障范畴，在改造过渡期要保证他们最低生活水平，除此之外，村民过去享有的各项村内福利措施可由新成立的公司继续承担，ZF不作干预；历史形成的宅基地和集体自留地在明确其国有性质的前提下划拨村民无偿使用，今后的征地补偿应按照国有土地征用办法处理；对于城市公共设施项目需征用城中村土地，应由村集体与项目实施单位直接协商，避免区、街等过多的中间环节；物业拆迁补偿可根据《城市房屋拆迁管理条例》，建立在充分协商和市场估价的基础上；避免集体资产的上调、平调和损失，部分非经营性资产的移交应采取ZF“赎买”的方式。此外，加快落实原村民的“市民待遇”。为此，建议ZF对医疗、教育、就业、保险、计生、户口管理等体制逐一盘点，并采取适宜方案尽快将村民纳入到“市民体制”。

（四）逐步加大对城中村“地下经济”的规范控制与打击力度。

日益渗透和膨胀的“地下经济”是城中村“逆城市化”机制形成的重要原因之一，为此，ZF应利用其权威和手段扭转和化解这一异化性趋利机制。具体来说，就是国土、规划、工商、税务等部门应逐年加大对城中村建设的规范度和产业经营的监查力度，使城中村赖以形成与发展的无序建设和“非正式经济”失去丰厚土壤。

（五）ZF逐步在远郊或交通便利地段建设公寓式“廉租屋”。

建设城市“廉租屋”的初衷是为城市弱势群体和外来人口提供住房便利，这是城市ZF义不容辞的责任。而“廉租屋”建设无疑会对城中村的租赁市场产生影响，吸引相当一部分年轻“白领”入住，以此转移城中村的部分租赁市场，从而在客观上有利于推动“城中村”进行自发性改造。三是分批推进城中村社会管理、公共服务与配套建设的移交，逐步减轻城中村的经济负担。

（六）合理界定城中村土地的产权性质和流转制度，消除城中村改造的最大政策体制障碍 土地政策及其相关的制度安排是城中村改造的一个最关键、核心和敏感的问题。广州出台用于指导改造的17号文已对此作了具体规定，但这些规定是不完善的。就目前的主要观点和争论看，在“集体土地转为国有”这一问题上各方普遍认同，但就 “如何转”、转制前后的产权界定及转制后的土地利用权限及其流转规定则存在较大的争议。根据广州城市化和城中村发展的实际，广州城中村改造的土地政策要点如下：

1、确定转制后城中村土地的产权性质。根据新的国土法实施条例第3条的规定，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员所有的土地归国家所有”。因此，在原村民一步到位全部转为城镇居民且基本落实了“市民待遇”的前提下，ZF在给予原村民在户籍、社保、教育、就业、行政管理、市政配套建设等方面与市民无异的情况下，广州各城中村全部土地应自动视为国有土地，ZF无需另行补偿。这一点是明白无误的，关键是ZF一方面要尽快为原村民全面落实“市民待遇”（其中主要是社保和教育），另一方面必须尽快办理有关法定确认手续。

2、进一步规定转国有后城中村的各类用地性质。经ZF划定的原农村用地红线范围内的工商用地，村股份公司拥有土地使用权，视为有偿受让用地；原农村私人建房用地（含原旧村宅基地和新划红线的宅基地），村民个人拥有土地使用权，视为行政划拨用地；对于一些违反规定占用的土地，经罚款后确认的部分，视为行政划拨用地。由于划拨用地不能进入市场，因此这种定性有利于缓解城中村土地流转对房地产市场的短期冲击，也为清理、取缔大量用于牟利的违章私房提供了法律依据。

3、确定集体土地转国有土地的合理方式。按过去一贯的作法，集体土地转国有一般采取征地补偿的方式完成，国家在给予农民适当补偿和妥善安置后，将所征土地收回。而今城中村改造的实际是，在土地转为国有后，所转土地及一切地面附着物仍留归原村民继续使用和实际占有，因此，广州城中村土地的转国有应采取“转地”的方式，而非“征地”的方式，从理论上说，就是将应补给村民的征地补偿费与村民获得国有土地应缴纳的出让金及相关税费进行对冲抵偿，结算差额，其后转性土地继续划归原村使用，各村到有关部门进行国有土地产权登记。在我市，为避免繁琐，一般采取“空转”方式，即ZF不需给予村民征地补偿，村民也无需缴纳土地出让金，但土地产权必须进行法定程序和手续的确认，村民也需缴纳土地产权登记费和集体物业转名费。

