“省直管县”改革绩效、问题及对策研究

2024-10-10

“省直管县”改革绩效、问题及对策研究（精选8篇）

1.“省直管县”改革绩效、问题及对策研究篇一

江苏省直管县财政体制改革成效、问题及对策

（上）

骆祖春

摘要：江苏省三年来的实践表明，省直管县财政体制改革取得了“扩权强县”的初步效果，但财政省直管县体制与行政市管县体制之间体制性摩擦造成一些新的矛盾与问题，原市管县体制所固有的区域协调发展的功能在快速萎缩，省对县、市对县管理和协调既存在交叉重叠又存在真空。出路关键在于科学、有序地推进省直管县行政管理体制改革。

关键词：省直管县，财政体制改革，行政管理体制改革

财政管理体制是国家经济管理体制的重要组成部分，是调节国家、企业（单位）与个人以及中央与地方的收入分配和经济利益关系的重要制度安排。进入新世纪，特别是“十一五”计划实施以来，中央倡导地方财政管理体制从市管县到省直管县的改革。江苏从2007年起全面实施省直管县财政体制改革。近三来，这一改革已收到了“扩权强县”的初步效果，但在实施中也存在一些矛盾与问题，必须采取切实的政策措施，以促进改革的完善和深化。

一、江苏省直管县财政体制改革实施过程与成效

（一）改革前的准备工作

江苏省政府在2005年就开始准备实行省直管县财政管理体制，下发了《省政府办公厅关于做好市县财政管理体制稳定工作的通知》（苏政办发[2005]68号）。2006年年初，“强县扩权”的提法出现在了江苏省政府工作报告中，明确表示在“十一五”期间推行省直管县财政体制，强力推动县域经济发展。2006年出台的《江苏省“十一五”规划纲要（草案）》，第一次明确提出“加快县域城市化进程，有条件的县城向中等城市发展，赋予县级政府更大更多的经济、行政管理权限，实行省直接对县的财政管理体制”。

到2007年，江苏省实行“省直管县财政体制改革”条件已比较充分：包括欠发达地区在内的县域普遍具备一定的自我发展能力，加快发展的需求相当强烈；省级财政调控能力明显增强，具备了进一步加大对后进市和县支持力度的能力；为了保证省直管县体制全面推开后市有足够的发展空间，对部分市进行了区划调整，扩大了城市发展空间；省直管县的财政管理基础、技术条件已经基本成熟，省财政转移支付补助先前已直接计算到县，覆盖到县的“金财工程”建设步伐加快等等。

（二）省直管县（市）财政体制改革的主要做法

2007年3月，江苏省出台《省政府关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》（苏政发[2007]29号），决定从2007年1月1日起实行省直管县财政管理体制，标志着江苏省直管县财政管理体制改革全面推行。

1.调整财政体制关系。保持各市、县分税制财政体制和政策规定范围内的合理既得利益，建立省与市、省与县直接联系的财政体制。核心是统一收支划分，除省级收入外，市级与县级财政收入按收入属地原则统一划分。根据“一级政府、一级财政、一级事权”的要求，明确市级与县级财政支出责任；其次是确定划转基数，改革前各市对所属县的财政体制性集中和财力补助、专项补助等基数，以2005年为基期年，经市和县共同确认后，按省财政要求办理划转。各项税收返还数等按实际计算确定。

2.改革财政预决算制度。取消市与县之间的原预决算制度，建立省与市、省与县之间的财政预决算制度。一是市县各自确定收支预算，省对各市、县不再下达指令性财政收入计划，由各市、县根据全省财政收入预期增长幅度和本地经济社会发展目标，自行确定本级的财政收支预算。二是统一直接办理结算，各类财政结算事项一律由省财政直接与各市、县办理，市、县之间的结算事项一律通过省财政办理。三是直接报送财政报表，各市、县财政预算编制、调整、执行和决算，统一按照省财政要求办理，直接报送省财政。各县有关财政统计报表同时抄送所在市财政。

3.改革财政往来管理制度。取消市与县之间的财政往来制度，建立省与市、省与县之间的财政往来制度。一是直接报解财政收入，各市、县人民银行国库根据改革后财政管理体制规定，直接向省级报解财政库款，直接报送有关收入报表。各市、县财政收入金库留解比例由省财政直接确定。二是直接下达专项资金，省对各县各类专项补助和专款不再经过市，由省财政直接分配下达到各县。市原对

