我国农村土地产权制度改革研究

我国农村土地产权制度改革研究（共8篇）

1.我国农村土地产权制度改革研究 篇一

内容摘要：我国农村土地家庭联产承包责任制的制度安排存在诸多弊端，私有化和国有化的方案都不符合我国的国情，不是土地产权制度变迁的方向。当前，农村土地产权制度改革的核心内容是把土地承包权赋予物权的属性，明晰土地产权，强化承包权。农村土地产权制度改革的总趋势是，以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。

关键词：土地产权，制度变迁，物权

建国以来，我国农村土地产权制度经历了数次变迁，其中，比较突出的是20世纪60年代初和80年代初的两次变革。前者通过“自留地”、“拾边地”以及部分开放集市贸易，给予农民对“集体化”的有限的退出权；后者通过家庭联产承包责任制的推行，在农村形成了新的土地产权制度。农村土地产权改革的总趋势是，以恢复农民地权为实质内容的制度变迁。但目前，在新农村建设和构建和谐社会的时代主题下，家庭联产承包责任制存在的问题孕育了农村土地产权制度变迁新的动力，诱发了新一轮的制度变革。

一、当前农村土地产权制度存在的问题

家庭联产承包责任制是在保留集体所有制因素的条件下实现了农民对土地的直接经营权，但它是由国家控制而由集体来承受其控制结果的一种制度安排。因此，这种特有的农村土地产权制度带来了一系列的问题，如土地权属纠纷、征地补偿费用不标准、不合理分配、农民宅基地不合理占用、土地使用权尤其是非农集体土地使用权的流转问题及农民的权益问题等。

(一)农村土地产权残缺，对农民的经营和投资激励不足

现行农村土地实行集体所有制，而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次，它们在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。但“集体”到底是指哪一层次?法律规定则含糊不清。可见，农村土地的所有权主体是缺失的。农民只拥有土地的使用权，而不具有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、入股权、抵押权和继承权。产权不完全导致的土地频繁调整和有限的承包期限，容易造成农民经营土地行为的短期性，抑制了农民投资和经营的安全感与积极性，甚至采用掠夺性经营方式，导致土地贫瘠化，不利于农业生产的持续发展，影响农民收入的长期增长。

(二)农地分散经营，难以获得规模效益

在现行的家庭联产承包责任制下，大部分农村地区根据集体土地的质量和数量，将土地按人口或按劳动力平均分配，这种生产组织形式使农地经营分散，难以形成规模效益。人地矛盾是我国的基本国情我国13亿人中有9亿是农民，虽然我国耕地面积总量大，但人均耕地面积仅为0.1公顷，为世界平均水平的42%。这种超小规模的土地经营模式，不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展。加之当前开发区热、房地产热等各种“圈地运动”使不可再生的土地资源流失严重，耕地面积大量减少，也加剧了人地问的矛盾。我国地区之间土地资源和人口分布不均，按人口平均分配土地很容易造成人地关系结构性失衡。而人地矛盾的加剧和人地关系结构性失衡，在客观上都要求土地经营必须提高效益。

(三)分散经营使农产品供给层次低，难以获得市场优势

家庭联产承包责任制必然形成小生产与大市场的矛盾，阻碍农村市场经济发展。目前，大部分农村农产品供给结构层次低，农产品品种和品质的结构性矛盾明显。农业发展受需求约束的特征突出，而农产品品种和品质结构仍沿袭传统模式，调整滞后，造成相当部分农产品小能适销对路，农民增产不增收。而且单个农户进入市场面临重重困难：一是主体分散，无力抵御市场竞争、需求变化带来的巨人风险；二是组织化程度低、素质低以及封闭式经营，使农户直接进入市场的交易费用昂贵；三是缺乏获得市场信息的有效渠道，缺乏对信息进行分析、过滤、判断、选择的能力，面临的市场风险高。同时，家庭生产的盲目性和农产品市场竞争的无序性，也造成农业资源的巨大浪费。

(四)农村土地与城市土地权利不平等

依照现有法律，只有城市的国有土地才可以出让其建设使用权，而农村集体农地必须经过政府征用，变成国有土地，才可以产生出建设使用权。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地补偿标准的制定者：二是交易当事者；三是强制交易合同执行的执法者。在这种制度框架内，农民几乎没有任何讨价还价的余地。农地征用补偿标准与国有土地建设使用权出让价格之间的差额，被地方政府与工商企业分享了。这种不合理的农地产权制度与不公平的征地方式，让农民在失去土地时无法获得合理的补偿。目前的土地制度把农民束缚在土地上，不利于农民人口流动，还严重影响了中国城市化和新农村建设的进程。

二、我国农村土地产权制度改革的目标及核心内容

(一)农村土地产权制度改革的基本目标

1.明晰产权，确立农民的土地产权主体地位。土地稀缺性的增强和土地价值的提升，以及农民对土地利益的要求需要进一步明晰农民同土地之间的权利关系，确立农民的土地产权主体地位。这就是要从根本上解决农民在土地上的收益权的保护问题。当前，深化土地产权制度改革无疑是解决问题的核心。

2.强化农村土地承包权，弱化集体所有权。党的十六大报告强调要“坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。这就要求我们必须首先稳定和完善作为该经营体制基础的农村土地承包经营权。在现有制度框架内，进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，把占有、使用、收益和处分权都给农户，农户成为实在的而不是名义上的土地主人。承包权实质上是对所有权的分割。承包合同越是长期化、固定化，承包权对所有权的分割程度就越高。在现有中国农地承包制下，承包权越稳定，农户的收益越高。在家庭承包成为合法以后，我们要从政策层面转到法律层面给它一个有力、可靠的保障。这就是把从公有制分离出来的使用权，以法律形式肯定它是一个经济主体。社会主义公共财产神圣不可侵犯，农民土地使用权作为私人财产，其权利也是神圣不可侵犯的。使用权可以说是准所有权。它包涵承包权、使用权(经营权)、抵押权、入股权、转让权等多种权利，这些权利在立法时将界定清楚，形成法律依据。

2.我国农村土地产权制度改革研究 篇二

目前,城乡二元发展结构固化带来的矛盾日益凸显,可以说农业、农村和农民问题,已成为影响我国经济发展、政治稳定的关键因素。针对上述问题,党的十八届三中全会提出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。因此必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制。

实现城乡一体化的发展目标,就必须打破小农经营的限制,发展农业产业化经营,增加农民收入。然而实现农业产业化的前提是土地适度规模经营,这就要求我国必须进行农村土地产权制度的改革,落实农村土地的确权、交易,盘活农村土地资源。

2农地产权制度改革的理论基础

新制度经济学的产权理论是我国进行土地产权制度改革的理论基础。产权理论认为:“产权是一种权利,是某个经济主体对某种稀缺资源所具有的排他性的财产权,且可以进行交易;产权是一种权利束,包括对财产的所有权以及由此所引发的占有权、使用权、收益权和处置权。产权所具有的各项权利可以分属于不同的权利主体,可以有不同的权利组合和制度安排;产权必须具有边界,产权边界清晰是进行交易的前提。”科斯认为“如果产权明确,将会降低交易成本,所以初始产权的界定对优化资源配置、提高经济效率非常重要。”由此可见,产权理论的核心就是产权的界定和通过产权交易所实现的资源优化配置。

一个体现现代产权制度发展变化的趋势是淡化“所有权”,强化“占有、使用、收益、处置”的权利。新趋势的出现,为产权的分解、组合与分配提供了便利,为我国农村土地产权制度的改革提供了一个崭新的思路。新的产权理念,改变了过去那种把改革重点放在农村土地所有权归属上的传统思路,使我国农村土地制度改革走出了困境。

3农村土地产权改革的迫切性及必要性

城乡发展二元化、农业生产效率低、乡村空心化等问题不仅影响了我国农村经济的进一步发展,而且也危及到了我国粮食生产的安全。所以,进行农村土地产权制度改革,是我国经济、社会发展的内在要求。本文基于以下几点分析当前和未来一段时期,我国进行农村土地产权改革的迫切性及必要性。

3.1 减少土地闲置,提高土地的利用率

2012年,在十一届全国人大常委会第十六次会议上,全国人大农业与农村委员会审议“发展改革委关于落实全国人大常委会对国家粮食安全工作情况报告审议意见的报告”时指出,随着经济社会的发展,土地资源的稀缺性逐步显现,保护耕地的压力不断增大。中国耕地面积约为18.26亿亩,比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩,中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到目前的1.38亩,仅为世界平均水平的40%。18亿亩耕地红线岌岌可危。

与耕地资源的稀缺形成鲜明对比的是,我国土地闲置现象普遍存在于全国各地,并呈现逐年增加的趋势。许多调查研究证明了这一点,熊祥强、沈燕(2006)对重庆市三汇镇进行调查发现,该镇土地闲置面积占耕地总面积的16.2%,与2003年同期相比增长了40%;卿秋艳(2010)对郴州市龙海镇调查,发现该镇常年和季节性闲置的土地分别为4 124亩和2 967亩,土地闲置面积与2006年相比增长了43%,且仍呈增长趋势。目前,我国农村土地的闲置现象已经从沿海富裕区蔓延到粮食主产区,从季节性闲置发展到常年闲置。

一方面是耕地资源的极度稀缺,土地的承载力接近极限;另一方面是农村土地的大量闲置、荒废。这不仅加剧了人地矛盾,而且严重影响了我国经济的整体发展。要解决土地稀缺和土地闲置的矛盾,只有加快农村土地产权制度改革,让农村闲置土地进入市场流通,提高耕地利用率,减少耕地资源的浪费。

3.2 破解小农经营困境,发展规模化农业

党的十一届三中全会的召开,在我国引发了一场重要的土地革命———家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的实施,极大地调动了农民生产的积极性,增加了农业产出,促进了我国经济的发展。但家庭联产承包是以分散经营的小农经济模式为主,这种农业经营模式已难以适应我国当前的经济发展水平。主要表现在:1在“一家一户”小农经营的模式下,农民无力采用新科技进行生产,农业生产率低下,难以进一步提高;2势单力薄的农户难以适应市场的竞争,被迫位于产业链的最低端,收入微薄;3承包经营权使土地太过分散,土地集中成本高,难以吸引人才和资本流向农业。

在人地关系紧张的情况下,如何破解小农经营困境,提高农业生产效率,增加农业产出,提高农业生产者农产品定价的话语权,已成为我国农村经济发展中迫切需要解决的问题。当前比较一致的观点是,要破解小农经营困境,就必须进行农村土地产权制度改革,走农业规模化发展之路。就我国目前的现实来看,就是要在家庭联产承包责任制的基础上,逐步赋予农民更多的土地产权,积极引导农村土地产权的自由交易,逐步形成土地资源的适度集中,为农业生产规模化奠定基础。

