养老金缺口的思考

养老金缺口的思考（精选7篇）

1.养老金缺口的思考 篇一

武汉科技大学课程论文

题目：

课程论文 我国养老金缺口成因及对策浅析

学 院: 文法与经济学院

专 业: 社会工作

学 号:

学生姓名:

指导教师: 董登新

日 期:

二○一四年六月

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摘 要

人口老龄化是当今世界人口发展的普遍趋势，当前，中国正快速进入老年社会，急需推进社会养老保险体系建设以应对人口老龄化危机。养老保险制度运行的物质基础与核心内容在于养老保险基金，然而由于当初制度设计的缺陷及实际运行中所产生的问题，我国养老保险金存在着巨大的缺口，给财政造成了巨大负担。如不采取有效措施予以缓解，政府将会面临严重的财政危机与进而导致的信任危机，大批退休人员难以安养晚年，社会稳定也会因此遭到破坏。中国的养老保险制度实行的是社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，由于当初制度设计的缺陷及实际运行中所产生的问题，我国养老保险金产生了巨大的缺口，严重影响了养老保险的可持续性发展。本文就我国养老金缺口的成因及其对策进行了分析。

文章首先介绍了养老金的模式，我国养老金积累的现状和问题，接着指出我国养老金问题转换制缺口，老龄化缺口，双轨制缺口的三大成因。最后提出了六项解决措施。研究结论表明,当下解决我国养老金缺口问题已是大势所趋，刻不容缓。

关键词： 人口老龄化；养老金缺口； 成因；对策

I

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目 录

一、养老金模式................................................................................................................1(一)现收现付制........................................................................................................1(二)基金积累制........................................................................................................1

二、我国养老金的现状及问题........................................................................................1

三、我国养老金缺口主要成因.......................................................................................3(一)转换制缺口........................................................................................................3(二)老龄化缺口........................................................................................................3(三)双轨制缺口........................................................................................................4

四、解决我国养老金缺口问题的对策...........................................................................5(一)国家应承担起对转轨成本的直接责任............................................................5(二)界定个人账户产权............................................................................................5(三)提高养老保险统筹层次....................................................................................5(四)加强养老金征缴力度........................................................................................6(五)延长退休年龄....................................................................................................6(六)完善养老金的监管和营运................................................................................7 结论....................................................................................................................................8 参考文献............................................................................................................................9 致 谢................................................................................................................................10

II 武汉科技大学课程论文

一、养老金模式

目前，世界上的社会养老模式可以分为两种，即现收现付制与基金积累制。中国养老金主要分为两类：机关事业单位人员退休养老金和企业人员退休养老金。二者实行的不同制度，被舆论广泛称为养老“双轨制”，两者待遇差距巨大，是一种歧视性的制度，在中国已经持续20年。具体表现为三个不同：一是统筹的办法不一样即企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位的则由财政统一筹资；二是支付的渠道不一样即企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由财政统一支付；三是享受的标准不一样即机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员，差距大概是300%~500%。

(一)现收现付制

现收现付制是以劳动者在职期间的缴费加上同期雇主缴费和政府补贴组成的养老保险基金来支付退休者养老金，实行收支平衡预算;基金积累制是劳动者在职期间通过自己和雇主的缴费建立并逐年积累个人养老账户基金，退休后再以积累的养老基金和投资收益来给付自己的养老金，实行基金储备制简单地说，现收现付制就是在职的人养退休的人，即在职职工缴费，退休人员领取。

(二)基金积累制

基金积累制就是自己养自己，即将职工个人的缴费存入自己的个人账户，缴费及其增值部分归个人退休后领取。目前绝大多数国家包括美国在内选择现收现付制，只有智利、新加坡等少数国家选择了基金积累制，现收现付制的缺点是抵御社会老龄化的能力较差，基金积累制的缺点是没有再分配因素，抗通胀性能较差，两种模式不存在哪种更好之分 我国现行的基本养老保险制度选择的是现收现付的社会统筹与实行积累制的个人账户相结合的统账结合模式，即社会统筹和个人账户相结合的部分积累制。

二、我国养老金的现状及问题

2008年末，我国60岁以上的老年人口达15989万人，占总人口比重的12%，人口老龄化态势明显。人口老龄化的直接后果是老年人口总量的增加，需要支付养老金的

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老年人口基数增加。根据专家对我国人口老龄化趋势的预测，我国老龄人口数量会在2037年左右达到峰值，以现有的现收现付制度必然很难维系。为此，我国探索建立了混账制度，但由此产生了巨大的转制成本。近年来，我国城镇企业养老金平均缴费率一直在20%左右，有的地方已经超过了30%，而发达国家这一比率为美国6.2%，日本8.65%，韩国11%。

人口老龄化在增加老年人口数量的同时，也相应减少了劳动人口在人口总量中所占的比例。从负担系数的角度来看，在筹资水平一定的情况下，负担系数提高，能够分摊到每个老年人身上的养老金相对减少。面对我国高达132802万的人口总量，通过提高出生率，扩大劳动人口所占比例的方法显然是错误的。因此，应对不断增长的负担系数的方法的关键就是提高筹资能力，主要包括扩大覆盖面和提高筹资水平。然而，我国养老金平均缴费率已经偏高，通过提高费率来提高筹资水平的办法不可取，在筹资水平方面应通过增加财政投入予以考虑。另一方面，应该从扩大参保人群覆盖面，改善参保人群的年龄结构入手，从而降低负担系数。

在人口老龄化日益加剧我国养老金给付压力的同时，我国养老保险基金管理还存在许多问题：

第一，养老保险的历史债务沉重。前文论述，我国养老保险制度转型产生了巨大的转制成本，个人账户有名无实，导致我国养老保险制度实际上仍然是现收现付制而非部分积累制。在个人账户基金挪用，个人账户空账的情况下，本来应该长期储存作为投资基金的个人账户基金，几乎不能参与投资，更谈不上增值。

第二，基金筹资渠道单一，缴费基数不实。我国社保基金采取三方筹资模式，主要依靠单位和职工按照职工工资水平缴费。由于我国本来就执行了较高的费率，导致部分企业为减轻经营成本负担故意隐瞒和低报工资水平，个人缴费也因认识不足和缺乏激励机制而瞒报少缴。另外，随着经济发展，企业福利和补助等收入使得工资总额（目前沿用1990年规定）概念的边界化模糊，工资收入远远低于实际总收入，使得缴费基数明显偏低，费款大量流失。

第三，社会保险基金保值增值困难。由于政策的严格限制，一些地方的社会保险基金虽有一定结余，但按照国家现有规定，为了保障基金安全，基金投资只能局限于收益率极低的极少领域。于此之外，社保基金还要应对日益增高的CPI指数和相对稳定的银行利率，而近两年银行利率均低于CPI指数，社保基金的保值增值已成为社会保障事业发展的一个重要瓶颈。

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三、我国养老金缺口主要成因

城市居家养老模式虽然是最适合解决中国老龄人口压力的养老模式，但是在发展过程中，依然存在着一些问题。

(一)转换制缺口

要厘清这个问题需从我国的养老制度改革说起。我国城镇企业职工养老保险制度的发展大致分为三个阶段: 第一阶段是国家和企业包干阶段，即1983年城镇集体经济组织养老保险制度改革之前的时期，这一阶段实行的是与计划经济体制相适应的养老保险制度。［1］第二阶段是社会统筹改革阶段，从1984年开始至1997年，随着国有企业改革逐步展开，把原来本质上由国家单独负担的职工养老改由国家、企业、个人三方共同负担，开始逐步积累养老基金 但这一时期还没有建立个人账户，企业和个人的缴费混在一起，并且缴费仍然是以企业为主，个人缴费比例仍然偏低。第三阶段是统账结合阶段，按照中共十三届四中全会提出的养老保险统帐结合的原则，1997年7月国务院发布的26号文件《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和2005年12 月国务院发布的38号文件《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》基本确立了企业职工的基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式，基本养老保险费企业按工资总额的 20% 缴纳计入社会统筹基金，个人按工资总额的 8% 缴纳计入个人账户，我国在1997 年实行统账结合的养老模式改革之前，已退休的老人，他们没有个人账户，改革前参加工作而改革后退休的中人，他们的个人账户建账时间短，所有的老人和改革前的中人企业都未曾给职工缴纳社保，个人也没有基金积累，政策规定这些人的社保视同缴费，其养老金由统筹账户进行支付 由于我国建立城镇职工养老制度之前缺乏基金积累，导致社会统筹账户收不抵支，于是开始挪用个人账户资金用以弥补社会统筹账户资金缺口，致使个人账户沦为名义账户，造成个人账户空账运行这样，由于养老制度转轨时视同缴费的数额十分巨大，留下了巨大的空帐，从而导致养老金出现了支付缺口，这部分缺口实质上是转制带来的转制成本，本文称其为转制缺口。

(二)老龄化缺口

按照1997年国务院26号文件的规定，个人账户养老金计发月数为120个月，也就是在不考虑投资收益情况下按10年余命发放个人账户养老金资料显示，2000年我国男性平均预期寿命为69.9 岁，退休后的平均余命为9．9 岁;女性平均预期寿命为