县财政专项补助通过省财政下达到县。三是直接办理资金调度，省财政直接办理对各县财政资金往来和资金调度及其结算。

4.严格分配制度。实行省直管县财政管理体制后，市不得将应属于县级收入范围内的收入划归市级；不得以任何方式集中县级财政收入（包括单项税种或单项收入）和资金；不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。按照财权与事权对等的要求，今后省级在对县安排项目资金或出台政策时，一般不要求市级配套；市对县不能随意开减收增支的政策口子，或要求县级配套资金。各市对县出台增加支出政策时要相应安排补助资金。

5.充分发挥省级财政调节作用。完善加快县域发展、促进市县共同发展的激励机制。加大转移支付力度，缓解县乡财政困难，逐步提高经济相对薄弱县乡基本公共服务保障能力，推进县域间基本公共服务均等化，促进区域协调发展。

（三）省直管县（市）财政体制改革的配套措施

1.2008年8月，江苏省委、省政府联合下发《关于调整分税制财政管理体制的通知》（苏发[2008]15号），按照财权与事权平衡的原则，重新划分了省与市县之间地方共享税的分享范围与比例，扩大了县级财政的分成比例，从而使县级政府有了更多的税收支配权。例如，规定地方营业税、个人所得税、城市维护建设税、印花税、资源税、车船使用和牌照税增量和预算内非税收入增量，省均不再集中，除营业税外5个税种，预计未来五年省财政将少收地方财力300多亿元。

2.出台了相关的配套考核文件。2008年8月，省委、省政府在出台了《关于调整分税制财政管理体制的通知》的同时，出台了《关于建立科学发展评价考核体系的意见》、《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》等5个指导性政策性文件。在考核导向上，制定了5大类28项科学发展评价考核体系，建立了引导领导干部牢固树立科学发展观和正确政绩观的领导干部考核评价机制。落实并细化、完善与省直管县财政改革相关的考核体系，这对于保障财政“省直管县”改革是非常必要的。

3.加强省对市县财政领导。省对市县如何处理好既得利益问题、如何规范新增利益问题做了明确的规定和要求，特别是在市财政对县域发展的责任上，明确提出“省进、市不退”原则，要求各市要继续履行统筹协调区域发展的职责。省财政建立了县联络员制度。各县联络员由一名处长（主任）及其本处室（中心）的一名处级或科级干部两人组成，负责对某县的联络工作。联络员主要任务是及时上传下达，服务指导县。联络员制度对于密切省厅与基层的联系，提高省直管县财政管理水平起到了保障作用。

（四）改革的初步成效

江苏省直管县财政管理体制改革已平稳运行三年，进展较为顺利，省直管县体制的正面效应显现出来。通过对南京、高淳、苏州、昆山、扬州、江都、宿迁、沭阳等市县的调查，实施效果主要体现在以下方面：

1.县级财政留成比例有所增加。实行新的省直管县财政体制，市级财政通过财政体制对县统筹一定比例财力的权限取消了，县级财政留成比例增加，实力有所增强。与此同时，省对欠发达的县地方财政收入增量实行集中与等额奖励返还政策，省财政还通过预算内专项转移支付方式对包括贷款贴息、星火计划项目、新产品开发、技改与创新、节约能源等各类项目实行补助，为县级财政创造了增收空间。

2.县级财政收支快速增长。从调查县2001年-2008财政总收支、本级一般预算收支、上一级财政集中收入、来自上一级财政的转移支付等的相关数据显示：2007年改革后，调查县各项财政收支指标的年均增长率呈现出两位数的高速增长，欠发达县的财政收入增幅尤为明显。

3.财政资金运转效率提高，县级财政理财能力增强。实行省直管县财政体制后，中央和省对各县的补助资金由省财政直接拨付到县，缩短了时间跨度，减少了市级环节，资金运作更加快捷及时，便于县级财政部门即时根据国库资金存量，测算安排各类支出，整个体系的财政资金运行效率得到明显提高。县级政府与市级政府一样享有同等的权限，可自主决定过去需要由市批准的事项，实现了“指标下达快，资金调度快，项目申报快”，与扩权强县的其它经济社会管理的自主权下放改革一起，进一步激发了县域经济的活力。

