乡镇财政体制改革

乡镇财政体制改革（共8篇）

1.乡镇财政体制改革 篇一

深化乡镇财政管理体制改革的思考

体会

深化乡镇财政管理体制改革的思考体会2007-02-02 21:54:1

3按照公共财政体制框架的要求，我县加快县镇财政体制改革，不断深化预算管理、集中支付、会计核算、政府采购和国资管理“五个一体化”改革，为加快推进城乡一体化构建规范效能的财力支撑。同时，实施村财镇管，全面推行村组代理会计核算制度和会计委派制度，提高村组财务管理水平和全县财政综合调控能力。1-9月，全县实现地区生产总值亿元，同比（下同）增长%；固定资产投资亿元，增长%；全口径财政收入亿元，增长%；地方财政收入亿元，增长%，镇级全口径税收收入21863万

元。

一、财政改革做法及成效

按照“预算县镇共编、资金集中支付、财务分级核算、政府统一采购”的要求，进一步加大政府职能转变，理清乡镇财权、事权，明确乡镇的收支范围和超收分成比例，极大地提高了各镇培植税收财源和协税护税的积极性。实施综合预算管理，建立激励约束机制，努力增收节支，全面提高财政保障能力。

（一）深化收入管理改革，建立财政收入稳步增长机制

一是实施预算县镇共编。坚持“保运转、保稳定、保重点、有保有压、区别对待”的方针，按照事权、财权相统一原则，合理界定县镇两级事权、财权和收支范围，将县、镇两级财政的收支情况纳入总体预算，通盘考虑，统筹安排，实施预算县镇共编。

二是实施镇级会计集中核算。建立镇级财政单一账户体系，注销镇级部门银行账户，把部门资金归入会计集中核

算中心统一管理，实现统收统支，镇级财政资金结余全额在会计核算中心。进一步规范支出管理，镇级所有支出均由会计集中核算中心集中支付，实行支付直达，对项目资金严格按项目进度和审批额拨付给业主；对业务支出，按实际发生额拨付给供应商；对部门开支实行报账制。

三是实施国库集中收付。按照“财政国库管理制度改革”的要求，健全财政国库集中收付制度，规范财政国库单一账户体系，将非税收入全额缴入收付中心，纳入国库和财政专户管理。所有财政性资金由国库统收统支，实现资金收支直达，增强全县集中财力办大事和调节资金余缺的调度能力。

四是强化税收征管。建立了县、镇两级协税护税领导小组，制定了协税护税奖惩激励机制，与各镇和县级相关部门签订协税护税协议，加强涉税项目的信息沟通衔接，严格实行先证后税，全面建立协税护税网络体系和目标管理体

系，促进税收征管的规范化建设。同时，加强税收征管的执法力度，堵塞税收征管流失漏洞，严禁跑冒滴漏，做到应收尽收。

（二）深化支出管理改革，初步建立公共财政的支出体系

一是保障社会公共需要。按照建立公共财政框架的要求，不断调整和优化财政支出结构，服务服从于全县经济社会发展大局，各项支出得到较好保障。1—9月，财政共安排各项公共支出达2733万元，增长%；累计完成教科文卫事业支出9551万元，社会保障支出3213万元，失地农民就业培训支出142万元，切实加大公共支出力度。同时，按时足额发放全县国有企业下岗职工的基本生活费和企业离退休人员的离退休费，逐步提标扩面农村和城镇居民最低生活保障，基本实现应保尽保。

二是支持“三农”建设。1—9月，累计投入农业发展资金650万元，占年初预算的%，比上年同期增加375万元，增长100%。“三农”资金投放坚持“五个倾斜”：即向农业和农村基础设施建设倾斜，向农村科技和农业教育倾斜，向农业产业化尤其是产业化龙头企业倾斜，向扶贫攻坚项目倾斜，向农村生态建设倾斜，不断改善农业生产条件，提高农业综合生产能力和农业产业化水平。

三是加大城乡一体化建设投入。1—9月，工业项目扶持资金支出1646万元；工业港建设支出1071万元；城市基础设施支出2507万元；重点镇建设支出743万元；“三农”支出5851万元。以上五项共计投入11818万元，比上年同期增长%，为加快城乡一体化进程提供了强有力的财力支撑。

四是努力化解镇级债务。不断强化“减债也是政绩”的观念，建立和完善减债目标责任制和债务责任追究制度。通过经营国有资产还债、争取银行积累还债、经营城镇还债、镇级超收分成还债、依法追偿债务还债等措施，努力化解镇级债务。1—9月，全县财政安排资金化

解镇级债务650万元。

（三）加强村组财务管理，进一步提高村组财务管理水平

自去年7月份以来，我县在全市率先进行了村组代理会计核算改革试点，全县14个镇均组建了“会计集中核算中心”，“中心”内设村、组代理核算专柜，并全面实行村、组会计委派制度，由县财政局、农发局按程序选拔、委派会计，专职从事村组财务管理，取消村会计和出纳，各村只设一名报账员。村社两级一律使用《郫县村社集体经济专用收据》，实行钱、账分开管理，村社各项资金交由专职出纳管理，任何人不得截留、挤占、挪用集体资金，不得以收抵支、坐收坐支，不得隐瞒收入，不得公款私存私放。同时，建立健全了村级财务公开制度、定期审计制度和档案管理制度，各村组成立了民主理财小组，代表群众审查收支凭据，对财务公开情况进行监督、检查，确保村组财务管理公开、透明，有关村社财务问题的上访案件明显

减少，干群关系得到缓和，农村社会稳定。

（四）加强国有资产管理和经营，确保国有资产保值增值

首先对县级机关占有和使用的国有资产进行了全面清理、造册、建档（下一步将国资统一管理工作延伸到各镇），并全部移交县国资办。国资办将非经营性国有资产向所占用机关出具授权管理书，实行授权管理，对经营性国有资产实行委托经营。同时，进一步加强国投公司力量，对全县经营性国有资产进行统一经营，公司按照现代企业制度的要求，建立完善了内部机构和管理制度，为城镇建设和工业集中发展区基础设施建设搭建投融资平台。目前国投公司已融资6000万元，在国家开发银行获取授信贷款2亿元，主要用于新城区基础设施建设，为全县城市建设发挥了较大作用。

二、几点体会

财政改革的目的就是要最大限度

地增收节支，提高财政的保障水平，因此必须紧紧抓住发展这个关键，不断创新理财观念，充分利用财税杠杆，促进县域经济持续、稳定、健康发展，做大财政收入“蛋糕”。同时，大力调整和优化财政支出结构，统筹推进“三个集中”，加快推进城乡一体化进程。

（一）着力加强财源建设。要管财，首先要聚财，充分发挥财政资金投入的引导和粘合作用，实现以财生财，壮大税收财源。一是抓招商引资促新增财源。通过财政直接投入和以经营性土地预期收益抵押采取bt项目融资等多种形式，加大工业集中发展区载体建设，并实行财政先期投入解决项目拆建安置问题，筑巢引凤，增强招商引资吸引力。同时，加大招商引资奖励力度，实现全方位、多渠道招商。1—9月，全县共引进投资超过1000万元的项目147个，实际到位资金亿元，其中工业项目到位资金亿元。二是抓企业扶持促主体财源。充分发挥中小企业融资担保公司的作用，以及对

优势企业、成长型企业的技改投入和政府贴息贷款支持，服务扶持现有工业企业做大做强。目前，全县规模以上工业企业达到134家，其中有22家规模以下工业企业发展成为规模以上工业企业，预计全年有34家规模以下工业企业新增为规模以上工业企业。今年5月份以来，规模以上工业企业增加值一直保持37%以上的增长速度，工业经济依然是我县财税收入的主体。三是抓城市经营促即期财源。严格土地储备制度，对城区现有闲置、可置换土地进行统一征用，建立土地储备库，以招标拍卖方式出让，实现土地收益最大化，加快城镇建设步伐。1—9月，全县共出让土地111宗，面积为1981亩，实现土地收入万元，实现土地收益万元。建安房地产企业实现税收14718万元，占地税收入总量的%，同比增长%，对税收增长贡献率达%，成为拉动税收增长的主要动力。

（二）强化税收征管。一是建立完善财税部门税收征管协调机制，强化收

入计划管理，确保应收尽收。二是加大协税护税力度，开展个体零散税收代征工作，严格先税后证，确保应征税款足额征收入库。三是加大重点税源管理，对纳税大户进行跟踪检查，稳定税收。四是加大税务稽查力度，以查促管，以查增收，努力做大财政增收盘子。

（三）强化财政管理各层面改革。一是狠抓财政体制层面改革。理顺镇乡事权、财权，进一步明确县镇两级财政管理权限和责任，充分调动各镇“加快发展、自求平衡”的积极性。二是狠抓预算编制层面改革。通过编制部门综合预算，加大预算内外财力集中调控力度，集中财力办大事，有效缓解全县经济社会发展的资金压力。三是狠抓预算执行层面改革。大力推行国库集中收付制度，收入一个“笼子”装，支出一个“漏斗”出，减少财政资金运行的中间环节，确保财政资金安排使用的及时性、有效性和可控性。四是狠抓财政分配层面改革。各类专项资金分配按照“公开、公平、公正”

原则，减少人为因素影响，提高财政资金的使用效率。五是狠抓财政支出结构改革。不断优化财政支出结构，严格预算约束管理，把通过调结构节约的资金和新增财力，重点安排在招商引资、项目促建、工业集中发展区建设、重点镇建设、社会保障、“三农”工作和化解镇级债务上，不断巩固和提高推进城乡一体化的财力保障水平。