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72．6 岁，按照女干部退休年龄 55 岁计算，退休后平均余命为17．6岁，养老金支付缺口由此产生。尽管2005年国务院38 号文件调整了养老金的计发办法，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命本人退休年龄 利息等因素确定，并将60岁退休对应的计发月数调整为139 个月，约为11．58 年，55 岁退休对应的计发月数调整为 170 个月，约为14．17 年，但数据显示，2008 年，我国男性平均余命增长为 12．1 岁，女性平均余命增长20．7岁［2］，仍有相当年份个人账户无法支付养老金，养老金支付缺口依然存在。

(三)双轨制缺口

公务员退休后的退休费计发基础是退休前的职务工资加级别工资；事业单位工作人员退休后的退休费计发基础是退休前岗位工资加薪级工资；机关技术工人、普通工人退休后的退休费计发基础是退休前岗位工资加技术等级工资。计发比例则按照工作年限的不同而有所区别，工作年限越长的人退休金替代率越高。工作年限满35年的按90%计发;工作年限满30年不满35年的，按85%计发;工作年限满20年不满30年的，按80%计发。由此可见，机关事业单位工作人员最低退休金替代率都有80-90%。［3］

企业退休职工基本养老金的计算基础是社会平均工资，以城镇职工养老保险制度“新人”为例，其基本养老金的计算公式如下所示：

养老金=(当地上职工平均工资+本人指数化月平均缴费工资)/2×[缴费年限(含视同缴费年限)×1%]+个人账户存额/计发月数（50岁为195、55岁为170、60岁为139)。

而机关事业单位的工资水平高于社会平均工资，这也加大了企业退休人员与机关事业单位退休人员养老金的差距。1999—2009年，各年机关和事业单位平均工资都高于全国平均工资水平。就养老金替代率而言，据郑秉文测算，1997年中国企业职工的社会平均工资养老金替代率达76.3%，以后逐年下降，到2008年只有47.7%。说明企业退休人员养老金增长的速度低于社会平均工资的增长速度。而与机关事业单位比较，企业退休人员养老金替代率只有机关事业单位的一半多。

众所周知，我国城镇职工实行了不同的养老制度设计，企业单位职工需要个人缴费，机关公务员和事业单位职工个人不需缴费，人们称之为养老双轨制但未缴费的机关事业单位职工的退休金却是缴费的企业单位职工的2-3 倍，其公正性暂且不论，这笔庞大的养老金开支也是导致养老金缺口的重要原因有研究认为，从短期来看，我国养老金缺口主要源自转制缺口，但从中长期来看，老龄化缺口，将成为更为主要的因

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素，而双轨制缺口将成为延迟退休等制度改革的障碍。

四、解决我国养老金缺口问题的对策

针对以上对养老金缺口成因的分析，缓解养老金缺口的措施主要从两方面进行：一是解决养老金的历史债务问题；二是弥补现行养老金体制上和管理中的漏洞，以此缩小养老金的缺口，避免支付危机的产生。

(一)国家应承担起对转轨成本的直接责任

在养老保险制度转轨前，大部分企业的养老保险基金或是以利税形式上缴国家财政，或是作为生产资料的追加部分固化在国有资产之中，职工的退休金由国有企业支付。现在的“老人”和“中人”的养老保险费用实际上已通过“预先扣除”形式上缴国家，形成了国家负债，所以国家对转轨成本的清偿负有直接的责任。明确了历史债务的偿还主体，在一定程度上了也缓解了挪用个人账户资金来弥补统筹账户资金缺口的问题。但政府还需制定一个逐步的偿还计划并公布于众，包括历史债务的具体规模、筹资方式及金额、偿还期限、偿还部门及其法律责任等。［4］

(二)界定个人账户产权

做实个人账户个人账户来资金自个人缴费，具有完全积累性；统筹账户资金来自企业缴费，具有现收现付的性质。这两种来源与性质都不相同的账户应由不同的管理机构采取不同的方式进行管理。［5］首先，国家承担起对养老金历史债务的责任并逐步偿还，这就分清了养老保险的历史责任与现实责任，在这一前提下，“新人”不必再为老一辈人的养老金负责，企业的负担得以减轻，各地方政府也减少了挪用个人账户的动机。然后，政府需通过法律明确界定个人账户的产权，避免空账规模进一步扩大。最后，通过增加社会保障支出、变现国有资产、发行特种债券等多种途径消化空账。

(三)提高养老保险统筹层次

扩大覆盖面养老保险统筹层次的提高有利于实现大数法则，在此基础上可适当降低企业的缴费比例，减轻企业负担，提高企业参保和生产的积极性，资金征缴率也会得以提高。提高统筹层次还在一定程度上解决了社会保险关系转移难的问题，为养老 武汉科技大学课程论文

保险覆盖面的扩大打下了基础。现阶段中的重点是要继续规范完善省级调剂制度，实现省级统筹，增强资金的分散风险能力与保障能力，降低制度管理成本。

我国基本养老保险长期以来只覆盖国有企事业单位，基本养老保险资金的筹资日趋呈现“生之者寡，食之者众”态势，酝酿着未来的支付危机。而养老保险的社会性和公平原则也决定了其应该覆盖所有劳动者，保障他们老年的基本生活，否则这项制度就是不完整的。在养老金缺口日益扩大的中国，提高养老保险的缴费比例已不起不到增加养老金收入的作用，继续提高费率只会造成效率损失。而通过扩大养老保险覆盖面的办法来增加养老金收入则是可行的。［6］但是也应注意到，覆盖面扩大的同时也带来了支出的增加，盲目扩大保险覆盖面会给我国养老保险带来更大的支付危机。在政府逐步偿还历史债务及提高保险统筹层次的基础之上，当前阶段扩大覆盖面的重点对象应是非公有制企业、城镇个体工商户及灵活就业人员。养老保险覆盖面的不仅充实了养老保险基金，增加了基金的支付能力，降低了制度赡养率，也分散了基金的风险，提高了基金使用的效率。

(四)加强养老金征缴力度

提高基金收缴率企业拖欠养老保险费，表面上是企业有困难，实质上是无视国家规定，在政治上剥夺了《宪法》赋予职工的权利，在经济上侵犯了职工的切身利益，必须采取有效手段予以制止。参保缴费是强制性义务，要采取强制性措施，堵塞漏洞，应收尽收，减少流失。另外，还要充分发挥公会、人大、媒体等的监督作用保证足额征缴。

(五)延长退休年龄

减少提前退休长寿风险扩大了个人账户基金缺口，延长退休年龄是消除长寿风险的一个重要措施。据测算，我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元，这是一个具有前瞻性的考量。国际上关于退休年龄的改革，逐渐向男女退休年龄相等的趋势发展，我国一般女性退休年龄为50岁，男性为60岁，提高女性退休年龄尤为急切。但是退休年龄提高为社会接受是一个循环渐进的过程，可先采取上海所提出的弹性退休政策。［7］

整治提前退休现象需进行以下工作：第一，清理提前退休的工种。50年代我国有1856个提前退休工种，现在由于作业环境、劳动强度的变化及劳动保护的加强，有些工种已不再是特殊工种。第二，完善提前退休审批程序。我国企业在为职工违规办理

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退休手续时多采用伪造假档案，假工种，假病退的方式，所以在退休审批上要严把关口。第三，加大处罚力度。对于违规办理退休的企业和相关职能的工作人员，都应依法严加惩处，根据情节轻重给予经济处罚或追究刑事责任。

(六)完善养老金的监管和营运

可通过建立规范的社会保障预算制度来强化财政预算监管。通过建立社会保险基金预算，政府财政可以准确掌握各项社会保险资金支出管理情况，进而严格控制社会保险支出水平，使之与国民经济发展、财政和企业、个人负担能力相适应，真正做到将各项社会保险资金统一核算、统筹安排。［8］

还需做好养老金的运营工作，确保基金的保值增值。首先，可委托专业资金管理公司进行投资。政府集中管理的基金实行垄断性经营，管理成本一般很高，存在着机构庞大、监管困难、管理效率低下等问题。私人分散管理的基金实行竞争性经营，管理成本低，投资收益率较高。［9］我国政府应考虑适当增大委托投资比例，利用私人资金管理公司的专业化优势，提高投资收益率。其次，实施多元化的资金投资策略。多元化的资金投资策略能够分散非系统风险，获取比较稳定的资金收益。［10］我国可考虑适当降低养老金投资国债及存入银行的比例，将一部分基金投资分散于股票市场、基础设施和不动产方面，另外，还可以适当考虑国外投资渠道，实施海外投资策略，进一步分担风险，增加收益。

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结论

因此，就现阶段来说，我国应该在保持原有法定退休年龄不变的情况下，逐步实施针对不同行业间的差异化退休年龄制度。对于从事多以体力劳动为主，劳动密集型工种的大多劳动者，按照现有法定退休年龄政策实施。对于从事知识型、技能型的轻体力行业的劳动者，可以适当延迟其退休时间，使其发挥其余热创造价值。在2020年左右再开始通过5～7年的时间逐步延迟全社会的法定退休年龄，以缓解2037年左右出现的我国人口老龄化顶峰时期的养老金给付压力。

