农村土地制度改革建议

农村土地制度改革建议（8篇）

1.农村土地制度改革建议 篇一

中国农村土地制度改革

摘要：农村土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展,还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率,也关系到中国农村的政治稳定。加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村

【1】土地流转的健康发展。

关键词：土地流转

农村土地制度改革

城乡统筹发展

规模经营

引言：土地制度是农村的基础制度，党的十七届三中全会明确提出：要进一步健全严格规范的农村土地管理制度。【2】集体土地流转是当前农村基本经营体制的一次创新，涉及到土地资源的整合，涉及到农业产业结构的调整，涉及到农用地结构的调整。其包括农用地承包经营权流转和农村集体建设用地使用权流转两个方面。土地管理工作最大问题是怎样才能既保障经济发展对用地的需求，又能保护耕地实现国家粮食安全。土地综合整治，可以有效促进农村土地从粗放、低效利用向集约、高效利用的转变，释放建设用地空间，增加有效耕地面积，实现经济发展与农业生产统一发展，是解决土地管理问题的有效途径，同时可以促推新农村建设，拉动经济增长。

一、当前中国农村土地制度改革的现状与问题

土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。而自然村目前仅有少数人居住,严重“空心化”。同时，目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。【3】从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。

二、土地制度改革的政策建议

(一)农地制度的改革路径农地国有化主张退出权”方案设计。建立混合所有制的主张。.改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:1)农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。(二)农地征用制度改革1.现行制度的不合理性现行法律规定的不合理性是显而易见的。如果只是农业用地的所有权转移,地价作为年收益的6至10倍是合理的2.农地征用改革方案第一,把现在村集体的土地出让权力和收益享有权利完全拿掉第二,在商业性的耕地占用中,用一个新的税种替代耕地占用补偿金的征收,并由国税部门负责征收。第三,土地交易的行政监管部门实行垂直领导。中央政府已经考虑实行这个制度。土地监管部门负责认证土地交易价格的评估机构的执业资格。第四,由土地法庭作为土地交易纠纷尤其是交易价格纠纷的最后裁决机构。第五,借鉴发达国家的经验,制定土地(或土地使用权)交易价格条例,规范土地的商业性交易和公共部门的征用行为。第六,在目前城市公有土地实行国家所有制的情况下,可以考虑延长土地使用者的使用年限到100年,待条件成熟以后,可以进一步深化所有权改革。3.尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地”农民保障基金”。

三、农村土地流转的问题及对策 加快农村土地流转，是建设现代化农业的客观要求和推进城乡统筹发展的关键。当前我国农村土地流转中存在土地用途改变、有效需求不足、流转期过长等问题，解决的方法就是要依法依规办事、积极开拓市场及加大金融扶持等，以确保农村土地流转的健康发展。

（一）当前农村土地流转中存在的问题分析1．土地流转后改变农业用途。新路村的土地流转后，一般用作为建设木材市场、建材市场，还有建楼房以用于出租。土地流转后因改变土地用途而导致土地质量下降，缺乏耕地保护和可持续发展意【4】识。2．土地流转的有效需求不足。在调查中发现，各地农业产业化龙头企业和各类合作社组织在土地流转过程中起了重要的推动作用，然而农业产业化企业在土地的使用价格上让其退而止步。3．土地流转期限过长侵害农民的根本利益。土地经营权的长久不变是从根本上保证土地属性和农民利益，但是，一旦出现土地大规模的长期流转，就有可能产生圈占土地现象，将直接影响农民利益。4．土地流转后带来的社会压力土地流转，尤其是规模化经营导向的土地流转，必定会提升农业生产的集中度和机械化程度，从而无法避免地产生大量的农村剩余劳动力，对城市消化农业人口的能力是一个严峻的考验。5．土地流转过程中金融支持不足在目前农土地高度分散的土地格局下，小农经济很难积累起大量资本，因为高效农业的投入巨大，而回报周期长，需要大量的资金投入。

（二）改进措施及政策建议．确保土地流转的可持续发展土地不但是农民最基本的生产资料也是农民最基本的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，也是农村最大的稳定因素。因此，必须尊重农村生产力自身发展规律，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从该地的实际条件出发，因地制宜，稳妥推进土地流转。2．积极开拓土地流转的市场需求首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。3．合理确定土地流转周期从新路村土地流转的个例来说，一方面，专业大户或农民专业合作社等经验实体希望能将土地长期稳定下来，形成稳定的规模经营。4．做好土地流转后的后续工作农村土地使用权流转为农业劳动力转移创造了条件，同时，只有农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地使用权流转进程，促土地适度集中、规模经营。5．加大对农村土地流转的金融支持力度①建立多层次多渠道的农村金融机构体系支持土地流转。②出台对土地流转方面银行贷款配套政策。【5】 参考文献：

【1】当前中国农村土地制度改革的现状与问题

党国英

(中国社会科学院农村发展研究所,北京100032)第44卷第4期华中师范大学学报(人文社会科学版)2005年7月

【2】农村土地流转的问题及对策

王慧青 尹少华

（中南林业科技大学 农林经济管理研究中心，湖南 长沙 410004）

【3】 农村土地流转状况调查与思考

黄延信

张海阳 李伟毅 刘 强

《农业经济问题》(月刊)2011年第5期

【4】 <农村土地与农民的社会保障> 姜长云

国家计委产业发展研究所 【5】<中国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究>

钱忠好 经济学研究

2.农村土地制度改革建议 篇二

对于农村林权以及土地制度改革来说,都是我国的重要改革内容。根据两者背景以及推行时间的不同,两者也存在着很多相同之处,通过两者的比较,对于两项工作的进一步开展具有十分重要的意义。

2农村林权制度改革与土地制度改革比较

对于任何一项制度的改革来说,都是在特定的社会背景下根据一系列因素的存在诱发的。很多经济学家认为,对于产权来说,其具有一定的排他特征,通过对产权的明晰界定,则能够对不确定性进行较大程度的减少,并因此对相关资源的科学应用以及配置进行实现。在该基础上,无论是林改还是土地承包制度改革都将对产权的明确作为了一项重要目标进行开展。在耕地改革工作开展中,农民则对耕地的使用权以及承包经营权进行了获得,而当集体林改工作开展中,经营者获得了林地的使用权。差别之处在于,耕地承包改革仅仅将耕地经营权实现在村庄当中的分配,在特定村庄中,每一名成员都能够以较为公平的方式实现承包经营权的获得。而对于该种安排来说,虽然能够对耕地的承包经营权实现了公平的获得,却也因此导致耕地经营由于细碎化程度过高而在规模方面经营存在着一定的瓶颈。

而在对耕地制度进行实施的过程中,不同地区农民在耕地经营权方面也具有不同的需求,很多政策研究人员以及经济学者都注意到,在对包产到户进行实施之后,很多村庄都会在种植结构变化以及人口增减因素的影响下对耕地进行较为频繁的调整,并因此对耕地的长期性投入产生了一定的影响。在该种情况下,其提出国家在制度设计方面需要做好保证,即尽可能的对土地使用权的稳定性进行保持。而受到社会主义制度方面的约束,乡村土地不能够以私有制进行实施,对此,更多学者即首先将土地产权先分解为处治权、收益权以及所有权等,之后再从法学、经济学等角度对其进行剖析以及推理。

同较为单纯的对“分田到户”方式进行实施的耕地承包制改革不同,集体林改在实施中将目标设定为不同形式的林地经营模式,并将对林地规划集约化经营的促进作为该项改革工作开展的重点内容。在该种情况下,国家也积极鼓励我国村庄外的经营人员可以通过市场化机制方式参与到林权的竞争当中,并在集体林权市场化流转方面迈出了关键的一步。实际上,从一定角度看来,我国新集体林业也已经对制度变革设计的目标进行了实现,在我国很多林改省份都已经出现了很多的林地经营大户,甚至出现占有数十万亩的林业企业。

社会效应方面,我国于20世纪80年代所开展的土地承包制度具有巨大的社会效用,并在学术界当中形成了共识。在80年代初改革工作开展之前,我国在耕地产权方面属于公社以及集体,承包到户方式相对来说较为单纯,而在林改社会效用方面,学术界也对其具有不同的判断。部分研究人员认为,在该轮林权制度改革工作开展之前,林地产权在主体方面已经存在多样化经营的特征,很多社区、村庄外的林业大户已经开始经营,而有的地区因从社会成本以及降低改革经济方面考虑,也在林改中对分山的前提条件进行了设置,该方式即在林改工作开展之前通过不同途径的应用第原有的林权制度安排进行了认可,并导致不同问题的出现。

3对比借鉴与启示

林权制度改革同我国土地改革间具有较长的时间阶段,对耕地承包制发展过程中的经验教训进行了有效的吸收,且在实践方面对耕地承包制进行了超越:第一,从承包期限上看来,林地承包的年限为70年,更长的承包制更能够使承包人更为安心的经营。同时,该期限是依法通过家庭承包方式所获得的期限,并不包括流转等方式获得的年限,以此更为积极的对农民的经营主体地位进行了突出;第二,从流转程度看来。该项改革工作具有“一步到位”的特点,无论在时间方面还是面积方面都是以往耕地流转方式难以比拟的;第三,规模化经营方面。耕地以分散到户的方式进行应用,在农业耕作规模化经营方面存在着不利的影响,而在林改实践当中,林业经营大户则能够将其作为股权对股份公司进行组成,以此在对单个农户分散经营中存在问题进行解决的同时更好的提升经营效益水平。此外,充足、拍卖、转包以及转让等方式的存在也能够对林业的规模化经营起到积极的促进作用;第四,融资工具方面。林权制度改革中允许使用林木以及林地所有权对贷款进行获得,而在抵押期间,抵押人依然能够应用抵押的林地,在没有获得押权人同意的情况下不得批准才发以及办理变更登记。如果到期不履行,抵押权人则可以依法实现抵押物的处治,以此实现林业融资渠道的积极拓宽。

4结语

林权制度改革同土地改革相同,都是我国为了适应目前形势所开展的利民改革。在上文中,我们对农村林权制度改革与土地制度改革进行了一定的比较分析,通过两者差异以及共同点的比较,更有利于相关工作的未来积极开展。

摘要：农村林权以及土地制度改革都是我国的重要改革。将就农村林权制度改革与土地制度改革进行一定的比较分析。

关键词：农村,林权制度改革,土地制度改革,比较

参考文献

[1]尧斯丹.把山当田耕把树当菜种——解读《四川省完善和深化集体林权制度改革方案》[J].四川党的建设(农村版),2014,(12):77-79.