4、城中村改造用地，原则上在城中村建设用地范围内进行规划和实施改造，尽量不另行占用周转用地；对确需利用周转用地的，一般情况下应利用已办理手续的村的建设用地建设周转用房，安置村民；若村里已无空置建设用地的，则可采用现金补偿安置方式迁移一部分村民，腾空的部分土地可以用作改造的周转用地而需另行占用耕地进行周转的，由改造实施主体制定土地置换方案，经国土及规划部门批准，办理征地手续后实施。

5、对于改造节余土地，在ZF严格进行用途管制的前提下，应全部划归村的集体企业使用。

（七）其它一些相关政策调整建议

——对无证房或1999年1月之前村民建设的违法违章物业，在拆迁时原则上应按建安成本适当补偿；

——ZF在接管部分村的社区建设项目中涉及的供电、排灌、校舍等集体资产，应由ZF与村民充分协商，或产权不变而交由ZF无偿使用与维护，或以ZF“赎买”办法彻底解决产权归属问题；

——在改造过渡期内，对于公司继承所得的征地补偿款，税务部门不应作为收入实行打税，而应视为公司的资产变现交易；

——在改造未有彻底完成或社区公共建设尚未移交有关部门之前，不宜过早要求村民缴纳城市建设配套费；

——在城中村改造规划审批过程中，市建设局要依据批准的规划，对应由市承担的道路建设项目和应由市建设局牵头协调的供电、燃气、供水、电信、路灯、公交、有线电视等市政配套，尽快编制投资建设规划，以保持与城中村改造同步。

参考文献：

1． 李志生：“关于城中村改造的问题”，《城市发展研究》（2002-5）。

2． 米井春等：“城中村拆迁改造一些问题的探讨——以秦皇岛市为例”，《城市发展研究》（2003，1）。

3． 杨一鸣：“治理‘城中村’‘六乱’对策探讨”，《广东经济》（2002-7）。4． 郑庆昌：“聚焦‘城中村’”，《福建论坛·经济社会版》（2002-2）。5． 梅容：“广州‘城中村’改造经验点滴”，《城市开发》（2003-1）。

6． 福建省民政厅：“一份关于‘城中村’改制的调查”，《社区工作》（2002-7）。7． 谭炳才：“‘城中村’改制与改造”，《广东经济月刊》（2003-2）。

8． 李晴、常青：“城中村改造试验——以珠海吉大村为例”，《城市规划》（2002-11）。9． 蓝宇蕴：“城中村：村落终结的最后一环”，《中国社会科学院研究生院报》（2001-6）。10．郑静：“广州城中村：形成、演变与对策”，《研究与决策》（2002-10）。11．周森：“城中村改制和改造的思路与对策”，《南方经济》（2002-2）。

12．蒙启明：“对当前广州市‘城中村’改制工作的建议”，《穗府调研报告》（2002-4）。13．胡莹：“‘城中村’的文化冲融——以广州市石牌村为例的分析”，《城市问题》（2002-2）。

14．“村民变居民，土地转国有”，载《南方日报》（2002-5-27，B2版）。15．“让城中村融入大都市”，载《广州日报》（2003）。

16．“城中村改造一村一策获三赢”，载《广州日报》（2002-11-25）。17．“农民房产证盘活8个亿”，载《广州日报》（2002-5-14，A7版）。

18．“‘失业’农民可与城里人同享社保”，载《羊城晚报》（2003-11-12，A1版）。19．“改造城中村，推进城市化”，《广州调研》（2003-9）。20．“村民拿什么做市民”，载《中国青年报》（2003）。

21．“改造城中村特别报道”，载《南方都市报》（2002-10-14，A05—A10版）。22．“农民‘种房’根在征地补偿”，载《广州日报》（2004-3-7，B7版）。