4.省级直接调控能力有所增强。财政省直管县后，由于加大了县级财政税收分享比例，同时省财政直接结算到县，避免了市级截留的可能，有效地缓解了县级财政的困难，特别是省级财政对欠发达县的大额转移支付，对实现全省公共服务均等化、城乡区域协调发展有很强的促进作用。

5.促进县级财政管理水平提升。实行财政省直管县后，县级财政工作得到了省、市两级财政的指导和帮助，省里的很多会议、培训班都直接到县级，使县级更及时、更全面了解各种财政信息，对各种财政政策的理解和掌握也更加到位。省级财政在预算审查、预算管理、数据报送等方面对县财政要求明显提高，从而促进了县级财政管理人员业务素质和工作水平的提高。

6.推动县域经济向内寻求发展动力。“省管县”，作为一个有效的制度框架，推动县域经济向内寻求发展动力，强化了发展区域经济制度导向，有效地促进了区域内三次产业的发展。

二、省直管县财政体制改革进程中的主要问题

“省直管县”财政体制改革是整个省直管县体制改革的重要组成部分和先行部分，它和现行的市管县行政体制并存，不可避免地产生体制性摩擦，在初期的磨合阶段，主要出现以下问题：

（一）市县间财权与事权新的不匹配

调研的情况显示，市级事权与财权不对称，市、县事权、财权未能理清，市、县的管理关系不顺，是现阶段“省直管县”财政体制改革中最大的问题。从市的角度看，省直管县的财政权与市级行政权存在匹配错位，市级履行综合平衡本地区发展的职责，市县政府领导层认同的一些区域性政策行动，由于市县财政的分离与管理权力限制，在落实当中存在一些难以调和的体制性矛盾，直接影响到行政管理权在全市域内的实施，长此以往，市级党委政府的权威性受到挑战。从县的角度看，县级财政实行省直管后，财力和资金都由省统一对其结算、拨付，但其它的行政体制如人事任免权却归市管，这就必然形成县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策，又要向市政府汇报工作、争取理解和支持，县级的工作难度增大。面对省市两个“婆婆”，有些关系不好处理，造成行政资源的额外浪费。（作者单位：江苏省社会科学院）

来源：《地方财政研究》2010年第4期

2.“省直管县”改革绩效、问题及对策研究篇二

随着我国经济社会发展步伐加快,政府管辖的事务从以前较为单一的行政事务逐渐触及社会的方方面面,省与市的发展较为均衡,而县域经济发展成为经济整体发展中的“短板”,因此如何推动县域经济发展是中国新的历史时期下政府研究新方向以及促进省、市、县均衡发展的新途径。政府要减少对社会组织的控制,全方位激发社会的活力,与基层群众、社会团体更有针对性的进行自我管理、自我教育和自我监督,而县政府作为基层政府在此方面发挥不可代替的作用。县政府管理着更贴切民生的各项具体事务,只有扩大县政府的权力、提高县政府的行政能力,才能从根本上落实促进国计民生,提升基层公共服务,构建和谐社会。

目前,“省直管县”在多省广泛实施,由于环境不断变迁,实施方法和手段不断改变,各地区情况也不尽相同,因此需要大量可量化与不可量化的数据作为研究的基础和依据,其对比分析工作繁琐复杂,并且省直管县的推行遇到了很大的阻碍。本文从行政体制改革与改善省市县之间协调发展作为出发点,以提高县政府的行政效率,高效利用行政成本完成县级政府的政务计划为着眼点,研究“省直管县”的改革方案与对策建议。

二、“省直管县”改革的现状与现实困境

(一)改革的现状

地方财权管理体制全面推行“省直管县”减少行政管理层级。首先,改革行政结构,促进省、市、县之间权力的重新配置取得显著效果,并日益受到社会的广泛关注。总体上来看,我国“省直管县”发展不均衡,正处于发展与多样化探索阶段。当前,“省直管县”的机遇与困境并存,需要趋利避害,坚持不懈,因地制宜,而且现在还没有统一经过验证的科学标准。