人口老龄化使得养老金给付面临着许多不可忽视的问题，历史债务沉重、缴费基数不实、支付环节缺乏统一管理以及基金的保值增值无法得到保障，这些问题都给养老保险制度带来巨大的压力。本文通过一定的分析与思考，从优先立法规范社会保险费的征缴办法及不同行业间退休年龄差异化两方面提出了一些对策建议，以期实现我国养老保险制度危机的平稳过渡及可持续发展，为构建社会主义和谐社会提供保障。养老金缺口问题的解决有利于推动社保制度建设。最终解决社保问题的出路还在于进行彻底的体制重建和改革。把养老保险统筹层次提高到全国，是健全社会保险制度的必然要求。中国有养儿防老、积谷防饥的传统，老百姓的储蓄率远远高于西方，主要是为了养老。在全球独一无二的独生子女政策实施近30年后的今天，养儿防老已不现实。政府确保养老保险全国统筹的目标，让全体公民都有一个相对稳定的养老预期。由于全国统筹难免要涉及到地方政府的利益，需要中央财政与地方财政合理分担责任，深入研究、精心设计，兼顾各地的实际情况和发展水平。总之，解决我国养老金缺口问题是大势所趋且意义重大。武汉科技大学课程论文

参考文献

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致 谢

这次课程论文设计我得到了很多老师和同学的帮助。其中我的论文指导董登新老师他在忙碌的教学中依然给予我悉心的指导，他严谨细致、一丝不苟的作风将一直是我工作、学习中的榜样。在此谨向董老师致以诚挚的谢意和崇高的敬意。

同时，本篇毕业论文的写作也得到了潘霜、张璐瑶等同学的热情帮助。感谢在整个毕业设计期间和我密切合作的同学和曾经在各个方面给予过我帮助的伙伴们。经过近2个月的努力，我终于完成了论文的写作。

2.养老金缺口的思考 篇二

关键词：养老保险基金,缺口,解决

养老保险统筹基金是离退休人员的生活保障金, 也是建设和谐社会的重要因素, 确保基金的安全与完整是基本养老保险统筹工作的重中之重。基金的管理过程是动态的, 如果不加强管理, 就会存在养老保险基金的“缺口”问题。如果养老保险基金的收支出现“缺口”, 那整个养老保险制度就会存在危险。而目前, “缺口”问题已相当严重了, 现就导致养老保险基金出现“缺口”的几个方面, 结合实际工作, 对此进行探讨。

一、退休年龄偏低

我国目前执行的企业职工退休年龄条件是国务院在1978年发布的104号文件规定的, 劳动和社会保障部在[1991]8号文件中又对该文件作了重申。在过去相当长的时期内, 104号文件所规定的包含退休年龄在内的一套退休制度, 一直延续到现在。一方面, 这种计划经济背景下规定企业职工退休年龄, 与市场经济以及我国改革开放二十多年来飞速发展的客观现状间凸现出了明显的不协调, 并且这种不协调已经影响到新制度正常运行。另一方面, 随着经济体制改革的深入和国民经济产业结构的调整, 根据国有企业改革中人员安置任务比较重的实际情况, 国务院规定对“优化资本结构”试点城市的国有破产工业企业中距法定退休年龄不足5年的职工, 以及对有压锭任务的纺织业中符合规定的下岗职工都可提前退休, 使离退休人员队伍迅速扩大。还有一种情况, 非因公丧失劳动能力后提前退休政策受到日益明显的挑战。近年出现大批“假病历”、“假特殊工种”的现象, 不能不归因于当初制度设计时把他们的生活保障纳入了养老保险的保障体系所产生的负面效应的结果。

根据上述情况我们不难看出, 退休年龄之所以是退休制度的一个非常重要的变量, 不仅仅是因为它加剧了劳动力市场的供需矛盾, 造成大量人力资源浪费, 更为严重的是使我国加速进入老龄化社会, 职工养老保险缴费年限大大缩短, 而领取养老金的时间大大提前, 这对本已捉襟见肘的养老保险基金造成沉重的负担和冲击。

二、计算待遇水平偏高

我国的养老保险待遇政策是“低水平、广覆盖”的基本养老“温饱型”的, 当初设计的是60%的替代水平与现行的绝大部分地区的90%的替代水平距离较大。形成这种结果的原因有如下几点:1、随着工资制度改革的进行, 一些实行岗位技能工资的地区和企业, 养老金的计发基数迅速提高;2、一些地区竞相攀比, 将“活工资”的动态部分也计入职工工资总额, 随意“集体膨胀”计发基数;3、对“统账结合前”、“建国前”等部分职工按老办法计算待遇时回报高 (基数高、统筹项目繁多、幅度大) , 值得提出的是老革命 (老红军、抗日、抗美援朝人士等) 当初为革命付出很大, 晚年理应得到高回报, 我认为不应用企业基金支付优抚待遇;4、改革前参加工作, 改革后退休的人员养老金待遇计发设计不合理, 计算过渡性养老金部分的计算指数用的是个人缴费与当地社会平均工资相比值出来的, 出现分子大分母小, 得出指数高。而这种指数的得出与年限相分离, 与年限长短无关, 只考虑到即时缴费程度, 没考虑缴费积累额多少;5、对“新人”退休金的个人账户部分计发, 应按个人实缴的积累额多少, 不应按个人账户的积累额多少来计发, 其中1/120缴费系数的设置也有待探讨 (十年余命与实际平均余命根本不相符) 。据2001年度国家统计局公布全国企业离退休人员达3165万, 比上年增长5.1%, 月人均养老金达556元, 比上年度增长7.8%;如按缴费率为20%, 退休年龄不变, 隐性债务为87.7亿;对中老年职工的历史负债在2万亿元以上。有关专家推测, 我国退休年龄每提前一年, 统筹基金可减收40亿, 增支160亿;反之则减缓资金缺口200亿。

三、人口老龄化提前到来

在进入本世纪, 我国60岁和65岁以上人口分别占到全部人口的10%和7%, 被认为是我国人口老龄化进入一个新阶段。据测算, 我国老年人在2015年前后将高达2亿, 在上世纪二十年代到四十年代我国老年人口, 由一直占世界人口的1/5逐步上升到1/4, 在老龄化高峰时我国老年人将在4亿以上, 占全国人口的1/4, 其中80岁及以上高龄老人 (估计为2050年) 达1亿, 占60岁以上老年人的1/5以上。然而, 我国今天国民经济生产总值只占世界的3.8%, 却要负担着世界1/5的老人, 乃至1/4的老人。我国在职职工与退休职工的比例是:2000年为5∶1、2001年为4.1∶1;预测2020年为2.2∶1, 2030年下降为1.8∶1。离退休人员数量的快速增长, 造成养老金快速付出, 另一方面退出劳动岗位和断保、未参保人员增多, 这样一来就导致老年人赡养系数不断上升;再加上欠缴养老保险费及缴费基数偏低等问题, 更使得养老保险费的征缴存在很大压力, 因而导致养老金的需求和生产缺口必然越来越大。

四、养老保险覆盖面窄

我国长期实行计划经济体制, 与之相适应的养老保险制度, 实施范围限定在公有制单位, 主体构成是国有企业。自上世纪八十年代中期开始, 养老保险的覆盖范围逐步由国有单位扩大到城镇集体单位, 由公有制扩大到非公有制单位。特别是从上世纪九十年代末期开始, 全国各地集中精力扩大养老保险的覆盖面。目前, 一般县市大多数非公有经济及其从业人员未纳入覆盖范围, 整个养老保险基金达不到应有的“大数法则”规模, 削弱了养老保险固有的互助互济功能。

五、养老保险缴费基数不实

实践证明, 这几年全国各地普遍存在“当地企业参保职工的平均缴费工资”因工资支付和企业主观行为上的大量非正常化, 导致缴费工资总额小于统计工资总额, 更小于实际工资总额。不仅极大地减少基金收入, 降低了基金的抗风险能力, 损害了社会保险的严肃性, 直接损害了广大职工的合法权益, 更为严重的是将不可避免地影响社会保险制度的深化改革, 极大地造成了企业与企业之间, 职工与职工之间的心理不平衡, 挫伤了企业与职工的缴费积极性。

六、基金收缴率不高

据2001年和2002年国家劳动和社会保障部公布的数字来看, 全国企业欠缴基本养老保险费达千万元以上的就有20余家。其主要原因是参保国有企业老化, 企业普遍经济效益不好, 困难企业较多, 客观上无力支付职工的养老保险费:1、在效益较好的企业中, 有部分法人代表认为离退休人员养老基金是由地税征收, 养老金是由社会保险机构负责发放, 对参保费征缴该抵就抵、该拒则拒, 也没有退休老人找麻烦。钻社会保险优惠的政策空子, 月月基金扣除在税前列支, 在多家银行开设账户, 实际上少缴或不交纳, 严重挪用社会保险基金。2、部分企业借改革、改制之机, 将下岗职工, 老弱病残人员当包袱甩给原企业, 使原企业成为“空壳”, 职工的保费收缴无着落。3、相当部分国有企业, 也是目前投保的绝大部分企业, 改制重组时资不抵债, 被迫破产。按照 (破产法) 规定企业所欠职工社会保险费被列为第一清偿顺序, 并在进行资产清偿时应为该企业离退休人员留足十年的养老金。然而在实际执行中, 由于资产变现难, 或不能变现等原因, 欠缴的养老保险费和预留的养老基金实际上是一笔空账, 留给的是一片荒凉的土地和破旧的厂房。最后是近几年投保职工流失严重, 他们衣食维持艰难, 生活无着, 还哪有能力来缴纳养老保险费?