23．“城中村改造试点锁定三元里”，载《南方都市报》（2002-4-10，A05版）。24．“试点村土地出让金标准确定”，载《南方都市报》（2003-1-3，A08版）。25．“138个城中村将改为公司，广州30万都市农民将成股东”，载《南方日报》（2001-3-8）。26．“经营城市：西安城中村改造路在何方”，载《华商报》（2003-1-24）。27．“宁波市江东区积极推进城中村改造”，载“人民网”（2002-6-19）。28．“石家庄城中村改造再出优惠政策”，载石家庄市互联网。

29．“武汉将大规模改造城中村，村民变市民”，载“荆楚在线”（2003-1-30）

7.城中村改造模式的分析 篇七

1 城中村问题的凸显

城中村之所以发展到现在的局面, 究其原因有两个方面:

1) 城市的迅速发展。随着我国经济的崛起, 城市发展日新月异, 人口的聚集使得城市不得不对周边进行扩张。在城市扩张的过程中, 周边的一些村落, 自然而然的进入到城市的群落中。然而这些都是没有经过先期规划 (城市发展过快, 规划速度没有跟上, 成为了一段空白期) 。由于缺少了前期的规划, 在市政配套, 土地权属等问题上出现了矛盾并对今后埋下隐患。2) 城中村发展过缓。在进入到城市的群落中后, 拥有土地的村民做起了出租房屋的生意, 家家户户起楼房, 城中村就这样产生了。这时, 这些村子已经具备了城市的某些特征, 如生产经营方式, 人口密度等, 但是依然保留了村落的一些特征, 如土地权属, 道路, 排水, 生活垃圾的处理等。由于土地权属问题, 城市对村落发展的监管不能有效执行, 村落以一种自发的方式缓慢而又混乱的发展。

2 城中村改造的模式

城中村改造并不局限于房屋建筑方面, 还涵盖了社会意识形态, 目的在于使其彻底融入城市生活圈。全国各地城中村的发展各有不同, 对其改造的模式主要有以下几种。

2.1 自行改造模式

该模式由村委会主导, 配合周边城市发展的需要, 对范围内的业态进行调整, 对辖区内的建筑, 道路以及市政管网进行整改。该模式可以提高片区的市容市貌, 完善周边配套, 提高土地利用率, 有利于管理规范化、市场化, 能够保障村民的收入水平, 实现城中村改造平稳过渡。该模式的问题在于:1) 需要村委会自行解决资金问题;2) 使用范围较小 (比较适用于经济基础好的, 且以第三产业为主的城中村) 。

2.2 整体搬迁模式

在城市的总体规划中, 有可能出现兴建大型的公共服务建筑, 如飞机场, 火车站, 展览馆, 产业园区等, 需要村庄整体搬迁。该模式由市政府主导, 能在城市整体发展的层面上统筹发展, 对城市发展能起到重要作用, 能有效提升村民生活质量, 对城中村发展带来质的提升。该模式问题在于:1) 前期投入较大。整村的搬迁应该遵循先安置再拆除的原则, 这就意味着, 需要先建设村民的安置房, 且没有或有较少的产出。2) 建设周期长。3) 村民今后的生活来源问题。

2.3 与地产商联合改造模式

该模式依然以政府为主导。地产商的介入可以有效缓解村委会乃至政府的资金压力, 同时能提供相对丰富的建设经验。忻州匡村北部片区的改造方式正是借鉴于此。村委会与开发商在政府的监督下, 相互交换资源, 形成优势互补, 最终能够实现双赢。

3 忻州匡村改造实例

匡村改造项目的建设基于忻州市城中村改造的大背景下, 由政府主导, 统一规划;村为主体, 优选方案;整村规划, 彻底改造;市场运作, 综合平衡;试点先行, 分步推进;依法改造, 和谐发展的要求推进。匡村村委会本着“村民得利, 村组利益不受损”的原则, 首先要解决匡村北部长征街以北慕山路两侧463户村民的拆迁安置。按照政策确定土地处置方式及拆迁补偿安置原则, 城中村改造建设用地标准按人均150 m2控制, 房屋产权调换及货币补偿方式按照市政府意见执行, 集体建设用地上的有合法手续的其他建筑, 按建安成本价予以补偿。优先安排村民回迁安置房建设。村民安置房未开工建设的, 发展经济用房不开工建设;村民安置房未竣工分配的, 发展经济用房不对外销售。