3.3 增加粮食产量,保障国家粮食安全

在工业化和城镇化快速发展、耕地面积逐年减少的情况下,2004年以来我国粮食连续6年增产,粮食自给率保持在95%以上,保证了居民食物消费和经济社会发展对粮食的基本需求。然而综合考虑人口增长、人民生活水平提高、经济发展等因素,预测2020年我国粮食需求总量在11 450亿斤。按照粮食自给率95%以上测算,2020年粮食综合生产能力需要达到10 800亿斤以上。近年来,我国粮食的对外依存度不断提高。根据农业部发布的2012年1-12月份农产品进出口情况可知,2012年全年谷物共进口1 398.3万吨,同比增长156.7%。其中小麦进口370.1万吨,同比增长194.2%;玉米进口520.8万吨,同比增长197.0%;稻谷和大米进口236.9万吨,同比增长296.2%;大麦进口252.8万吨,同比增长42.4%。从总体上看,虽然小麦、玉米和大米三大主粮总体进口比例并不高,但这种趋势集中反映了我国的粮食安全问题。

粮食安全问题是关系我国经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。为进一步加强粮食综合生产能力建设,2009年11月国务院办公厅发布了“全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)”(以下简称“规划”)。依据“规划”,到2020年全国粮食生产能力将达到5 500亿公斤以上,比现有产能增加500亿公斤。

然而粗放式经营的小农经济在粮食增产上存在很多制约因素:1我国农田水利基础设施薄弱,农田有效灌溉面积所占比重仅为48%,农业经营基本上是“望天收”;2农业科技落后,单户农民接受新知识、新技术的能力相对偏弱,而且几乎没有什么积蓄的小农,无力也不愿支付高额成本去采用先进的农业技术;3农村外出务工人数增加,大量优质农村劳动力流失,优质耕地资源闲置。这些制约因素,无不和土地的分散化经营模式有密切关系,因此如果不进行土地产权制度改革,发展规模化农业,就不能采用先进的农业技术,就无法提高农业生产率,闲置的土地也无法得到利用。

4农村土地产权制度改革的总思路及配套措施

4.1 农村土地产权制度改革的总思路

4.1.1 明晰农地产权主体

我国《宪法》规定“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”但“集体所有”是个很模糊的概念,是一种共同共有产权制度,也是一种产权所有人不明确、权能不完整的产权关系。产权关系的模糊导致农民的土地权利被架空,农民的土地权益屡屡遭到侵犯。

本文前面说过,现代产权制度发展变化的趋势是淡化“所有权”,强化“占有、使用、收益、处置”的权利。所以,无论是将农村土地的所有权赋予集体,还是赋予国家,只要农地权利束能在多个主体之间合理分配,并划清各权利主体之间的利益区间,就可以消除现有制度下土地产权不明确、不完整的弊端。

因此,本文的观点是,保证农户长期的承包经营权不变,并在法律层面上将这种债权权属性质物权化。事实上,2007年颁布的《物权法》明确地把土地承包经营权界定为一种物权,但这种物权是不完备的, 农民的抵押权、担保权和买卖权均受到限制,因而这种承包经营权并不具备私人财产的性质,难以达到资源的优化配置。政府应制订法律,完善土地承包经营权的法定化、固定化、长期化,使得农户通过长久不变的承包权,去行使在承包年限内占有、使用、收益和处置农地的权利。根据科斯的产权理论,在市场经济条件下,只要农地产权是明晰的,就能实现土地资源的优化配置,达到充分、合理、高效的利用状态。因此,明晰农地产权是在现行的产权制度框架下,实现土地市场化、集约化的现实选择。

4.1.2 建立农村土地产权市场交易制度

近年来,全国各地进行了大量的农村土地流转制度改革探索,典型的如重庆的“地票”改革,天津的“宅基地换房”等。但是这些模式也存在弊端,因为土地流转的发起者是政府,而地方政府为了增加财政收入、突出地方政绩,往往代替农民成为直接的土地流转主体,而农民则只能被动接受。农民的土地权利被廉价剥夺,而且被排除在巨大的土地增值收益分配之外。

我国城市过度扩张和土地使用浪费的根源,恰恰就在于政府用行政强征代替了土地的市场化流转和交易,获取的代价太低,而转让的利益太大,土地的产权交易价格并不能反映其真正价值。农地产权流转和交易的长久发展,需要产权主体即农民直接参与市场交易过程,主导土地要素的定价权,这是中国农地产权制度改革的基本方向。农村土地产权交易,唯有走市场化道路,才能打破小农经营的困境,实现农业规模化发展,才能从根本上解决城镇建设用地稀缺和耕地红线之间的矛盾。

农村土地产权交易市场化的最佳途径,就是建立农村土地产权交易制度,形成以农民为核心的农地产权定价机制。政府应建立农村土地产权交易服务中心和交易平台,做好农地产权交易的组织者和协调者的工作,为土地产权交易创造良好的市场环境。只有建立公开化的土地产权交易市场,才能提高农业生产的组织化、专业化、规模化程度,才能真正实现农民增收、农村发展、农业增效。如河南南阳社旗县2012年投资30多万元,建立了社旗县土地流转信息中心服务平台,截至2013年年底,社旗县已通过农村土地流转公共交易服务平台完成土地流转46万亩,占全县总耕地面积的36.7%,为社旗县家庭农场的发展提供了土地保障。

4.1.3 建立农地产权价值评估体系

建立一个透明、高效的农地产权价值评估体系,是农地产权交易市场化的前提。政府要建立和完善农地价值评估体系,积极开展农地的分等定级工作,根据土地的位置、数量、质量、权属等制订出不同等级的基准地价,作为农地产权定价的参考。积极培育、扶持农地产权价值评估机构,农地产权价值评估不应该由地方政府完成,而应该交给独立的第三方土地评估机构来完成,以保证土地产权价值评估的专业性、客观性、公正性。政府不仅应引导现有的土地估价机构参与农地价值的评估,还应培育新的“本土化”的农地产权价值评估机构,以更好地适应农村当地的经济发展状况。

4.2 农地产权制度改革的配套措施

从我国2003-2012年农村居民纯收入构成的变化可以看出,近年来农民的工资性收入增长较快,已成为我国农村居民的一项重要收入来源(如图1所示),这为推动我国农地产权制度改革提供了客观前提。虽然如此,我国的农地产权制度改革仍缺乏内在的动力,土地流转水平低。

根据收入来源的不同,将农村居民分成两个部分:1以农业收入为主的居民,分布在广大的中西部地区和主要产粮区;2以非农收入为主的居民,位于长三角、珠三角和环渤海三大经济圈内(如图2所示)。对于以农业收入为主的居民来说,土地是其生存之本,这部分居民不会放弃土地经营,继续以有限的土地进行传统耕种;而对于以非农收入为主的居民,其收入主要来源于打工、手工、饲养等,这部分收入具有波动性和暂时性。这部分居民常常把土地作为其生活、就业、养老等的安全保障线,作为家庭的“退路”,即使放弃土地,也以临时“转包”、代耕为主。所以,制约我国农村土地产权制度改革的障碍,表面看是由于土地的制度设计,实则其根本原因是农民缺乏稳定的就业途径和健全的社会保障制度。

因此,要推动农村土地产权制度改革,不仅要有制度本身的设计,还要进行相应的配套措施的改革。只有这样,才能真正把农民从土地上解放出来,推动我国农村土地产权制度的改革。

4.2.1 发展农业产业化,增加农民收入和就业

长期以来,我国农业劳动生产率和农产品深加工率过低,农业收入过低,致使大量的农民并没有对土地进行长期投资,转而到城市谋生。优质劳动者和资金的缺失,又进一步削弱了农业的生产效率。所以发展农村经济的根本办法,不是把农民“赶”出去,而是大力发展农业产业化经营,把农民“留”在当地。

农业产业化经营是在劳动分工的基础上,达成的产、加、销一体化的经营模式。通过发展农业产业化经营,在提高劳动效率的同时,又提供了高附加值的农产品。这样不仅可以增加农民收入,也可以增加农民就业,解决农村劳动力过剩问题。如果农民“留”在当地就业,显然会带来生存上的安全感。农民收入和就业稳定,毫无疑问会促进农村土地产权制度改革的顺利进行,进一步为农业产业化发展带来更大的机遇。所以,农业产业化→增加农民收入和就业→推动农村土地产权制度改革→农业产业化,是一个良性循环的发展道路。这条良性循环的发展道路,从经济学上来说,实现了帕累托改进。

4.2.2 健全社会保障制度,解除失地农民的后顾之忧

在我国,土地不仅是重要的生产资料,还担任了重要的社会保障职能。只有健全社会保障制度,弱化土地的保障功能,才能从根本上促进我国农村土地产权制度改革。健全社会保障制度:1要从法律上进行完善,成立专门的机构,将我国农村社会保障工作纳入规范化、制度化的轨道,从立法上加以保障;2扩大农村社会保障覆盖面,建立完善的农民就业、医疗、养老保险制度和社会救助制度,解除失地农民的后顾之忧;3提高农村社会保障水平。目前我国农村的社会保障水平非常低,只有提高社会保障标准,才能满足农村经济发展的现实需要。

5结 语

我国农业人口众多,农地产权制度改革牵扯面广,影响深远,所以土地产权制度的改革应当结合我国的实际,统筹兼顾、渐次进行。土地产权制度改革不应只注重制度本身的设计,还应当有一系列的配套措施,只有这样才能推动我国农村土地产权制度改革顺利进行,在提高农村经济发展水平的同时保证社会秩序的稳定。

摘要：党的十八届三中全会提出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。而实现城乡一体化的发展目标,就必须打破小农经营的限制,发展农业产业化经营,这就要求我国必须进行农村土地产权制度改革。推进农村土地产权制度改革,可以减少土地闲置,提高土地的利用率,提高农业生产效率,同时增加粮食产量,保障国家粮食安全。我国农村土地产权制度改革的总思路是明晰农地产权主体、建立农村土地产权市场交易制度和农地产权价值评估体系。土地产权制度改革除了制度本身的设计外,还应当有一系列的配套措施,如发展农业产业化经营,增加农民收入和就业;健全社会保障制度,解除失地农民的后顾之忧等。只有这样,才能在提高农村经济发展水平的同时,保证社会秩序的稳定,推动我国农村土地产权制度改革的顺利进行。

3.我国农村土地产权制度改革研究 篇三

关键词：农村产权制度改革；问题思考；对策研究

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）05-0057-01

随着近年来农村改革的不断深化，关于农村产权制度改革方面的文章有不少，本文尝试着梳理各位学者的意见。

一、产权

对于产权，学术界一直没有一个确切的定义，西方一些著名的经济学家对产权做了不同的解释。德姆塞茨（1989）从产权的功能来定义产权，认为“产权是一种社会工具。它之所以有意义，就在与它使人们在与别人的交换中形成了合理的预期。”[1]诺斯（1991）则从行为性的角度来研究产权，他认为“产权本质上是一种排他性权力。”[2]既强调了产权是人与人之间的关系——产权主体排斥他人的关系，又强调了产权的功能化行为——排他性行为。英国学者巴泽尔（1997）从法律角度理解产权，认为它是“人们对不同财产的各种产权包括财产的使用权、收益权和转让权”[3]。巴泽尔认为产权不仅是一种权利，更是一种制度规则，是人们用来确认资产权利的一种方式。产权经济学大师阿尔钦（1987）认为“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用的权利。”[4]即一方面产权是在国家强制实施下，保障人们对资产拥有权威的制度形式；另一方面，产权是通过市场竞争形成的人们对资产能够拥有权威的社会强制机制。由此来定义产权，可以将产权理解为由政府强制和市场强制所形成的两方面相互统一的权利。菲吕博腾和佩杰维奇（1994）對产权的定义更具有借鉴意义，他们指出产权的本质是人与人的关系，并把产权视为一种经济性质的权力，是人们在使用资产过程中发生的经济、社会性质的关系[5]。总的来说，产权就是人们对自己财产享有的占有、使用、收益和处分的权力，而产权制度就是关于财产权利划分的规则和人们行使财产权利的行为准则。