七、统筹层次低

我国社会养老保险工作开展十几年来, 大多数地方还是实行的以县 (市) 为统筹单位, 社会统筹层次较低。由于县级统筹范围小, 基金实力弱, 很难抵御大的风险。其二, 这种低层次的统筹方式不能在较大范围 (或全省全国) 内实现基金的调剂使用, 平衡各地区的苦乐不均, 有效地达到分散风险, 增强基金支付能力的目的, 同时也不可能合理安排基金积累。其三, 由于管理、决策层次较低, 以及地方利益的驱动, 容易导致部分养老基金被当地政府或有关部门挤占、挪用和造成基金严重流失。

八、基金增值效率不高

首先, 我国目前存在的是社会保险基金管理体制不顾, 基金管理机构独立操作性不强, 基金管理不集中。地方财政与社会保险部门对监督和管理基金的手段相脱节, 配合不顺, 对逐步形成一定规模的沉淀基金管理不善, 使用不当, 挤占挪用时有发生, 使基金的安全完整性受到损害。再者, 基金增值效率普遍低, 特别是近年国家一再下调存款利率, 致使基金增值率下降, 收益下滑。风险投资又不敢冒险, 怕出问题, 宁愿贬值也不敢启动。这几年社会保险基金增值远远跟不上货币的增幅上扬。盘活国有资产充实积累, 在短期内可以看到基金增长, 但这种方式只是一次性投资的短期行为, 对基金持续增长率起不到作用。况且国有资产变现大多记的是一笔空账, 真正变现进入基金的, 那也是评估价高而低价抛出的“亏损”变现, 真正是“赊保”专项实物变现资金。

九、基金积累过程短

我国二十世纪八十年代中期, 单位从参加养老保险统筹开始, 退休人员的养老金就由统筹基金支付, 当时面窄、项目少、比例低, 没有把握基金积累的黄金时期, 而同期政府根本没有对养老保险基金的投入。随着社会养老保险的优越性在企业深化改革过程中逐步显现出来, 一部分未参保的国有企业急于消除大批的待退职工, 转嫁企业效益下滑的危机, 将企业负担实际上转化为社会保险养老机构承担。特别是在企业改组改制期间, 一些事业性 (企业化管理) 的单位, 从转制之月开始缴费, 以前年度无力补缴, 视同缴费, 离退休人员的基本养老金纳入统筹基金支付, 原来由财政负担的部分费用同样转由社会养老保险统筹基金负担, 更加重了基金支出的压力。而一方面要兑现已退休的“老人”的全部基本养老保险金和已部分退休的“中人”的社会性养老金, 另一方面去化解企业欠缴的问题, 这显然并非是新制度造成的, 而是在新、旧养老保险制度转型中因计划经济时代中老年职工缺乏养老金积累而形成的历史欠账造成的。

3.浅谈我国应对养老金缺口的对策 篇三

关键词：老龄化；养老金缺口；对策

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）10-0037-01

一、当前我国养老金的现状

目前，世界上的社会养老模式可以分为两种，即现收现付制与基金积累制。中国养老金主要分为两类：机关事业单位人员退休养老金和企业人员退休养老金。二者实行的不同制度，被舆论广泛称为养老“双轨制”，两者待遇差距巨大，在中国已经持续20年。

据《中国养老金发展报告2013》的最新数据显示，2012年中国城镇职工基本养老保险制度的个人账户空账达到2.6万亿。巨额的缺口将给养老金的支付造成巨大压力。在人口老龄化日益加剧我国养老金给付压力的同时，我国养老保险基金管理还存在许多问题：第一，养老保险的历史债务沉重。我国养老保险制度转型产生了巨大的转制成本，个人账户有名无实，导致我国养老保险制度实际上仍然是现收现付制而非部分积累制。第二，基金筹资渠道单一，缴费基数不实。第三，社会保险基金保值增值困难。

在进入具体分析之前，先对本文所用“基本养老保险”这一概念的范畴做一个界定。基本养老保险包括城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险（由新农保和城居保合并而成），但是因二者属于两个独立的制度，并且后者是新近实施的，虽然后者参保人数占基本养老保险参保总人数的50%以上，但是基金收入占比却不到10%。此外，城镇职工基本养老保险作为基本养老保险的主体而存在的时间远远超过城乡居民养老保险，因此本文中的基本养老保险主要是指城镇企业职工基本养老保险而不包括城乡居民养老保险。

二、解决养老金缺口所提出的对策

（一）使用国有资产来做实个人账户以及界定个人账户产权。弥补缺口的最有力的方法是划拨国有资产，国有资产本身的性质就是要服务于民生，因此该方法不存在理论上的障碍。其实，划拨国有资产偿还社保欠账的方案最早可以追溯到上世纪90年代中期。当时经济学界在讨论社保制度改革时，曾针对社保空账问题提出两种补偿办法，一是由财政发行债券来偿还政府对老职工的隐性负债；另一种是切出一块国有资产划入社保基金，用以做实老职工的个人账户。

做实个人账户个人账户来资金自个人缴费，具有完全积累性；统筹账户资金来自企业缴费，具有现收现付的性质。这两种来源与性质都不相同的账户应由不同的管理机构采取不同的方式进行管理。首先，国家承担起对养老金历史债务的责任并逐步偿还，这就分清了养老保险的历史责任与现实责任，在这一前提下，“新人”不必再为老一辈人的养老金负责，企业的负担得以减轻，各地方政府也减少了挪用个人账户的动机。然后，政府需通过法律明确界定个人账户的产权，避免空账规模进一步扩大。

（二）弹性实施延迟退休方案。延迟退休既可以从源头上增加养老金缴费基数，又可以降低离退休人员的养老金领取份额。同时还可以使工作人员在其熟练的岗位上发挥其余热。

减少提前退休长寿风险扩大了个人账户基金缺口，延长退休年龄是消除长寿风险的一个重要措施。据测算，我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元，这是一个具有前瞻性的考量。国际上关于退休年龄的改革，逐渐向男女退休年龄相等的趋势发展，我国一般女性退休年龄为50岁，男性为60岁，提高女性退休年龄尤为急切。

但是退休年龄提高为社会接受是一个循环渐进的过程，可先采取上海所提出的弹性退休政策。整治提前退休现象需进行以下工作：第一，清理提前退休的工种。50年代我国有1856个提前退休工种，现在由于作业环境、劳动强度的变化及劳动保护的加强，有些工种已不再是特殊工种。第二，完善提前退休审批程序。我国企业在为职工违规办理退休手续时多采用伪造假档案，假工种，假病退的方式，所以在退休审批上要严把关口。第三，加大处罚力度。对于违规办理退休的企业和相关职能的工作人员，都应依法严加惩处，根据情节轻重给予经济处罚或追究刑事责任。

（三）养老金入市。由于市场经济的原因，养老金会有贬值的风险，进而会导致福利损失，所以必须通过资本市场运作提高收益。我国社保储备基金2001～2011年的年均收益为9.12%，这表明养老金通过资本市场获得稳定而高效的投资回报是具有可行性的。因此，养老金入市是必然的选择，但是必须完善制度建设。没有一套完善而且成熟的制度来保障，入市的风险会和预期的收益将会大打折扣。

（四）完善养老金的监管和运营。可通过建立规范的社会保障预算制度来强化财政预算监管。通过建立社会保险基金预算，政府财政可以准确掌握各项社会保险资金支出管理情况，进而严格控制社会保险支出水平，使之与国民经济发展、财政和企业、个人负担能力相适应，真正做到将各项社会保险资金统一核算、统筹安排。

同时还需做好养老金的运营工作，确保基金的保值增值。首先，可委托专业资金管理公司进行投资。政府集中管理的基金实行垄断性经营，管理成本一般很高，存在着机构庞大、监管困难、管理效率低下等问题。私人分散管理的基金实行竞争性经营，管理成本低，投资收益率较高。我国政府应考虑适当增大委托投资比例，利用私人资金管理公司的专业化优势，提高投资收益率。其次，实施多元化的资金投资策略。多元化的资金投资策略能够分散非系统风险，获取比较稳定的资金收益。我国可考虑适当降低养老金投资国债及存入银行的比例，将一部分基金投资分散于股票市场、基础设施和不动产方面，另外，还可以适当考虑国外投资渠道，实施海外投资策略，进一步分担风险，增加收益。

参考文献：

[1]张芳.我国养老金的缺口有多大[J].社会， 2011（5）

[2]王磊.养老金缺口辨析与弥补对策[J].辽宁社会科学院，2014（3）

[3]顾锦林.我国养老金缺口原因及对策分析[J].改革与战略，2012（12）

4.养老金缺口的思考 篇四

一选择

http:// 2012年07月02日11:46 东方早报

7月1日，全国范围的城乡居民养老保险全覆盖工作正式启动，计划年底完成。这也是温家宝总理在全国两会记者会上提出今年要做的五件困难事之一。“在我任职的最后一年，我们政府将做几件困难的事情，一定要做，努力做好，而不留给后人。”温家宝说。

这“五件难事”分别是：制定收入分配体制改革的总体方案；制定并出台农村集体土地征收补偿条例，真正保障农民承包地的财产权；实现城乡养老保险的全覆盖；按照新的标准全面推进集中连片的贫困地区的扶贫工作；努力实现教育经费占GDP的4%的预算目标，并使经费合理使用。