[2]周晓芬.孟连县勐马镇集体林权制度改革现状及对策[J].现代农业科技,2014,(5):111-113.

3.略论农村土地制度改革 篇三

建国以来，围绕土地、劳动力等生产要素的优化配置，以及提高土地利用率和生产率，我国农村土地制度进行了三次重大改革：1950年，我国颁布了《中华人民共和国土地改革法》，彻底消灭地主土地所有制, 实行了农民土地所有制，使农民了获得了土地的所有权和经营权。之后从1953年开始将土地农民私有制改革为集体所有、集体统一经营使用的土地制度，实行农业合作化, 加强对农业的社会主义改造。直至从20世纪80年代初期开始，中国开始实行具有划时代意义的第三次农村土地制度改革，即实行家庭联产承包责任制。把集体所有、统一经营使用的农地转变为家庭所有，按人口采取包产到户，由农户自主经营。实现了土地所有权与使用权的分离，调动了亿万农民的积极性，取得了较大成功。

二、家庭联产承包责任制在特定阶段的优势

其主要表现在：第一，在坚持农地公有制前提下，实行农民自主经营，强化了农民和土地的亲和关系，在保证农村稳定的前提下实现了农地改革；第二, 由于农民自主经营,减少了不必要的劳动监督和组织等管理成本,农民完全按照“经济人”原则, 以自身利益最大化来安排农业生产和劳动；第三,“交够国家的,留够集体的,剩下就是自己的”,形成了对农民有效的经济激励：第四,农民还可以依据自身偏好,利用自有的生产要素自由发展多种副业,催生了多样化的农村经济组织, 促进了农村大发展。

三、家庭联产承包责任制在现阶段凸现的劣势

纵观历史，任何制度的存在都有一定的历史适应性和阶段性，因此家庭联产承包责任制虽然曾在特定时期内极大地促进了生产力的发展,但随着其效率的逐渐释放和社会进步,农村土地制度所存在的缺陷已成为我国农村经济发展的“瓶颈”，“三农”问题的根本所在。

1、农地资源凝固，农民“退出”机制缺乏

现行体制下，由于“按人配地，按户承包”的原则过分强调土地的平均分配以及对农地承包使用权流动的诸多限制，导致农地与农民的身份捆绑在一起，成为非可交易的商品。而与此同时，由于农业收入过低导致大量农民进城打工，而其承包地既不能退也不能转包，按人、按地缴纳的税费也必须照交不误，这使许多农民被迫“斡旋”于农、城两地，转业成本过高，严重挫伤了农民的生产积极性；此外, 离农进城的农民由于被排除在城市社会保障之外，又缺乏相应的农村社会保障机制，因此他们又将农地视为最后保障，使得农地实际上又承担着农村的社会保障功能，这也使农地难以按市场经济规则进行流转。

2、农地资源分割，生产方式和管理落后，无法达到规模经济

家庭联产承包责任制，为了使农户对耕地占有具有无差异性，要求做到在数量上平等的同时实现质量的平等，从而导致了土地的均分、细化及农户的分散经营。这种状态首先造成固定资产重复购置和低效率使用，延缓科学技术的推广和实施；且不便于使用机械，或使用机械的成本太高，使得生产方式落后，难以提高农业生产效率。其次，由于没有精细分工，农民成了通才，什么都会做却做得不精，阻碍了生产率的提高。第三，这种农地制度也不利于提高分布于农民中的异质人力资本的配置效率，从而不利于农业的分工与专业化以及生产技术的进步，不利于形成农业生产的规模经济和农业科技化。第四，小规模分散经营，势单力薄，面临着进入市场难和保护自身利益难等一系列问题。随着市场化进程的加快，这种小生产状态将日益受到大市场的挑战。

3、市场化程度低，不适应市场经济的发展

由于生产观念落后，没有市场理念。家庭联产承包责任制下，土地的基本功能是保障功能，因此农户基本上以自产自销为主，俨然处于自然经济状态。此外，农民自身素质偏低、获取信息的渠道不畅以及针对农民的教育培训体系缺位，降低了市场信息的可获得性。农户忽视或无法准确获得市场信息，不能使土地产值最大化，制约了农民收入的增长。

4、农产品价值不高，农民增收难

在现行体制下，一方面由于农业结构的不合理，农户基本上是能种什么就种什么，自己需要什么就种什么，往往是一个地方什么都种，很大程度上存在着农业结构趋同化，导致“谷贱伤农”，并没有充分发挥各地的区位优势。另一方面，由于产品差异性小，现有市场上的农产品商标率低，更谈不上争创品牌，与国外农业产业化、品牌化差距甚远，加之农产品的对外贸易还存在着技术壁垒，现在的农户也很难从中获益。

5、农村税费不符合马克思地租理论

马克思级差地租理论认为：由于土地的优劣程度不同，从而导致农产品个别生产价格与社会生产价格存在差额，从而形成差额利润。因此，程度不同的土地缴纳有差别的地租。把土地作为一种生产要素，不同土地其要素价格也不同。然而现行体制下的农村税费却不符合上述理论。

四、实行以农地股份制为主体多种形式并存的建议

基于上述分析，我们发现家庭联产承包责任制已经不适应社会生产力发展的要求, 迫切需要进行新的土地制度创新。创新的目标在于构建一种既能促进农村劳动生产力不断发展，又能被农民所拥护的、适合中国国情的新型土地管理模式和经营组织形式，以解决好“三农”问题。因此我国农村土地制度改革必须坚持以下基本原则：

一是以人为本原则。社会主义国家，人民是国家的主人。我们的改革必须要得到广大人民群众的拥护和支持，不能是行政强制性的。

二是土地资源配置市场化原则。土地资源配置市场化是建立社会主义市场经济体制的理性选择，是解决农村家庭联产承包责任制深层次矛盾的必由之路，是与城市化和土地市场化相对接的系统工程，是农村城镇化与农村人口变迁的配套措施，是使农村隐性市场导向公开化和规范化的现实途径[1]。可以说土地资源配置市场化是农村土地制度改革的关键，也是土地制度改革的目的所在。

三是因地制宜原则。由于社会经济发展的不平衡，以及各地资源禀赋不同，农业、农村经济存在着明显的地域差异性和层次性。农村土地制度的改革必须采取因地制宜，混合多元化的模式，不能采取“一刀切”的模式。 经济较发达、农业发展较快的东部沿海地区农业土地制度改革的实践步伐可相对加快，但对于广大经济欠发达地区，土地制度改革的推进难度则相对较大。

四是土地可持续利用的原则。土地是人类赖以生存和发展最基本的资源，是构成地球生命最基本的要素，也是创造其它财富的主要源泉。土地利用既受自然条件的限制，也受社会、经济、技术条件的影响。土地资源作为一种稀缺性的资源，其数量上是有限的，质量也不是无限的，如过度利用，终将耗竭。要求土地使用者在土地利用方式的选择、土地制度改革的运作上均应以有利于保持和提高土地的生产能力、保持土地资源的内在潜力、保护耕地的数量和质量为行为准则，在追求土地经济效益的同时，兼顾土地利用的发展性、持续性、协调性和公平性。

基于上述的基本原则以及对现有体制的分析，我们提出建立以农地股份制为主体，联产承包、租赁经营为补充的多样化农村土地制度。

农地股份制，是以集体所有制为基础，利用股份制多层产权结构的特点，将土地分解为价值资产和实体资产，进而将土地所有权分解为土地股权、经营权和使用权，在此“三权分离”基础上，形成农民拥有土地资产的股权，集体掌握土地经营权，农业经济组织享有土地使用权的权利制衡关系，从而实现土地股份制与土地经营租赁制相结合的双层产权制度。实行农地股份制，可以克服现有体制的弊端，具有以下突出优势：组织形式企业化，生产理念市场化，生产技术科学化，生产过程标准化，劳动分工专业化，融资渠道多样化，投资规模扩大化，农业结构合理化，农业税赋科学化。

实现农地股份制的具体做法为：一是实施所有权主体与经营权主体的换位，即实现拥有所有权的集体和掌握经营权的农户换位，这是实行农地股份制的关键。通过股份制改造，一方面，将土地资产量化为股份，均等地分给每个农民，使农户成为土地所有者；另一方面，将置换出的农民对土地的经营权，交给集体，使其成为土地的经营者，负责土地的经营活动，进而形成了集体经营和农户所有的新双层产权制度。二是引进股份制的权力制衡机制。组建股东大会，建立董事会、监事会，然后再由董事会聘用“懂经营，会管理”的能人具体负责日常经营活动。三是改变经营方式，以市场为导向，以效益为目标，实现规模化经营。四是农户可以通过股息和分红的形式，每年分享土地经营收入。此外，还可实行联产承包、租赁经营等多种方式为补充，使得农地股份制能够顺利实施。

五、配套措施及制度保障

1、千方百计扩大就业，减轻改革阵痛。实行农地股份制，将使隐蔽失业公开化。为此，一方面要充分利用改革所带来的契机，不失时机增加就业；另一方面政府要对农业倾斜，加大对农村公共物品的投入，增加就业机会。

2、抓紧改革户籍制度。把农业户口和非农业户口严格区分开来，是造成目前城市化严重滞后于工业化，产生诸多社会问题的制度性原因。

3、深化社会保障制度改革。扩大社会保障面，逐步建立农民与市民、各种所有制企业职工平等一致的、覆盖全社会的社会养老保险、医疗保险、失业保险等在内的社会保障体系，同等享受最低生活保障。

4、劳动就业制度改革。清除对农民工进城的歧视性政策，打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限，真正使农民工享受同等的劳动权益和就业机会。