二、农村产权制度

农村产权制度是调节农村各种各样财产关系的制度总称，由于土地是农村最重要的资源，集体经济是最突出的经济特色，因此农村土地产权制度和集体产权制度是农村产权制度的核心，主要包括农村土地管理和经营制度、集体资产收益分配制度等，主要产权包括所有权、承包权、经营使用权、收益权、分配权等多项权利。

近年来，诸多学者对我国的农村产权制度进行了深入的分析研究，研究成果主要集中在以下三点：一是农村产权制度的界定。李胜兰（2004）从两个方面对农村产权制度进行了划分，一是农业生产，其产权制度的核心主要是土地。二是非农业生产，其产权制度的核心是乡镇企业。李胜兰认为，农地产权是农村产权制度演化的主线，正是由于农地产权发生了变化，才引发了从农业合作社到人民公社到家庭联产承包责任制再到统分结合的双层经营体制的演变，在这过程中出现了社队企业，并逐渐演变成为乡镇企业。由此看以看出，农村产权制度的核心是农地产权制度[6]。温铁军（2005）从资源环境对产权制度的制约，以及国家制度的变迁对产权制度的影响这两个角度进行研究，从国民经济发展的宏观角度来看待中国的三农问题，并将农村产权制度划分为三个方面，分别是农地产权制度、农村集体经济组织产权制度以及乡镇企业产权制度[7]。

二是进行农村产权制度改革的必要性。刘华富（2008）认为农村产权制度改革有利于保护耕地，有利于实现农村经济与城市经济的无缝对接，进而完善社会主义市场经济体系[8]。厉以宁（2008）认为：“农村产权制度改革势在必行，尤其是宅基地管理制度。”[9]厉以宁指出农村金融服务严重滞后使得农村经济发展进入瓶颈期，而农村金融服务发展缓慢又是因为受到了现行的农村产权制度的制约。

三是关于农村产权制度改革的相关政策建议。佚名（2013）提出当前我国农村产权制度改革的重点依然是农村土地所有权的问题，中国农村产权制度改革成功的关键，是要实现农村土地集体所有权和农民家庭经营承包权的分离，从而降低集体所有权实施的成本，并通过建立新型的经营体系来实现中国的农业现代化[10]。科斯和王宁（2013）指出，建立新型经营体系的基础是农民流转承包经营权，但是要尊重农民的意愿，不能强迫农民流转土地。政府要提供社会化服务和培育市场，充分发挥要素组织功能。同时，要建立立体式复合型的现代化农业经营体系，逐步实现农业的现代化[11]。谭渊（2013）在西方的产权理论、交易费用理论、制度变迁理论的基础上，回顾了我国农村产权制度的演变历程，提出要想进一步推进我国农村产权制度的发展，就要建立完善的土地使用流转制度、集体土地产权登记制度，以及完善与产权相关的法律法规和政策[12]。刘可（2014）认为目前的农村产权制度改革中仍存在许多问题，例如产权交易规则制定滞后、集体建设用地使用权流转不规范等，所以必须要尽快修订法律、完善政策、转变政府职能、加强制度创新、建设城乡统一的建设用地市场等。

上述研究具有较高的学术价值，为我国农村的产权制度改革提供了详实的理论参考。

参考文献：

[1]德姆塞.产权论[J].经济学译丛，1989（7）.

[2]道格拉斯 C.诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：三联书店，1991：2l.

[3]Y.巴泽尔.产权的经济分析[M].上海：上海人民出版社1997.

[4]阿尔钦.产权[M].北京：经济科学出版社，1992.

[5]E.菲吕博腾、S.佩杰威齐.产权与经济理论：一个近期文献的综述[M].上海：三联书店，1994：204.

[6]李胜兰.我国农村产权制度改革与农村城镇化发展[M].广州：中山大学出版社，2004：2、38、44、53、54、55.

[7]温铁军.三农问题与世纪反思[M].北京：三联书店，2005：95、37、37、43、345

[8]刘华富.农村产权制度改革的条件、内容及功效分析[J].天府新论，2008，（12）：45-50.

[9]厉以宁.农村产权制度改革势在必行[N].人民日报海外版，2008-9-6.

[10]佚名.中央农村工作会议公报[N].人民日报，2013-12-25.

[11]罗纳德·哈里·科斯，王宁.变革中国：市场经济的中国之路[M].徐尧，李哲民，译.上海：中信出版社，2013：189.

[12]谭渊.都江堰市农村土地产权制度改革研究[D].雅安：四川农业大学，2013.

4.农村集体土地产权制度改革的路径 篇四

由于农村现有的集体土地类型较多，用途各异，与农户的产权关系也亲疏不同，稍有不慎，指导政策上就会出现失误。比如，现有农村集体土地按照大类区分，一般可被分为耕地（含养殖水面）、山林（含草场）、四荒地、农业建设用地（主要指农牧渔场用地以及已修建或规划中拟修建的农村道路、农田水利和永久性晒场等常年性工程设施用地等）、非农建设用地（主要指已建设或规划中拟建设的乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地以及工商业开发用地）和宅基地等六大类。

我们在集体土地产权制度改革并进行产权股份化分置时，应解放思想，总结国企改制的经验，根据集体土地的不同类型及其所具有的不同独占性和排他性以及根据这些土地资产历史和现实上被集体经济组织成员农户所占有、使用和收益的状况，进行分门别类而不是大呼隆的集体土地产权制度的改革。

据此，我们拟将农村非农集体建设用地与四荒地以及规划中可作为农牧渔场开发的农业建设用土地划为一类（以下统称农村经营性土地），而耕地和部分农业建设用地（即那些已建或拟建的服务于耕地、养殖水面、山林和草场的水利设施、山塘、农作道路和公共晒场等）则可作为另一类（以下统称农村农业土地）。宅基地因其与农户房产权利密不可分的特性而另行单独划为一类（以下统称农村住宅土地）。可针对这三大类集体土地进行分门别类的产权制度改革。

（一）农村经营性土地产权制度的改革路径

将农村非农集体建设用地与四荒地中以及部分可作农牧渔场开发的农业建设用地划为一类，统称为农村经营性土地，是因为这几种集体土地都属于经营性土地资产，其独占性和排他性都比较弱，而其作为公益性甚至工商业性开发的市场价值或潜在市场价值则都比较高，易于推行集体产权按人均等化按份共有产权制度改革，也更有利于进行专业化经营管理以获得更大的经济和社会效益。

在农村现有的土地资源中，农村集体经营性土地的开发利用能给农民带去的比较利益显然是最大的。这类土地产权制度改革搞得越好，越符合市场经济规则，就越能合理配置当地的土地资源，吸引中小企业投资或联营办厂，促进当地土地、资本和劳动力的良性流动，获得更大的经济和社会效益。而我们发展城镇化，特别是发展中小城镇，倘不从法律和政策上彻底解放农村集体经营性土地这个生产力，也是不可能的。在股权分配上，我们认为，这类以规划内村集体经营性土地资产为基础组建专门的土地股份合作社的股权，在实行按份共有产权制度改革时，可以考虑参考前些年各地集体产权制度改革的一般做法，即按照至少70%农民个人股和最多30%合作社法人股比例进行安排，以体现对农民土地权益的一种尊重。这里需要特别强调的有三点：

1．这类土地合作社的股权应按该村所有成年农民人头而不是农户（无论男女和婚否，也无论其有无未成年子女或有几个子女）进行分配，也叫个人股。这里体现的是按份共有原则下农民个人的权益，等同于国企改制中的职工股。2．这类经营性土地合作社的股权分配是一次性的，仅在这次集体产权改制时将所有个人股权按当时每个成年农民公民身份作一次性分配。今后无论该村人口如何增减，都不再进行股权分配。因为集体产权改革中的农民个人股权已经包含了该持股人未成年子女或未来子女的财产权利。3．这次集体产权改革必须允许农民个人股权与工商业企业的完全股权一样可以买卖、抵押和继承。这一条很重要，因为农民个人股权能否买卖、抵押和继承是衡量这次农村集体产权制度改革能否成功的一个重要标志。

（二）农村农业土地产权制度的改革路径

农村农业土地主要是指承包耕地（养殖水面）、草场、山林以及为其服务的部分农业建设用地，如原属集体所有的水利设施、田间道路和公共晒场等类型土地。与经营性土地不同的是，这一类土地因早已被集体经济组织成员农户所承包或为特定承包农户服务，在产权关系上与承包农户十分紧密，具有十分突出的独占性和排他性。再因农村农业土地产权制度改革还涉及农业现代化和国家粮食安全等国家产业政策问题，因此将其作为一个单独的土地产权制度改革体系不仅是成立的，也是必要的。

我们认为，农村农业土地的所有权应该在组建专门的农用土地合作社基础上同时按份确认给承包它的农户和农用土地合作社。

1．自集体化以来，承包农户的户主虽然是自然人，但根据《土地管理法》和《土地承包法》，农户本身一直是农村集体经济中的一个最小经营单元，通称“家庭经营”，承包了该集体范围内的一块耕地并经许可获得了一块宅基地在此建房长期居住，因此农户完全可被视作集体经济组织的一个极为重要的也是不可分割的组成部分。

2．产权是财产所有权关系的法律表现形式，而财产所有权就是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。根据《土地承包法》，承包农户在承包期间对所承包土地一直行使占有、使用、收益和处分权。而且很多地方政府均已颁发相关法规确认农户土地承包关系长久不变。这都表明在法理层面上，作为集体经济组织成员的农户实际上是享有该土地资产所有权的。

3．《物权法》第九十四条规定，对不动产按份共有是指“按份共有人对共有的财产按照其份额享有所有权。”这是承包农户对其所承包土地享受所有权的最明确法律解释。由此可见，无论是从现有的法律规定上，还是从这几十年来承包农户通过对所承包土地的长期占有、使用和收益的实践，承包农户实际上已经具有了对所承包的土地“享有所有权”的全部要件。我们现在将承包土地的所有权确认给承包农户显然是成立的，也是顺理成章的，绝不能将其简单等同于土地私有化。

但由于农村农业土地中除承包土地之外的那些农业建设用地，包括那些公用的农业服务设施，则没有也无法细分确权到农户，所以有必要将这类土地确权给一种专门组建的农业土地合作社。这类土地合作社可被叫做土地利用合作社或土地发展合作社，非营利性合作经济组织。农户与土地利用合作社按份对合作社共有土地享有按份共有所有权。可将那些为农业服务的农业建设土地和按照规划拟作为农业建设使用的土地所有权按份确认给土地利用合作社，而将那些早已被农户承包，即占有、使用和收益的农业土地、养殖水面和山林所有权按份确认给承包它们的农户。合作社股权分为合作社法人股和合作社成员农户股。两者土地确权证书均注明土地产权份额的各项特性，如面积、位置、地形以及土地类型和用途等，产权属性一栏则注明“按份共有所有权”。就其性质而言，这类农业土地合作社也叫土地利用合作社，属于一种公用合作社。这种合作社在世界各国都是普遍存在的，是指那些主要兴建和置办各种与生产有关的水利等农业服务公共设施以及公用设备，如添置大型农业机械和电气灌溉设备，培养种畜和良种，修建仓库和必要的农用道路等，以供合作社社员分别使用的一种公用合作社，其对今后农业的发展和逐步实现农业规模化经营十分重要，所起到的促进现代化农业发展的作用几乎无可替代。我们利用这次农村集体产权制度改革时机，鼓励和促进组建这类土地利用合作社必将有力促进我国现代化农业的发展。