早报记者近日分别就这“五件难事”专访了曾为中共中央政治局集体学习授课的部分专家学者，并于今日起刊发系列对话，以解读这五件难事的“前世今生”和相关政策的“台前幕后”。

专家指出，这五件事均事关民生，更关乎我国社会的和谐、稳定与发展：收入分配改革对中低收入者来说是重大利好消息；如何让农民享受到土地增值的成果关系广大农民切身利益；养老保险全覆盖对“未富先老”的中国社会是一剂安心贴；集中连片地区的扶贫解决的是中国落后地区的持续发展问题；教育经费那4%是中国人盼望了19年的梦„„在改革进入深水区的今天，每一小步都需要智慧和勇气，每一个改革的举措都可以成为中国改革事业之顶层设计的基础和改革实践的动力。

2012年已经过去了一半，这五件困难事会如何解决，人民期待着。当然，由于这些确实是“难事”，所以要真正地解决也一定困难重重。但是无论如何，2012年，注定成为民生给力年。

城乡养老保险全覆盖

全国城乡居民社会养老保险制度全覆盖启动仪式昨日举行，人力资源和社会保障部部长尹蔚民说，今年年底，中国将全面完成城乡居民社会养老保险制度全覆盖的目标，比预定计划提前8年。

实现“人人都有养老钱”的背后，是政府一次次循序渐进的政策设计和制度建设。2009年12月，中国首批新农保试点启动，年满60周岁的参保农民可按月领取养老金。2011年7月，中国又启动了城镇居民社会养老保险试点，年满60周岁的参保居民可按月领取养老金。这两项所覆盖的对象是没有享受职工基本养老保险的所有城乡居民。

目前，全国新农保、城居保参保总人数超过3.8亿，在过去近3年时间，已经有1亿多老年人按月领取国家发放的基础养老金。但是，仍有近40%的地区未纳入国家试点范围，仍有几千万的城乡老年居民未享受到国家发放的基础养老金。因此，今年内要实现新农保和城居保制度全覆盖，形势严峻，任务艰巨。

中国是世界上唯一一个老龄人口过亿的国家，在“未富先老”的现实面前，养老保障的迫切性不言而喻。早报记者为此专访了中国行政管理学会执行副会长、秘书长高小平研究员。2008年2月23日，高小平为中共中央政治局第四次集体学习做关于“国外政府服务体系建设与我国建设服务型政府”讲解，提出进一步加快发展我国社会保障事业的建议。

早报记者 卢雁

养老保障体系

关乎中国传统文化传承

东方早报：总理为什么会把“城乡养老保险全覆盖”列入他任期最后一年的五件难事之一？

高小平：这可以看作是温家宝同志在中央政府总理这个重要岗位上的又一个“大手笔”吧。实际上他从副总理算起这十多年，办的很多件好事中，我认为跟老百姓最息息相关的有两件大事：一是免除农业税，这是中国农民几千年来所盼望的事情，更是新中国成立以来几代人一直追求的目标。二就是解决城乡养老保险的全覆盖，这件事如果做成了，可能是从源头上解决中华文明传承和中华民族伟大复兴的重大问题。

东方早报：为什么是“中华文明的源头问题”？

高小平：中国有句老话，“百善孝为先”，孝敬父母最主要的一条即赡养父母。中华文明之所以没有如别的古代文明那样在地球上消失，一个重要原因就是有这样的“孝道文化”支撑着子子孙孙的繁衍和发展。过去讲养儿防老，工业文明以来，城镇人口逐步推进了社会化保险，但农村长期以来还是以土地和子女为主要依托。构建覆盖农村的养老保障体系，使中华孝道在公共管理制度层面上得到落实。因此，解决农民的税赋和老百姓的养老，背后是人类社会繁衍的根本性的基础。这件大事的完成，可谓是温总理这一届政府的最大亮点。

东方早报：是不是还应该放在不可逆转的城市化大背景下来理解养老保障体系的重要性？

高小平：包括城市化在内的现代化过程，都应放在文化发展、历史发展的大背景下去理解：为什么要把赡养制度、养老的体系建设作为重中之重。它既体现中华文明的传承，也是一种新的制度环境下的政府的作为。十七届六中全会作了加强文化建设的决定，这个“文化”包含了传统文化怎么继承，用什么样的制度、用什么样的公共管理体制和机制来实现传承，所以文化背景不可忽略。换句话说，现在大力发展社会保障事业，不仅是由政治、经济、社会发展阶段决定的，也有其深刻的文化背景。

“未富先老”大大增加

老龄化问题解决难度

东方早报：为什么中国的城市化和老龄化必然要求政府加紧构建城乡统筹的保障体系？

高小平：城市化和老龄化本来属于两个范畴的问题，但是在中国的现实中却“意外地”遭遇到了一起，形成极为严峻的问题。

改革开放30多年，原本占人口总数85%的农民如今只占41%，城镇化率超过50%，这意味着城镇居民超过农民。在这个背景下，城市里有很多新兴市民，过去不受社保覆盖，不似那些从传统工作单位退休的，即使下岗，社保也有所覆盖。近年来，新兴市民、农民工、(部分)流动人口也渐渐享受了部分的社会保障。而在农村，却长期缺乏健全的保障制度。这又反过来影响了城市化进程。

在中国，老龄化确实发展很快。1990至2020年这30年间，联合国有个预测，世界老龄人口平均增速是2.5%，而我国的增速是3.3%，世界老龄人口占总人口的比重从1995年的6.6%预测到2020年将升到9.3%，而我国同期将从6.1%升至11.5%。我国无论从增速还是比重上都超过了世界老龄化的平均值。到2020年我国65岁以上老龄人口要达到1.65亿人，占世界老龄人口的24%，即世界老龄人口预计为7亿，我国要占到近1/4左右，全球4个老人中就有一个中国人„„老龄化进程在发达国家大概用了100年，法国用了115年，瑞士85年，英国80年，美国60年，而我们只用了20年左右，而且速度还在继续加快。

老龄化在发达国家是在经济发展到很高程度出现的，而我国却“未富先老”，这就使解决老龄化的难度大大增加，本来现代化建设需要大量资金，现在老年人激增，更迫切要求对老年人保障体系要加快推进步伐，又需要根据老龄化的发展加大对老年人事业的投入，这里就有了矛盾。所以，我国解决社保的问题必须面对城市化和老龄化的现实，一步一步推进，慢了不行，太急了也不行。

东方早报：为什么我国老龄化会发展这样快？是因为我国的人口基数大？老龄化意味着一种危机吗？

高小平：人口基数大是一方面，另一个原因是医疗条件的改善和提高。过去农村缺医少药，有的地方根本就没有医疗条件可言，现在实行了新农合，农村的医疗有了保障，过去农民有病就扛着，现在是有病看病。另外，整个社会养老的福利政策改善，再加上医疗有保障，这都是非常重要的原因。

总的说来，我并不认为老龄化是一种危机，实际上对社会保障是一把双刃剑，一方面给社会保障增加了难度，另一方面拓宽了可开发的老年资源，一是智力资源，二是市场资源，老年人手里有钱，就能促进消费，包括旅游、老年公寓养老等，都会逐步成为社会潮流，从而对养老保险制度的良性循环也是一个有力推动。

全国统筹

存在三个难题

东方早报：新兴市民、流动人口对城市的贡献确实是实实在在的，但他们享受到的福利却很有限。

高小平：是的，他们对城市的贡献主要体现在税收，以及购买商品时对内需的推动，但对整个城市发展的历史性贡献并没完全体现在其中。为什么要按户籍人口来提供社保？它既有计划经济的一面，也有现实市场经济的合理性。国外一般也是如此，需要居住满多少年后，才能够获得在这个城镇的各项福利政策。

现在我国各个地方也都在探索，但现在总的一个努力方向是：即使没有在这个城市做贡献，但你只要在这个城市有固定的职业，也该享受这个政策，因为一个是保障人权的需要，第二个他们(包括其父辈)原来在农村也为国家做了重要贡献。那么这就需要从政府财政中单独列出这一块，当然，构建这个体系也包括其个人自己要承担一部分，其所在单位、企业也要承担一部分。所以城市化进程的加速对这些新兴市民的保障体系的构建是一个新的难点。

东方早报：现实情况是：农村人口在减少，城市不断涌入新的人口，这些新移民应该享受城市的社保还是农村的？

高小平：在加速城市化的同时，农村正在发生深刻变化，现在每天都有20个行政村消失，大量的村落出现了空壳化。这种空壳化也对农村推行社会保障提出了挑战。有一句戏言称：现在农村是“3861”部队。“38”指女性，“61”指儿童，且老年人也居多。从现实来看，这部分人对政府的税收贡献的绝对值相对较少，要提供这部分人的养老保险则需要政府较多的投入。所以城市化使得城市和农村的社保面临双重严峻的挑战，需要统筹解决。我们要构建的社保体系应该是城乡统筹的、逐步一体化的。

东方早报：人社部长尹蔚民昨天强调，下一步要着力解决城镇化过程中的城乡养老保险制度衔接问题。只有在全国统筹的条件下，才能实现劳动者无论流动到什么地方，其养老保险关系的自动接续，缴费年限的接续、逐年的基金积累都会得到保障。目前全国统筹的难度在哪里？