2.乡镇财政体制改革 篇二

1云南省乡镇财政改革试点基本情况和面临的问题

1.1云南省乡镇财政改革的基本情况

云南省乡镇财政预算管理方式改革试点首先是在玉溪市江川县进行试点, 2005年11月江川县出台了《江川县乡镇财政管理方式改革实施方案》, 2006年1月1日起在全县各乡镇实行了“乡财县管乡用”的财政管理方式改革试点。其他州市也相继开展了乡镇财政管理方式改革试点工作, 但各地的改革进度和模式不一致。

从进度来看, 云南省16个州市, 玉溪市除4个县区没有全面推开外, 其他县已全面试点, 版纳州三个县市已全面进行试点, 其他州市已选择部分县区进行改革试点, 各地的改革进度参差不齐, 有的地方对此项改革十分积极, 有的地方对改革不主动, 有畏难情绪。

从改革的模式看, 改革试点的模式较多, 归纳起来主要有三种:

1.1.1以玉溪市江川县为代表的取消乡镇总预算会计, 在县设立乡镇财政管理股代理总预算会计核算。乡镇设报账员, 单位会计由乡镇财政所代理。在预算编制过程中, 由县财政局按有关政策, 结合财力实际, 兼顾需要与可能, 明确预算安排顺序和重点, 提出乡镇财政预算安排的指导意见, 征求县人大意见, 报县人民政府批准;乡镇政府根据县财政局的指导意见, 编制本级预算草案报乡镇人大主席团依法审查, 并由县财政局纳入全县预算统一依法报批。在年度预算执行中, 乡镇政府提出的预算调整方案, 经乡镇人大主席团审查后报县财政局审核并由县财政局向县政府和县人大常委会报告。

1.1.2以红河州蒙自县为代表的把乡镇财政所作为县财政的派出机构, 代行县财政的相关职能。取消乡镇总预算会计和单位会计, 乡镇总预算会计由县财政国库代理, 乡镇单位会计集中由县会计核算中心代理, 乡镇财政所只设财政所长和报账员两人。预算编制过程中, 由县财政局按有关政策, 结合财力实际, 兼顾乡镇需要与可能, 财力适当向乡镇倾斜, 同时根据乡镇的财政收支情况, 核定各乡镇的财政收入和支出, 其收入实行下达任务给乡镇, 乡镇只对超收部分进行分成。对支出制定相应的标准和办法, 乡镇财政所根据相应的标准和办法编制乡镇财务收支计划, 经乡镇人民代表大会 (或人大主席团) 进行审查后, 报县财政局审核统编入县乡财政收支预算, 报县人民代表大会审查批准后的乡镇财务收支预算, 由县财政局批复各乡镇执行。

1.1.3以昭通市威信县、楚雄州姚安县为代表的对乡镇财政收支全部纳入县级统一管理, 将乡镇作为县级的一个一级预算单位, 取消乡镇财政总预算会计, 乡镇单位会计由乡镇财政所代理。对烟叶及重点税源由县政府与乡镇政府签订目标责任书, 促进乡镇发展经济, 做大财政收入“蛋糕”, 确保目标任务完成。预算编制过程中, 由县财政局按有关政策, 结合财力实际, 提出乡镇财政预算安排的指导意见, 乡镇根据县财政局的指导意见编制财务收支计划, 报县财政审核统编县乡财政收支预算, 报县人民代表大会审查批准后, 由县财政局批复各乡镇执行。

1.2改革试点存在的问题

从云南省乡镇财政管理方式改革的基本情况来看, 主要存在以下问题:

第一, 改革模式较多, 不统一, 各地在改革模式上有不同的观点和想法。

第二, 从总体上看, 大部分地方改革不彻底, 改革还是主要侧重于加强会计核算与监督, 基本没有触及既得利益和职权范围内的调整, 没有从根本上就解决当前乡镇财政困难问题进行改革。

第三, 会计核算岗位脱节, 结算会计岗位配置职责不明, 不利于会计监督。乡镇财政管理方式改革后, 会计核算结构发生了变化, 县财政局成立会计核算中心, 乡镇政府原来的单位会计账务由会计核算中心统一核算, 乡财政所虽设结算会计岗位, 但结算会计仅是一过渡会计, 手中无账务, 所以在财政所内部结算会计很难监督和制约乡政府单位的经费会计和经费支出, 不同会计岗位失去相互牵制作用, 结算会计主要任务是往返于县乡财政之间传递票据, 成为名副其实的“跑腿”会计, 会计人员不能独立履行会计监督职能。同时, 乡镇领导对收入、支出、结余和往来款项把握不准, 加之询问不便, 大多凭笔记本和记忆办理, 最终可能造成工作较为被动。

2推进云南乡镇财政管理体制改革的对策和实施建议

2.1云南乡镇财政管理体制改革的对策

2.1.1统一改革模式, 确保改革取得成效

乡镇财政管理方式改革的模式是五花八门, 由于此项改革涉及面广, 政策性强, 在改革中可能会存在诸多的困难和矛盾, 需在改革中逐步总结和完善, 进一步的探索。为此, 建议选择部分重点县由财政厅直接派工作人员挂钩指导改革试点, 为全省改革提供示范, 实行全面启动, 逐步推开, 确保全省乡镇财政管理方式改革试点取得实质性的成效。

2.1.2严格预算管理, 硬化预算约束

在乡镇财政预算管理方式改革的过程中, 必须认真贯彻预算管理有关法律法规, 积极推进综合预算和部门预算等改革, 统筹安排预算内外财力, 建立预算绩效评价体系, 加强预算管理和财务监督, 进一步提高财政的调控能力和财政资金的使用效益。在预算编制时, 要逐步实行全口径预算管理, 增强预算编制的完整性和透明度。在预算执行中, 要坚持“先有预算, 后有支出, 严格按预算支出”的原则, 切实维护预算的严肃性。

2.1.3以完善市乡财政体制为重点, 加快县域经济发展

全面建设小康社会的重点在农村、在基层。按照统筹城乡经济和社会发展的要求, 原由乡镇政府承担的事务全部由县级政府统一规划、统一安排, 所需经费由县财政预算列支, 以保障其合理的财政支出需求。这样, 有利于县政府把分散的财力集中起来, 统筹规划乡镇经济的发展, 统筹提供地方公共物品———政治稳定、司法、治安、义务教育、公共卫生、基础设施等。通过统筹规划, 有利于促进农村经济的全面协调发展。同时, 要建立财政激励机制, 进一步加大对乡镇财政的扶持并改进支付方式, 完善“村财乡管村用”和村务公开等措施, 鼓励县乡立足资源优势, 发展特色产业, 促进县乡经济的良性循环。

2.1.4妥善清理乡镇债务, 进一步防范财政风险

首先要建立领导责任制。将债务化解列入政绩考核, 防止“新官不理旧事”的消极思想。其次, 要制订还债计划。在全面清理核实乡镇债务的基础上, 按债务的来源、用途和现状, 区别不同债务情况, 制订相应的偿还债务计划, 将每年的偿债计划纳入乡镇财务收支计划, 通过争取上级支持和乡镇自筹的办法, 建立乡镇偿债准备金, 用于偿还乡镇到期债务。第三, 要积极主动消化债务。通过拍卖等方式盘活乡镇资产及资源, 解决部分债务。同时, 县级财政和有关部门要加大补助力度, 给予乡镇政府必要的资金援助。第四, 要严格控制新增债务。乡镇政府必须严格按照国家的规定, 一律不准对外提供任何经济担保;乡镇经济和社会事业的发展要坚持量力而行的原则, 根据财力状况制定发展计划。

2.2云南乡镇财政管理体制改革的实施建议

要切实实施好乡镇财政管理方式改革, 应在保持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下, 综合各地改革试点的优点, 把乡镇作为县财政的一个一级预算单位管理, 乡镇财政收支全部纳入县级统一管理, 采取“预算县编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式, 通过改革来实现四个管住, 即管住乡镇乱收费、管住乡镇乱花钱、管住乡镇乱进人、管住乡镇乱举债, 有效加强对基层的监督, 全面规范统一收支事项, 增强县乡财政收支的透明度, 极大地提高县乡财政管理水平。

其具体操作应根据公共财政的总体要求, 按照“财力和事权相统一”的原则, 调整原有的体制框架, 打破长期以来由乡镇自主核算的分散管理模式所形成的财权分配格局, 对乡镇财政的预算编制和会计核算方式同时进行改革, 把乡镇作为县财政的一级预算单位管理, 乡镇财政收支全部纳入县级统一管理, 采取“收入整体上划, 支出分类管理”的改革办法。

2.2.1收入上划县管理

原来由乡镇支配使用的各项收入, 包括地方财政收入、税收返还收入以及上级下达的各项转移支付等, 全部上划为县 (市、区) 级财政收入, 同时取消体制补助、体制上解和各项结算项目。与之相适应, 乡镇不再承担组织收入的职责, 年度税收目标任务统一由县 (市、区) 政府根据税源情况下达县 (市、区) 国税局、地税局执行。同时, 改变现行以乡镇为单位考核的办法, 县 (市、区) 政府另行制定对乡镇经济发展目标考核激励机制, 调动乡镇发展经济的积极性。