可以颁行相关法律对农户出售自己份额下农业土地产权并退出土地利用合作社的条件、程序和税后所得分成以及受让这份土地产权的合作社新成员的权益等可能会引发法律纠纷的地方进行规范。这对保障这类集体土地产权制度改革的成功是非常必要的。我们每一类集体土地产权制度的改革都需要在法律修订和颁行上先行一步。

（三）农村住宅土地产权制度的改革路径

农村的住宅土地其实就是指农村宅基地。由于农村宅基地与农户的房产财产权密不可分，再加上其不属于生产资料而属于生活资料的属性，农村的宅基地与农村其它集体土地相比，显然是一种比较特殊的土地产权。

1982年以前上溯几千年，我国农村宅基地归农民私人所有，宅基地及地上房屋可自由买卖、出租、赠与、典当及继承等。即便是1956年我国确定走社会主义道路，在农村强力推行土地集体化时，农民仍然拥有农村宅基地的所有权。到了1982年，《宪法》才首次规定“宅基地和自留地、自留山，也属集体所有”。1998年第二次修订后颁行的《土地管理法》开始对农村宅基地进行了严格的管理和约束。后来，因可能对政府垄断商品房开发市场产生威胁，各地政府又颁行了一系列法规对农村宅基地进行了严密的控制。但是，这种集体产权不明的农村宅基地制度和政策显然是错误和扭曲的，不仅在全国造成了数十亿平方米产权残缺的所谓小产权房，也使得农村宅基地成为各方蚕食集体利益的重灾区。随着大量农民进城打工，各地农村宅基地及其房屋空置率极高，而现有制度又阻碍了农村宅基地及其房产产权的市场流动，造成了很大的土地浪费。宅基地产权制度改革势在必行。

1．以村现有农户宅基地资产以及农地发展规划中确定的潜在宅基地块资产为基础，组建农村住宅合作社。农户与合作社按照按份共有原则分别享有村所有宅基地的所有权。住房合作社所有的规划中宅基地以及村社住宅区内道路、绿化和其它辅助性居住设施用地与农户现有宅基地产权，根据按份共有原则，分别确权给住房合作社和农户。具体确权登记方式可同农业土地产权制度改革。

2．住房合作社可以在村社内部自筹资金或者通过获得政府对农村住房事业的财政支持或用自有资产抵押获取外部金融支持等方式来经营运作。而住房合作社社员，即农户则因对自住房屋及其宅基地享有按份共有的所有权、居住权、收益权和处置权，也有了根据自由意愿和市场获利需要经营自有宅基地及其房屋产权的自由选择权。住房合作社的建立还将为农村新增居民买房或买地建房提供了获得低价高质房屋的可能。

3．根据《物权法》第101条“按份共有人可以转让其享有的共有的不动产或者动产份额。其他共有人在同等条件下享有优先购买的权利”的规定，农户有权按照市场价值自行卖掉和处置自己享有所有权的自住房屋及其宅基地产权。这是农村宅基地可以作为商品进入市场交易提供了法律依据，也为计划迁居城镇的农户的自由迁徙提供了经济物质上的条件保障。农村宅基地的市场化自由流动将促进农村房地产业发展。

住房合作社在我国并不是一个陌生的制度。1992年国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局曾颁发了《城镇住宅合作社管理暂行办法的通知》，专门强调“组织住宅合作社，合作建房，是一项有重大意义的改革。充分体现了国家、集体、个人共同负担解决住房问题的原则，有利于吸收个人资金，加快住宅建设。”在这项政策激励下，到上世纪末全国最多时曾涌现了5000多个住房合作社。后因各地政府卷入了城市土地市场，这项利国利民的好政策便无疾而终。但这个经验发生在城市，建政以来广大农村从未有过这方面的实践。现在是到了通过宅基地产权制度改革来发展农村住房合作社的时候了。

综上所述，我们在设计农村集体土地产权制度改革的方案时概无例外地提出了组建三种合作社作为集体土地产权改革的按份共有所有权载体。我们还根据不同类型土地资产的属性和产权关系，依托合作社这一新型合作经济组织形式，提出了根据《物权法》确认广大农民按份享有共有土地所有权的法律依据和改革模式。这种改革路径设计不仅符合中央关于“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度”的改革原则，也符合现有法律有关不动产（土地）财产权的规定。更重要的是，这种全新的集体土地产权制度的建立可最终将一直埋藏在不合理的产权制度下的那些市场价值高达数以百万亿元人民币计的集体土地资源资本化和财富化，必将促使农村市场经济进入一个大发展时期。而广大农民土地产权的确认和明晰化又可在保障其土地权益的基础上，有力地造福农民，促进农村市场经济的恢复与发展，从制度根本上弥合一直在不断增大的城乡和贫富之间的差距。

需要注意的是，以上三种不同类型的合作社，都属于社区型合作社。我国现只有《农民专业合作社法》，现有法律还没有对社区合作社的约定。这种法律滞后的状况显然不利于这次农村集体土地产权制度改革。为此，我们建议中央政府尽快出台政府规章《社区合作社暂行条例》，让即将大量出现的各种类型的社区型合作社有法可依，有章可循，为这次农村集体土地产权制度改革提供有效的法律依据。

5.我国农村土地产权制度改革研究 篇五

2004年，我国政府的农村土地政策的基本框架没有大的变化，但在局部上作出了较多调整，土地政策的显著特点是强调我国政府要执行世界上“最严格”的土地政策，以保护我国日益紧缺的土地资源，控制乱占和滥用土地。

本发布的一系列文件，具有以下特点：第一，加大了对违反土地法律行为和行政渎

职的处罚力度，体现了实行“世界上最严格的土地管理政策”的精神。第二，确保粮食播种面积和粮食增产。第三，保护耕地，遏止非农建设占用土地日益增长的趋势。第四，在国家征用土地中和农地转移用途中，把农民利益放在重要地位。2004年出台的关于农村土地的政策，有其特殊的历史背景。由于我国土地制度本身有内在缺陷，加上近几年城市经济高速增长，土地资源被大量用于非农产业建设，已经严重影响到我国农业经济的可持续发展。在土地征用的过程中，普通农民的利益受到严重侵犯，严重地影响我国农村社会的安定。

国家对经济总量平衡和结构协调的控制能力，是影响农村经济结构调整的重要因素，而现行土地制度则会影响国家对经济总量平衡和结构协调的控制能力。

按现行政策，农民进入城市工作和生活，其所承包的土地必须交回村集体，不再享有作为集体成员之一的那种抽象的土地所有权。这个制度使农民在进入城市以后得不到放弃土地财产权的任何补偿，农民也不愿意放弃土地，使得农民不得不选择定居农村、做工于城市的生活。这个政策规定显然不利于农村剩余劳动力转移到城市，也不利于城乡经济的统筹协调发展。这个由政策导向所产生的结果，造成了深刻的国民经济的结构性缺陷，极大地约束了国家对经济总量平衡和结构协调的控制能力。

首先，在现行土地制度及其关联作用的约束下，破坏了劳资关系的某种可能的平衡，给政府调节企业行为增加了困难。从资本方面看，一个国家的城市经济部门中一半左右的劳动力不是居住在就业点附近，而是不稳定地在大的地域范围里流动，无疑会给城市工商企业的发展增加风险。工商企业因此难以制定用工计划，也难以执行定货合同。2004年上半年出现的“民工荒”已经显示出这方面的后果。企业经营本来要面对产品价格变动的风险、资金运用的风险和各种竞争所产生的风险，现在平添劳动力供应的风险，这自然给国家使用传统手段调节经济增加了困难。从劳动力方面看，目前的制度也不利于公正的劳资关系的建立，不利于人力资本的积累。本来，决定劳动力流动方向的主要因素是地区间的平均收益水平，而目前的制度结构使得土地远期收益以及劳动者流动成本也成为决定劳动力流动的因素。后两个因素很难成为政府调节劳动力区域布局的手段，这便增加了政府调节劳动力市场的难度。

其次，现行土地制度给国民经济总量平衡的调节增加了困难。农民工进城就业，本来既是生产者，又是消费者，占有了城市的就业岗位，同时也带来了消费的市场，从这个意义上说，不存在农民工与城里人“抢饭碗”的问题。但是，我国的农民工往往在城里扮演生产者角色，在乡里扮演消费者的角色。在这里，“萨伊定律”（供应等于需求）的作用被打了折扣。这种情形导致两方面的效率损失。一方面，在宏观上，因为存在收入的转移，城市经济部门的总量均衡状态为总供给大于总需求，而农村经济部门表现为总需求大于总供给。产生“事后均衡”的途径是物价变动。这就可以解释为什么县以下的物价水平常常高于大城市的物价水平。另一方面，在微观方面，这种情况又导致农民作为消费者的福利损失，农民是高昂物价的直接承受者，这种状况同样增加了政府对宏观经济实行调控的难度。

再次，土地制度的缺陷及其关联作用还压缩了我国市场，产生了“资本过剩”与“劳动过剩”一并存在的深刻的结构性问题。因为劳动者的利益保护的困难，使得我国廉价加工业品包含了制度性因素产生的成本“节约”，为国外市场保护主义者所诟病。同时，因为我们并不熟悉国际市场，而国内市场在低工资之下变得狭小，这就造成了“资本过剩”（表现为利率低）与“劳动过剩”一并存在的结构性问题。这个结构性问题加深了我国经济的二元结构的矛盾，同样给政府的宏观政策实施带来了困难。

综上所述，可以认为，因为土地制度缺陷所产生的直接或间接的影响，政府对宏观经济调控的能力受到削弱，并会对农业经济结构的调整发生不利影响。

土地制度改革对于农民收入有很大的增收潜力。改革的方向有二：一是进一步确立农民的土地财产权，给发展适度的农业规模经营创造基础；二是在土地转让中保障农民的利益，给农民合理的补偿，并使这种补偿能够支持失地农民向城市转移。

6.中国农村土地制度改革研究 篇六

1、国内外研究综述

1.1国外研究综述

1.1.1马克思等人对土地制度问题的研究

马克思和恩格斯在探索社会主义的建立与发展过程中，对土地制度问题进行了深入研究。马克思在与恩格斯合著的《共产党宣言》(1848)中，广泛论述了土地所有权、土地价值、土地生产方式、土地规模经营、土地规划及土地所有制变革等基本理论。此外，马克思在《经济学手稿》(1857-1858)和《卡尔·马克思关于土地所有制的发言记录》(1869)等著作中论述了土地制度问题，在《论土地国有化》（1872）年中论述了土地国有化政策，在《资本论》(1894)中研究了土地所有权政策。