5.社会保险学我国养老缺口问题实例 篇五

（1）1997年，社保基金收不抵支的省份为5个，1999年扩大至25个，养老保险基金缺口逐年扩大，1999年为140亿,1998年为450亿，1998年上升为1000亿，2000年到2002年，我国养老保险基金收支缺口每年都在400亿元左右。虽然在财政转移支付的支持下，社会养老保险基金缺口有所减少，但由于养老保险收支机制的不合理，仍然存在很大的缺口。————摘自《解决我国社会养老保险基金缺口问题的思考》

（2）《中国养老金发展报告2012》显示，在32个统筹单位中(31个省份加上新疆兵团)，2010年有15个收不抵支，缺口达679亿元；2011年收不抵支的省份虽减到14个，但收支缺口却高于2010年，2011年达766.5亿元。——————摘自《中国养老金发展报告2012》

6.养老金缺口的思考 篇六

随着我国钢铁工业的快速发展, 矿山相对滞后, 我国铁矿原料缺口越来越大, 2009年铁矿石缺口60%以上, 一年需进口矿6.28亿吨, 花费500多亿美元, 折合3400多亿元人民币。又由于国外铁矿石供应商的垄断经营, 铁矿石连年大幅度涨价, 使钢铁企业难以承受。2010年前4个月与去年同期相比, 进口铁矿石价格上涨一倍, 下半年仍呈上涨之势, 使钢铁企业利润缩水, 有的甚至已经到了亏损边缘。面对这种形势, 如何合理解决我国铁矿原料问题, 已引起业界人士的普遍关注, 其中加快国内矿山建设, 提高矿石自给率, 已成为不少专家的共识。其实, 这个问题早在改革开放初期的80年代就曾研究议论过多次, 在当时的国际国内环境下, 实行两种资源, 适当增加一些进口矿, 促进钢铁工业发展, 符合我国国情, 是明智之举。因为当时我国处于改革开放的高发展时期, 国民经济对钢铁工业需求量较多, 缺口较大, 每年都需大量进口钢材, 而铁矿石进口却很少, 每年只有几百万吨, 经过分析比较, 增加进口矿炼钢比进口钢材效果好。30多年的实践证明, 它不仅有效促进了我国钢铁工业发展, 也大大加强了我国综合国力, 两种资源符合我国国情。今天, 在国际、国内环境已经发生巨大变化, 特别是钢铁工业由当年的供不应求到今天的供过于求, 由偏重数量增长转向质量效益型, 铁矿石贸易由买方市场转向卖方市场, 以上几个方面的重大变化提示我们对解决原料缺口的思路也应适时适度转变调整, 特别是对于我国这样的既有资源、又具开采能力的国情下, 有些问题确实需要重新考虑, 以变应变。为此, 提出以下建议。

一、从国际、国内形势变化中看加快国内矿山建设的必要性和可能性

首先看加快国内矿山建设的必要性, 主要有以下几个方面:

1. 为保持合理的铁矿原料自给率, 需要加快国内矿山建设

我国铁矿资源虽然无论在数量和质量上都不甚理想, 与满足我国钢铁工业高发展时期需要有较大差距, 但又有600多亿吨铁矿资源, 近几年来新增储量较多, 又发现了几个较大的铁矿床。基于这种情况利用两种资源是我们的必然选择。既发展国内矿山, 保持适当的矿石自给率, 又充分利用国外资源作补充, 使两种资源保持合理的比例关系。改革开放30多年来, 我们基本上保持了合理比例, 使两种资源相辅相成互为补充, 共同满足钢铁生产需要。进口矿比例由80年代的20%上升到90年代的30%~40%, 再发展到新世纪初的50%左右, 中间没有大的起伏。但近两年来情况发生了较大变化, 2009年进口矿石数量增幅和所占比例均出现较大增长, 全年进口铁矿石6.28亿吨, 比上年增加1.8142亿吨, 增长41.5%, 进口矿占比达61%, 比上年提高10%左右。这么大的进口量、如此高的增幅和对外依存度, 带来许多风险和不利因素。一是依存度过高, 容易受制于人, 使生产连续性极强的钢铁生产原料供应处于极不稳定状况;二是在经济上、政治上授人于柄, 处于被动地位。经济上设卡、经营上垄断, 漫天要价, 甚至以断供相要挟, 政治上也往往以各种形式施压。所以, 从目前的情况看, 加快国内矿山发展, 防止铁矿自给率过快下滑, 不仅是一个重要的经济问题, 而且具有一定的政治意义。

2. 铁矿石由买方市场转向卖方市场的变化需要通过加快国内矿山建设增加贸易谈判筹码

早在我们实施两种资源增加进口矿初期的八九十年代, 正值全球钢铁工业的衰落时期, 当时人们甚至把钢铁工业比喻为“夕阳工业”, 钢产量不增反降, 铁矿石严重供大于求, 一些铁矿资源大国因无市场难以发展。比如, 得天独厚的资源大国澳大利亚, 1965年商品矿产量只有680万吨, 发展不快的一个重要因素就是缺乏市场。1975年达到9736万吨, 到八九十年代后发展步伐进一步加快。这期间他们所以能如此加快发展, 在很大程度上得益于中国的原料市场, 得益于得天独厚的资源条件带来的低成本、低价格。当时的进口矿价格要比国内同等质量的矿产品低10%左右, 含铁63.5%的铁矿石每吨售价不到20美元, 而且还提供许多优惠条件, 比如良好的售后服务、帮助中国矿山培训人员等, 在当时吃进口矿比国内矿质高价低、条件优惠, 供应又有保障, 所以当时适当增加进口矿对企业对国家都是有利的。但是2002年以后随着钢铁工业高发展和进口矿数量大幅增加, 进口矿市场发生了明显变化, 连续多年大幅度涨价, 进口矿价格由2002年的每吨不足30美元上涨到今年5月份的150美元以上, 上涨4倍。据分析, 下半年还要上涨, 进口矿价格已经大大高于国内同类产品销售成本和价格。同期内国内铁精矿生产成本仅上升一倍左右。这种发展趋势对于我们进口矿大国来讲十分不利, 需要通过加快发展国内矿山降低原料依存度, 提高自给率和竞争力, 遏制国际矿石供应商的垄断经营。

3. 优化内部结构、完善钢铁产业链, 有利于钢铁工业可持续发展

多年来, 钢铁工业发展过程中矿山原料落后于冶炼加工一直是制约钢铁工业协调发展的瓶颈问题, 通过加强国内矿山建设、有条件的还可以到国外建矿, 加强钢铁工业的原料基地, 完善紧密的钢铁产业链, 使钢铁厂有稳定可靠的原料基地, 矿山有稳定用户, 这是保证钢铁行业协调可持续发展的一项重要措施。

其次看可行性, 从目前我国矿业开发的实际情况看, 加快国内矿山发展不仅是必要的, 也是可行的。主要表现在以下几点:

1.有充足的资源可供开发

我国铁矿资源虽然人均较少仅占世界人均量的一半左右, 但我国人口多, 按资源绝对量也是可观的。到目前为止铁矿储量600多亿吨。最近几年又发现了几个较大的铁矿床, 每年平均新增资源20~30亿吨, 只要进一步搞好储量升级, 采选技术过关, 具有较大的发展空间, 现有储量按每年开采10亿吨计算, 大约可采60年左右。

2.有比较成熟的工艺技术和现代化装备

过去, 我国铁矿产品所以产量低、质量差、生产成本高, 其中一条重要原因是由于当时采选工艺技术装备落后, 使有的资源采不出来, 有的采出来又不能分选利用, 或利用效果较差得不偿失。由于我国铁矿资源中难采难选矿占比较高, 如果再没有较先进的工艺技术和现代化装备, 开发利用效果不理想, 突出表现在采选劳动生产率低, 产品质量差, 生产成本高。以比较好选的单一磁铁矿为例, 七十年代初尽管原矿品位平均高达38%以上, 但选出的铁精矿品位也只有64%左右, 而且金属回收率低, 成本高, 缺乏竞争力。比较难选的赤铁矿, 有的根本不能分选, 有的虽然能分选, 但各项指标都不理想, 有不少矿山仍尚处在攻关试验阶段, 有的选出的铁精矿品位只有61%左右, 而且金属回收率只有80%左右, 生产成本又高, 不少矿山的生产成本都要高于当时的进口矿到岸价格, 无人愿意开发利用。几十年过去了, 通过自主开发和引进国外先进技术装备工艺, 无论是采选工艺技术还是矿山技术装备水平都大大提高。以磁铁矿为例, 过去的临界开采品位在30%左右, 现在含铁15%以上的磁铁矿都有开采价值, 开采临界品位的下降, 不仅大大增加了可供开采的资源, 而且开采效果大大提高, 磁铁精矿品位由过去的64%提高到66%以上;比较难选的赤铁矿, 通过技术攻关, 铁精矿含铁品位也由过去的60%左右提高到65%以上;多金属共生矿不仅提高了铁矿产品利用效果, 而且增加了回收利用其他有用元素, 开发利用效果也越来越好。这样, 不仅使高炉吃上了精料, 为高炉降低焦比, 提高利用系数做出了贡献, 而且降低了生产成本, 提高了效率, 大大促进了选矿本身发展, 增强了国内矿山竞争力, 使大批赤铁矿、多金属共生矿都成了开采利用对象。