按照国家有关规范要求, 合理配建6班幼儿园、便民市场、社区医疗服务中心、文化活动中心等公共服务设施和市政基础设施, 并与村民安置房同步建设, 同步投入使用。合理分配住宅、产业比例, 确保村民和改制后集体经济组织长远收益。安置用地要符合城市建设规划, 不转让, 不搞房地产开发, 由村集体统一经营, 发展生产。城中村改造完成后, 原村民依法享有集体收益分配。同时, 按照整村规划, 分步实施的原则, 本项目城中村改造与城市整体规划相结合, 规划设计范围以城市路网为界, 采取连片整体规划设计, 分片区进行开发的模式, 在确保质量的前提下, 全面投入市场化运作模式。开发住宅和商业的主要客户群体, 面向市区区域周边居民的首次置业及二次置业, 外地创业者人群首次置业, 长征西街慕山路周边的商圈人群预计整个忻州市其他区域人群。

在该模式下, 政府的部分负担下放, 仅需实行监管, 即可完成对城中村改造的目的, 同时提高政府的财政收入。村委会通过开发商的物力、财力等资源, 完成了对自身的改造, 提高群众的生活环境、居住条件及收入水平。开发商通过对城中村的改造, 实现了资金的流动, 实现了利润的产生。

参考文献

[1]方可.当代北京旧城更新:调查·研究·探索[M].北京:中国建筑工业出版社, 2010.

[2]汪坚强.“民主化”的更新改造之路[J].城市规划, 2002 (4) :35.

[3]郭臻.珠海市“城中村”改造中的多方利益建构[J].城市规划, 2005 (3) :54-56.

[4]宋言奇.旧城更新中的公众参与[J].经济研究与方略, 2005 (7) :13-15.

8.昆明市城中村改造问题分析 篇八

关键词：城中村；改造；昆明

城市土地归国家所有，农村土地归村集体所有的管理体制在一定时期内，对保障农民土地，稳定粮食生产，促进社会发展起到积极作用。但是，随着城市地盘逐渐扩大，靠近城市边缘的农村或城郊地区的土地不断被吞并。本文选取在城中村改造中具有代表意义的西部城市昆明为例，分析昆明市进行城中村改造过程中的实践与探索，对比利弊，总结城中村改造的成败对于创建宜居城市的影响。

一、城中村概念

广义的城中村是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐，游离于现代城市管理之外，生活水平低下的居民区；狭义的城中村是农村村落在城市化进程中，由于全部或者大部分耕地被征用，农民转为居民后仍然在原村落居住而演变成的居民区[1]。

本位将以狭义的城中村作为研究对象。由于城乡土地二元化，城市政府将围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入城市用地范围，而绕开了部分拆迁个补偿等问题相对比较棘手的宅基地等，为日后城中村的形成埋下了“伏笔”[2]。

二、城中村的类型

第一，常见的城中村分类方法主要有两大类型，一类是定性分类法：首先确定划分的标准，预设种类特征，再将城中村根据这些标准对号入座，对城中村可以有宏观的把握。另一类是定量分析法：例如张建明应用因子分析和聚类法，从综合特征方面揭示了城中村之间的差异性特征[3]。

第二，昆明城中村的类型。昆明在城中村改造过程中，是具有代表性的城市之一。从2008年起昆明市开始大力推进全市主城区范围内的城中村改造，这势必会让整个城市空间景观大有改善，使昆明在空间形态上从“村城”到“春城”质的飞跃。

图1 2008年昆明市主城区城中村分布情况[4]

根据定性分类方法，以是否还留有农用地的多少作为划分标准，昆明市主城区城中村可分为三类：一类有较多农用地的城中村约占5%；二类有少量农用地的城中村约占15%；三类没有农用地的城中村约占80%。