1.1.2西方学者对土地制度等问题的研究

英国的李嘉图认为，资本家是资本主义制度中一个重要的并且是占统治地位的生产当事人，而土地所有者却完全是多余的；斯密从维护产业资本家的利益出发，提出反对土地私有权存在的地租理论，并且想或多或少地把土地私有直接变为国有。

舒尔茨在《改造传统农业》中，论述了土地制度安排对农业增长的影响。他认为，改造传统农业最重要的制度保证是运用以经济刺激为基础的市场方式，通过农产品和生产要素价格来刺激农民；控制农场规模，用所有权和经营权合一的，能适应市场变化的家庭农场来改造传统农业，改造农业中低效率的所有制形式，实行居住所有制形式等。他认为，地租在配置农业资源中执行着一种必要的经济职能，任何对地租的压抑都有损于指导和引诱农民有效地使用农地的信号和刺激

与舒尔茨一样，马尔科姆·吉利斯等发展经济学家同样关注土地制度对农业发展的影响，认为土地所有制的条件确定了所有提高农业产量的努力必须据以发挥作用的环境;而且土地所有制对农业生产率有很大影响，拥有土地的个体农民都知道，促使产量提高的技术和不断的努力会增加其收入，如果土地归别人所有，就不一定会出现这样的结果[3]。

对于产权和土地产权问题，巴泽尔认为，个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中获益和让渡这些资产的权利或权力构成，产权通过交换得以实现[[4]。利贝卡普认为，产权制度是一种社会制度，包括宪法、法令条款和司法规则，以及非正式的传统和习惯。促进产权制度调整的力量，包括新的市场价格和新的生产可能性。1.1.3当代国外学者对我国农村土地制度等问题的研究

卜凯在1920年至1925年对我国7个省17个县的2866个农场进行了详细调查后认为，中国的贫困在于农场面积的零细，生产力的薄弱，总根源是人口过密，解决这一问题的出路是实行人口节制。

Putterman等学者利用“公有物悲剧”理论和分析方法，对我国农村土地所有权制度进行研究和分析后认为，中国的农村土地所有权与其说是农村集体所有权，不如说是一种地方政府的所有权，这种土地所有权制度不可避免地导致中国农村土地资源过渡开发和利用，必须将中国农村的集体土地所有权制度改革为土地私人所有权制度，才能避免农村土地的过渡开发和利用，实现农业和农村经济的持续发展。

Ostrom, Stevenson等却认为，集体土地产权比私有产权拥有更多的益处，如更低的制 度成本、规模经济以及降低风险等，在一些特定的自然、社会和经济条件下，集体土地产权制度可能产生更优的绩效和结果。

德国学者Franz von Benda-Beckmann从土地财产权利功能的角度对我国农村土地制度进行了分析后认为，土地权利作为最重要的财产权利具有四个功能，即社会功能、经济功能、环境功能和政治功能;中国农村土地制度的改革和设计，必须充分考虑这四个方面的因素，否则，中国的农村土地制度就会阻碍社会经济的发展、造成环境退化和危害社会公共利益与政治稳定等。

1.2国内研究综述

1.2.1关于农地制度范畴的研究

曹泽华（2005）等选择从西方产权理论的角度来定义和理解农地制度，认为农地制度与农地产权制度是等同的，土地制度就是通过界定土地产权，从而决定土地产权的价值及其相关收益，进而决定与土地产权相关的人的一系列行为以及收入。土地制度的核心即界定产权。曹泽华等认为农地产权是一系列将农地作为载体的权力集合，不仅包括所有权，而且还包括使用权、收益权、抵押权、租赁权、交易权等多种权利。

李明秋（2001）从法律法规的角度来定义农地制度。认为农地制度是指农地的所有制度、经营制度、流转制度和管理制度。正是这些子制度共同构成了农地制度。

吴亚卓（2002）等选择马克思生产关系所有制理论来理解农地制度。认为农地制度就是农地所有制，就是以土地为载体所体现出来的生产关系的总和，土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。1.2.2关于集体产权理论的研究

我国农村土地财产权的法律文件和政策规定为:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”从法规中可以明确得出我国农村的土地所有权归农村的集体所有，对于集体产权是否适应市场经济发展的需要，理论界有着不同的观点

李桂梅（2004）认为土地产权界定不清晰，表现为土地产权的残缺，土地的所有权、使用权、收益权以及处分权在产权主体之间的分配和定位模糊，从而导致了实践中土地产权运行的混乱。

迟福林（2002）等认为，我国农地集体产权边界是清晰的，是一种共有权利，集体中的每一个成员共同占有土地产权，农村的基层组织代表集体行使这种所有权。但在市场经济运行中这种代议产权制度不适应现实状况的需要，因此应该予以改善。王环、王金柱（2006）等认为我国农地的集体所有权是一种虚的、抽象化的产权，只有集体、没有成员。1.2.3关于农地集体产权发展方向的研究

王景新、迟福林（2002）等主张坚持和完善当前的农村集体土地所有制，在坚持 农地集体产权前提下把农地使用权物权化，赋予农户长期而稳定的农地使用权。进而把农地集体所有制的成员共同占有改造为按份共有。

张德元、周天勇（2004）等认为对农村集体土地进行国有化改造，由统一的国家作为农地产权的唯一代表。把农户土地租赁期限延长至99年999年或者永佃制度，租赁农地还可以进行继承。

杨小凯、蔡继明，（2004）等认为彻底的农地制度改造应该进行农地产权私有化，把农地产权交给农户农地经营完全按照市场经济模式由农户自主经营，所有权与使用权相互分离状况由生产力发展水平决定，政府法规保证市场运行的秩序。

2、农村土地制度及其改革意义 2.1农村土地制度的含义

如何准确把握土地制度的定义，直接关系到现实生活中农村土地制度的改革的核心问题。迄今为止，我国理论界对“土地制度”的范畴尚未达成共识。主要有以下三种观点：一是认为农地制度与农地产权制度是等同的，土地制度就是通过界定土地产权，从而决定土地产权的价值及其相关收益，进而决定与土地产权相关的人的一系列行为以及收入。二是认为农地制度是指农地的所有制度、经营制度、流转制度和管理制度。正是这些子制度共同构成了农地制度。三是农地制度就是农地所有制，就是以土地为载体所体现出来的生产关系的总和，土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。

完整的土地经济制度应当包含土地所有制、土地产权制度。土地所有制度主要解决 土地归属问题，它要明确土地所有权主体。它是生产资料所有制的重要组成部分，决定一国或社会生产关系的性质；土地产权制度涉及到土地如何利用和有效使用问题，主要包括土地使用、土地流转和转让制度。土地所有制度决定了生产过程中形成的人们之间的生产关系，土地产权制度决定了土地使用过程中各种利益主体之间的权责利关系。

2.2农村土地制度的特征

2.2.1地位的基础性

土地是一个国家最基本的资源和资产。在资本主义大工业发展起来之前，当社会处于农业阶段的时候，土地是最基本的生产要素，因而成为最主要的财富形式。在资本主义社会之前，土地的占有形式基本上决定了社会财富的占有和分配形式。因而土地制度成为当时最具基础性的社会经济制度。

18世纪产业革命以后，人类逐步进入现代大工业时代，国民财富大量增加，财产结构发生巨大变化，土地己经不再占据财产构成中的决定性地位。但是在现代发达的资本主义国家中，由于人口膨胀和城市化进程加快，使城市土地口渐稀缺与昂贵。因而使土地制度在决定国家财富的占有和分配中仍然居于相当重要的地位。如美国的土地价值占国民财富总价值的23%左右;口本1973年的土地价值达到206万亿口元，相当于上一年国民生产总值的3.22倍。

2.2.2国度的差异性

在现代世界各主要的资本主义国家中，就一般财产来说各国的占有形式比较单一。而惟独土地占有形式各个国家之间仍然保留着明显的差异性。因为土地制度除了直接受一个国家生产方式与生产力水平的决定性影响之外，同时还受到土地资源的状况、民族经济文化发展的历史等多种因素的影响，因而形成国与国之间明显的差异性。2.2.3构成的复杂性

相对于一般财产来说，土地财产关系要复杂得多。土地作为一种财产，其所有、占有、使用、收益、处分及管理等等构成一系列复杂的财产关系和产权体系。这是由于土地作为一种不动产所具有的特性所决定的。

2.3农村土地制度改革的重大意义

2.3.1农村土地制度改革关系到中国未来经济、社会战略发展目标的实现。

农村稳定则社会稳定，农业、农村和农民问题始终是中国革命和建设的根本问题，是经济发展、社会安定、国家自主的基础。而三农问题的根本是农村土地问题。如果说农业是国民经济的基础，那么土地就是农业的基础，而我国只占世界7%的耕地却要养活占世界20%以上的人口，土地资源的稀缺，使得土地成为农村特殊的也是最基本的生产资料，是农民的生存之源、发展之本。土地制度的安排成功与否，直接关系到中国未来经济、社会战略发展目标的实现。

2.3.2农村土地制度改革是农业可持续发展的基础。

对于我们这样一个人口众多的农业大国来说，我国农业必须走可持续发展之路。农地制度在农业可持续发展中的作用是由农地在农业生产中的重要作用所决定的。农业可持续发展的关键在于农地资源的可持续利用，资源能否可持续利用又取决于人们对资源的利用方式，而资源的利用方式又受到农地制度的制约和影响。不同的制度选择对农地资源的开发利用会产生不同的影响，成功的制度安排能够激励生产者以可持续利用的方式利用土地资源，积极改善农业生产条件，促进农业生产快速持续增长。

2.3.3农村土地制度改革是社会主义市场经济的发展的要求。

改革开放以来，我国的农村改革实际上是一直以变革土地制度为核心展开的。在确立了社会主义市场经济体制总体目标以后，农村改革仍必须从土地制度改革中寻找突破口，以使农村经济适应社会主义市场经济的发展，适应农业现代化的发展。建立社会主义市场经济体制，不仅要发展商品市场，更为重要的是要加快建立生产要素市场，这是社会主义市场经济体制的要求，也是建立和完善农村市场体系的重要内容。要通过深化农村土地制度改革，建立与市场经济体制相适应的土地制度，通过市场运行机制按经济效率原则实现土地与其它生产要素的优化组合和合理配置，从而促进土地的流转与集中，实现土地适度规模经营，提高土地利用率和生产率，促进农村经济的发展，以实现农业增长方式的转变。

3、我国农村土地制度改革进程、现行模式和存在问题

3.1我国农村土地制度改革进程

十一届三中全会以来，我国农村经济体制改革发展进入了新时期。以家庭联产承包责任制为主体的农村改革实现了农村土地集体所有家庭经营的历史性变革，推动了农业生产力的大发展。这也是我国现行的土地制度。所谓家庭联产承包责任制是指农民合作经济组织通过契约，将集体公有的土地等基本生产资料和经营项目发包给农民家庭自主经营，在农民家庭分散经营的基础上，合作经济组织统一经营单家独户难以承担的公共服务，统分结合、双层经营，因而它通常被人们表述为“家庭联产承包责任制”。从其产生到最终确立，大体上经历了四个阶段：家庭联产承包责任制的萌芽和起步((1978年秋一一1980年4月)：家庭联产承包制的全面展开阶段(1980年5月一一1981年底)；家庭联产承包责任制的全面完成阶段(1982年春—1984年初)；家庭联产承包责任制的稳定与完善阶段(1984年初一一至今)。