5、财政与税收体制改革。全面取消农业税、农业特产税等涉农税收，采取对涉农企业征收企业所得税的形式；适当降低涉农企业所得税税率。政府加快对农村的财政支持，采取反哺农业。

4.农村土地制度改革影响深远 篇四

中国农村金融论坛顾问 陈锡文

党的十八届三中全会决定中关于农村的改革任务，是放在健全城乡发展一体化体制机制的大背景下来部署的，大体可以概括为以下十个方面：改革农产品价格形成机制和完善农业支持保护体系；改革农村土地制度；改革农村集体经济组织产权制度；推进农业经营体系创新；改革农业和农村投资体制；改革农村金融体制；农村行政管理体制和社会管理机制创新；农村社会事业发展和基本公共服务体制改革；健全农村生态保护和环境治理制度；户籍制度改革和农业转移人口融入城镇。

农村土地制度改革牵涉面广，在体制方面触及的层次深，所以引起了社会各界的普遍关注。推进农村土地制度改革至少会对国家土地管理制度、城乡之间土地资源配置和利用、农业经营体制、农民土地财产权利等产生影响。

征地制度改革

十八届三中全会决定对征地制度改革提出了五项要求：

允许符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地进入建设用地市场，并且和国有土地同等权利。其意为：在城镇建设规划区的范围内，如果涉及到符合规划和用途管制的农民集体经营性建设用地，可能就不再征收，以继续保持农民集体所有权的状态进入城镇建设用地市场。

在前一条的基础上进一步缩小征地范围，规范征地程序，同时健全对被征地农民的多元保障机制。

更重要的问题是农地转为非农建设用地后的增值收益如何分配。十八届三中全会明确提出要建立兼顾国家、集体、农民三者的土地增值收益的分配机制，并明确要求合理提高个人收益。世界各地采取的办法大体为两种：一种是土地的增值收益归土地所有者，然后由政府通过税收来调节；另一种则是根据法律规定农民所得的比例。十八届三中全会有关征地制度的改革还有如下要求：减少划拨用地，更多的建设用地要通过市场机制来配置；建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。这对于遏制城镇化进程中的土地饥渴症显然有重要意义；完善建设用地二级市场，这对推进城镇建设用地的二次开发、节约集约用地也会发生重要作用。

农村集体建设用地改革

对于农村集体建设用地，不能用解决城镇化地区农民土地的办法来对待整个农村的建设用地。同时，也要考虑我国的城镇化到底还需要多少建设用地。绝不可能把农村节约的建设用地指标都倒到城镇来用。城乡建设如何统筹规划，农业人口转移、部分村庄逐步消亡后如何合理补偿农民，以将农房、村庄复垦为耕地等问题，应抓紧研究。十八届三中全会决定还提出对于农民住房财产权的抵押、担保和转让的问题。这至少涉及到三项重要制度。首先是农村集体经济组织制度。农民宅基地是农民以集体组织成员的名义获得的，且只有本集体的成员才能在本集体申请宅基地，如果农民可以将其住房抵押、担

保、转让，是不是意味着集体外部人员也可以获得？这涉及到农村宅基地制度的根本改变。其次，虽然农民房屋的建设费用是自己负担的，但是宅基地所有权是集体的，而农民的宅基地是无偿获得的，这表明农民的房产权的权能是不完整的。如果允许产权不完整的农民住房直接进入市场，制度上该如何对待城镇中类似的住房，比如经济适用房和其他购买型的保障房？这涉及到整个房地产市场规则的根本改变。最后，我国最高法曾经解释：接受房屋抵押的银行在抵押人无力偿还贷款、房屋被银行收走的情况下，必须保障抵押人及其赡养人口的基本居住权。这些情况都表明农民住房财产权抵押、担保、转让的复杂性，十八届三中全会决定中提出的农房抵押、担保、转让只是选择若干试点、并要慎重稳妥推进。

农民承包耕地经营体制的改革

改革中需要解决好的问题主要在于两个方面：怎样保障农户作为土地承包者的权利；怎样通过流转土地经营权使农业在现代化道路上更快发展。十八届三中全会决定提到加快构建新型农业经营体系。这不仅要培育从事农产品生产的多种经营主体，还要培育不直接提供农产品、但给其他农户提供经济技术服务的多种主体。这是我国农村近期发生的一个深刻变化。“耕、种、收靠社会化服务，日常田间管理靠家庭成员”——这种靠扩大社会化服务的规模，弥补农户土地经营规模不足的经营形式，明显提高了农业的效率和效益，也符合现阶段大量农村劳动力在城乡之间徘徊的现实要求。以承包农户流转土地经营权、发展多种形式适度规模经营为主要形式的农地经营体制改革正

比较顺利地向前推进。只要把握住这个方向，坚持让农民依法、自愿、有偿流转土地经营权，不搞大跃进、不搞强迫命令、不搞行政瞎指挥，就不会出现大的问题。

农村土地制度改革将拓展金融空间

农村土地制度改革，特别是农民土地承包经营权、住房财产权和集体资产股份占有权允许抵押、担保，一定会给金融业带来巨大的发展空间，也会带来新挑战。首先，农民土地承包经营权实际抵押的只能是经营权。承包权是农户作为集体经济组织的成员权，是不能抵押的。但是，法律又允许农民把承包土地的经营权转让给别人，这表明农村土地是可以实行所有权、承包权、经营权“三权分离”的。农户承包土地的经营权抵押是可以展开的，因为即使经营失利，农户失去的也只是几年的经营权，而承包权、集体的所有权都不会受影响。其次，农民住房财产权的抵押是宅基地的抵押，还是住房财产权的抵押，抑或是居住权的抵押？这需要在慎重稳妥的试点实践中进一步探讨和研究。

最后，农民还拥有对集体资产的收益分配权。资源性资产要依法承包到户，实行确权登记颁证，由农户自主经营。拥有非资源性的经营性资产的农村集体经济组织，主要分布在沿海发达地区和大中城市郊区，而这类地区都正在快速城镇化。因此对这部分资产实行股份合作制改革，将它们折股到户，按股分红，对保障农民的集体组织成员权利，对集体资产的经营实行民主管理和民主监督都有重要意义。但农户占有的集体资产股份，到底能不能抵押？这个问题很复杂，它甚

至最终关系到集体组织本身的存废。据我们了解，在已经实行了集体资产股份合作制改革的地方，似乎还都没有允许农户将占有的集体资产股权去抵押或转让给本集体组织以外的成员，而这种规定完全都是由农民通过民主协商的程序自主制定的。

农村集体经济组织的产权制度改革，是为了清产核资、完善民主管理和监督制度、对收益实行按股分红。也正因为如此，绝大多数集体组织实行股份合作制的产权制度改革后，基本都采取将这些资产实行租赁经营的办法，很少有自己经营或入股经营的，主要就是为了防范风险。所以，目前各地的农村产权交易市场，交易量最大的是农户承包土地的经营权、林权，还有集体依法取得的建设用地和房产的使用权。因此，某种程度上讲，农村产权市场实际是农村集体资产（包括承包到户的集体资源性资产）经营、使用权的租赁市场。当然，今后会发生什么变化，还要观察，也取决于政策的取向。

在政策上允许农民占有的集体资产股权抵押，而事实上会不会发生，这是两回事情。把农村集体经济组织制度与一般的企业制度等同起来，以企业改革的理论去指导农村集体经济组织的改革，至少在现阶段大概是行不通的，因为农民担不起被破产、下岗的风险，我们的社会、政府也担不起这个风险。因此，农村集体经济组织的产权制度改革，现阶段的重点应是摸清“三资”家底、接受群众监督、保障农民作为集体组织成员的财产权利。

上面讲的这些问题，可以概括为在深化农村改革中需要破解的四大难题：首先是征地制度改革，实际涉及的问题是允许在城镇中有两

种所有制的土地，还是形成农地转市地后增值收益的合理分配机制，或是两者兼有？其次是对农村的建设用地，特别是宅基地，到底是坚持“自有自用”的原则，还是允许农村集体组织以外的成员在农村可以拥有宅基地和房产？再次是对农户来说，农地、农房（包括农房合法占用的宅基地）都不是拥有完整产权的财产，因此允许对农地、农房进行抵押，那么到底抵押的是什么权能需要认真研究、界定，否则就会留有后患。最后是农民占有的集体经济资产股权能不能抵押、担保？农民目前对此的态度到底是理性还是保守？允许抵押、担保后到底对农村集体经济组织会产生什么影响？这些都需要深入观察和研究。还是那句话，看准了的要大胆推进改革，还看不太准的只能有控制地开展试验。

5.农村土地制度改革思考与研究 篇五

内容提要:土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。本文通过对建国以来土地制度变革历程和土地制度改革经验的回顾总结，指出目前农村土地不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是经济社会环境变化引起的。要进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，从根本上解决当前存在的问题。关键词：农村 土地制度 研究

土地制度是农村经济社会的基石，是农村基本经营制度的核心，也是破解“三农”问题的根本着力点。随着农产品供求关系的变化，改造传统农业，发展现代农业，已成为农业发展的必然趋势。总结农村土地制度改革的经验，逐步建立适应社会主义市场经济体制的农村土地流转制度，对于建设社会主义新农村、统筹城乡发展和实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重大战略意义。

一、农村土地制度改革的历史进程

新中国成立后，我国废除了地主阶级剥削的土地制度，经历了四次大的变革，逐步探索建立起农民集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。

第一次变革：从封建地主所有和租佃经营向所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制变革，实现了耕者有其田。1949年9月第一次全国政治协商会议通过的《共同纲领》，要求有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，实现耕者有其田。1950年通过的《中国土地改革法》，为这次土地制度变革提供了法律依据。到1952年底，全国普遍建立了农民所有和农村家庭经营的土地制度。土地革命使农民成为农业生产的主体，实现了农业劳动力与生产资料的有机统一。从历史的角度看，这一制度安排适应了当时农村生恢复产力的客观要求。