2.2.2支出按性质分类管理

根据农村税费改革后转变乡镇政府职能的要求, 在明确划分县乡政府事权的基础上, 重新确定乡镇支出范围。乡镇承担的主要支出有:工资性支出、机构运转支出和村组支出等必要的开支。乡镇上划县 (市、区) 级支出主要有:一是调整工资支出, 主要指政策性增资和调整工资;二是事业发展支出, 包括财源建设、产业结构调整、涉农基础设施建设、小城镇建设等方面的支出。这些事业发展支出由乡镇根据事业发展需要, 对项目安排分轻重缓急经乡镇人大主席团审议后, 向县 (市、区) 财政提供项目和资金报告, 并附可行性研究报告, 县财政纳入项目库滚动管理, 综合考虑全县经济社会事业发展目标需要, 结合财力情况统筹安排。

2.2.3建立和健全乡镇财政管理方式改革的配套措施

首先, 完善财政管理体制, 实现县 (市、区) 乡和谐发展。在科学规范县 (市、区) 乡政府事权的前提下, 合理划分县 (市、区) 乡政府的支出责任。其次, 建立乡镇债务风险防范和化解机制。清理核实乡镇债权债务, 锁定历史债务, 消化存量, 控制增量, 加强债权债务管理, 对乡镇债权债务实行“双重管理”。再次, 建立和健全经济与社会发展目标考核体系。县政府要制定经济与社会发展目标考核办法, 明确乡镇政府的责、权、利, 建立和健全乡镇经济与社会发展的目标考核体系。最后, 建立和推行政务公开制度。以建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇财政预算管理方式为目标, 切实加强对财政收支活动的监督, 保障人民群众依法参加民主决策、民主管理和民主监督, 推进地方财政部门依法行政和决策的科学化、民主化。

总之, “乡镇财政管理方式改革”是在现行财政体制和政策基本不变的前提下, 实行“预算县编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的预算管理方式, 严格乡镇财政支出的预算约束, 违反预算就不批准执行。通过对于“乡镇财政管理方式改革”可实现多方面的好处, 切实解决乡镇财政当前存在的一系列困难。

参考文献

[1]阎坤.完善省以下财政体制改革研讨会会议综述[J].财政研究, 2004 (8) .

3.乡镇财政支出制度改革刍议 篇三

关键词：乡镇政府 财政支出 改革

一、目前乡镇财政支出制度中存在的主要问题

（一）财政支出结构不合理，“越位”与“缺位”并存

财政支出越位表现为：一是直接涉足竞争性领域。改革开放过程中，许多乡镇政府出面贷款和集资，办起了一批乡镇企业，但由于人才匮乏、缺少竞争，管理不善、信息跟不上市场变化。几年下來，倒闭破产时时发生，使乡镇财政背上了沉重的债务包袱。二是超越自身经济实力投资“政绩”工程。一些乡镇主要领导在当政期间，急于政期业绩，不顾长远利益，不考虑财力许可，靠贷款、集资和摊派大搞“面子”、“样板”、“形象”等工程。结果是完成一项建设，留下一笔债务。三是习惯于计划经济体制下的大包大揽。对一些进入市场的乡镇事业单位，已经从市场取得较高的收入，但仍然享受着以前政府所提供的一切待遇。四是乡镇机构庞大，财政供养人员过多，支出负担重。

财政支出缺位表现为：一是对乡镇公益事业保障乏力。乡镇公益事业单位（如中小学、卫生防疫站等），按性质属于公共部门，其服务属于公共产品范畴，这些支出理应由财政资金予以保障。但现在却资金供给短缺，保障乏力。二是对由政府提供的公共服务设施、环境保护、非盈利性的基础设施项目，投入偏少。并由此衍生乱集资、乱收费、乱摊派和过度依赖贷款搞建设的现象。三是对农村社会保障无力顾及。社会保障是现代社会公平的基本要求，也是保障社会稳定的重要支柱，在我国以市场为取向的农村改革中，急需建立健全农村社会保障制度，以稳定广大农村的经济和社会生活。但是以目前的乡镇财力，根本无力顾及。

（二）刚性支出增长过快，超过了乡镇财政财力的增长

近年来，国家陆续出台了一些增支政策，使乡镇财政刚性支出不断增加。一是政策性增资。近几年来国家调整基础工资，提高工资补贴标准，改革社会保险，扩大社会保险范围等，都增加了乡镇财政负担。二是法定支出增加。国家通过制定法律，对一些支出标准作出了硬性规定，如规定农业、科技、教育等方面的支出增长速度必须高于财政收入增长速度，且要逐年递增。三是资金配套政策。上级有关部门出台的专项政策，下达的各种专项资金，都要求乡镇政府安排一定的配套资金，否则，专项资金难以到位，这也增加了乡镇财政的支出压力。这些刚性支出的增长，有的远远超过了乡镇实际可用财力的增长，造成支出的硬缺口。

（三）支出预算编制方法的不科学

长期以来，我国乡镇财政支出预算编制方法一直是按功能并采用“基数法”编制预算。这种方法有其合理之处，如按功能编制预算支出便于经济分析；编制方法较为简便等。但这种预算方法的明显不足：一是没有将预算指标细化到具体单位和项目，不利于乡镇财政的监督，不利于合理控制支出；二是由于预算编制较粗，预算分配的透明度不高，造成预算约束弱化；三是支出预算科目的设计不科学、不规范，不能从不同的角度全面反映乡镇政府的事权和财政支出金额，因而不能满足细化预算的要求，也不便于对预算执行情况进行准确的分析。

（四）乡镇财政预算约束软性化，缺乏监督力度

乡镇财政预算是乡镇政府有计划配置和分配乡镇财政资金的重要手段。预算一经乡镇人民代表大会审查通过，就成为乡镇政府一定时期内的收支行为准则，不得随意变动。但在实际执行中，一方面由于乡镇人大缺乏监督财政的经验，其工作仅限于形式；另一方面，由于乡镇人大平时对财政预算执行监督不足，造成部分乡镇执行预算过份随意，调整预算也很少通过乡镇人代会，往往凭领导“一支笔”或“一句话”，导致预算数和决算数差异较大。同时，由于乡镇预算内外尚未集中统一管理，预算外资金游离于财政监督之外，一些不合理、不合法开支在预算外列支。这一切都为财政支出超预算的产生留下一步隐患。

二、乡镇财政支出制度的革新思路

（一）优化支出结构，建立乡镇财政支出新格局

优化乡镇财政支出结构的前提是科学界定乡镇财政支出范围。财政支出范围不科学，优化支出结构很难收到应有的效果。根据乡镇财政职能，我国乡镇财政支出范围主要集中在以下四个方面：一是乡镇政权建设；二是乡镇社会公益事业；三是农村社会保障；四是非竟争性和非经营性的公共投资。同时，还应对上述的目标支出进行内部结构调整。

1、精简基层政权机构，节减行政支出

（1）当前，我国乡镇设置过多，规模过小，致使资源配置不合理。因些，我们要紧紧抓住加快城市化和城镇化建设步伐这一契机，本着资源共享、合理配置资源的原则，根据交通条件、人口、区域面积、经济总量等因素，重新对乡镇行政区划进行调整，建设小城镇，走城镇化道路。这样，既可以从根本上达到精简乡镇机构和人员的目的，把“吃皇粮”的人员压缩到最低点；又可以利用小城镇的聚集效应，扩大城镇规模，从而最大限度地提高城镇人口对道路、供水、供电、环境等基础设施和商场、学校、医疗、文化等服务设施的共享率和利用率，最终提高财政资金使用效率的目的。（2）转变乡镇政府职能，对乡镇政府的职能要按市场的要求进行重新界定。从对经济事务的直接干预、直接管理逐步转移到间接调控、间接管理上来。把政府不该管的事彻底分离出来，属于市场的还给市场，属于企业的放给企业，属于社会的交还社会，属于村组织管理的让给村组织管理。同时，必须把原前事业机构具有的行政职能全部剥离，一切权利还给乡镇政府，做到政事、政企、事企彻底分开。此外，县级政府要加大放权力度，除少数部门外，县级职能部门应将相应的人、财、物之权下放给乡镇政府管理，使乡镇政府拥有完整的职能，真正做到乡事乡管，乡财乡理。（3）要按照小政府大社会的原则，对乡镇现有的内设机构进行撤并转，通过精简机构、减员增效，达到节减人员开支，缓解乡镇财政压力的目的。（4）严格控制经费支出。一切开支都要严格按照财务制度和批准的预算办理，都要置于严格的财务、审计监督之下，对任何违反规定的行为都要依法严惩。

2、调整事业布局，优化社会公益事业支出结构

乡镇财政应对基础教育、卫生防疫等纯社会公益事业给予经费上的保障。但是，对乡镇事业布局结构应进行调整，彻底打破按行政区划和行政隶属设置事业单位的传统模式。对重复设置、任务交叉、效益低下的事业单位，要进行机构撤并和人员分流，提高事业发展和经费使用效益。比如有些地方教育布局不合理已成为增加乡镇财政负担的一个重要方面。据某市调查资料反映，目前一些村小学师生比例仅为1：7左右，个别村小学只有20--30个学生。如果师生比按照1：15进行配置，可分流50%以上的教师，缩减一半校舍和相关办公、维护费用。因此，要通过调整教育布局，适当合并现有的学校或教学点，扩大学校规模，调整和清理不合格教师，以达到减少乡镇教育支出，提高乡镇办学效益和质量的目的。二是对不属于公共支出范围的事业单位，比如一些民办公助的站、所，应通过不同方式限期与财政供给脱钩，逐步推向市场，使其自负盈亏。