3.2我国农村土地制度改革现行模式

3.2.1“大稳定、小调整”模式 这是目前最普遍的一种模式，被广大中等发达地区所采用。它是在稳定家庭承包经营的条件下，对土地的承包权以及承包期进行适时的调整。多数情况是在农民自发要求下来进行的。这种调整是基于人口的变动而对土地产权的要求。在承包期上，农民更倾向于“大稳定小调整”。这一现象普遍存在的原因在于，土地承包权从根本上说是一种社区集体成员权。土地承包权的福利性分配，使得土地承包权演化为农民生活和就业的保障。只要土地集体所有制继续保留，就不能排除农民对土地的承包权，也就无法从根本上消除对土地进行调整的可能。这正是此种制度普遍存在的重要原因。

3.2.2“两田制”模式

20世纪80年代发韧于山东平度的“两田制”是农地使用制度的又一重要模式。“两田制”是将耕地分为口粮田和责任田。其中，口粮田按人口均分到户，只承担农业税;责任田则实行招租形式承包经营，不仅要承担农业税，还要承担粮食定购任务和缴纳土地承包费。其核心思想是将公平和效率原则结合起来，以便更加集约地使用土地。由于责任田在一定程度上弥补了口粮田平均承包的效率损失，兼顾了农户、社会二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。

3.2.3苏南模式

随着经济改革的深入，中国的工业化和城市化取得了长足的发展，特别在沿海地区，非农产业异常发达，农业所占份额在不断地下降。这一方面造成了耕地的闲置现象;同时又存在着想扩大经营规模的农民无地可扩的现象。受规模经营能够带来规模经济的诱导，中国许多地区都有实行规模经营的冲动。像北京顺义、苏南地区、广东南海、山东一些有条件地区等都进行了尝试。其中最具代表性的为江苏苏南地区的土地规模经营，被称为“苏南模式”。其基本做法是通过农户间土地的转让形成“种粮大户”，采取“反承包”、“倒租赁”、“异地承包”等形成规模经营，或通过“土地使用权入股”等形式，集中土地招租来形成股份制农场、站办农场、村办农场等。

3.2.4“生不增地、死不减地”模式

贵州媚潭是典型的传统农区，耕地资源极其有限。全县制定了明确土地集体所有权主体，稳定农户的承包经营权的制度安排。只在1984年调整了一次承包土地.目前这种“生不增，死不减”的经营模式己在贵州省全面推广，并以地方法规的形式规定耕地承包期_50年不变，非耕地承包期60年不变。如此之长的承包期基本上己接近永佃制。此项制度己写进中央的有关文件，为此项制度在全国推广奠定了基础。

3.2.5土地股份制模式

广东南海县地处珠江三角洲，该地区人多地少，且好坏搭配远近插花，不适应现代化大生产的要求，其次该地区的非农产业相当发达。这一方面造成了农地无人耕种，但又不愿意放弃承包权;另一方面造成了一部分从事农业生产的农民无地可耕或耕地不足。于是在不同地区，采取不同的折价形式，把土地和固定资产折股量化给农民，农民在获得承包权后，再把土地的使用权交给集体，纳入股份由合作组织统一使用，实行农民股权“生不增、死不减”制度，对新增人口实行配售股。这样就实现农户承包权与使用权的分离。

3.3我国农村土地制度改革面临的问题

家庭承包经营责任制是中国农民在生产实践中的伟大创新，是农民实践经验的总结的和推广，它响应了中国农民发自内心的呼唤，符合农民的愿望和要求，有力地促进了我国农业生产的发展，然而，近年来，随着农村生产力水平的提高，农业机械化逐步推广，农业产量不断增加，而农民的纯收入，却一直在迂回爬坡。这种农民的“增产不增收”的现象，使我国“土地集体所有，家庭承包经营”的土地制度的局限性口渐暴露，集中表现在以下几方面： 3.3.1土地产权界定不清，主体不明确，集体所有权被虚化

《宪法》规定:“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”但是对于农村土地，哪些是国家的，哪些是集体的，并没有明确规定，而且集体所有土地的产权主体也不明确。《民法通则》将产权主体赋予了行政村，而《土地管理法》将产权主体赋予了合作经济组织。实践中，集体土地的产权主体，各地差异很大除中央政府之外，各级行政组织都对地权进行了不同程度干预，从而造成地权的不完整。集体土地产权主体的模糊性，导致了产权运行上的混乱，另外，集体土地所有权受到来自国家与农户的“两面夹击”，使农地集体所有制有名而无实。土地集体所有的虚置使集体在经济上并无实质性意义，集体组织只是以土地收入为支撑承担社会行政职能而己。因此，要对农村土地产权制度进行系统变革不能忽视这一问题。3.3.2农地经营分散，难以形成规模效益

我国农村实行土地集体所有制，无论从法律意义上还是从经济意义上看，每个集体成员天生有权分享集体土地的收益。因此大多数地方根据集体土地的数量和质量，将土地按人口或按劳动平均分配。由于我国土地资源和人口分布不均，因此这种均田承包造成了人地关系结构性失衡。随着人口增减变化，许多地区每隔几年就对土地进行大规模调整，地块变得极其零碎分散。土地的超小规模经营不利于引进资金和技术，难以形成规模效益，而且单个农户从市场获得信息的能力有限，对市场的参与程度较低，也没有足够的能力抵御自然灾害、技术创新等风险，不利于农业生产的社会化、规模化和集约化发展，成为我国传统农业向现代农业转变的主要障碍。

3.3.3土地流转十分困难，资源配置效率低

其一，集体土地实行人为的静态配置，被排斥在市场之外。目前我国农地集体所多以村民小组为边界，农地的流转空间受到限制。无论土地的分配还是土地的转让，都表现出很强的对外排斥性，不利于农地市场的充分发育和包括土地在内的各种生产要素的合理优化组合。其二，土地流转缺乏有效的制度法律保障.土地承包经营权的性质以及权能构成在法律和理论上没有明确界定，因此土地承包经营权的流转没有法律和政策依据。目前我国农村土地市场机制还没有建立起来，一些承包使用权的流转基本是小范围私下的隐形交易，不利于实现土地资源的合理流动和有效配置。

3.3.4非农建设用地使用和管理混乱，不利于农村城市化发展

目前在我国农村中，由于对农民宅基地使用缺乏约束机制，乱占耕地、超标占地的现象十分普遍，宅基地使用也没有按规划进行，致使许多地方出现了“空心村”，土地浪费严重。另外，乡镇企业的发展和小城镇建设也占用了大量的耕地。地方政府为了追求当地经济的发展，违法越权批地或占地，为乡镇企业用地大开方便之门，使乡镇企业用地呈现出无偿无限供给的特征。同时，乡镇企业发展和小城镇建设用地安排缺乏统一规划，布局分散不合理，难以形成集聚效应和规模效应，与农村城镇化建设背道而弛。3.3.5农村滋生了许多特权腐败现象

现行的土地家庭承包经营制度，理论上说土地应归农民集体所有与支配，但在现实中，现行土地政策赋予了乡，镇领导干部研究过大的权力，由乡、村或村民小组的领导者以集体的名义掌握与行使土地所有权与支配权，使得农民在土地权利往往落不到实处。

4、政策建议

4.1建立归属清晰的农村土地产权制度 当前我国农地财产制度在法律名义上属于农村土地集体所有制，“。··„农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山1属于农民集体所有。”而对于集体的界定根据《土地管理法》相关规定至少有三个，村集体、村民小组和乡(镇)集体，但在现实的经济生活当中，实际上对于农地财产可以实行一定影响也至少有三个即集体、农户和政府，从经济产权的角度而言，这实质上三者都具有一定的经济所有权。但对每一个主体而言，都没有获得“绝对”的经济所有权，因此对于每一个主体而言，这种经济所有权又都是残缺的，而相对于法律名义上的集体产权而言，这种产权权利残缺性更为严重，这也是许多学者关注集体产权的原因之一。法律名义产权与经济实质产权的名实不符，对我国市场化建设的危害很大。法律名义上，集体是农村土地的所有者，应该可以行使占有、使用、收益和处分的权利，但实际上，集体在现实生活中只有按照国家的有关政策实行发包土地与调整农户承包地的权利;而落实到农户对于土地的经济权利上，农户没有土地的法律名义所有权，也没有处分土地的权利，农民仅仅有占有、使用土地的权利。国家在法律上对于农村集体土地没有任何权利，但在具体的经济现实中，国家却可以通过相关法规政策对土地实施处分的权利，由于三者之间关系纠缠不清，任何单方面都没有对于农地的绝对“支配权”，因此造成农村土地缺乏明确的经济主体，农地的流转性很差。而市场经济恰恰需要生产要素具有较强的流动性，以实现生产要素的增殖功能。因此，加快农地要素的市场化建设要求，首要的是清晰农地的产权状况。

4.2加快农地流转中介组织服务体系建设。

农地产权交易是一个比较复杂的交易过程，涉及到交易技术细节比较繁多，农地交易的中介组织的设立可以高效率的解决这些问题，农地交易中介组织的服务水平是完整统一成熟市场的标志。西方资本主义国家的农地产权中介组织机构十分发达，他们提供从信息搜集、价格评估、金融信贷、代理登记等一条龙服务，它使得农地产权流转程序和流转机制更为健全，为农地产权有意转让者和受让者提供各类层次的需要。而我国在这方面的发展还比较薄弱。加快农地产权流动的服务性机构的建设，对于我国农地产权市场初步建立与培育，对农地的自发性交易逐渐成为被经常性交易，能够很好的担当产权交易双方的平台，为农地交易双方降低交易成本。

4.3积极培育和建立农地产权交易市场。

土地股份制的目的是土地的可流动性，这就要求农地具有可交易性，农地的交易才‘会产生土地生产要素的优化组合，促进农地的兼并、集中，实现农地的规模化、产业化经营。通过农地产权交易市场实现农地生产要素兼并集中是市场经济发展的内在要求。同时，土地流转的市场化是土地流转的必然趋势，也是通过经济手段调节土地要素优化组合、保障农民权益的长效机制。政府在积极培育农地产权交易市场、促进农地要素优化配置方面可以做到以下几个方面:第一，积极建立鼓励农地产权流转的约束和激励机制，通过优惠的农地产权流转政策鼓励农地生产资料的集中、兼并。第二，建立完善多层次的农地产权交易市场体系，为农地产权交易提供多种服务平台。把各种农地产权流转方式纳入规范管理，确保交易双方权利明确。第三，建立专门的权交易信息平台以及各种形式的土地产权交易结算中心，及时发布各种土地交信息，统一为交易双方办理土地出租、租赁、出让、抵押等多层次登记服务。第四，建立健全农地产权变革登记制度。农地产权市场一旦形成，农地生产要素流动性增强，其权属变革的主要见证在于以政府为主的权威部门的文书，加强产权登记部门的服务是农地生产要素得以顺畅流动的关键。1 引自:《中华人民共和国土地管理法》第八条 4.4积极推进农地股份制建设。