第二次变革：从所有权与经营权相统一的农民所有制和农村家庭经营体制向土地集体所有、集中统一经营的土地制度变革，确立了农村土地公有制。为了促进农业生产专业化分工协作，实现土地资源优化配置，1953年开始了农业合作化运动，在不改变土地个体所有权与经营权的基础上，将土地等生产资料作股入社(初级农业合作社)，由合作社统一经营，农民按劳取酬，年终进行土地分红。1955年又掀起初级农业合作社向高级农业合作社转化高潮，即农民将土地所有权和经营权无偿入社，农民成为合作社的劳动者，形成所有权与经营权相统一的合作社集体所有、集体经营土地制。1958年夏秋之际开始的人民公社化浪潮，推动形成了“三级所有、队为基础”的土地所有制，实行队内统一经营、独立核算、按工分酬的经营管理体制。这种一大二公的农村土地制度，在建立之初对促进农业生产发展发挥了一定积极作用，但在技术落后条件下搞集约化生产、分配的平均主义和农产品计划流通制度，严重挫伤了农民生产积极性，逐渐形成农产品全面短缺的局面。

第三次变革：从集体所有、集体统一经营向所有权与经营权适度分离的集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制变革，彻底打破了高度集中的计划经济体制。1978年，我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破，一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制，从包工、包产、联产到组，发展到“包产到户”、“包干到户”，最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，在坚持集体所有制的前提下，将土地承包给农户经营，极大地解放和发展了农村生产力。第四次变革：从土地承包经营权不得转让向允许农户在承包期内依法流转土地承包经营权变革，稳定和完善了农村土地制度。1988年12月通过的《宪法》修正案，解除了土地使用权流转禁令。在第一轮土地承包到期后，国家延长了耕地、草地、林地承包期，通过《土地管理法》和制定《物权法》、《农村土地承包法》等，明确家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，以法律形式将改革开放以来农村土地制度改革的成果确定下来。从总体上看，建立在土地公有制基础上的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，基本适应了中国特色社会主义市场经济的要求。

二、农村土地制度改革的主要经验

土地制度是农村生产关系的主要内容，牵动着整个农业、农村和农民的神经。改革开放以来，从基本国情出发，尊重农民首创精神，把解放和发展农村生产力作为第一要务，持续不断地完善农村土地制度，积累了一些必须长期坚持的成功经验。主要经验有四条：

第一，坚持土地公有制不动摇，确保公有制为主体、多种经营制度并存的基本经营制度。中国特色社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地是农村的主要生产资料，只有坚持农村土地国家所有和多种形式的集体所制，才能确保农村经济制度的公有制性质。在稳定和完善农村土地制度的过程中，虽然农村土地使用权的实现形式日益多样化，但始终坚持了农村土地制度的公有制性质不动摇、进一步深化农村土地制度改革也不动摇这根底线。

第二，坚持不断完善农村基本经营制度，使农村生产关系始终适应生产力的要求。纵观我国农村土地制度变革的历程，每一次变革都是生产力发展的结果，每一次变革都不同程度地促进了生产力的发展。随着农业发展方式、组织形式和经营模式的变化，必须不断完善农村土地制度，赋予农村基本经营制度新的内涵，激发农业生产要素更大的活力，促进农村生产关系高级化，实现农业生产现代化。第三，必须坚决维护农民的根本利益不放松，保证农产品供应充足。土地作为农业基本生产资料，不仅是国家粮食安全的重要保证，也是农民的命根和饭碗。中国无农不稳，农民无地不稳。维护和增进农民利益是农村土地制度改革的出发点和落脚点，在操作上必须把制度创新和维护农民根本利益结合起来。农村土地制度改革不但要适应农村生产力发展的根本要求，而且要确保农民收益稳步提高。第四，必须切实尊重群众首创精神，循序渐进推进农村土地制度创新。农民是农村生产力中最活跃的因素，是土地的直接生产经营者，农村土地制度必须反映农民发展生产的根本要求。我国历次农村土地制度创新，都是基层群众在生产实践中首先进行试验，积累经验后，通过国家政策或立法措施向全国推广，逐步建立新的土地经营制度。继续推进农村土地制度改革，仍然要发挥群众的创造力，采取农民自发探索与政府推动相结合的办法。

三、现行农村土地制度存在的矛盾和问题

随着社会主义市场经济体制不断完善，统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础性作用。“三农”问题的根本是农村土地制度问题，农村的许多矛盾和问题都是由土地问题引起的。目前我国农村土地制度所确立的农地产权关系还不明晰，在建立和完善市场经济体制的过程中，农地产权主体模糊、权能残缺等内在缺陷不断凸现，导致农村土地的流转困境。

1、产权不清晰，农民的权益容易受到侵害。

土地产权是人们在土地占有、使用、转让、收益分配方面的权利关系，产权具有激励和约束功能，权责对称的产权安排可以成功地使外部性内部化。能够形成有效激励的产权结构具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可转让性和稳定性。土地承包拉开了我国农村的改革的序幕，土地承包调动了亿万农民的生产积极性，促进了农村和整个经济的繁荣。承包地不仅是农民重要的生产资料，而且是农民最基本的生活保障。但在我国，现行的农地产权制度存在一定缺陷，其主要表现为：土地权属关系混乱，所有权主体界定不清，内容界定不完整。

目前农村土地所有权主体呈现多样性。我国2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第16条规定，承包方享有下列权利:依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的赔偿；法律法规规定的其他权利。从法律的规定来看，我尽管规定农村土地的所用权归集体所有，但各级管理处置权却由国家掌握，集体所有名不副实，再加上农村双层经营体制中，家庭经营层次日益强化扩大，农村集体机构对土地使用方面的监督、管理和调控能力也就非常有限了。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，从法律条文上看农村土地集体所有权界限十分清楚，然而事实上，我国农村集体土地所有权主体是不明确的，产权是虚置的。一方面，法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权；另一方面，农民集体是一个抽象的概念，不符合产权主体的特征，而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利，导致农村土地的主要产权实际上由国家掌握。从产权内容来看，农村土地所有权不完整，现行法律只将占有权和部分使用权赋予集体经济组织等农村土地的所有权人，并且限定了使用方式即发包给集体经济组织成员，所有权人并没有农村土地的收益权和处分权。从土地承包经营权来看，一方面，现行法律明确规定，土地承包期满后由原承包经营权人继续承包，从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利；另一方面，法律又禁止使用土地承包经营权出资入股、抵押和担保等，致使农民土地承包经营权不完整。

当前，为适应发展现代农业需要而在农村推进的土地流转，特别是在我国中西部广大传统农业区，由于城镇化水平较低，吸纳农民就业能力不足，农村剩余劳动力向城市转移空间有限，以及农民自身知识技能储备不足，进城就业门路窄，无法在城市获得稳定的职业和收入，土地对他们兼有生产和社会保障双重功能，可以说是生命的依托、生存之本。在这些地方推进土地制度改革和土地流转，必须按照中央政策要求，矫正农村各级干部多年来形成的工作惯性视角，厘清农民对土地流转中的土地产权、经营权和流转收益权的困惑与担忧，立足围绕农业增效、农民增收这一主题，实现土地经营权良性流转、转出成果。

2、土地资源零碎化，不利于规模经营和集约化生产。

自家庭联产承包制改革以来，我国农业和农村发展取得了巨大成就，但为了充分体现社区成员平等取得土地使用权的权利，农村土地承包采取按人口平均分配土地的办法。按人口均分土地的制度安排，由于我国人多地少的特殊国情，使得农地经营规模特别小，加之实行好坏搭配以及定期调整等，又造成了地块的数量增加和分布零散。土地规模经营的推进却甚为缓慢，使得农民增收空间非常有限，同时也给控制农产品的质量标准和市场风险带来挑战。这种多地块、小面积、分散狭小的经营规模，不利于合理利用农业机械和水利设施，不利于实行合理耕作和采用先进技术，不利于调整作物结构和防止病虫害，不利于保持优良品种的纯度和品质，不利于增加农户对土地的投入，必然造成农业的粗放经营和低效益，并且与现代市场经济的大规模、集约化经营相违背，特别是与当前大力发展现代农业、提高农业效益相冲突。

现阶段农村土地流转和规模经营形成很多还处于自发性初级阶段的现状，田地肥沃程度不一，地理区域不佳，土地常常不能连成片，规模经营不好操作，风险也比较大，阻碍了规模经营的进一步发展。

土地规模经营的一个非常重要条件就是农民的自觉和自愿参与，但是传统农村一家一户为生产单位的自然经济惯性和部分农民恋土思想偏重，还没有摆脱小农经济思想的束缚；现实外出打工的艰辛使得农民把具有保障性功能的土地仍视为不可放弃的最后防线；少数农户的“忌富”心理，宁愿自己的田荒芜，也不给别人搞规模经营，从而制约了规模经营的形成。所以应采取各种形式深入宣传土地流转和土地规模经营的作用、意义及做法，提高广大农村干群的认识，消除广大农民的各种疑虑，消除传统的小农意识影响，使他们切实认识到，实现土地规模经营是实现农民致富的重要举措，是实现农村高质量小康的重要条件。