3、财政要保障非竞争性和非经营性的基础设施和公共设施建设

乡镇范围内的基础设施和公共工程主要是指道路、桥梁、农田、水利、消防基础设施和乡镇（小城镇）的公共设施。保证这些基础设施和公共设施建设的支出，是建立公共财政的客观要求，同时也是我国农村经济发展的客观规律和基层政府的职能使然。我国农村经济发展基础薄弱、起点较低，在初级阶段政府的作用尤其重要。因此，乡镇财政要加大对这些基础设施和公共设施的支持力度，为农村经济发展创造一个良好的外部条件。

（二）改革预算编制方法，构建乡镇支出预算新体系

改革支出预算编制的目标是：细化支出预算编制内容；将预算支出按单位和功能进行分配；建立零基预算编制方法。

1、实行部门预算。编制部门预算是公共支出预算通行的做法。通过部门预算，一是细化支出预算编制，提高预算的透明度，有利于防止支出预算分配和执行中的“黑箱操作”，便于立法机构对預算的审查和监督；二是强化预算的约束力，能够有效防止挤占挪用财政资金现象，有利于提高预算管理水平；三是实行统一的支出预算，便于集中财力，统筹安排，有利于推行乡镇综合财政预算管理。

2、推行“零基预算”。传统的乡镇财政支出分配一直采用“基数法”，这种方法虽然比较简单，但实际执行结果往往造成支出刚性增长，不利于财政宏观调控。“零基法”则不同，主要是根据各单位履行职责、发展目标和人员配备等宏观困素确定资金使用额度，一切从“零”开始。与“基数法”相比，“零基预算”在支出预算分配上更具有公平、公正和合理性。因此，在编制乡镇财政支出预算时，应逐步采用零基预算法。

（三）创新管理机制，探索乡镇财政支出管理新模式

1、推行政府采购制度。推行政府采购制度的意义在于：⑴有利于强化支出预算约束，提高乡镇财政资金的使用效益。⑵有利于从源头上抑制各种腐败现象，提高乡镇政府的信誉和威望。

2、实行国库集中支付制度。实行国库集中支付对加强乡镇财政支出管理的意义在于：⑴有利于库款调度。改变目前财政资金管理分散，支出多头，重复开户的混乱局面。⑵有利于财务监督。乡镇财政、支出单位、结算银行都持有可以相互核对的资金支付账册，预算执行规范透明，监督管理贯穿全过程。⑶有利于强化支出预算的约束力和预算执行管理。

（四）强化监督，健全支出监控新机制

1、加强乡镇人大对乡镇财政预算及执行情况的监督。对本级人代会通过的预算，必须严格执行，不得随意变更。如遇特殊情况需要增加支出或减少收入应编制预算调整方案，按法定程序提请乡镇人大主席团批准。乡镇财政要坚持每季向乡镇人大主席团汇报一次预算执行情况，年终向人代会汇报决算情况。

2、加强县级财政对乡镇财政的监督指导。一是对乡镇财政总会计实行会计委派；二是定期对乡镇财政收支状况进行检查；三是设立乡镇财政收支预算备案制度，年初收支预算及年中预算变更都要及时上报县财政部门备案。

3、健全乡镇财政审计制度。其重点是乡镇财政收支情况年度审计和乡镇主要领导离任审计制度。审计主体一般应由县级审计部门承担。

总之，通过以上创新，目的是使乡镇财政在支出上更加合理、科学、有效；在管理上更加有章可循；使乡镇财政支出制度与市场经济体制的改革更相适应。

参考文献：

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6、刘尚希：《财政风险防范的路径与方法》，财贸经济2004年12月18日

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8、刘尚希：《构建和谐社会与当前财政的任务》，财政与税务2006年12月12日

9、郝书辰、王进杰：《政府绩效预算执行控制改革研究》，2007年3月15日

4.乡镇财政体制改革 篇四

科学发展观与乡镇财政体制改革初探

乡镇财政是我国五级财政最基层的一级，是我国财政体系的基础环节。改革开放后，我国的乡镇财政建设取得了一些成果，但由于乡镇财政体制自身的缺陷，其间也产生了不少问题，尤其是乡镇财政缺口的日益扩大，不仅阻碍了乡镇财政的正常发展，甚至还危害到了乡镇政府以及农村社会的稳定。因此，解决乡镇财政缺口，理顺乡镇财政体制，已成为亟待研究和解决的问题。

一、乡镇财政存在的问题

1.乡镇财政负担沉重。改革开放以来，随着农村经济和各项事业的发展，乡镇财政从小到大综合实力不断增强，为县财政收支平衡作出了积极贡献，为农村经济发展和巩固农村基层政权发挥了重要作用。但不可回避的是，近几年乡镇财政出现了前所未有的困难收入增幅下降，支出增幅增强，收支矛盾日趋突出，从而造成乡镇财政出现了巨额负债。

2.乡镇财政体制不完善。乡镇财税体制的不配套，对乡镇预算执行造成了很大影响收入任务能否完成，在很大程度上依赖于国税、地税部门的配合，而乡镇又缺乏有效的制约机制协调国税、地税。乡镇为了完成任务，有时甚至不得不拿钱“买税”，或借款垫交税既增加了税收成本，又加大了乡镇财政负担，也扭曲了乡镇政府与税务部门的关系。工乡镇财政管理水平低。随着乡镇经济建设的发展，乡镇出现了各部门自立账户、分散管钱、各自为政的现象。这不仅肢解了乡镇财力，而且还导致么镇败府对整个乡镇经济难以进行宏观调控，特别是预算外资金，对乡镇一级来说仍处在失控状态，部门分割比较严重。

二、科学发展观为乡镇财政体制改革提出了更高的要求。

科学发展观是中国共产党人在全面吸取历史经验教训的基础上形成的，是关于发展的实质、目标与要求的经典论述。邓小平曾指出：发展就是硬道理。但是由于当时发展经济学理论中GDP发展观占据着主流地位，所以我国基层干部职工普遍存在着“GDP增长即发展”、“税收增长即发展”的观念。诚然，这种观念曾一定程度上促进了我国乡镇经济的发展，但同时我国乡镇财政也出现了上述“任务型收入机制”、“吃饭型支出机制”等问题。科学发展观的提出弥补了发展经济学理论的不足，纠正了传统的GDP发展观的错误，并吸取了可持续发展观等各种发展观中的合理因素。科学发展观的提出经历了一个循序渐进的过程。中共十六届三中全会提出：坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。中共十六届四中全会则更加明确提出：认真落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观。温家宝总理在《关于制定“十一五”规划建议的说明》中指出：科学发展观的实质，是实现又快又好地发展。之后，他在第十届全国人民代表大会第四次会议的《政府工作报告》中指出：鼓励东部地区率先发展，更加注重节约利用土地、水、能源等资源和环境保护，实现既快又好发展，在科学发展道路上走在全国前面。所以科学发展观包括四方面内容：第一，以人为本；第二，全面性；第三，协调性；第四，可持续性。科学发展观是引导我国经济发展的重要纲领，作为经济发展全局中的一个小问题——乡镇财政体制改革当然也要以科学发展观为依据。

三、运用科学发展观进行乡镇财政改革。科学发展观从上述方面为乡镇财政体制改革提出了新的要求，我们要以科学发展观为指导，进行乡镇财政体制改革，以保证我国经济的持续快速发展。

(一)树立正确的政绩观。全面落实科学发展观涉及到许多方面的问题，其核心是以正确的政绩观落实科学发展观。有学者提出，我国的政绩观存在一定缺陷，由于发展观上的偏差，政绩观仍然存在由“增长即发展”的观点决定的“GDP增长即政绩”、“税收任务即政绩”的不足。现在乡镇干部考核把税收任务完成情况作为重要考核内容，形成了乡镇财政“任务型收入机制”，造成了税收刚性。而作为一个较小的经济个体，乡镇经济是有波动的，税收也应该随经济波动而有增有减，否则就会违反经济规律，影响经济健康运行。“以人为本”要求乡镇财政根据农民的需求调整公共产品的供给量。因此应该降低税收任务指标在乡镇干部政绩考核体系中的地位，而应该把农民满意度等体现“以人为本”的指标加入乡镇干部政绩考核体系中，改变过分强调税收增长的政绩考核制度，从而打破“任务型收入机制”，顺应经济规律，落实科学发展观对“可持续性”的要求；并且这样也会使得乡镇干部更加全心全意地为农民服务，落实科学发展观对“以人为本”的要求。

(二)加强乡镇干部的监督体系建设。落实科学发展观对“以人为本”的要求，还需要加强乡镇人大的监督作用。江泽民同志曾指出：人大既要敢于监督，又要善于监督，只有把两者结合起来，才能达到监督的目的。所以乡镇人大要敢于监督乡镇干部职工的行为，敢于监督乡镇财政的政策导向。当乡镇财政的服务对象发生偏离时，乡镇人大应敢于提出异议，并且要善于监督，采取适当的方法纠正乡镇财政的错误政策。同时，应建立农业协会，提高农民组织性，从而促进农民、农业协会对乡镇干部、职工的监督体系的建立与完善。