3.资金上有保证

在计划经济时期, 由于矿山建设只有国家投资一条渠道, 要加快矿山发展需要大量投资和广泛的投资渠道, 资金不足是制约矿山发展的主要因素之一。进入市场经济初期, 投资渠道比较广阔了, 但由于铁矿开发周期长、投资大、见效慢、效益差, 人们不愿投资建矿山, 要加快矿山发展, 又缺乏吸引力。所以八、九十年代也年年喊要加强矿山建设, 但往往是雷声大、雨点小, 资金无保证。近几年来, 随着进口矿价格大幅度提高, 国内矿产品价格也水涨船高, 经济效益越来越好, 利益驱动带来了矿山建设吸引力和竞争力, 人们愿把资金投向矿山, 用户特别是矿石缺口较大的钢铁厂都愿意把资金投向矿山, 支持矿山建设。所以近几年来矿山建设投资渠道增多, 吸引力越来越强, 资金相对充裕, 这是加快矿山发展的基础条件。

4. 有一支经验丰富、能征善战、成本低廉的矿山建设队伍

矿山生产建设属于劳动密集型的艰苦行业。搞矿山建设一方面需要投入较多的劳动力, 另一方面又要求这支队伍能适应边远山区的艰苦环境, 能打硬仗。我国的矿山建设队伍多年来坚持以马万水工程队为榜样, 吃苦耐劳能征善战, 又比较注重学习现代化矿山建设管理和技术, 有比较丰富的矿山建设经验, 人力成本低廉。

5. 靠近市场, 供销方便, 就地生产就地消化, 减轻国内交通负担

由于我国过去大部分钢铁厂靠近原料地建厂, 大部分矿区附近都有钢铁厂, 这些矿山增加的铁矿石可以实现就近供应, 就地消化, 有些高炉就是按当地资源条件配套建设的, 原料配比合理, 炉况顺行, 而且减少了吃进口矿所必须的港口、码头设施建设, 减轻国内运输负担。

二、加快国内矿山建设需要解决的几个主要问题

1. 大力推进国内铁矿资源的勘探开发, 增加可采资源储量

据有关资料披露, 截止2008年底, 我国共有铁矿区3300多个, 查明铁矿资源储量624亿吨, 其中基础储量226亿吨。已查明资源储量中有一半未被开发利用, 其中80%可以通过提高储量级别或改善外部条件、提升科技水平加以利用。所以通过加强地质勘探工作, 发现更多更好的资源, 并不断提高铁矿资源储量级别, 是加快国内矿山建设的前提条件。

根据多年的铁矿成矿区划研究与资源潜力评价结果, 全国铁矿资源勘查潜力很大。特别是我国西部地区占全国国土面积三分之二以上, 但探明的铁矿资源储量仅占全国的30%, 探明程度低, 前景可喜。中东部地区的深部也有很大勘查潜力, 目前全国主要矿床的勘探深度平均为500米, 500米以下还有很大找矿空间。据有关部门预测, 全国1000米以浅铁矿石远景资源900亿吨、1500米以浅1500亿吨、2000米以浅预测资源量2000亿吨, 找矿潜力巨大。

要将这些预测储量变为查明储量, 并不断提高储量级别, 为保证国内铁矿开发提供充足资源, 目前应重点做好以下三方面工作:一是对已查明的铁矿资源要进一步做好工作, 提高储量级别, 改善外部条件, 增加可供规划开采的铁矿资源。通过政府支持、政策优惠、社会赞助、企业自筹资金, 多渠道集资, 并充分利用有偿开发的有利条件, 调动各方铁矿开发的积极性, 搞好东部深部和西部新区的商业性勘查。对资源枯竭需要接续的老矿山要鼓励企业自筹资金, 自我发展, 搞好持续能力, 延长矿山寿命的深部和周边矿床勘探, 补充资源, 以矿养矿。今后20年内力争做到每年新增资源20亿吨~30亿吨, 扣除当年正常的资源消费后每年新增铁矿资源10~20亿吨, 以备期间内加快铁矿开发之用;二是加强对可以开发利用但至今尚未探明的一些勘查程度较低的大中型铁矿床的后期勘查工作, 提高储量级别, 以作规划建设之用;三是在搞好500米以浅勘探工作的同时, 进一步探索1000米以浅、1500米以浅等深度的远景储量勘探。

2. 加强对次贫矿开发利用科研攻关, 搞好矿山技术经济分析

要加快矿山开发首先要搞科研攻关, 力争在采选技术上实现新突破, 开拓新领域。其次要根据铁矿产品价格的变化和开发利用效果的提高及时进行技术经济分析, 不断调整矿业开发的战略决策, 作出新选择。

我国铁矿资源的一个突出特点是储量大、品位低、次贫矿、多金属共生矿多, 要加快开发利用, 扩大利用范围, 提高利用效果, 必须着力搞好次贫矿开发利用科研攻关。从某种意义讲, 次贫矿开发利用工艺技术水平高低决定了铁矿开发的发展空间。多年的历史经验证明:铁矿研发利用范围与资源开发科研攻关有着密切关系, 只要采选技术有了新突破, 铁矿开发就会出现新发展。我国地方铁矿的发展状况充分说明了这个问题。五十年代初, 全国地方矿山铁矿石产量只有50多万吨;五十年代末由于群众办矿创造了许多新技术新经验, 地方矿山铁矿石产量上升很快, 到1959年上升到5000万吨以上;六十年代调整期间, 由于选矿技术停滞不前, 仅能开采直接入炉的小富矿, 而大部分富矿点已经采完, 地方矿山铁矿石产量又逐年下降, 1963年全国地方铁矿石产量下降到200多万吨;后来磁铁矿选矿技术有了新突破, 使贫矿可以通过分选加以利用, 特别是河北赞皇县创造的建小选厂的新技术, 将过去不能利用的磁铁矿破碎加工成品位较高的铁精粉, 使磁铁矿利用出现突破性进展, 到1978年地方矿山铁矿石产量上升到3152万吨。八十年代全国磁铁矿选矿技术进一步提高, 并在全国普遍推广, 使磁铁精矿含铁品位和金属回收率大大提高, 带动了全国铁矿山大发展, 1986年全国地方铁矿山产量突破5000万吨大关。近几年来, 铁矿行业大发展, 其中技术进步起到了重要支撑作用。今后, 要加快国内矿山开发, 必须坚持用科研攻关开路, 加大重点矿种、重点领域矿研发力度, 根据次贫矿、难选难开发利用中存在的主要问题, 重点要在以下四个方面的技术攻关和技术经济分析上实现新突破:一是赤铁矿选矿技术攻关要在提高铁精矿品位和金属回收率方面有新突破。因为赤铁矿在铁矿资源中占比较高, 约占21%。目前, 开发利用效果不甚理想, 尽管有些单位已出现突破性进展, 但发展不普遍、不平衡, 仍有很大潜力可挖, 应列为今后研究开发的重点课题;二是多金属混合矿, 约占铁矿资源总量的24%, 利用效果虽有进步, 但潜力仍然很大, 利用得好可以实现一矿变两矿甚至更多, 应作为国家级项目重点开发;三是对设计范围以外次贫磁铁矿开发利用。过去, 由于选矿技术落后, 原设计的临界品位较高, 比如60年代磁铁矿的临界品位为30%, 低于30%的都未列入设计范围, 实际上有些易采易选的磁铁矿含铁品位15%以上, 按现行价格计算都有开采价值。随着矿产品价格上升, 今后含铁品位还有下浮空间, 而含铁品位下降意味着可采资源的增加和开采范围的扩大。从首钢、鞍钢、本钢矿山的情况看, 深部和周边都有一些低品位磁铁矿可供开发利用, 潜力很大。利用这些次贫矿, 不用投资搞矿山建设, 不消耗设计范围内资源储量, 可以利用老矿山原有基础设施扩大开采范围, 既可提高资源利用率, 又可提高矿山经济效益, 一举多得。但必须搞好技术和经济两个方面的研究, 才能实现科学合理的有效利用。另外, 要随着铁矿产品价格变化和采选技术的飞速发展, 做好技术经济分析, 及时调整临界品位和规划设计, 防止决策失误。其中也包括目前较热的到国外并购建矿。应该承认, 走出去在国外建立铁矿基地是解决我国铁矿原料不足的一项新措施, 应该积极推进, 但要降低风险防范失误。也要做好技术经济分析, 不仅要与购置进口矿分析对比, 同时也要与新形势下到国外并购与国内建矿对比分析, 因为有些资源大国利用我们寻找资源急切的心理, 有意抬高并购门槛, 如果国外建矿大大超出国内建矿成本或是风险太大, 也要谨慎决策;四是搞好对尾矿、废碴等堆弃物的二次利用科研攻关。过去由于选矿技术落后在采选过程中回收利用率低, 使尾矿、废碴中仍有不少有用物质。据有关资料统计, 目前仅堆弃的铁矿尾矿达45亿吨, 平均含铁品位10%左右, 而且目前每年又以6亿吨左右的尾矿继续堆放, 用不了10年仅铁矿尾矿达100亿吨位以上, 含铁金属量10亿吨, 按目前铁矿石平均采出品位33%计算, 相当于目前开采铁矿石30亿吨的金属量。潜力不可小视, 也应作为我们今后增加铁矿产品开发的一个重要方面研究开发。以上四个方面的科技进步如能实现新突破, 技术经济分析合理到位, 铁矿开发利用必将出现大发展。