3、没有统一的土地流转市场，承包经营权流转不顺畅。

在我国，农地流转主要是指农地使用者的农地权利全部或部分地从一个主体转移给其他主体的行为，即农地使用权的流转。随着我国市场经济的不断发展，城市化进程的不断加快，大量的农业人口转为非农业人口，从事非农产业将不可逆转，这样就产生了土地流转的客观需要。农业用地在转变为非农业用地时，农民几乎没有议价的权利，导致大量土地交易徇私舞弊，养肥了一些开发商和一些腐败分子，让国家和农民双双吃亏。因为农民没有议价的权利，使得一些地方的土地交易成为一种黑箱操作，农民极度不满。为了解决这方面的问题，中央政府也出台了许多政策，但因为政策执行主体的利益往往与农民的利益不一致，结果使政策的执行总是被大打折扣。新的土地征用补偿标准，使农民的利益得到了较高程度的保障，但有效实行这个制度的成本仍然很高，真正消除一些地方政府在土地征用中对农民利益的损害。关键在于让市场机制发挥基础性的作用。农地使用权流转如果主要是农民自发的，政府或集体组织协调和服务缺乏，流转往往在亲戚、朋友、邻居间进行，交易成本大，流转关系不稳定，同时也限制了土地流向边际产出率高的使用者。在竞争激烈而自身又与市场联系不紧密的情况下，由于农民个人或家庭获得土地流转收入较少，其积极参与市场的动力不强，在市场交易谈判中也就容易处于不利地位，最终因与预期存在明显差异，土地流转失败可能性较大。因此必须建立农地使用权流转中介组织，发挥专业机构的优势，规范和畅通市场交易，促进农地资源的优化配置。而现实情况是中介组织不健全，土地流转的信息不畅通、不及时，无法真正建立起土地供给者与土地需求者之间的桥梁，导致统一的土地流转市场很难形成。由于缺乏农村土地承包经营权交易市场，难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格，农民只能是较低价格的被动接受者，宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权，造成农村土地承包经营权流转难。有意愿出让的农民找不到租赁者，而一定经营能力农户则因信息不畅找不到合适的土地来进行规模化经营。

土地流转的中介组织不健全主要还表现在缺乏土地测量评级，土地评估以及从事土地信用，融资和保险等的中介服务机构。使土地的跨区域流动难以实现。现行法律虽然允许依法流转承包经营权，但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权，而且采取转让的方式流转土地承包经营权必须经过发包人同意，土地承包经营权流转还存在很多无形的制约。

4、法律法规体系不完善，操作的随意性较大。

如同一切公有资源一样公有土地只要它拥有足够的价值，必然会成为强者掠取的对象。土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割，但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端，但又想继续

维持集体所有制的框架，不免在逻辑上漏洞昭然，在实践中弊端丛生。当法律不能清晰界定权利边界，或者界定之后又不能维护这种界定的有效性，实际的政治力量就要发生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到利益的侵害，而法律本来想削弱的“集体”力量却因现实的政治关系而得到加强。大量调查发现，地方政府和乡村干部对土地控制的强度决定于下述方面的因素。第一，国家权力的配置状况。地方政府违反中央土地承包法关于承包期限的规定几乎没有任何风险。土地承包的频繁调整已经不是村干部的行为，而变成乡里、县里的行为。县政府把调整土地作为一个时段的中心工作去抓。县政府调整土地承包期限的动力在于增加税收。在目前政治权力格局之下，每一级政府对上级政府都有很强的隐蔽信息的能力，除非有告状事件（特别是集体“上访”事件）发生，上级部门并不纠正下级的违法行为。从立法来看，目前仅制定了农村土地行政管理、所有权归属、土地承包经营等方面的法律法规，相当一部分农村土地关系仍由政策性文件和地方法规来规范，下位法超越上位法的现象还在一定范围内存在。从法律法规的内容来看，重实体规定轻程序规定的问题比较突出，不同法律法规之间关于所有权主体、土地承包经营权抵押担保等关键问题的规定相互冲突，难以有效规范农村土地的生产、使用、收益和处置等活动。从法律适用来看，由于多部同位法交叉规范农村土地关系，以及法律法规对农村土地关系的一些规定比较模糊，出现了一些部门、地方选择性地适用法律法规的问题，难以维护法制的统一性和权威性。

此外，户籍制度改革、农村综合配套改革以及支农惠农措施等制度和政策调整，使农村土地制度和经营体制的环境正在发生深刻变化。农村家庭人口自然增减，不同家庭人均承包耕地面积呈现持续扩大趋势；大量农民转移就业，造成投入降低、粗放耕作甚至弃耕、撂荒等问题；同时，城镇化和工业发展大规模征用耕地，土地征用制度不科学，导致土地承包纠纷不断增多。

目前农村土地制度存在的问题，有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不规范导致的，还有一些是经济社会环境变化引起的，从根本上解决这些问题，必须进一步稳定和完善农村土地公有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。为解决农村土地制度面临的突出问题，近几年有关部门和地方大胆探索，积累了有效的做法和经验。如正在推广的集体林权制度改革，允许把森林、林木和林地使用权作为抵押、担保、出资入股的条件。

四、农村土地制度改革的基本着力点

统筹城乡发展要求农村土地制度为城镇居民向农村流动开辟空间；发展现代农业要求农村土地制度有利于促进农业集约化生产；转变农业发展方式要求充分发挥市场在农村土地资源配置中的基础作用。为此必须建立归属清晰的农村土地产权制度，构建市场化土地承包经营权流转机制，形成有序流畅的土地承包经营权流转机制，健全以法律为手段的农村土地权益保护制度。

第一，建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度。目前农村土地实行国家所有制和劳动群众集体所有制相结合的所有权制度，其中国家所有的农村土地交由集体经济组织经营，劳动群众集体所有制包括农村集体所有、村内两个以上农民集体所有、乡镇农民集体所有等三种形式。进一步明确农村土地所有权主体，可以考虑由县级人民政府代表国家行使国家所有的农村土地所有权，科学界定农村土地所有权主体，逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共管理职能分开，简化农村土地所有权主体结构。在此基础上，适当拓展农村土地承包经营权的权能，有条件地允许以农村土地使用权作为抵押、担保、出资入股。

第二，探索建立农村土地使用权评估制度。尊重农民对承包土地的长期使用权，发挥市场在农村土地使用权价格形成中的有效作用，借鉴我国固定资产评估的经验，考虑农村土地的功能，建立以市场为基础，现代评估方法为手段，职业化、专业化、社会化的评估机构为依托，完善的法规体系为保障的农村土地评估制度。经过科学评估确定的农村土地使用权价值，可以作为转包、出租、互换、转让、抵押担保、出资入股的定价基础和确定征地补偿的主要依据。

第三，逐步建立农村土地产权流转市场。参照我国目前各类产权交易市场的做法，运用信息化的交易平台，遵循依法、自愿、有偿的原则，开展农村土地产权交易市场试点，逐步建立区域性和全国性的农村土地产权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验，取得经验后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度，对举家转为非农业户口，以及举家流入城镇就业达到一定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地，由国家按照剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家，优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题，剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策，允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动，推动城乡统筹发展。

6.农村土地制度改革及金融支持调查 篇六

关键词：农村改革 土地流转 金融支持

一、农村土地流转现状及模式特点

（一）农村土地流转现状。近年来，唐山市为深化农村土地制度改革，相继出台和实施了《唐山市建立农村土地承包经营权流转体系工作方案》、《关于加快推进农村土地承包经营权流转促进适度规模经营的实施意见》、《关于进一步推进全市农村土地承包经营权流转的意见》等系列政策措施，并强化组织协调和服务，有力地推动了农村土地流转。截至2012年末，全市完成了市、县、乡、村四级农村土地流转体系建设，共建成流转交易机构211个，形成了市、县、乡、村四级农村土地流转体系，建立健全了土地流转信息报送、发布、档案管理、登记备案等制度。按照依法、自愿、有偿的原则，严格“提出申请—审核登记—信息发布—组织交易—成交签约—归档”程序，推行统一的流转合同文本，指导流转主体签订规范的土地流转合同。建立了唐山市农村土地流转信息网页，实时发布流转信息、流转动态、典型经验，公示流转指南、政策法规、流转机构等，指导和服务全市农村土地流转。截至2012年末，全市753.33万亩耕地有129.17万亩进行了流转，土地流转率17.1%，比2008年的3.3%提高了约13.8个百分点，比2009年的3.8%提高了13.3个百分点，比2010年的10.3%提高了6.8个百分点，比2011年的14.5%提高了2.6个百分点，一年一个新台阶，呈现较快增长态势。通过流转实现规模经营面积90.1万亩，土地规模流转率达到69.8%。

（二）土地流转模式及特点。唐山市农村土地流转有多种模式：一是土地股份制。即土地变股权，农民当股东，收益靠分红。二是组织农民带地入社，形成“企业+合作社+农户”经营模式。农业龙头企业吸收农民带地成立专业合作社，由合作社统一提供优质农资，统一进行技术指导，农业龙头企业按双方商定的价格收购产品，一个生产周期结束后，按协议约定进行利润分红。三是建立农村土地流转合作社经营模式。农民以户为单位，以土地入社，把承包土地全部或部分交给合作社经营管理，年底享受销售农产品利润及分红。四是“土地银行”。农民自愿把全部或部分土地存入土地银行。土地银行将这些土地进行打包、重新规划或适度开发，并进入土地流转交易市场，然后根据市场需求和土地增值情况再将土地租给土地需求者。农民获取相应的租金收入或收益分红，土地又能实现规模化经营。五是转包和出租。即农民将承包地转包给种养殖大户，或出租给农业企业等。全市以转包和出租形式流转达109.35万亩，占全部流转面积的85%。

二、金融支持农村土地流转情况

（一）出台配套金融政策，引导金融支持农村土地流转。市、县相继出台了《关于加快金融创新力度支持现代农业加快发展的指导意见》、《关于中国农业银行改革试点“县级”三农金融事业部执行差别化存款准备金政策有关事项的通知》等相应的政策措施，鼓励和支持农村信用社、农业发展银行、各商业银行深化支农模式改革和支农金融产品创新，鼓励金融机构依托担保公司，优先为土地流转形成规模的经营主体提供信贷支持。鼓励涉农金融机构依法开展权属清晰、风险可控的大型农用生产设备、林权、四荒地使用权等抵押贷款和可转让股权、专利权、商标专用权等权利质押贷款，引导涉农金融机构加大对农村土地流转的信贷支持和服务。

（二）建立支持土地流转的相关投融资体系。根据《农业部关于加强新形势下农村改革试验区工作意见》（农政发〔2012〕2号）和《全国农村改革试验区工作运行管理办法》（农政发〔2012〕3号），着力建设现代农业投融资机制，努力满足农村信贷需求，拓展农村土地流转的融投资渠道，积极稳健发展村镇银行、小额贷款公司、担保公司、农村资金互助社等新型农村金融组织，为农民专业合作社、家庭农场、农业龙头企业、综合农业示范园区等提供金融支持。截至2012年末，全市小额贷款公司总数达到54家，比上年末增加15家，注册资金总计34.1亿元，从业人员763人，2012年累计发放贷款49.3亿元，年末贷款余额29.9亿元；全市共有融资性担保机构104家，2012年全市担保公司担保业务额达到21.34亿元，比上年增加9.81亿元，增长85.08%。