（三）努力化解乡镇债务风险。乡镇在注重防止新增债务的同时，要高度重视债务风险的化解工作，坚持采取可行措施，积极稳妥地解决债务问题。一是对债务进行清理认定，制定化债计划。乡镇债务虽然全区已进行了清理，但经过近几年的发展后，债务结构与数额又有了新的变化，笔者认为至少两年要进行一次清理，并制定针对性的化债方案，分期分批逐年化解。二是建立偿债准备金，专项用于化债。各乡镇应在预算中，按照财政收入的一定比例提取偿债准备金，专项用于化债。同时，还可以从行政事业性收入、国资收益等非税收入中安排一定的资金，专项用于化债。三是上级财政要适当补助，支持乡镇化债。对于乡镇在特殊历史时期和特定条件下，欠下的债务，上级财政部门要根据自身财力状况，加大补助力度，支持乡镇债务化解，减轻乡镇压力。四是坚持量力而行，控制新增债务。乡镇在支出安排和建设发展过程中，要坚持量力而行，有多少钱办多少事，不能举债办企业、搞建设，不搞劳民伤财的政绩工程和形象工程。五是区财政应建立乡镇债务监管机制，对乡镇债务化解情况、新增债务情况进行监督，并加强督办，确保乡镇债务化解工作落到实处，债务风险得到有效化解。

5.乡镇镇级财政管理体制调研报告 篇五

乡镇镇级财政管理体制调研报告

为贯彻落实市人民政府《关于开展镇级财政体制调研的通知》的文件精神，连续多天来，我们组织镇经济办以及镇财政部门的部分同志，深入到各部门单位，对镇级财政体制进行调研，现将调研情况汇报如下：[那一世范文网文章-http://]

一、基本情况

镇位于市西南部，总面积平方公里，总人口人，年国民生产总值达万元，财政一般预算收入为万元。今年上半年，我镇国民生产总值万元，同比增长%，地方财政一般预算收入万元，同比增长%。

二、存在问题

近年来，在市委、市政府的领导下，在我镇党委、政府的努力下，我们克服了种种困难，保证了我镇农村教育运行及镇、村两级政权运作基本正常。

1、现行的镇级财政管理体制，在一定程度上促进了我市各镇财政收入的增长，但无法真正调动各级的积极性，应对现行体制不合时宜的进行改善，如取消统发工资制度等，以真正调各级的积极性。

2、现行的教育管理体制，人、物、财分离现象严重，致使镇级财政负担过重，无所适从，建议由市政府统一集中财力解决教师的工资补助等问题，在减轻镇级财政负担的同时更好地对教育资源进行管理，提高教学质量。

3、镇级机关机构设置与镇级财政不相配套，人、财、物有严重的分离现象。目前我镇可分为四类党政机关及办事机构：第一类是党政群机关及办事机构，即通常所讲的“镇机关”，设有党政办、经济办、社会事务办、规划建设办、农业办、计生办等六个办公室，主要职责是领导和管理本行政区域内的政治、经济、文化和社会各项事业，经费由镇财政负担。第二类是社会服务和执法机构，有兽医防疫检疫站、林业站、水利会、广播站、地税所、派出所、司法所等，其服务和管理范围均在我镇，但其人、财、物全部或主要由市主管部门管理支配。第三类是经营性或专业性机构，有供销社、电信支局、邮政支局、食品公司、供电所、房管所、粮所、卫生院等。上述机构及其人员的党组织关系基本上由镇政府管理，但有相当部分机构在年镇级机构改革后，其上级业务主管部门加紧收人、收权、收钱，造成了事权、财权严重脱钩，有些机构本可推向社会的，但由于改革不到位，仍由镇财政负担，如兽医防疫检疫站、广播站，其人员编制均为人，共人，按每人月平均工资元计，仅此一项，镇财政就额外多负担万多元，而这些部门所收取的有关有偿服务费，又被上级主管部门抽掉，这无形中加重了镇级财政的负担，客观上也加重了农民的负担。

4、农村税费改革后，镇级财政受到严重影响，村、组干部工资得不到保障。目前，我镇有个村委会，现职村干部人，退休及落选共人，加上个村民小组长和个育龄妇女小组长，这类村、组干部的工资支出达多万元，农村税费改革前，是由村提留费中支出的，不足部分由镇财政补贴，但农村税费改革后，村提留被取消，今年实行免征农业税改革后，我镇只收经营性农田灌溉用水水费仅万元，比农村税费改革前减少万元，而今年到目前为止我镇仅得转移支付补助资金万元，远远弥补不了财政收入的缺口。建议市加大财政转移支付的力度，使镇、村两级能正常开门。

6.条块分割与乡镇财政体制运行研究 篇六

时间： 2006-09-19来源：求索作者：陈纪瑜编辑：xl

摘 要: 目前,“条块分割”的行政管理体制与乡镇财政体制在运行中产生剧烈的摩擦,成为农村税费改革后一个非常突出的问题。这一问题实际上是趋于成熟的市场经济体制与高度集权的行政体制的重大分歧,是行政组织结构和功能变迁滞后于“条”与“块”之间利益的重新调整而引致的冲突。其解决途径也只能是顺应制度变迁的需求,以乡镇为基点对现行体制进行系统性的完善,为乡镇财政运行拓展更加宽松自如的空间。

关键词: 条块分割;乡镇财政体制;行政管理体制

基金项目: 教育部人文社会科学研究项目[ 03JD790008 ]

目前,农村税费改革已经取得初期的阶段性成果,但这种改革仅仅停留在对税费收入的改革,并未从根本上重建农村规范稳定的权、责、利分配与协调机制。随着农村税费改革推进,某些深层次的制度摩擦和矛盾变得日益尖锐,“条块分割”乡镇财政运行的影响与制约就是其中之一。解决好这一问题将是摆脱县乡财政困局、求解“三农”问题、推进省以下财政体制改革的关键环节。

一 “条块分割”的现实困扰

我国乡镇一级政府中“条块分割”的特征十分明显,所谓“条”,是指上级政府的职能部门设置在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权;所谓“块”,是指乡镇政府对自身行政区域所拥有的行政管辖权。“条块分割”的权利结构和管理模式严重影响了乡镇财政体制的运行,成为“后税费改革”时代农村公共权力机构和基层组织运行的主要瓶颈。

(一)“条块分割”加剧乡镇财政权责的背离

在考察乡镇一级财政权责背离状况时,人们一般采取纵向的视角,即归因于1994年分税制改革未能合理划分各级政府的权责范围,导致省以下体制内财权重心日益向上集中、事权重心逐级下移,却忽略了“条块分割”造成乡镇事权错位、财权迁移、两权横向上缺乏呼应的现实。在现行乡镇运行机制中,即使实行条块结合, 实际上却是权力在“条”, 责任在“块”;财权在“条”, 事权在“块”, 权责、利益分野不尽合理。财权方面,工商、税收、公安、法院等部门都实行了垂直管理,财权、财力上收,乡镇作为一级政权组织,在很多方面却不是执法主体,缺乏选择和实现本级政府收入、统筹本级政府收支的基本权力,无法满足其在财力上的相对独立性,激励约束机制更无从建立。事权方面,重要经济管理和执法机构上划垂直管理后,乡镇政府提供生产服务、管理社会治安、发展教育事业、保护生态环境等职责被肢解,乡镇财政的事权内容处在“虚悬”境地,其支出范围已非常狭窄。而由上级垂直部门延伸下来的“条条”机构,往往越界行事,实行自身职责转嫁,侵蚀乡镇政府的权益。长此以往,乡镇政府对垂直管理部门的依赖越来越严重,甚至变成上级政府的附庸,无法真正成为乡村有效治理的主体。“条块分割”从现实上造成乡镇政府责任与权利高度不均衡,履行事权与所需财力严重不对称。为了应对事权错位和缓解财政压力,乡镇政府不得不将相应责任以各种方式转嫁给农民,形成财政困难和发展困境的恶性循环。

(二)“条块分割”异化对乡镇财政资源的竞争

体制层面的“硬伤”使得“条”与“块”之间在财政收入、支出项目、转移支付等方面竞争不断,摩擦不断。在这种利益倾斜、权责不对等的竞争中,“块块”往往处于劣势地位,财政资源很大程度向“条条”偏移,无法做到整体上的有效整合和优化配置。在财政收入方面,乡镇政府本身难以从分税制的财力配置格局中得到稳定可靠的收入来源,而垂直管理部门往往以“七站八所”为载体,以水电分配、土地使用等方面的权限为依托,采取“搭桥收费”的形式,竭力向下抽取财源、敛聚财力、扩张利益;或对乡镇政府进行财权干预和财政剥夺,如一些“条条”部门以帮助乡镇完成任务为由,要求乡镇政府每年给予一定经济补偿。农业税取消后,乡镇一级的收入锐减,财政保障能力萎缩,而来自垂直管理部门的各种收费、筹资和摊派却没有

根本变化,两者的矛盾已逐渐成为乡镇治理危机和财政风险汇聚的焦点。在支出项目方面, 乡镇一级属于“条条”机构的资金一般是由垂直部门以专项资金的形式直接划块分配下来,乡镇政府对于这部分资金不得自主支配,这部分

资金实际上已经“固化”。乡镇在支出上本来回旋余地较小,调剂能力较差,再加上上级部门往往盲目下达各种达标要求,又不随之提供配套资金,“上面千条线,下面一根针”,乡镇财政必须应对多个部门、多个渠道的硬性支出标准,自身的预算资金安排点多面广,多方面耗散,乡镇基层的基本利益实际上得不到保障。在转移支付方面,很多转移支付专项资金在“条块”分割体制下是以上级部门对派出机构拨款的形式层层下划的,拨付链条过长使得专项资金常常被上级“条条”部门挪用、抵扣、截留而层层渗漏,无法有效增加乡镇政府的可用财力。