目前,各省都致力于推行激励性财政政策,加强县域的财政能力“省直管县”大致可分为较为全面的“省直管县”和部分“省直管县”。全面省管县即省政府将事权、人权、财权、社会管理权力等充分下放给县政府,使县政府有充分的权力资源进行行政管理活动。部分省管县就是省政府不完全将各项权力交给县政府,只是将政府管理的部分权力直接交于县政府管辖,其中最具有代表性的就是财政权。因为没有资金资源,一切都是“空话”,省政府放权,首先就是财政权。县域经济发展的困境与压力为县政改革提供了内在动力和要求,发展县域经济应当以积极推进县政改革为前提。①如果要促进县域经济的发展,就要保证县政府有足够的资金打开局面,统筹调控县的经济各项事务,提高县政府的积极性。财政“省直管县”以浙江为代表,省政府将部分财政权限分配给县政府;另一种是以海南省为代表的行政管理体制上的“省直管县”,即包括政府管理各个方面的权限。我国现在基本就这两种模式。

推行事权下放,增强县级自主管理权。20年来各省实行强县扩权,省直管县以限制地级市的权力,形式上是减少行政层级扩大县的自主权,而本质上限制地级市对县(市)的经济、政治干预,使县(市)政府更贴近群众,更好地与有资源支配权的省级政府沟通,以促进县域经济发展。①县级干部的高配,逐步提升县政府的管理能力。只有县级干部的综合能力和素质得到了提升,并能够时刻自省自律,才能合理行使自己的职权,安排各项事务,因此县级干部的高配逐渐受到重视并取得显著的效果。原来由地级市决定的县委书记任命被改为从县级组织部开始推举任用,由地级市呈报省委组织部,部委会讨论后呈报省常委会,最终通过票决制任用。②

(二)改革的困境

1. 省级政府的困境

首先,省级政府的管理幅度过大,省政府权力过大,地方割据成为“省直管县”不能良好运作的潜在威胁。省政府的权力集中,在我国现阶段的发展中省政府在地级市的影响过大会影响整体的统一,造成地方割据。第二,转移支付制度不完善。转移支付即省政府为了促进全省各地区平衡协调发展,将省政府的一部分财政收入分配给县域,以保证落后县的经济发展与机构维持。农业税取消后,县政府收入日益减少,庞大的行政管理与人员办公、基础设施等费用入不敷出,亟需省政府的转移支付。第三,分税制不完善。实施“省直管县”的困境是由于省政府和县级政府的税收划分不明确,税种划分不规划,税收出现混乱局面,导致当县级政府财政收入短缺时也没有得到及时的税收返还,造成省、市、县的矛盾。

2. 地级市的困境

从地级市整体来说,对“省直管县”持两种态度,即支持和抵制。支持“省直管县”的原因是某些地级市发展较好,有自己的发展优势,不需要过多借助县域的经济来发展,而且可以将县域发展的困境转交给省管辖。抵制的原因是某些地级市本身发展存在问题,需要借助县域的经济支持。强县扩权,首先要县政府有足够的权力,放权不充分的表现主要是地级市下放的权力得不到落实,实际操作者和管理者仍然是地级市。以上情况表现为地级市和县的权责关系不明确,即有权力无责任、有责任无权力、权力划分不清共同管辖、责任不明确推诿扯皮等。另一种表现是财政权由地级市控制,县政府的经济活动由地级市规划,活动经费由地级市拨款,预算由地级市做出,限制县的财权;尤其是经济发展较差的市对县政府财政权力控制更加严格,极大地依靠县域的经济维持市的发展和基本支出。2007年海南省的问卷调查中,县市强烈要求发放的权项共138个,而省厅局提出可以下放的权项只有29个,而且有些还要附带条件,双方意愿差距相当大。③

3. 县级政府的困境

一般来说,县政府较为支持“省直管县”。实施“省直管县”可以提高信息传递效率,从而提高行政效率;实施“省直管县”可以将省政府拨款资金落实到县,减少资金拨款环节和周期,提高县域的经济水平;“省直管县”可以使县政府更少依赖地级市,不需要附庸于市的发展,提高独立性。但是,实施过程中仍然有一部分县政府阻碍其推行,因为有些县政府缺乏自我管理的能力,需要地级市政府的指导,县政府的财权和事权分别由省政府和市政府掌握,造成县没有能力调动本地区的人力和物力,处境尴尬,所有重要事项均需上报省政府或市政府,取得拨款和许可后才可执行,从而减弱了县政府的积极性。