（三）金融支持农村土地流转的力度不断增强。据对辖内8个县区调查统计，2012年，银行业机构累计投放农村土地流转相关的贷款21222万元，比上年增长30%，主要投向涉及规模土地流转的农民专业合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业、农业综合生态园区、种植和养殖大户，流转土地35万亩，带动农民就业11万人。如玉田县农福缘农民专业合作社，由6个发起人共同出资组建，注册资本1260万元，实现流转土地248亩，主要从事蔬菜、瓜果种植销售、新技术、新产品的技术交流和咨询服务，玉田县农村信用合作联社给予200万元贷款支持，购买优质种子，引进种植了新品种的蔬菜、水果，使该专业合作社经济效益有了质的飞跃，2012年末，该合作社资产达1838万元，负债405万元，所有者权益为1433万元，营业收入高达1347万元，利润总额达162万元。

三、农村土地流转及金融支持存在的主要问题

（一）土地流转环境有待优化。因农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系尚不健全等原因，大多数农民把土地作为赖以生存的生产资料，即使从事其他行业可以获取一定收入的农民，相当一部分不愿放弃土地，把它当成“退路田”，担心受让方经济实力，项目是否有长效性，对兑现租金和土地恢复有顾虑。相当多数的农村劳动力打工或从事二三产业的同时，利用工余时间从事种植业，种地只求保口粮，不求高收益。据统计，当前农民收入中的70%来源于非农产业，再加上国家取消农业税、向农民发放种粮直接补贴和综合补贴，调动了农民经营土地的积极性，在一定程度上影响了农户转出土地。再因，农业生产周期长、自然和市场风险大、比较效益低，农业投资存在自然和市场的“双重风险”，农业规模经营主体对通过土地流转进行农业生产经营存在顾虑，同时也担心农民法制意识淡薄，单方毁约。

（二）金融机构支持土地流转的作用有待增强。尽管近年来农村金融体制改革步伐较快，但与城市相比，农村金融服务仍然滞后。银行机构发放涉及土地流转的相关贷款微乎其微，金融支持土地流转的力度明显不足。按照农业部、财政部关于开展农业改革与建设试点的意见，强调农业发展银行对中储粮粮食合同收购贷款业务进行大力支持，而作为农业示范区试点县的玉田县粮食储备库具备优良的仓储设施以及科学的管理经验，目前却不能承担国家储备粮收储业务。农业银行虽然有土地流转项目贷款业务，但其审批权限在农总行，审批环节多、时间长，获得此类贷款很难。农村信用社发放的贷款主要是涉及规模土地流转的农民专业合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业、农业综合生态园区、种植和养殖大户等承贷主体的生产经营贷款。

（三）土地流转潜在风险高，金融机构“恐贷”。一是农村土地流转程序不规范。目前土地流转采用的方式是委托乡镇村统一组织流转和农户自行流转两种途径。农户自行流转存在着很多不规范的地方，包括口头协议、协议内容不规范、协议双方权利义务关系不明确等等，土地流转承包经营纠纷隐患较多。二是农业生产抗风险能力低，农业保险发展滞后，目前，绝大部分涉农保险产品无利可图甚至是亏本，加之政府对农业保险的补贴还不到位，影响到保险机构开发涉农保险产品、扩大农业保险范围的积极性。三是农村土地经营权抵押存在法律上的障碍，流转土地抵押权益较难实现。《担保法》规定“耕地等土地承包经营权（承包人对土地相对的所有权+使用权）不可抵押”，因而基于土地承包经营权之上的诸项抵押登记自始失去法律保护，金融机构在开办承包土地增值（土地使用权与改造投入）授信业务时也就存在违法之嫌。一旦贷款违约，与贷款农户签订“未按期还贷款由信用社收回抵押土地另行转包并收取地租，贷款还清的下一种植期归还土地”等类似协议将面临无法可依的巨大风险，一旦经营户出现贷款违约，银行难以处置抵押的土地经营权。同时，也存在县域无土地承包经营权的抵押登记部门，对农村土地承包经营权的耕地、园地以及其他用于农业生产的土地（不包括林地）价值评估主观判断成分较大，实际价值往往较难认定。

（四）金融创新力度不足，贷款期限与实际需求矛盾。当前农村创新贷款产品主要是面向种养殖业和粮食收购，与当前农业由小农经营向现代农业转换的时代特点不相适应。特别是金融机构用农村专业合作组织的应收账款、农产品认证品牌等非货币化资产开展权证抵（质）押等贷款业务尚未起步，金融信贷产品很大程度上难以满足农村土地流转需求。同时也存在贷款供给和需求期限不匹配的问题，银行发放的支持土地流转相关贷款的期限基本上为一年期，而流转后的土地大都用于规模化特色种植、养殖，资金投入的回报期较长，存在贷款短期化与需求长期化的矛盾。据调查，土地流转前，农户贷款的期限多为1年，基本能满足粮食生产要求，土地流转后，由于苗木、果树等生长周期多为3-5年，贷款期限大多需3年以上。

（五）农村投融资机制与土地流转需求不适应。一是小贷公司、担保公司、资金互助社、村镇银行等各新型金融组织管理条块分割，缺少信息交流和共享机制，管理部门各受上级对口领导管辖，投融资效率不高。二是政府资金短缺，财政负担过重。传统的农业大县财政收入偏低，而现行的投融资模式对财政的依存度较高，特别是农业投资担保公司完全依靠财政直接投入，财政负担加重。三是农村金融风险分担机制不完善。农业作为受自然因素、市场因素影响较深的产业，农业风险特别是养殖业风险较大，农业贷款潜在风险较高。然而，目前农村贷款风险的分担机制不完善，信贷风险集聚在贷款发放银行。风险分担机制不完善，制约了金融机构对现代农业发展长期、大额等新的资金需求支持的积极性，难以调动金融机构对农业产业化、规模养殖业、农村小企业等发放信贷的主观能动性。四是缺少金融支持土地流转贷款相关优惠政策。对土地承包经营权流转贷款缺少像实施民族贸易企业利差补贴政策。当前的农业贷款利率普遍过高，农村信用社一般按基准利率上浮120%，只对设施农业贷款才实行基准利率上浮30%的优惠政策。利率过高，在一定程度上制约了农户对贷款的需求和农村土地流转。

四、推进农村土地流转的金融建议

（一）加强政策引导、服务和保障。一是出台鼓励支持政策。建议国家、省、市、县四级加大对农村土地流转的财政奖补力度，调动规模经营主体和农民的积极性，推动土地规模经营。同时，加强指导和管理，指导建立村级土地流转台帐，加强流转合同等资料的归档管理。指导做好土地流转的信息搜集发布、政策咨询、合同签订等项服务，特别是要加强对规模经营主体的服务。二是建立土地流转风险调控机制。建立土地流转风险基金，县（区）财政每年根据土地流转情况，从财政支农资金中提取一定比例资金，对因自然灾害等给流转双方造成的损失给予补偿。建立土地流转风险保证金制度。在土地流转合同签订时，由业主每年缴纳一定的风险保证金，降低业主经营不善而带给农户的风险。三是进一步健全农村社会保障机制。加强以养老保险为主的农村社会保障体系建设，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和农村合作医疗制度等。把长期以来农民主要依靠土地作为保障转向依靠基金式的社会保险和保障上来，使农民放心走出来，解决农民的后顾之忧，进而为土地流转创造良好的条件。大力发展二、三产业，增加就业机会。构建城市化发展战略，提高农村城市化水平，为农业劳动力转移提供充分的空间和载体。通过农业产业化经营，形成农业劳动力就业的吸纳机制。

（二）发挥金融机构支农主力军作用。一是增加农村金融市场供给主体和层次，适应农村土地流转的需要。农业发展银行应加大政策性金融支农力度，重点支持农业、农村基础设施和农业生态环境建设，增加符合土地流转贷款期限中长期贷款；农业银行应根据农村土地流转的金融要求，以龙头企业为重点，主动承担起商业性金融支持农村土地流转的重任；农村信用合作联社应坚持其主要服务“三农”的定位，以中小客户为重点支持对象，继续发挥其农村金融主力军的作用。此外，应继续放宽新型农村金融机构的市场准入条件和业务管制，使其在支持农村土地流转过程中发挥重要的补充作用。二是创新农村金融产品，满足农村流转土地经营户对资金的需求。商业银行应通过创新农村金融产品方式，满足农村土地流转之后经营户对投入资金的需求。如通过金融租赁方式，解决承包经营户对农业机械设备的需求。可以直接购买农业机械设备，把设备租给规模经营者，间接提供资金支持。或者金融机构通过向租赁公司贷款，增加租赁公司农业机械设备的比重，满足土地流转经营户对农业机械设备的需求。相关部门要做好流转土地的规范和确权工作，探索承包经营权抵押贷款模式。农经局等相关部门应积极做好农村土地的规范工作，最大限度地将自行流转转变为委托流转。出台对土地流转方面银行贷款配套政策，鼓励和支持发展农村土地承包经营权抵押和农村房屋抵押信贷业务。同时人民银行尽快出台金融机构支持农业土地流转的相关政策，如采取再贷款、利率优惠和窗口指导等间接调控手段，引导金融机构加大对土地流转的扶持。

三是加强政策扶持和引导，建立金融支持土地流转长效机制。对涉农金融机构给予一定的税收优惠政策，放宽其对涉农贷款的呆帐核销条件，对因实行对农贷款利息优惠而导致的损失给予财政贴息；鼓励县域金融机构吸取存款留归当地用于增加对“三农”的信贷投入，对当年发放土地流转贷款新增额超过一定比例的给予一定的财政奖励；建立与农村信用体系建设的联动机制，对信用乡镇、信用企业、信用农户在贷款利率、抵押率设定上给予适当倾斜，发挥示范引导作用。