(三)条块分割增加乡镇财政财务管理的难度

制度安排的缺陷使乡镇一级无论在管理权力还是在管理有效度上都不能约束到“条条”机构,即“块块”无权约束“条条”、“块块”也无法约束“条条”,乡镇财政财务管理陷入“尴尬”的境地。首先,乡镇政府对“条条”机构缺乏实际上的自主管理权。即使名义上实行“条块结合,双重领导,以块为主”,但由于乡镇政府缺乏对这些“条条”机构相应的行政管理权、人事调配权和经济调控权,“看得见,管不着”,很难对其预算内外资金实行有力的监管约束,对部门利益实施真正有效的调控,对违法违纪行为进行处理。有的“条条”机构甚至以垂直管理为由,拒绝考评,逃避监督,极大地削弱了乡镇政府的自主治理能力。其次,在“条块分割”的格局下,乡镇本级预算基本上是“残缺”的,来自乡镇一级的收入未能得到有效整合,支出需求也未纳入乡镇政府预算视野。“条条”机构的资金投入、使用、管理等财务信息基本在系统内部封闭循,“块块”和“条条”信息高度不对称。因此,乡镇财政财务管理对垂直机构来说形同虚设,无法规范并加强其支出和资金的监督管理,更无法实行严格的责任追究和奖惩制度,给“条条”机构的财务腐败留下了空间。即使一些乡镇推行了“零户统管”,也难以改善这种“条块分割”造成的信息真空。

二 行政集权与利益分立在基层矛盾突出

“条块分割”对乡镇财政体制运行的现实困扰实质上是我国经济体制和政治体制改革中深层次问题的沉积,既是社会结构转型中行政高度集权所积累的矛盾在组织架构上的体现,也是地方政府作为经济主体的利益纷扰在基层财政上的反映。

在计划经济时代,向上高度集中的行政支配体制主导了我国的权利配置结构,“条块分割”正是这种集权型行政体制的产物。在集权型行政体制下,政府边界等同于社会边界,全能型的政府自上而下强制性地规定了政府与社会、政府之间、政府内部权利分割和配置的规则及限度,并且直接控制着整个国家的经济剩余和政治、社会生活。为增强这种控制力,中央各部门往往以履行各自的管理职能为名,建立起自己庞大而繁杂的垂直控制系统,直接导致“条条”机构的外延膨胀。并且这种制度缺陷被自上而下效仿和复制,省、市、县的职能部门也纷纷向乡镇“伸腿”,在乡镇设置大量的派出机构,进行“条条”垂直管理,为其扩张管理职权范围提供载体。乡镇政府是我国农村的基层政权,在国家行政集权体系中居于低端和末梢地位,既无法抵制上级职能机构蔓生,又无法向下转嫁行政控制,乡镇一级“条块分割”的现象异常严重。在计划经济的背景下,加强对乡镇“条条”垂直管理,有利于保持政令统一、畅通,并最终将乡村社会高度整合到国家政治体系中;有利于高效快捷地调动农村社会资源,尤其是索取农业经济剩余以满足工业优先发展。但这种“条块”结合管理的优势随着市场经济的兴起而不复存在,其弊端也逐渐显现。目前主要体现在“条块”管理首先以牺牲地方政府提供公共产品、行使治理权能的优先性和自主性为代价,乡镇始终未能成为责、权、利完备的一级实体政权。

在市场化改革的进程中,各级地方政府包括乡镇政府的经济主体地位不断凸显,尤其在“分灶吃饭”财政体制时代,地方政府的利益分立得到空前的肯定与强调。在市场经济先导下,地方

政府的利益觉醒和经济诉求首先体现为对相对独立、与事权相呼应的财权的需求,这在现实中难免遭遇到集权型行政体制的“天花板”。市场化的另一个结果是各级政府成为利益主体,往往为谋求最大的经济政治利益而进行各自的最优化设计,很容易演变为各个主体间的决策分立、权能扩张、资源竞争。在乡镇这一级也存在多个主体进行利益博弈,具体体现为“条条”和“块块”以自身利益为核心,对乡镇一级的财源基础进行切割,对乡镇一级的管理进行“拉锯”。在转型时期,这种“条块”之间的博弈存在明显的过渡色彩。“条条”机构是上级垂直管理部门的延伸,无疑是上级部门在基层博弈的利益代表,同时在传统的高度集权的行政体制中又汲取了较强的控制力,加上“条块”之间的博弈缺少公平规范的游戏规则,缺乏刚性的制度约束及法治权威,使“条条”机构在这场角力中占据了明显的优势。并且,在“条条”与“块块”联合提供农村公共产品中出现供给效率低下、交易费用激增时,乡镇一级也只能被动承担这种交易费用。很明显,在这场不公平的博弈中,乡镇政府往往责任最大、权力最小、能力最弱、资源最少、负担最重,乡镇财政体制运转的独立性、稳定性和效率受到较大影响,乡镇财政的运行空间已经被挤压得很小,难免处于收不抵支的“亏损”状态,欠发达地区的乡镇财政甚至成为“吃饭财政”或“讨饭财政”。为此,很多乡镇政府便以收

费、集资、摊派等制度外的形式将危机转移到农民头上。“条块分割”对乡镇财政体制运行的现实困扰实际上是趋于成熟的市场经济体制与高度集权的行政体制产生了重大分歧,是行政组织结构和功能变迁滞后于“条”与“块”之间利益的重新调整而引致的冲突,这是乡镇财政体制与行政管理体制运行产生剧烈摩擦的根本原因。也正是因为行政集权与利益分立在基层长期处于一种不规范、不稳定的矛盾状态,“条块分割”困扰乡镇财政体制运行的问题始终未能解决。随着农村税费改革向深层次稳步推进,乡镇财政“断炊”问题越来越严重,乡镇财政体制与行政管理体制运行摩擦的剧烈程度也达到了顶峰。2006年在全国全部免征农业税,提前两年完成取消农业税的目标,农村税费改革在规范农村税费关系、减轻农民负担方面取得了明显效果。但同时,改革在未能明确

提供相应补偿的前提下,在短时间内切断了乡镇财政的一大部分“合法”和“非法”财源,乡镇财政体制运转的压力逐渐加大,和行政管理体制运行相容的空间越来越小,摩擦越来越剧烈。尤其对经济欠发达、以农业税为主体财源的乡镇来说,情况更为严重。可以说,“条块分割”困扰乡镇财政体制运行的深层原因在农村税费改革之前已经长期存在,而改革将潜藏于深处的体制危机激发和凸显出来,危机更加外显化。更重要的是,改革同时还切断了乡镇一级向农民转嫁交易成本、释放压力的可能,真正使“三农”问题的解决具有了倒逼制度创新的效应。

三 充分拓展乡镇财政的制度运行空间

“条块分割”制约乡镇财政体制运行问题从根本上说是转型时期对制度变迁和调整的需求,而这一问题的根本解决也只能是顺应这种需求,以乡镇为基点对现行行政管理体制、财政体制、政府治理模式三个层面进行系统性的完善,从而降低交易费用,提高治理效率,为乡镇财政运行拓展更加宽松自如的操作空间。这将涉及到整个国家管理体制的深层次变革,对基层利益调整、关系定位、秩序重建产生较深远的影响,但又是必须完成的变革。

(一)理顺行政管理体制,消除“条块分割”的制度根源

乡镇“条块分割”严重的根源在上级职能部门。要从根本上消除“条”与“块”之间割裂的制度根源,使各个主体权利的分割与配置达到良性运作,就必须对行政管理体制进行改革:不再搞上下对口,而是审定“条条”与“块块”的责任和层次、理清“条块”之间模糊交叉的工作界面、调整“条条”部门拼盘式的组织架构,重塑地方政府运行机制,由此确定乡镇一级的财政运行机制。具体措施如下:“规范一批”,对于工商、土地、技术监督、司法等具有经济监督检查和行政执法职能的“条条”机构,应当在改革中予以规范、充实和加强,可打破乡镇界限,按照业务量、成本、治理状况等进行跨区域设置, 由上级主管部门垂直管理,完全与

乡镇政府及行政区划脱钩,以便于实行垂直领导、行业集中管理和部门经济监督“压缩一批”;,将职能相近、设置分散的“条条”机构如农技站、农机站、水利站、畜牧兽医站、林业站等站所,在明确职责的基础上加以清理、精

简,归并为若干个服务中心,实行综合设置、总量控制、系统管理;“放活一批”,将经营性、技术性和事业性的“条条”机构如文化站、广播站等,从乡镇政府和行政权力中剥离出来,在清产核资之后,改制为独立的经济实体或中介服务机构,实行市场化运作、社会化管理。同时,中央、省、市、县要采取强硬措施,改变有关部门现行的物资、资金、项目发放渠道和形式,严禁乡镇站所设置的反弹。只有这样,才能保证各个职能部门之间各司其职、各行其权、各负其责,机构体制内部结构合理、边界清晰、高效运行,消除“条块分割”的制度根源,为乡镇财政的运行形成宽松的操作空间。