三、省直管县的推行过程中出现问题的原因分析

各级政府权责不一致,权力分配不科学。省政府权力最大,市政府的权力和县政府的权力都是由省政府赋予的。“省直管县”改革之后,县级政府直接隶属省政府,而改革的目的是强权扩县,增强县政府的实力;然而人事权力并没有完全下放给县政府,县政府也并没有得到完全的财政权。县政府的财政收入、财政支出、预算、资金使用效率等都由省政府安排;县域的行政管理活动、基层公共服务水平和设施以及其他的公共管理活动都是由省政府管理,甚至许多权力仍由地级市政府进行管理。因此,县政府得不到应得的权力就不会履行和承担相应的责任,省政府和地级市的管理也会出现混乱,即各级政府的职责定位不清。出现上述问题的原因还可能是省、市、县政府的职责定位不清晰,省政府在三者之间处于一种指挥和统筹协调的地位,所管辖的应是涉及整个省份的重大事件,政策和活动都应该从总体出发,不能干涉各市和县政府的细节,而且交由地级市和县政府的权力必须要完全,然而地级市在“省直管县”改革的过程中一直处于过渡的地位,地级市应管理好本市的行政事务,将属于县的权力完全下放,而不能迟迟不放权继续干涉县政府的活动。

“职责同构”的缺陷依然存在。“省直管县”实行的问题之一就是"职责同构"难以打破,县政府在很大程度上仍旧听从地级市政府的安排,同时也听从省政府的管辖,丧失很多自主权,因此强权扩县任重道远。2013年11月,李克强总理在地方政府职能转变和机构改革工作会议上强调,“要把地方政府的积极性充分调动起来”,“要加强地方政府管理服务职能”,要实现这样的改革目的,就需要将中央和地方的关系从“职责同构”转变为“职责异构”。①

四、完善“省直管县”的对策建议

实施全方位的“省直管县”体制改革,实施“省直管县”要清楚地了解问题,查清楚地级市和县域的发展情况和水平。省市县政府都要坚定立场,强县扩权和强权扩县同步实施,省政府和市政府要在人权、事权、财权等各项权力方面充分放权给县级政府,承担相应责任。省市县政府不仅仅是在权力方面要全方位实施,同时“省直管县”改革是一个新的历史趋势和促进县域发展的历史潮流,省管县要在全国各地全方位实施。发展情况不同的地方需要根据本地区实际情况挑选由省管辖的县域,而且挑选要准确,把握要全面。明晰各级政府的职能定位,各级政府的权力大小不一,应根据政府的权力大小来衡量自身的职能和能力,“省直管县”改革有利于缩小政府的职能,提高政府的能力。地级市主要负责本市的整体发展概况,管理好本地市的行政事务,对上承接省政府的决策和监督,省政府负责受省政府监督,对下要对县充分放权,不得挪用县域的钱款以及县级政府的行政权力。县政府要切实履行省政府下放的政策,逐步摆脱地级市的干扰和依赖,独立自主充分行使权力,寻找一条既适合本地域发展而又切实可行的道路,积极承担行政责任,“职责异构”是为了释放地方“活力”,同时也是基于中央和地方职能的不同。②

合理划分各级政府之间的财权以及完善分税制。作为政府治理体系的基础和重要支柱,财政体制安排始终备受关注。③财政权力包括财政收入权力、财政支出权力、预算管辖权以及绩效考核状况。“省直管县”体制下县政府的财政权力由原来的地级市政府管辖转由省政府直接管辖,县政府的财政收入不再经过省政府这一环节,减少拨款渠道,更高效地应对县域的财政问题,县域也会有更多的财政收入来进行行政管理活动。各级政府的财政权要严格细致的分配,使支出收入更清晰明了,才能对各级政府的财政资金使用状况更直观的进行考核。完善监督机制,完善“省直管县”体制改革下的监督机制是改革的保障和依据。只有健全监督制度,才能保障群众对政府行政管理的配合,打击贪污受贿,减少“省直管县”体制下的官员腐败行为的滋生,更加明白各级政府权力行使的情况。完善分税制,主要是完善省政府以下的分税制,取消农业税以来地级市和县政府的财政收入受到很大的影响,县域的财政收入大幅度减少,要建立科学的地方税务体制,大的税种归市管辖,对县域发展影响大的税交由县政府管辖,完善分税制是保障地方政府财政收入最稳定的行为。“改革完善省以下的财政体制”掩盖了整个国家财政体制的问题,现行的分税制就是中央先行决定与省以下分税,然后是省决定与市以下分税,如此层层分下去,就会出现目前的这种结果。因此,当我们研究如何改革和完善省以下的财政体制的同时,更应该关注整个财政体制的问题。④