农业生产力的变革，除了农业自身生产技术水平的约束之外，还来自于农业生产关系的束缚。我国农业生产的家庭承包经营方式是典型的小农经济，在整体国民经济的各个部门都处于工业化、规模化经营的方式下，小农经济很难跟上这种发展快车，犹如马拉车与动力火车一样，这种差距只会越来越大。改善农业生产关系，引进农业先进生产力，就必然要求农业同其它国民产业一样走规模化、产业化发展道路，积极推进农地股份合作，是当前我国农地政策的较好选择。农地股份制合作是在农地承包经营权物权化的基础上建立而来的，农地股份合作制不是对农地承包经营权物权化的简单否定，而是一种扬弃，是把农户对于土地的物的所有权资本化，按照现代企业法人财产制度的要求，农户履行出资人职能的制度设计，它并排斥农户对于农地的所有权，但农户对于农地所拥有的是一种价值所有权而并不是对农地实体的直接支配权。农户本身也还是农业劳动者，农户的两重身份决定了农业股份合作制公有制性质，但同时解决了由于农地财产关系紊乱而造成先进生产力无法进入农业领域。

参考文献

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7.我国农村土地产权制度改革研究 篇七

一、统筹城乡中土地产权制度制约因素

统筹城乡改革是一个系统工程,涉及到城市和农村各层面深层次问题,其中土地统筹是重中之重的问题,将关系到广大农民的切身利益。目前的土地制度尤其是农村土地产权制度严重制约城乡协调、可持续发展。其制约因素主要有以下几点:

1、农村土地产权不完整性。

土地产权是指以土地作为财产客体的各种权利的总和,包括土地所有权、土地使用权、土地收益权、土地处置权和土地抵押权等。我国宪法和土地管理法等有关条文规定农村土地所有权属于农村集体经济组织,《农村土地承包法》规定集体土地所有权的主体是村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体和乡(镇)农民集体,但由于农民集体与农村集体经济组织的内涵不清,农村土地产权主体非常模糊,土地所有权和经营管理权界定不明,在现实经济活动中,农村集体土地的所有者经常处于模糊或虚位状态,故也有人称农村土地产权为“虚拟产权”。

农村土地产权主体的模糊导致了土地产权权能的不完整和权利缺失。主要表现在农民对土地的使用权、收益权、土地处置权和转让权的不完整和非排他性,由于农村土地是集体所有,所以农民个人的土地权能受到极大限制。加之由于我国法律对土地所有权与承包使用权界定比较模糊,往往造成农户在土地处置权上的所有者缺位和在土地转包、征用、流转等环节的权利受损甚至完全丧失。

2、集体土地与国有土地权利不对等性。

我国实行土地国家和集体分有制的地政体系,在制度设计上实行农村与城市、农业与工业用地分别管理的模式,农村集体所有的土地不能直接进入工业、住宅和商业土地市场。依照现有法律,只有城市的国有土地才可以出让其一定年限的使用权,而农村集体尽管享有农地的所有权,但这种所有权却受到极大限制,不能像国有土地那样衍生出土地使用权。因而,农村集体就不能自行将其所有的土地转化为工、商业用途,获取土地增值的收益。相反,农地必须经过政府征用变成国有土地,才可以产生出建设使用权,并由政府向工、商企业出售。在这个过程中,政府既以需求方角色出现,又以供应方角色出现,对于土地这种最基本的生产要素和稀缺资源来讲,其配置方式完全违背了市场化原则;再者,农用地征用制度是两个所有者地位不平等的最直接、最突出体现,征用造成了土地高度垄断,完全不合乎市场经济规则。

3、集体土地流转不畅,产权无保障。

土地产权的流转取决于其使用效率。城市土地和发达地区农村土地比落后地区农村土地可流转率高,主要原因在于其土地使用具有较高的效率。任何一个“经济人”对土地产权的转让或接受都要考虑成本和预期收益之间的关系,只有当农村土地流转带来的收益大于为之所支付的成本时,经济主体才有动力去推动农村土地的流转。农村土地交易成本过高、缺乏竞争的市场环境、各种权利不能自由交换等都是阻碍土地流转的因素。还有一个原因就是农村集体土地流转无法可依,权利义务不清,土地产权流转不能够得到有效的法律保障,故农民外出务工后,愿意将土地荒芜也不愿意转让给其他人耕作。流转后的农村集体用地的土地权利不充分,土地价值和权益在经济活动中不能得到充分体现,如在利用土地资产进行融资时,金融机构因其合法性无保障,融资活动难以实现。

二、统筹城乡中的农村土地产权制度改革思路

从目前我国农村土地产权制度制约因素和国内已经进行的改革实践经验来看,统筹城乡改革中必须坚持进行农村土地产权制度改革,改革的方向应该是建立城乡统一的土地管理制度,坚持土地彻底的市场化道路,最终要实现农民拥有真正的土地财产权。

1、明确界定集体土地所有权主体代表和权利个人。

对集体土地所有权,我国的《民法通则》第四十七条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有”。《土地管理法》第十一条对此也进一步作了规定。农村集体土地所有权实行“三级所有,组为基础”模式。

在统筹城乡协调发展中,农村土地产权要有一个明确的界定,产权主体的多样性和模糊不清必然会导致农民利益受损。我们认为产权界定为村民小组有一定合理性。在村民小组这个小范围内,保存着土地制度历史变迁的最完整信息和现实中土地的状况,包括地块面积、分布及土地质量等;作为产权主体的村民小组既能有效阻止各种形式的侵犯产权行为,又能满足现代产权制度建设所要求的产权交易必须符合交易费用小而效益高的原则。因此,确定村民小组作为集体土地的所有权主体代表,具有管理的有效性和现实的可操作性。同时在明确产权代表的基础上,强化农民各种土地权利可获得性。

2、建立城乡统一的土地市场,实现同地同权同价。

长期以来,我国实行按照土地所有制不同来分别管理土地的模式,这在特定时期有着其合理性和历史贡献性,但是在当前统筹城乡背景下,建立城乡统一的土地市场,实现“同地同权同价”是必然趋势。所谓“同地、同权、同价”,是指农村集体所有土地和城镇国有土地在权利上应给予同等对待,在价格上应给予同等对待。所谓“统一的土地市场”,是指农村集体所有土地和城镇国有土地的使用权在同一个土地市场上流转。如,建设用地统指城市建设用地和农村建设用地,城市化发展过程中需要占用农村建设用地的,就采用同地、同权、同价原则,使使用权在同一个市场中高效流转。

3、实现农村宅基地商品化流转。

农民宅基地制度长期滞后于城市“房改”和土地有偿有期限使用制度改革,阻碍着农民住房财产的市场流通。自从上世纪80年代实行“房改”后,城市房产地产逐步实现了“一户两证”,规定了住宅用地70年使用权。这种房地产可以完全进入市场,已被金融信贷认同。但是城市近郊和城中村的原农民住宅及用地在城市改造中价值已按市场价被重估,迫切需要拥有完整住宅产权,这在客观上形成了城市居民和农村农民住房财产制度的巨大差异。

按照现行法律规定,农村宅基地不能流转。这使得农民住宅产权不完整,使农民仅有的财产不能作为资本来运作。这不仅影响了金融资本进入农村,也不能保证在交易中保持公平和保值、增值,更不能让农民的财产得以经济实现。对于这一问题,国家宏观政策趋向是要‘稳步推进集体非农建设用地使用权流转试点”(国土资源部“52号文’),《物权法》草案稿中也去掉了‘农村宅基地不可流转”的内容,这为宅基地今后的大范围直接入市留下了制度改革的空间。

因此,在保持农村宅基地集体所有的基础上,按照“一户一宅”原则,政府应取消原有限制农村宅基地流转的相关规定,对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋允许其可以转让、出租、抵押,和城市商品房一样,进入土地交易市场,合法上市流转。

4、保证农民农用地承包经营权的长期化、固定化。

我国农民土地承包经营的突出特点是承包期短而不稳,并且土地使用和范围过于狭窄而无法律保障,导致农民对土地长期投资的积极性不高。保证农民农用地承包经营权的长期化、固定化是提高农民积极性和稳定家庭联产承包责任制的重要措施。

所谓土地使用权长期化,就是保证农户家庭土地承包经营权有足够期限、广度和确定性。土地承包经营权期限,是实行土地使用权长期化的核心内容,也是保障农民土地权利,稳定农民长期预期的关键性因素。农民土地使用权期限必须有足够的长度,至少保证自己或者后一代人能够收回投资。所谓土地使用权固定化,是指集体经济组织不能不断调整农村土地承包经营权,保持农民承包权利一定时期的稳定性。对于我国的绝大多数农民来说,利用土地从事农业生产是他们经济收入的主要来源,他们需要得到长期有保障的土地使用权,对土地承包经营权稳定化、固定化是农民的迫切要求。

5、维护农民在土地上的话语权和永续收入权。

统筹城乡改革的根本目的就是需要城市带动农村经济发展,促进农民收入增加,改变农村落后面貌。对于农民来讲,土地是农民最重要的生产资料,使农民拥有土地交易、流转的话语权是保证农民利益不受侵犯的重要手段。让农民分享社会经济发展的成果已经在全社会达成共识。尤其是在征地过程中,在征地价格、征地补偿和征地方式上农民都应该有话语权和谈判权,根本目的是让农民对自己的土地财产拥有自主支配权利]。

三、结语

在“以工促农”、“以城带乡”,统筹城乡协调发展的背景下,农村土地统筹是改革中的重中之重,现行的农村土地制度严重制约城乡协调发展,其改革势在必行。对此我们提出“三前提、一原则、一目的”的改革思路,“三前提”是指农村土地“明确产权、完善权能、统一市场”是前提,“一原则”是指“土地市场化流转”原则,“一目的”是指保证“农民收入永续”目的。

摘要：在统筹城乡发展中，土地统筹是重中之重的问题，尤其是目前农村土地产权制度严重制约城乡协调发展，对其进行改革势在必行。本文提出“三前提、一原则、一目的”改革思路，将有助于带动农村经济发展和农民收入增加，促进城乡协调、和谐发展。

关键词：统筹城乡,土地产权

参考文献

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8.我国农村土地产权制度改革研究 篇八

[关键词农村土地;产权制度改革;土地流转;农民增收

[中图分类号]  D668    [文献标识码]  A    [文章编号]  1009-928X（2015）10-0037-03

在统筹城乡发展的大趋势下，农村土地产权制度改革对农民收入带来了积极影响，但也必须直面土地流转中的新情况和疑难问题，寻求农民财产性收入可持续增长的途径。

一、农村土地产权制度改革带来的积极效应

从历史上看，我国农村土地产权制度经历了复杂曲折的过程。新中国成立后的第一次土地改革，农民获得了土地所有权。1950年6月28日，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》规定，“废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”从1953年开始，我国农村土地制度进入了合作化阶段，在互助组和初级社时期，土地依然属于农民所有，到了高级社时期，土地所有权收归合作社所有，有效实现了生产资料社会化后生产力大发展的目标。到了1958年，“合作”效应带来“大合作”的愿望，农村土地实行人民公社所有，逐步形成“三级所有、队为基础”的产权体制。然而，随着形势发展的不可逆，土地等生产资料“一大二公”体制的弊端也日益凸显，农民不仅不能过上富裕的生活，连在土地上解决温饱都成问题。1979年末，安徽小岗村农民以前所未有的改革勇气和胆识开始“分田到户单干”的试点，交足国家和集体的，剩余的都是自己的，一举解决了农民的吃饭问题。1982年，家庭联产承包责任制在全国得到普遍推行，初步形成土地集体所有、家庭承包经营的制度构架，农民获得土地的经营自主权，极大激发了生产积极性，不仅解决了温饱问题，农民收入也稳步提升。