(二)探索“扁平化”财政体制,削减乡镇政府层级

解决“条块分割”对乡镇财政体制运行的困扰问题,不仅仅需要规范基层财政体制、调整财权结构、完善财政运行,还需要重新审视县乡政府间财力配置,积极探索“扁平化”财政体制,即简化政府财政层级,推行“省直管县”和“乡财乡用县管”改革。实际上,“条块分割”体制已使乡镇丧失了对本级的完全控制权,乡镇在行政体系中实际扮演的是派出机构的角色,这为“扁平化”财政体制改革实施提供了条件。在安徽、湖北等地试行的“乡财乡用县管”改革,即在坚持乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下,以乡镇为独立核算主体,由县级财政部门负责管理乡镇财政资金并监督使用。这些改革将通过减少政府层级,明确界定政府的事权范围和支出责任;减少预算级次,明确政府财权和其他经济权限,促使财政资源在相对简化的地方政府间和政府内部得到重新优化配置,保证县乡财政在收、支、管、转上的规范、协调运转。更为重要的是一旦乡镇财政不再作为一级财政实体,而是提升为县(市)层级的组成部分,成为其预算管理里面所包含的基本单元,“麻雀虽小、五脏俱全”的机构设置也就失去了基本依据,有利于革除沉积在集权型行政体制中的深层积弊,避免不顺畅的政权组织结构对基层合理权利的侵蚀,为乡镇财政良性运行奠定体制基础。

(三)尝试农村自主治理,降低公共产品供给的交易费用

“条块分割”对乡镇财政体制运行的制约问题,在某种程度上可以说是农村民主化进程落后,无法遏制“条条”和“块块”重复、多头、分割供应低效的农村公共产品,导致帕累托效率损失,而乡镇财政又无力承担外溢的交易费用,导致农村治理危机不断加剧。要解决这一问题,就必须突破原有的政府治理模式,积极培育不完全依附政府的社会力量和社会组织,在政府与农民之间形成一个制度包容度以内的柔性组织体系,并增强其自我积累、自我完善、自我发展的能力,使其成为农村自主治理的有效载体和农村公共产品交易的基本平台。从农村公共产品的层次来看,纯公共产品可根据受益范围确定由中央和地方政府供应,如农村基础教育、公共卫生、跨区域的江河治理、水土流失、环境保护等的支出,应当全部由中央政府财政承担,而区域内的农村公益事业、基础设施建

设等支出由地方政府财政分级负担,并分别依照预算级次,通过国库集中收付制度,直接安排到受益部门和项目;至于占大多数的准公共产品,则完全可由政府扶持一批公益性组织和互助合作机构作为供给主体。具体来说,政府可大量减少在乡镇一级设立的垂直控制、上下对口的专门机构,而把相应公共产品提供的职责通过委托—代理的方式交付给农村公益性、合作性、自治性组织,或采用市场化运作,通过补贴、税收优惠、招投标、价格管制、向社会出租、出售公共产品的所有权和经营权的方式形成新的供给机制。这将有利于实现对农村公共资源、市场资源、社会资源进行新的整合,使其配置更趋合理,利用更加充分,作用发挥更为高效;更有利于农村公共产品的消费者———农民真正参与到公共产品供给决策中,能够顺畅地表达自身的偏好,并切实根据偏好来组织公共产品供给,能够以“用脚投票”的方式自由选择公共产品供应者;有效扭公共产品供给总量和结构的失衡,大大降低农村公共产品提供的交易费

用,相应卸除了乡镇财政运行背负的沉重负担。

参考文献:

[ 1 ]呼显岗、常云昆:《完善省以下分税制财政体制需要的几项配套改革》,《财政研究》, 2005年第6期。

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[ 5 ]杨灿明:《创新县乡财政体制,增强公共服务功能》,《理论月刊》, 2005年第3期。

[ 6 ]杨海钦:《农村税费改革后存在的问题与乡镇机构改革研究》,《经济师》, 2004 年第6期。

[ 7 ]熊丽娟、易正春:《费税改革后乡镇政府生存合法性危机及职能调试》,《理论界》, 2004年第1期。

[ 8 ]陈永正:《彻底改革我国乡级财政体制的对策建议》,《经济研究参考》, 2005年第7期。

[ 9 ]陈永正:《农村税费改革后乡级财政的深层次问题———以成都市属县(区、市)若干乡镇为例》,《财经科学》, 2004 年第2期。

[ 10 ]刘伦、胡玲:《乡镇财政自给能力分析》,《中央财经大学学报》, 2004年第4期。

[ 11 ]王焕清:《乡镇财政困难:规范国家与农民收入分配关系中的“阵痛”》,《财政与税务》, 2005年第8期。

7.乡镇财政体制改革 篇七

关键词：经济危机,乡镇财政,财政体制

由美国次贷危机引发的世界金融危机被人们认为是自1929年以来最严重的经济危机。虽然危机的中心是西方发达国家, 但在全球经济联系越来越紧密的今天, 任何一个国家想避免全球经济波动带来的影响都变得十分困难。尽管中国以过去30年成功的改革开放积累的经济实力, 具备了一定的应对这场危机的能力, 但是, 这场危机对中国经济发展所产生的负面影响也是非常严重的。如何应对这场危机, 成为我国当下经济生活中的头等大事。而目前我们所能采取的最大的行动就是以积极的财政政策为手段, 来缓解金融危机对我国的冲击。而乡镇财政作为我国财政体系中最基础的一级财政, 是农村财政和农村经济的重要组成部分, 是提供农村各项公共服务的财源保证, 对地方经济的发展有着举足轻重的作用。因此本文着力于解决乡镇财政面临的困难, 以完善我国财政政策来应对当前的经济危机造成的影响。

一、我国乡镇财政面临的困难

(一) 乡镇财政收支不相抵, 债务沉重

在我国农村社会发展的现代化过程中, 政府自上而下地开展了农村税费改革, 农村税费改革在使农民负担大大减轻的同时, 也使乡镇财政收入大幅减少。除了少数富裕地区外, 我国大部分乡镇的经济基础薄弱, 农村产业结构单一, 商品化农业规模小, 乡镇收入构成以农业税为主, 缺乏支柱税源, 工商税收占乡镇财政收入比重很小, 财政收入增长潜力有限。乡镇企业效益滑坡, 部分企业濒临倒闭, 这在很大程度上制约了乡镇财政收入增长。而随着各项改革的不断深入, 财政供给的范围越来越广泛, 财政需求系数大大增加。除了国家出台的增资政策外, 医疗保险、养老保险、失业保险、下岗职工生活保障制度的建立都要求增加财政支出;与此同时, 农业、教育、科技等支出要按法定要求增长, 还有城镇交通、电信等基础设施建设投入资金也要逐年增大。因此, 导致财政收入赶不上财政支出的刚性增长, 收支矛盾十分突出, 财政债务日益沉重。

(二) 政府的转移支付力度不够

在税制结构没有大的变动的情况下, 弥补乡镇财政缺口的一个重要办法就是实行转移支付, 特别是对乡镇一级政府而言, 要完全担负起乡镇公共品供给的任务是非常困难的。因此, 上级财政的转移支付是非常重要的。而当前转移支付的总量偏小, 且缺乏规范、科学、透明的转移支付方法, 特别是省级、地市级财政对乡镇财政的转移支付力度明显不足, 省以下特别是乡镇处于政府级次的末端, 转移支付的链条过长, 在经过多级次的缺少透明度的转移后, 尽管有专项拨款, 但到了乡镇一级已经所剩无几, 造成乡镇财政履行事权和所需财权高度不平衡。从另外一个角度看, 转移支付的最终目标发生偏离。分税制的主要意图之一是保证中央财力的集中, 但是这种意图却被盲目推广和延伸, 在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑, 从而造成实际上财力在向省、市集中。

(三) 乡镇财政的财务管理不规范

在我国, 大部分乡镇没有制定切实可行的财政财务管理办法, 有些乡镇虽然订立了管理办法, 但形同虚设。因此, 资金使用随意性较大, 乱支滥用现象时有发生。具体表现为:制度执行不严, 超标准发放各种奖金、补贴;相互攀比, 滥发钱物现象较为严重;专项资金的使用不够规范;有令不行、有禁不止, 擅自提高非生产性开支标准, 扩大开支范围。乡镇财政作为政府的一级财政, 是财政管理体制的最基础环节, 但年初预算往往流于形式。不少乡镇在安排日常支出时把预算放在一边, 年度决算的实际支出与年初预算严重脱节。还有些乡镇的财政预算没有按时向乡镇人大报告并通过乡镇人代会审议, 更无批复, 失去了应有的监督。有些乡镇政府领导在经费使用上, 法制意识不强, 认为只要不中饱私囊, 便可随意使用, 导致只注重目前的所谓“政绩”, 却忽视长期规划和乡镇的可持续发展。上级组织没有把乡镇主要领导的经费使用成效列为考核干部政绩、升迁和追究的内容, 这也是导致乡镇财政陷入困境的一个重要因素。

(四) 基层政权职能没有充分发挥, 公共服务欠缺

税费改革后的财政困境在一定程度上降低了乡镇政府供给公共产品的能力, 加之我国的财政资源配置倾向于城市和工业, 乡镇政府提供公共产品和公共服务的能力本来就很薄弱, 特别随着农村税费改革的推进, 有些乡镇在“保工资”、“保吃饭”都很困难的情况下, 几乎完全丧失了为本地区农民提供公共产品和公共服务的能力。由于乡镇财政困难直接导致农业基础设施严重不足, 农业科技投入以及农业信息提供更无从谈起。据统计, 全国至今还有83%的农村无法饮用自来水, 13%的农村没有通公路, 交通设施落后。税费改革之前, 农村基础设施建设是依靠政府和农民共同出资进行的。税费改革和农业税取消后, 乡镇政府在基础设施建设中投入更少或根本不投入, 农村许多基础设施得不到兴建和维护, 严重影响了农村经济的发展。