3. 研究制定降低国内铁矿石企业负担, 提高铁矿石保障能力的政策措施

铁矿山发展滞后, 钢铁原料缺口越来越大, 是长期制约我国钢铁工业乃至国民经济协调发展的一个突出问题。过去靠进口矿补充, 使矛盾得到一定缓解。但近几年来在进口矿管理和交易过程中暴露出一系列问题后, 迫使我们在加强进口矿管理规范铁矿石流通秩序的同时, 把解决原料缺口的重点转向国内, 推进国内铁矿开发。所以, 必须加大国家在政策上支持矿山的力度, 为国内矿山发展创造宽松的环境。

(1) 放宽矿山行业信贷、集资政策, 创造宽松的融资环境。矿山建设周期长、投资大、见效慢, 是制约矿山加快发展的特有规律。从历史上看, 建设一座年产百万吨能力的高炉一般只需要一至两年, 而要建设一座供应这座高炉原料需要的铁矿山 (约400万吨) 至少需要三至五年。这也是造成矿山长期落后冶炼, 比例失调的一个重要原因。要解决这个问题, 首先应改变矿山建设集资、信贷政策。一是对新建矿山资金要集中投入, 如期到位, 这就要求信贷政策适当放宽, 简便集资手续。保证矿山资金落实。以便加快建设进度, 缩短建设周期, 提高投资效果。二是对现有生产矿山的扩建、接替生产能力的维简工程投入, 实行“以矿养矿”政策。改变以往的一手交利润, 一手要补贴的做法, 根据矿山实际需要资金直接从生产经营利润中扣除, 自提自用。这样一方面可以简化手续, 另一方面也可促进矿山搞好经营、节约资金, 提高资金使用效果, 有利于生产矿山能力接续和可持续发展。

(2) 改变矿山用地政策, 变购买为租用。目前制约矿山生产建设的一个棘手问题是购地难。因为矿山生产建设占地多, 流动性大, 占用时间短。矿山建设初期购地量大, 情况又很复杂, 十分困难, 有时仅因购地问题就影响矿山建设一两年甚至三五年。而矿山服务年限又短、一般矿山设计服务年限为30年左右, 资源采完后, 按规定必须复垦造田, 退还社会。有的采矿场仅占用十年八年甚至更短。一次性全部购置, 不仅手续复杂, 也加大了矿山建设初始投资, 所以, 变购买为租用好处很多。一方面可以简化手续、灵活方便, 有的租用三年五年, 有的租用十年八年, 最长的只有30年左右;另一方面租用比一次性购置节省大笔初期建设投资, 减轻矿山债务负担, 而且有利于督促矿山闭坑后, 尽快复垦还田于社会。

(3) 调整矿山税费、减轻矿山负担。目前, 铁矿山的税费种类过多、税率偏高、负担过重, 矿山企业除了担负一般企业所有税费外, 还要额外担负资源类行业的特殊税费。据矿山行业有关协会统计, 目前矿山企业的税费要比一般钢铁企业高出50%左右。这个问题已成为制约矿山发展的重要性因素。同时与国家相关的产业政策导向也不相符合, 应该改革和调整, 为此提出以下建议:

第一, 根据我国铁矿资源质量较低, 又需要加快开发的实际情况, 对铁矿资源开发实行少税种、低税率。古今中外, 对资源开发税费普遍实行差别税制, 即按资源优劣程度交纳不同等级的税费。优等资源多税种、高税率, 中等资源次之、劣等资源减税甚至免税。我国铁矿资源属于劣等资源, 98%为贫矿, 即采出以后不能直接入炉, 需要经过加工分选才能利用, 生产成本要比直接入炉的富矿高出一两倍甚至十多倍, 而且绝大部分属于难采难选矿, 效率低、效益差。所以根据我国铁矿资源状况从总体上应该实行少税种、低税率。除极少数富矿按正常标准纳税外, 其余绝大部分实行低税率, 而对于开发利用资源条件较差社会效益又不好的矿山实行免税。最近, 新上任的澳大利亚总理吉拉德宣布了新的资源税制度:不会征收资源超级利润税, 取而代之的是征收资源租赁税, 税率为30%, 低于此前超级利润税计划40%的税率, 另外超征点将有所提高, 为资源开发者让利, 推进资源开发。前不久, 新疆新出台的资源税也主要是对资源条件较好的石油、天然气等优等资源纳税, 对其他自然条件较差资源暂未考虑, 对国家支持发展的资源类企业所得税也按15%征收, 比其他行业低10%左右, 充分体现了差别税率政策。目前我国铁矿山的资源税虽然也按优劣程度, 区别对待, 但总体税率偏高, 劣等资源按优等资源标准纳税的问题比较普遍, 起征点应该在现在基础上适当提高, 计征标准适当下浮。有些铁矿资源按每吨交20元的可调整为10元, 每吨交10元的调整5元, 5元以下的应该免税。在征收办法上, 为了鼓励开发者节省资源, 应该由目前的按采出矿量计收改为按资源量计收, 这样使提高资源利用率带来的效益作为对开发者的奖励。

第二, 从休生养息, 支持薄弱环节出发, 降低矿山企业的增值税和所得税税率。目前, 造成铁矿企业税费高的主要原因是增值税比普通企业高3%, 所得税中税前扣除额偏低。一是看矿山企业增值税, 目前世界上只有少数国家对矿产品征收增值税或类似于增值税的税种。一些主要矿业大国对矿产品均不收增值税。而我国铁矿一方面资源条件较差, 增值比例较低, 效益较差, 另一方面, 矿山又是钢铁行业中突出的薄弱环节, 铁矿石缺口很大, 矿山属于产业政策支持的行业理应减免增值税, 但目前我国铁矿企业的增值税不仅不减, 反而高出一般企业3%, 显然是不合理的, 应该低于其他行业为宜。二是看矿山企业所得税, 有些资源大国为鼓励矿业开发, 发挥资源优势, 对所得税税前扣除一般都适当优惠, 比如世界上的一些资源大国普遍允许矿山企业固定资产加速折旧, 允许应税所得中扣除资源耗竭补贴, 允许勘查费用在税前摊销等等, 而我国现行的所得税计征办法和成本核算中的矿产品却不包括资源耗竭补贴, 即不允许勘查费用税前摊销, 从而加大了所得税计征基数, 增加了纳税额。从而使一些补充勘查工程因无资金来源不能开展, 影响矿山可持续发展。

7.养老金缺口的思考 篇七

为应对這一挑战，人力资源和社会保障部近日表示，正研究延长退休年龄的可能性，這立即引起全社会的广泛关注和热议。有观点认为，延长退休年龄有利于养老保险和医疗保险基金的收支平衡；也有观点认为，延长退休年龄会引起社会就业结构重大调整，产生不稳定因素，应谨慎对待。虽然延长退休年龄常被看作应对养老金缺口问题最直接、最立竿见影的办法，但這并非是唯一出路。

笔者认为，解决养老金缺口问题需要新视野、新思维、新思路。其中之一便是可以利用我国庞大的外汇储备资源，建立我国的主权养老基金（Sovereign Pension Fund，SPF）。主权养老基金是一种普通的政府公共基金，其资金来源主要是外汇储备、政府转移支付和社保缴费。主权养老基金在发达国家发展得十分成熟，已有十几个国家建立了主权养老基金，为子孙后代的养老积蓄财富，早在2006年其管理的全球总财富便已超过4万亿美元，是当时主权财富基金（Sovereign Wealth Fund，SWF）所管理财富总额的两倍。笔者以为建立我国基于外汇储备的主权养老基金具有以下诸多优点：

首先，能有效缓解我国养老保险体系的巨大压力。截至2011年底，中国外汇储备为3.18万亿美元，占全球外汇总储备的三分之一，在世界各国中排名第一。笔者认为，如果政府能从庞大的外汇储备中拿出1000亿-2000亿美元，专门建立我国的主权养老基金，這将在短期内极大增加我国养老基金的规模，缓解未来养老金偿付压力。

其次，能实现国家外汇资金的多元化投资，提高我国外汇储备的增值能力。过去，我国外汇储备绝大部分投资于美国国债，在人民币近十年的升值过程中“蒸发”了不少国家财富，而主权养老基金能较好地克服這个问题。主权养老基金和主权财富基金一样能在全球范围内配置资产，通过多元化投资分散风险。此外，它还能通过投资新兴国家的证券分享其经济增长红利，化解美元贬值所造成的损失。近年来主权养老基金的投资策略越来越向主权财富基金靠拢，投资策略更加灵活，投资产品更倾向于高回报的证券，风险调整后的投资回报率得以逐年提高。

第三，相比主权财富基金，主权养老基金更容易得到国际社会的宽容对待。主权财富基金在国际市场上进行投资时，因其政府背景、财务不公开、规模庞大等原因，容易被认为带有政治色彩和特殊战略动机，往往遭到国际社会的一定阻挠。而主权养老基金的战略意图非常明显，明确用于国家养老支付，减少了国际上的猜测，几乎不受到防备和限制。此外，主权养老基金属于养老基金体系的一部分，可以统一划归到养老基金同等的监管框架之下。由于主权养老基金要独立、定期地公开报告其治理结构、投资信息、资产来源和组合等，主权养老基金透明度非常高，便于公众监督和审查。西方发达国家主权养老基金历史悠久，国际社会对其了解更为深刻，接受程度更高。