7.浅析我国农村土地产权制度改革 篇七

目前,城乡二元发展结构固化带来的矛盾日益凸显,可以说农业、农村和农民问题,已成为影响我国经济发展、政治稳定的关键因素。针对上述问题,党的十八届三中全会提出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。因此必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制。

实现城乡一体化的发展目标,就必须打破小农经营的限制,发展农业产业化经营,增加农民收入。然而实现农业产业化的前提是土地适度规模经营,这就要求我国必须进行农村土地产权制度的改革,落实农村土地的确权、交易,盘活农村土地资源。

2农地产权制度改革的理论基础

新制度经济学的产权理论是我国进行土地产权制度改革的理论基础。产权理论认为:“产权是一种权利,是某个经济主体对某种稀缺资源所具有的排他性的财产权,且可以进行交易;产权是一种权利束,包括对财产的所有权以及由此所引发的占有权、使用权、收益权和处置权。产权所具有的各项权利可以分属于不同的权利主体,可以有不同的权利组合和制度安排;产权必须具有边界,产权边界清晰是进行交易的前提。”科斯认为“如果产权明确,将会降低交易成本,所以初始产权的界定对优化资源配置、提高经济效率非常重要。”由此可见,产权理论的核心就是产权的界定和通过产权交易所实现的资源优化配置。

一个体现现代产权制度发展变化的趋势是淡化“所有权”,强化“占有、使用、收益、处置”的权利。新趋势的出现,为产权的分解、组合与分配提供了便利,为我国农村土地产权制度的改革提供了一个崭新的思路。新的产权理念,改变了过去那种把改革重点放在农村土地所有权归属上的传统思路,使我国农村土地制度改革走出了困境。

3农村土地产权改革的迫切性及必要性

城乡发展二元化、农业生产效率低、乡村空心化等问题不仅影响了我国农村经济的进一步发展,而且也危及到了我国粮食生产的安全。所以,进行农村土地产权制度改革,是我国经济、社会发展的内在要求。本文基于以下几点分析当前和未来一段时期,我国进行农村土地产权改革的迫切性及必要性。

3.1 减少土地闲置,提高土地的利用率

2012年,在十一届全国人大常委会第十六次会议上,全国人大农业与农村委员会审议“发展改革委关于落实全国人大常委会对国家粮食安全工作情况报告审议意见的报告”时指出,随着经济社会的发展,土地资源的稀缺性逐步显现,保护耕地的压力不断增大。中国耕地面积约为18.26亿亩,比1997年的19.49亿亩减少1.23亿亩,中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到目前的1.38亩,仅为世界平均水平的40%。18亿亩耕地红线岌岌可危。

与耕地资源的稀缺形成鲜明对比的是,我国土地闲置现象普遍存在于全国各地,并呈现逐年增加的趋势。许多调查研究证明了这一点,熊祥强、沈燕(2006)对重庆市三汇镇进行调查发现,该镇土地闲置面积占耕地总面积的16.2%,与2003年同期相比增长了40%;卿秋艳(2010)对郴州市龙海镇调查,发现该镇常年和季节性闲置的土地分别为4 124亩和2 967亩,土地闲置面积与2006年相比增长了43%,且仍呈增长趋势。目前,我国农村土地的闲置现象已经从沿海富裕区蔓延到粮食主产区,从季节性闲置发展到常年闲置。

一方面是耕地资源的极度稀缺,土地的承载力接近极限;另一方面是农村土地的大量闲置、荒废。这不仅加剧了人地矛盾,而且严重影响了我国经济的整体发展。要解决土地稀缺和土地闲置的矛盾,只有加快农村土地产权制度改革,让农村闲置土地进入市场流通,提高耕地利用率,减少耕地资源的浪费。

3.2 破解小农经营困境,发展规模化农业

党的十一届三中全会的召开,在我国引发了一场重要的土地革命———家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的实施,极大地调动了农民生产的积极性,增加了农业产出,促进了我国经济的发展。但家庭联产承包是以分散经营的小农经济模式为主,这种农业经营模式已难以适应我国当前的经济发展水平。主要表现在:1在“一家一户”小农经营的模式下,农民无力采用新科技进行生产,农业生产率低下,难以进一步提高;2势单力薄的农户难以适应市场的竞争,被迫位于产业链的最低端,收入微薄;3承包经营权使土地太过分散,土地集中成本高,难以吸引人才和资本流向农业。

在人地关系紧张的情况下,如何破解小农经营困境,提高农业生产效率,增加农业产出,提高农业生产者农产品定价的话语权,已成为我国农村经济发展中迫切需要解决的问题。当前比较一致的观点是,要破解小农经营困境,就必须进行农村土地产权制度改革,走农业规模化发展之路。就我国目前的现实来看,就是要在家庭联产承包责任制的基础上,逐步赋予农民更多的土地产权,积极引导农村土地产权的自由交易,逐步形成土地资源的适度集中,为农业生产规模化奠定基础。

3.3 增加粮食产量,保障国家粮食安全

在工业化和城镇化快速发展、耕地面积逐年减少的情况下,2004年以来我国粮食连续6年增产,粮食自给率保持在95%以上,保证了居民食物消费和经济社会发展对粮食的基本需求。然而综合考虑人口增长、人民生活水平提高、经济发展等因素,预测2020年我国粮食需求总量在11 450亿斤。按照粮食自给率95%以上测算,2020年粮食综合生产能力需要达到10 800亿斤以上。近年来,我国粮食的对外依存度不断提高。根据农业部发布的2012年1-12月份农产品进出口情况可知,2012年全年谷物共进口1 398.3万吨,同比增长156.7%。其中小麦进口370.1万吨,同比增长194.2%;玉米进口520.8万吨,同比增长197.0%;稻谷和大米进口236.9万吨,同比增长296.2%;大麦进口252.8万吨,同比增长42.4%。从总体上看,虽然小麦、玉米和大米三大主粮总体进口比例并不高,但这种趋势集中反映了我国的粮食安全问题。

粮食安全问题是关系我国经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。为进一步加强粮食综合生产能力建设,2009年11月国务院办公厅发布了“全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)”(以下简称“规划”)。依据“规划”,到2020年全国粮食生产能力将达到5 500亿公斤以上,比现有产能增加500亿公斤。

然而粗放式经营的小农经济在粮食增产上存在很多制约因素:1我国农田水利基础设施薄弱,农田有效灌溉面积所占比重仅为48%,农业经营基本上是“望天收”;2农业科技落后,单户农民接受新知识、新技术的能力相对偏弱,而且几乎没有什么积蓄的小农,无力也不愿支付高额成本去采用先进的农业技术;3农村外出务工人数增加,大量优质农村劳动力流失,优质耕地资源闲置。这些制约因素,无不和土地的分散化经营模式有密切关系,因此如果不进行土地产权制度改革,发展规模化农业,就不能采用先进的农业技术,就无法提高农业生产率,闲置的土地也无法得到利用。

4农村土地产权制度改革的总思路及配套措施

4.1 农村土地产权制度改革的总思路

4.1.1 明晰农地产权主体

我国《宪法》规定“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”但“集体所有”是个很模糊的概念,是一种共同共有产权制度,也是一种产权所有人不明确、权能不完整的产权关系。产权关系的模糊导致农民的土地权利被架空,农民的土地权益屡屡遭到侵犯。

本文前面说过,现代产权制度发展变化的趋势是淡化“所有权”,强化“占有、使用、收益、处置”的权利。所以,无论是将农村土地的所有权赋予集体,还是赋予国家,只要农地权利束能在多个主体之间合理分配,并划清各权利主体之间的利益区间,就可以消除现有制度下土地产权不明确、不完整的弊端。

因此,本文的观点是,保证农户长期的承包经营权不变,并在法律层面上将这种债权权属性质物权化。事实上,2007年颁布的《物权法》明确地把土地承包经营权界定为一种物权,但这种物权是不完备的, 农民的抵押权、担保权和买卖权均受到限制,因而这种承包经营权并不具备私人财产的性质,难以达到资源的优化配置。政府应制订法律,完善土地承包经营权的法定化、固定化、长期化,使得农户通过长久不变的承包权,去行使在承包年限内占有、使用、收益和处置农地的权利。根据科斯的产权理论,在市场经济条件下,只要农地产权是明晰的,就能实现土地资源的优化配置,达到充分、合理、高效的利用状态。因此,明晰农地产权是在现行的产权制度框架下,实现土地市场化、集约化的现实选择。

4.1.2 建立农村土地产权市场交易制度

近年来,全国各地进行了大量的农村土地流转制度改革探索,典型的如重庆的“地票”改革,天津的“宅基地换房”等。但是这些模式也存在弊端,因为土地流转的发起者是政府,而地方政府为了增加财政收入、突出地方政绩,往往代替农民成为直接的土地流转主体,而农民则只能被动接受。农民的土地权利被廉价剥夺,而且被排除在巨大的土地增值收益分配之外。

我国城市过度扩张和土地使用浪费的根源,恰恰就在于政府用行政强征代替了土地的市场化流转和交易,获取的代价太低,而转让的利益太大,土地的产权交易价格并不能反映其真正价值。农地产权流转和交易的长久发展,需要产权主体即农民直接参与市场交易过程,主导土地要素的定价权,这是中国农地产权制度改革的基本方向。农村土地产权交易,唯有走市场化道路,才能打破小农经营的困境,实现农业规模化发展,才能从根本上解决城镇建设用地稀缺和耕地红线之间的矛盾。

农村土地产权交易市场化的最佳途径,就是建立农村土地产权交易制度,形成以农民为核心的农地产权定价机制。政府应建立农村土地产权交易服务中心和交易平台,做好农地产权交易的组织者和协调者的工作,为土地产权交易创造良好的市场环境。只有建立公开化的土地产权交易市场,才能提高农业生产的组织化、专业化、规模化程度,才能真正实现农民增收、农村发展、农业增效。如河南南阳社旗县2012年投资30多万元,建立了社旗县土地流转信息中心服务平台,截至2013年年底,社旗县已通过农村土地流转公共交易服务平台完成土地流转46万亩,占全县总耕地面积的36.7%,为社旗县家庭农场的发展提供了土地保障。