历史证明，任何改革举措的推行都必须符合马克思关于“生产关系一定要适应生产力发展”的规律，一旦原有的生产关系阻碍生产力发展时，就要改善生产关系，使之适应当时的生产力发展水平，才能推动经济社会向前发展。可以说，20世纪80年代确立的农村土地集体所有、家庭联产承包责任制适应了时代改革发展的需要。

在改革开放30多年的历史进程中，国家对解决“三农”问题出台了诸多良策，免除农业税、给予农业补贴、鼓励农业规模化、推进城镇化、解决城乡二元矛盾等等，由此带来“农民进城打工、农村土地抛荒”的新问题，土地流转这一新举措浮出水面。党的十八届三中全会《决定》提出了“赋予农民更多财产权利”，更是深化农村土地制度改革的突破性决策。近年来，全国各地都在探索农民土地产权的实现形式，各有优劣和侧重。

上海郊区从20世纪80年代开始，就从自发到有组织、从试点到规范，不断地探索农村集体经济组织产权制度改革。到2013年底，全市有43个镇（含街道、工业区）的242个村集体经济组织建立了237家有限责任公司、社区股份合作社或经济合作社。2014年，又有510个村启动了改革。到2017年，上海将基本完成村级集体产权制度改革，并开展镇级改革的试点。

以上海远郊金山区的土地流转为例，探索出了如下路径和模式：一是从大农户到家庭农场的转型升级，确保粮食生产稳产稳增;二是从家庭农场到集体农场的拓展深化，向规模要效益，向市场要收益，壮大村集体经济实力;三是成立村级经济合作社，农户享有集体资产股权收益（2015年3月18日，金山区山阳镇杨家村作为首家经济合作社，已经实现了第二年的年度分红。全村农龄股民共分红127.49万元，每股分配比上年增长10%，村民获得更多改革红利）;四是组建土地股份合作社，农户获得流转费和股权分红的双重收益。

二、农村土地产权制度改革促进农民增收的难点

（一）农民土地财产收益的比较差距依然较大。 使农民在土地上获得更多的利益是土地产权制度改革的终极目标。横向比较，农民的土地财产收益差距较大。无论是城乡二元结构下的市民与农民之间的收入差距，还是中西部地区之间的农民收入差距，都存在极不平衡现象。这既与土地的市场化水平紧密相关，也与现行土地产权制度紧密相关，还与现行法律规定的弊端紧密相关。纵向比较，在持续惠农政策的扶持下，农民的收益大幅增长。其收入来源主要有三部分：土地流转租金收益、务工工资性收入、务农农产品销售收入。在推进城镇化过程中，大量农民涌入城市，获得相对简单而稳定的现金收入，相比之下，务农收入的占比非常小，而土地流转收益是在政府指导价格下的基本固定收益。因此，农民家庭的经济收入是增加了，但土地的财产性收益并不明显。

研究表明，农村土地产权制度改革主要通过交易和分工效应影响农民收入水平，参与农地流转的农户收入较高，主要是显著提高了农户的工资性收入和财产性收入，但是农村土地产权制度改革影响农民收入的组织化效应和抵押效应仍未显现。换句话说，农村土地产权制度改革中，农民的收入依然较少。原因如下：一是农民在征地中获得的补偿偏低，土地收益差距较大。土地二元结构中的征地制度导致新的“剪刀差”，大量农村土地资源低价流向城市，肥了开发商，喜了地方政府，而农民从被征用土地中获得的补偿普遍仅为政府通过招拍挂卖出土地收入的5%左右。对农民的补偿标准低，对村集体的补偿金额甚至出现“有帐无钱”的窘境。农民说，土地财政使政府得大头，开发商得中头，农民得零头。二是表面规模实质分散的土地经营，农户获益不多。通过土地产权制度改革促进农民增收的途径有很多，其中最典型的是，农民通过土地流转实现规模种植和经营，增加土地收益。现实中发现，即使是沿海发达地区的土地流转，所谓的规模经营只是形式上的集中和规模化，实际上土地依然处于分散状态，细碎化的土地导致资源浪费，利用率低下，普通农户在规模经营中获益不多。三是农业投资渠道少，农民通过农业“接二连三”提高收入有难度。实际上，在土地流转中真正获益的是大农户，但大农户们想要通过农业“接二连三”，增加农产品附加值，却面临融资渠道少、扩大规模有限的难题。近期，在新一轮土地新政中，上海金山区某农民专业合作社通过土地流转抵押获得100万贷款，这才刚刚起步。无论是大农户，还是普通农户，从土地新政中广泛受益的效应尚未充分显现。

（二）土地流转的新问题给农民利益带来隐患。从目前土地流转的政策导向看，主要体现为“三化”，即市场化、集约化和专业化。具体而言，就是以“三权分置”为基础放活土地经营权;以农户家庭经营为基础，创新家庭经营发展方式，培育新型经营主体;以尊重农民意愿为前提，不断引导土地规范有序流转;以经营规模适度为目标，大力促进粮食增产与农民增收同步。笔者通过对上海市金山区农村土地流转的调查显示，全区土地流转率达80%，规模化经营面积占流转面积的98.88%，100亩以上的占总流转面积74.77%，流转价格达到700元或以上的占流转面积的90.76%。

同时，我们也发现了目前土地流转中的问题：一是土地流转的市场化效应尚未形成。目前主要以村委会代为流转为主要方式，土地流转服务中心的功能未能充分显现，土地流转市场供不应求，流转规模难以进一步扩大。市场化定价机制普遍缺失，土地流转价格存在不合理现象。政府指导价的目的是保障农民的基本收益，保护农民的土地权益，但有的村委会在签订流转合同时，刻板固守政府指导价，市场因素考虑不够，反过来是损害了农民的利益。二是土地流转的政策配套不完善。比如，信贷支持力度不足，有技术、有能力的大农户、合作社想要扩大经营规模，却面临着金融支持缺位和资金缺乏的困境。还比如，土地流转补贴政策混乱，中间环节多、经济类作物补贴偏少。补贴政策对农户，尤其是大农户、合作社的帮扶、引导作用并不明显。三是土地流转纠纷呈上升趋势。比如，流转程序不规范。部分土地流转项目存在由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”现象，与政策相违背，也容易引起损害农民利益行为的发生。还比如，流转协议订立不规范。有的土地流转只是口头约定，没有签订书面合同，农户履约意识不强，碰到出价高的租户，容易产生违约纠纷，存在矛盾隐患。

（三）农村土地产权制度改革的法律困境。作为上层建筑之一的法律政策，农村土地相关法律既不能滞后经济发展的速度，也不能不顾实际超前设计和推动。农村改革30多年过去了，相对稳定的制度安排逐渐显现出其不适应的方面。例如《物权法》规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”、“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”。《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”但《物权法》对农民土地使用权的规定属于排他性用益物权，作为一种事实上的物权，农民享有占有、收益、处分等权能，为农民土地权利提供了更高的保护。这反映出上位法《物权法》与下位法《土地管理法》对农村土地管理规定的矛盾和冲突。这对农民利益增收带来直接隐患。

三、农村土地产权制度改革促进农民增收的对策建议

当前，上海正在全郊区推进农村集体经济组织产权制度改革，以期建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范、监管有力的产权制度，要着力在以下三方面予以突破，才能实现农村集体经济可持续发展，增加农民财产性收入。

（一）改革征地制度，推进集体建设用地流转，弥补城乡收入差距。一是要充分落实“征地留用地”制度。在征用农村集体土地时，核定一定比例（5-10%）的土地指标，留给被征地的村集体经济组织，用于发展非农产业经营性开发，为失地农民提供就业岗位和股金分配，长期保留村集体经济组织和农民在土地上的发展权和财产权，从而使被征地农民的收入真正随着城市化的进程而“水涨船高”。二是要积极探索留用地收益增长机制。在土地征用时，可以约定以给予村集体一定数量的办公和商业厂房为补偿，用以经商办企业，确保村集体经济的长期租赁收入。对于留用地，要以配套合适的商业机会和产业项目为附加补偿，保障村集体经济增长的可持续性。三是要积极推进集体建设用地流转。在符合规划和用途管制前提下，推动农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入市流转、同权同价，缩小城乡差距。

（二）规范土地流转，完善市场化政策配套，提升规模经营效益。一是要延伸政策触角，不断推进市场化。以土地承包经营权确权登记颁证工作为契机，建立健全土地流转信息化体系，逐步实现土地承包档案管理信息化，为农村土地流转市场化打下信息基础。同时，要充分发挥镇级土地流转管理服务中心作为土地流转工作中的桥头堡作用，引导市场主体通过土地流转服务中心进行交易，村委会逐步向政策宣传者的角色过渡。而且要处理好土地流转市场中政府保护价、流转均价及浮动价格三者之间的关系，建立符合实际、相互协调的流转价格体系，以市场化手段鼓励农民自愿流转土地。二是要补充政策短板，加大帮扶力度。补贴作为维护农业生产稳定，提高农民收入的重要手段理应受到重视。要建立完善的补贴监管体系和公开、透明、规范、有序的农业补贴申请渠道。减少农业补贴发放的中间层级，将名目繁多的补贴信息进行整合，在镇级层面探索补贴发放机构和土地流转管理服务机构合并。同时，要优化农业金融服务，充分发挥政策性资金支持作用，推出多样化的政策性农业贷款项目，鼓励发展农业保险业务并给予政策优惠。

（三）培育经营主体，创新集体经济实现路径，增加农民多元收益。一是要积极培育新型经营主体。按照都市现代农业发展的要求，鼓励和引导土地向家庭农场、农民专业合作社、农业企业等经营主体集中，充分发挥其组织化、专业化、标准化的经营优势，发展多种形式的适度规模经营，才能实现农民增收的多元化。二是要因地制宜选择土地规模经营的形式。如发展家庭农场，应选择在工业化城镇化进程较快、农村劳动力转移比较多的地区。而在工业化城镇化水平较低的远郊地区，农业仍然是农户的主要收入之一，应以发展农民专业合作社为主，提高农民组织化程度，推进农业现代化建设。在集体农场的土地经营实践中，进一步以土地承包经营权入股组建土地股份合作社，进行统一管理、共享收益，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营，在保证农户利益的前提下，实现土地资源的合理利用，创造更大的经济效益和社会效益。三是要加大政策宣传力度。利用土地承包经营权确权登记做好宣传工作，加强对法律、法规、政策和各地先进经验的宣传，增强农民参与农地流转的积极性和主动性，积极引导农民合理调整和优化农业产业结构，促进农业“接二连三”发展，让农民在农业发展转型和土地规模经营中不断增收。

作者系中共上海市金山区委党校教科研室主任