三、城中村改造模式

在各大具有典型代表性的城中村改造城市中，没有统一的模板来照搬，各个城市改造有各个城市的特点。总体上来看，城中村改造模式有四种主要模式。

（一）四种典型改造模式比较分析

从以前城中村改造经验分析，四种改造模式占主导类型。一类是政府主导型，在主导城中村改造过程中能够更多从全盘考虑且执行能力强。但是大多数政府无力承担城中村改造过程中的巨额拆迁补偿费及建设改造费用。二类是村集体主导型，村集体经济是村民自己集资创办的股份制公司或者合作社，与村民利益切身相关，村民主人翁意识强，改造阻力小。但是大部分村集体组织缺乏专业知识和经验，难以承担城中村改造重任。三类是开发商主导型，开发商资金雄厚，解决了前两种改造模式中资金缺乏的最大瓶颈。然而，开发商作为商人，利润是最重要的，难免会损害村民利益。双方在为利益博弈的过程中，如若没有一方让步，我们所说的“钉子户”便形成了，给改造工作带来不小的阻力。四类是政府引导、开发商投资、村民参与的协同配合模式。这种模式借鉴以上三种模式的优点而建立，政府是政策的制定者和监督者，只是起到引导作用，并不直接介入改造工作。开发商是城中村改造项目的具体实施者，如何提高自身技术、知识、管理水平以及如何向政府争取税费及其他政府方面的优惠扶持力度带来了更高的挑战。村民可通过村民代表大会充分发表自己对改造的建议，参与到改造的全过程。这样在制定拆迁补偿方案之前就充分考虑到诉求，势必会在改造过程中减少阻力。

（二）昆明市改造模式分析

随着城市化进程的加剧，土地成为了稀缺资源，对土地的占用也逐渐从以往的粗放型到集约型。城中村土地最初被占用时，则根据土地转移的比例转换一定比例的村民为城市居民，其中村民转换为城市居民比例的最终决定权在村委会。虽说村民转变为居民后，应有的居民待遇还欠缺，但在一定程度上为后期的城中村改造创造了有利条件。

昆明市在城中村改造过程中，也没有一个能治百病的万能药方，在摸索中前进，在前进中探索。根据不同地块的现状以及规划后要达到的效果采取不同模式。例如草海片区采取的模式就是政府主导型，改造后需投入大量公共设施建设，主要功能以城市休闲为主。

昆明市主城区大部分的城中村改造采取的是引入开发商投资的商业PPP模式，但是又与传统的合作模式有所不同，为了缓解改造过程中开发商直接面对村民谈判拆迁补偿协议的诸多矛盾，加入拆迁公司专门负责与村民进行拆迁补偿协议的签定，督促已签定协议的村民腾空房屋，直至整个被改造的城中村地块内所有住户签定协议、腾空房屋最后地上建构筑物拆除完毕，交由开发商进行土地收储工作。在这种商业模式下，引入拆迁公司参与城中村改造，首先可以缓和开发商直接与村民谈判时的矛盾的激化，起到回旋的作用，降低钉子户产生的概率。其次拆迁公司由有经验的专业拆迁人员组成，熟悉拆迁行业，可缩短拆迁时间成本。最后由于政府、开发商、拆迁公司将在中标后签定三方协议，在权利的博弈过程中，形成“三足鼎立”的局面。三方的权利相互制约平衡，在一定程度上抑制腐败、逾越规划红线、政策的发生。但也存在着多方行动效率不高等不足之处。

四、结论

城中村改造是一项复杂而艰巨的系统工程，涉及城乡二元体制、快速城镇化无序推进等诸多问题，到目前为止没有一个万能的模板可以完成所有类型的城中村改造，当然以后也不可能形成一个万能的模板。改造模式随着社会经济的发展而改进和创新。在城中村改造过程中，平衡对方利益与诉求是关键所在，因此昆明市引入拆迁公司参与城中村改造，是一种大胆的尝试与创新，有可取之处也有不足。（作者单位：云南师范大学）

参考文献：

[1] 于严青.城市现代化进程中城中村改造问题探讨[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2013，05：57-58+61

[2] 贾生华，郑文娟，田传浩.城中村改造中利益相关者治理的理论与对策[J].城市规划，2011，05：62-68.