4.1.3 建立农地产权价值评估体系

建立一个透明、高效的农地产权价值评估体系,是农地产权交易市场化的前提。政府要建立和完善农地价值评估体系,积极开展农地的分等定级工作,根据土地的位置、数量、质量、权属等制订出不同等级的基准地价,作为农地产权定价的参考。积极培育、扶持农地产权价值评估机构,农地产权价值评估不应该由地方政府完成,而应该交给独立的第三方土地评估机构来完成,以保证土地产权价值评估的专业性、客观性、公正性。政府不仅应引导现有的土地估价机构参与农地价值的评估,还应培育新的“本土化”的农地产权价值评估机构,以更好地适应农村当地的经济发展状况。

4.2 农地产权制度改革的配套措施

从我国2003-2012年农村居民纯收入构成的变化可以看出,近年来农民的工资性收入增长较快,已成为我国农村居民的一项重要收入来源(如图1所示),这为推动我国农地产权制度改革提供了客观前提。虽然如此,我国的农地产权制度改革仍缺乏内在的动力,土地流转水平低。

根据收入来源的不同,将农村居民分成两个部分:1以农业收入为主的居民,分布在广大的中西部地区和主要产粮区;2以非农收入为主的居民,位于长三角、珠三角和环渤海三大经济圈内(如图2所示)。对于以农业收入为主的居民来说,土地是其生存之本,这部分居民不会放弃土地经营,继续以有限的土地进行传统耕种;而对于以非农收入为主的居民,其收入主要来源于打工、手工、饲养等,这部分收入具有波动性和暂时性。这部分居民常常把土地作为其生活、就业、养老等的安全保障线,作为家庭的“退路”,即使放弃土地,也以临时“转包”、代耕为主。所以,制约我国农村土地产权制度改革的障碍,表面看是由于土地的制度设计,实则其根本原因是农民缺乏稳定的就业途径和健全的社会保障制度。

因此,要推动农村土地产权制度改革,不仅要有制度本身的设计,还要进行相应的配套措施的改革。只有这样,才能真正把农民从土地上解放出来,推动我国农村土地产权制度的改革。

4.2.1 发展农业产业化,增加农民收入和就业

长期以来,我国农业劳动生产率和农产品深加工率过低,农业收入过低,致使大量的农民并没有对土地进行长期投资,转而到城市谋生。优质劳动者和资金的缺失,又进一步削弱了农业的生产效率。所以发展农村经济的根本办法,不是把农民“赶”出去,而是大力发展农业产业化经营,把农民“留”在当地。

农业产业化经营是在劳动分工的基础上,达成的产、加、销一体化的经营模式。通过发展农业产业化经营,在提高劳动效率的同时,又提供了高附加值的农产品。这样不仅可以增加农民收入,也可以增加农民就业,解决农村劳动力过剩问题。如果农民“留”在当地就业,显然会带来生存上的安全感。农民收入和就业稳定,毫无疑问会促进农村土地产权制度改革的顺利进行,进一步为农业产业化发展带来更大的机遇。所以,农业产业化→增加农民收入和就业→推动农村土地产权制度改革→农业产业化,是一个良性循环的发展道路。这条良性循环的发展道路,从经济学上来说,实现了帕累托改进。

4.2.2 健全社会保障制度,解除失地农民的后顾之忧

在我国,土地不仅是重要的生产资料,还担任了重要的社会保障职能。只有健全社会保障制度,弱化土地的保障功能,才能从根本上促进我国农村土地产权制度改革。健全社会保障制度:1要从法律上进行完善,成立专门的机构,将我国农村社会保障工作纳入规范化、制度化的轨道,从立法上加以保障;2扩大农村社会保障覆盖面,建立完善的农民就业、医疗、养老保险制度和社会救助制度,解除失地农民的后顾之忧;3提高农村社会保障水平。目前我国农村的社会保障水平非常低,只有提高社会保障标准,才能满足农村经济发展的现实需要。

5结 语

我国农业人口众多,农地产权制度改革牵扯面广,影响深远,所以土地产权制度的改革应当结合我国的实际,统筹兼顾、渐次进行。土地产权制度改革不应只注重制度本身的设计,还应当有一系列的配套措施,只有这样才能推动我国农村土地产权制度改革顺利进行,在提高农村经济发展水平的同时保证社会秩序的稳定。

摘要：党的十八届三中全会提出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。而实现城乡一体化的发展目标,就必须打破小农经营的限制,发展农业产业化经营,这就要求我国必须进行农村土地产权制度改革。推进农村土地产权制度改革,可以减少土地闲置,提高土地的利用率,提高农业生产效率,同时增加粮食产量,保障国家粮食安全。我国农村土地产权制度改革的总思路是明晰农地产权主体、建立农村土地产权市场交易制度和农地产权价值评估体系。土地产权制度改革除了制度本身的设计外,还应当有一系列的配套措施,如发展农业产业化经营,增加农民收入和就业;健全社会保障制度,解除失地农民的后顾之忧等。只有这样,才能在提高农村经济发展水平的同时,保证社会秩序的稳定,推动我国农村土地产权制度改革的顺利进行。

8.农村土地制度改革建议 篇八

关键词 土地制度 改革 建议

一、我国农村土地制度的演变及其存在的主要问题

新中国成立后，农村土地制度经历了四次较大演变：第一阶段是土地改革阶段。第二阶段是农业合作化阶段。第三阶段是所谓的“人民公社化”阶段。第四阶段是农民家庭联产承包责任制阶段。1979年以后，我国总结了历史的经验教训，对农村土地产权的制度安排作了一次重大的调整，将土地使用权分离出来交还给农民家庭承包经营。家庭联产承包责任制的实行，无疑是中国土地制度变迁成功的范例。在一定程度上适应了经济主体的内在要求，从而解放了生产力，促进了农业的发展。但从20世纪80年代末开始，承包责任制的缺陷开始显现，特别是随着我国社会主义市场经济的发展，其弊端更加突出，现已成为制约农民增收的瓶颈。

（一）权属关系不清。按照中国《土地承包法》规定，承包户是土地所有权转让的主体，可以在平等协商、有偿资源、在不存在强迫、阻碍的情况下进行出租、转包、互换农村土地所有权的行为。但是现行的农村土地所有权制度存在弊端，在很多时候，土地的购买者也就是企业常常绕过农户，直接与农村集体进行签约。这样的行为导致土地所有权归属人农户的大量土地被迫被村集体收回，而农民却不能得到应有的补偿和相应的利益，同时又难以找到非农就业机会的保障。

（二）土地承包经营与土地利用效率之间的矛盾，使得土地的生产要素功能不能充分发挥，制约农民增收。规模化生产和专业化分工是现代农业的基本要求。规模化生产将促进农业机械和现代农业技术的推广与应用，从而大幅度提高农业劳动生产率和边际效益。农业的经营规模达到一定的程度，会促进专业化分工的发展。专业化分工优化了生产组织内部的资源配置，同样是提高农业劳动生产率和边际效益的有效途径。但是，在我国现阶段的农业生产中，规模经济和专业化分工的优势受到了过于分散的农地产权制度安排的制约。

（三）农村土地征收、征用制度规定对农民利益的侵害比较严重，影响了农民增收。现行土地管理法关于土地征收范围的界定不够适当。一是法律关于土地征收范围的规定过宽，把不应该引入征收程序的部分建设用地如把商业性建设用地纳入征地范围，损害了农民权益；二是关于土地征收范围的规定又过窄，对于应该引入征收（或征用）程序的生态林建设用地，则没有纳入其规定的征收（或征用）范围。

二、改革我国农村土地制度的政策建议

（一）明晰土地所有权，加快实行地权登记，确保农民的土地权益

我国《土地管理法》要求：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”但是，自1988年至今，为农民集体所有的土地核发证书的工作却一直没有全面开展起来。当前，应加快这一工作进程。国家应成立专门的地权登记机构，对每一块土地都必须登记，明确所有权人，在此基础上由政府颁发土地所有权证。地权登记，给土地所有者发地权证，是防止政府强占土地所有者地权的基础之基础；明确集体土地所有权的所属范围，至于“集体”指哪一级，乡镇难以了解各村具体真实情况，村委会担当比较合适。

（二）循序渐进地推进农业用地流转，使农业用地生产要素功能伴随着城乡一体化进程而不断提高

近期内，应将农业用地抵押权利还给农民，这对于留在农业内部的劳动力和待转移农村劳动力来讲都是亟待解决的问题，如果农村土地可以抵押，就可以克服农业生产中的资金瓶颈问题，有助于提高土地生产效率；也可以提供到城市创业的资本，加快农村劳动力转移的步伐。鉴于完善的社会保障制度在短期内还难以覆盖农村，以及城乡统筹发展目标的实现也需要较长时期，近期重点应放在促进农村土地在集体范围内自由流转，使土地经营规模比原来有所扩大，待时机成熟，再促使农村土地流转突破集体界限，实现农业用地在农民之间自由流转和规模经营。

（三）按照市场化原则，对农村集体土地征用依法公平补偿，促进农民增收

尊重农民集体土地财产权利，按照市场化原则确定征地补偿标准，对农村集体土地征用公平补偿。同时，在制定征地补偿标准时，不仅要考虑现实土地用途的补偿，也要让农民分享用途转化后的收益。征地补偿费不仅要体现土地作为生产资料和生存保障资料的价值，还要保证对土地追加投资能得到补偿。要以使农民生活水平发展提高为征地补偿原则，充分考虑农民的生存权益和发展权益。应改变过去征地补偿的做法，补偿除原有的内容外，还应包括农民的社会保障费用、教育培训费用和土地增殖分成等，使被征用土地农民的生活水平、发展水平与国家经济社会发展水平相适应。

参考文献：

[1]赵忠璇.从农民增收的角度谈土地制度的缺陷及对策[J].贵州财经学院学报，2010（1）.

[2]赵佳妮.论中国农村土地所有制的发展历史及改革方向[J].知识经济，2012（7）.