二、完善我国乡镇财政的对策

(一) 科学创新乡镇财政体制

在现行财政体制的基础上, 根据各乡镇的实际情况和发展水平, 推行以分税制为主导类型的收支挂钩型乡镇财政体制, 以促进乡镇财政体制规范化。在明确划分乡镇政府事权的基础上, 切实贯彻“财权与事权相结合”的原则, 合理划分乡镇政府的财政收支范围。将面向乡镇基层和适合乡镇管理的人、财、物权下放, 从根本上强化乡镇财政的基本职能, 促进乡镇政权建设、经济发展与事业进步。另外在管理模式上, 应根据因地制宜、灵活机动的原则, 消除偏重的财政承包体制充分保证乡镇财政的独立性。在税种的划分上, 可以允许乡镇有固定的、充裕的财源, 一些财政基础较好的乡镇可以试行向“完全”的分税制体制过渡, 将营业税、乡镇企业所得税、房产税、部分增值税等作为乡镇固定收入。

(二) 完善转移支付制度, 加大对乡镇的转移支付力度

税费改革后引发的突出问题是乡镇财政收入的减少, 短期的办法只有通过加大转移支付的形式向乡镇政府提供资金保证。完善转移支付制度, 需要在转移支付的目标、形式和过渡期转移支付办法等方面予以展开。建立科学、规范的转移支付制度, 首先要明确转移支付的最终目标是矫正目前的资源配置的不均等和缓解地方财政, 特别是乡镇财政的压力;其次在形式上应建立一种以一般性转移支付为重点, 与有条件转移支付相配合, 以特殊转移支付作为补充的复合形态;另外, 过渡期应采取一般性转移支付为重点的支付方法, 由于乡镇财政缺口巨大、公共物品提供不均等, 转移支付一方面要平衡财政收入, 另一方面又要均等各乡镇的公共物品的提供, 所以应该建立以一般性转移支付为重点的模式, 有条件转移支付和特殊转移支付可作为中央与省调控、解决特殊情况的工具。

(三) 加强财政预算, 规范债务管理

针对乡镇财政预算编制不够严谨, 预算执法不够严格的实际情况, 提高乡镇政府、部门的预算法纪意识, 促使其坚持量入为出、收支平衡的原则, 把乡镇政府可支配的各种财政资金均纳入预算, 提高财政预算编制的完整性, 确保财政综合平衡。此外, 大量不良债务的存在已经成为制约农村经济发展, 影响农村基层政权巩固和经济发展的重要因素。因此乡镇政府应通过全面全面检查清理旧债和加强新借债务的管理, 积极化解乡镇债务风险。

(四) 完善基层政权职能, 创新公共产品供给制度

税费改革前, 农村公共产品主要是以农民供给为主。税费改革后, 农村公共产品则变为完全依靠财政供给。但是农村面广量大、基础薄弱, 以财政为唯一渠道的公共产品供给显然是无法满足新农村建设需要的, 因此需要完善基层政权的职能, 创新公共产品供给制度。在政府财力有限的条件下, 可提供有效的制度安排, 动员社会资源进行农村公共产品的供给, 减轻乡镇财政压力。政府可以将一些可以收费的农村公共产品委托给私人来提供, 通过承包、租赁、托管等方式在政府和私人或企业之间签订合同, 私人或企业按照政府的意图或合同来提供公共产品。在明晰产权关系的条件下, 积极引进民间投资, 通过投资主体多元化, 动员社会资源来提供农村公共产品。

三、结论

乡镇财政是我国五级财政管理体系中最基层的一级财政, 搞好乡镇财政建设, 对进一步推进农村税费改革、巩固基层政权、保证人民安居乐业具有十分重要的意义。合理的乡镇财政体制, 是世界经济危机环境下调动乡镇加快发展的积极性、解决乡镇财政困难的重要措施, 因此我国乡镇财政应逐步完善管理体制, 为我国财政管理体制打下坚实的基础, 缓解经济危机给我国经济、社会发展带来的冲击。

参考文献

[1]、黄世界, 后税改时期的乡镇公共财政的影响及对策分析, 理论月刊, 2009年第2期

[2]、张章照, 乡镇财政管理体制改革的成效、问题和对策, 农村财政与财务, 2009年第1期

8.乡镇财政体制存在问题及对策研究 篇八

【关键字】乡镇财政体制；存在问题；对策

乡镇财政代表了我国农村乡镇财力分配的政府职能部门，一般情况下，乡镇财政的工作内容是为乡镇一级政府履行政治、社會和经济管理，提供财力支持，也是实现农业现代化和促进农村经济发展的重要途径。在我国大力发展农村经济的环境下，发展农村社会主义市场的经济实力离不开对乡镇财政的发展。

一、乡镇财政中存在的问题

根据笔者的调查走访结果显示，现阶段制约乡镇财政发展的因素有很多，将几个重点问题归纳总结如下：

1.部分乡镇财源的基础较差，收入结构存在不合理的现象

具体表现为：（1）虽然有个别乡镇的财政收入不错，不过总体来看，一般乡镇财政的结构比较单一，基本上依靠农业收入支撑，其它的潜在收入较少。（2）仅仅依靠养殖和种植来支撑乡镇财政，那么很容易受到外界环境的影响，一旦碰上灾害性天气，那么这一年的乡镇财政收入就要大大减少。并且农业的增加值较低，乡镇又缺少高科技产品，很难实现乡镇财政的发展目标。

2.乡镇财政体制不完善，有待改善

现阶段，我国乡镇财政实行的是“划分税种，核定收支，定额上解加比例递增或定额补助加比例递减”的管理模式，虽然在一定程度上推进了乡镇财政的发展。但是在实践过程中，依旧出现了一系列的问题，需要进一步改善。特别是在分税制财政体制改革之后，党中央对于地方财政的控制力度加大，县级财政难以承受。所以为了缓解财政上紧张的局面，通常都会通过“上解递增和补助递减”的办法，将财政困难转移给乡镇财政，加上了乡镇财政的问题。

二、解决对策

现阶段，从乡镇财政的发展情况来看，乡镇财政实力需要进一步发展壮大，这样才能适应农村基层政权和变化日益加快的经济市场的发展需要，促使乡镇财政尽早步入正轨。为了解决乡镇财政在建设过程中出现的问题，笔者提出了如下几点建议：

1.优化乡镇财政的来源结构

现阶段，我国大部分乡镇财政收入都是依靠养殖业和种植业，这种单一的经济结构体系很容易受到外界环境变化的影响，稳定性较弱。所以笔者认为，应当集合本地的优势来建立乡镇财政来源结构，适宜发展农业的地区就大力发展农业，适宜经商的地区就大力发展商业，做大因地制宜，一定不能直接套用别地区的模式。这主要是为了避免出现单一的财政投入现象。并且政府需要鼓励农户，起到带头示范的作用，引导农民突破传统生产模式的限制，面对经济市场的选择，尽可能地适应现代化市场的需求。乡政府在这个时候，就应当适当地转变自己的职能，主要是指导农民，进行乡镇管理，对农民在实践过程中出现的问题应当及时给予解答。换句话说，乡政府应当扮演一个辅助者的角色，只提供服务，并不承担债务。

在大力推进农业经济结构的基础上，还应当引进商业，帮助私营企业的建造，让私营企业来带动农村经济增长，成为乡镇财政收入的另一个渠道。除此之外，扶持乡镇企业也是带动乡镇财政发展的一个重要途径，现阶段，农村许多个体经营户都处于停滞状态，没有较好的发展。所以乡镇政府应当帮助这些个体经营户找出问题，并解决问题，本地的民营企业快速发展，同样会提高整个乡镇财政的收入。最后就是需要加快建设农村小城镇的建设，虽然现阶段，许多农村已经实现了新农村建设的目标，但是仍旧有一部分农村的公路、水电情况处于较为落后的状态，这种环境同样会制约乡镇财政的发展，所以乡镇政府应当加强对设施设备的建设。

2.完善乡镇财政体制

针对乡镇财政现阶段的情况，应当按照分税制度的整体要求来进行改革。首先应当确定乡镇财政体制的合理性，在县乡财政收入的基础上，尽可能地提高乡镇财政收入。然后在合理地划分乡镇财政收支的范围，乡镇财政的收支范围最好不要与县级财政收入重合，这样很容易出现县级财政压制乡镇财政的情况。

三、结束语

现阶段许多乡镇财政都出现了问题，财政的负担过重，乡镇财政体制还处于混沌状态，有些乡镇的规模太小，也是影响乡镇发展的因素之一。为了解决这个问题，首先应该调整乡镇财源的结构，主要是为了壮大乡镇财政的视力，然后再加快改革的进程，进一步完善乡镇财政体制。本文基于乡镇财政体制的内容特点，详细论述了乡镇财政体制存在的问题以及对策，希望对相关工作者有所帮助。

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[2]白亮，张竞文.农村学校布局变化三十年的制度原因分析——基于农村基础教育投入管理体制的观察[J].教育发展研究，2014，10：45-49