完善政府间的转移支付制度并不断完善相关法律法规。由于地方政府仅靠税收的财政收入无法维持本地区的财政支出,地方政府的大部分财政收入都是由省政府下拨的,上级政府为了下级政府行政管理活动的正常进行会无偿对下级政府进行拨款即转移支付。因此,为了增进社会和谐,加强财政转移支付的“公平性”刻不容缓。⑤“省直管县”改革之前的转移支付即省政府将资金拨给地级市,再由地级市政府将一部分资金拨给县政府,这种过程较为复杂,而“省直管县”后,县域的财政收入是由省政府直接下放的,因此,需要进一步完善政府间的转移支付制度才能适应“省直管县”体制改革的潮流。另外,必须要协调好市县利益,由于改革主要涉及的就是市和县之间的利益,县政府直接由省政府管辖,县从市中独立出来不再依赖于市的发展,因此省政府下放的资金也不再经过市政府会导致市在一定范围内地位和威信有所下降。地级市的权力被缩小,管辖领域减少,财政收入减少等情况会加大市县之间的矛盾。大力推进强权扩县和强县扩权的过程要适当维护市的利益,处理好市县之间的利益冲突。省政府对市的优惠政策以及改革相应的财政补贴政策有利于缓和市县之间的冲突,同时也有利于进一步维持地级市的发展。“省直管县”作为一项政策制度,其推行实施和改革健全都离不开相关的法律法规,立法和司法是对行政行为的制约,同时也是一种保障。为了从根本上限定各级政府的责任和权力,规范各级政府的行为,同时立法也要监督改革过程中的违法行为。对于“省直管县”改革过程中出现的贪污腐败等行为要严厉打击,为剔除改革中的障碍提供有力的法律依据,因此不可避免要完善相关的法律法规。

摘要：随着政府职能不断完善,行政体制革新已经成为近年来中国社会十分关注的重要问题。市场经济不断发展,行政层级过多、结构庞杂、权责不清、效率低下、支出过多、分配不均等问题一直阻碍着中国行政系统进一步发展和完善,并成为中国经济发展亟待解决的“短板”问题。“省直管县”改革的目的主要是从人权、事权、财权、物权几方面划清省、市、县的职责权限,促进政府效率的提升,用制度确保和完善县域经济的健康发展,合理规范市县权限,完善行政制度,解决县域经济发展的桎梏,促进市县的和谐。

3.“省直管县”改革绩效、问题及对策研究篇三

【关键词】省直管县财政改革

改革开放初期，为解决当时行政体制与经济发展要求不相适应而建立的“省一市一县”的三级行政区划；但随着改革开放的深入和社会经济的发展，“市管县”体制的缺陷逐渐显现，出现了“小马拉大车”、“市刮县”等不适应经济发展的问题。为了发展壮大县域经济和城乡统筹发展，为了减少行政层级和提高行政效能，中央提出“省直管县”体制改革的任务。

改革内容为“三项不变，五项到县”，即市县既得利益、市对县的支持、债权债务不变。五项到县改革内容主要包括：收支划分、转移支付、财政预决算、资金往来、财政结算。

1. 贵州省推行省直管县体制的可行性分析

1.1贵州市场经济的不断发展和完善

2011年全省生产总值5701.84亿元，比上年增长15.0%。其中，第一产业增加值726.22亿元，增长1.2%；第二产业增加值2334.02亿元，增长20.7%；第三产业增加值2641.60亿元，增长14.2%。我省市场经济不断发展，社会主义市场经济体制不断完善。市场在资源配置中的基础性作用日益凸显，政府不再是配置市场资源的主体，需要从竞争性的市场领域退出，不再承担“运动员”和“裁判员”的双重角色，转而将其主要职能集中在提供市场信息、制定市场规则、维护市场秩序等公共服务的层面。

1.2贵州交通网的日益完善

我省交通通讯等公共基礎设施有了极大的改善。铁路方面以贵阳为中心，黔桂铁路、川黔铁路、贵昆铁路、湘黔铁路四条铁路干线贯穿贵州，营运里程达1400多公里。另外，很多快速铁路都将经过贵州，不仅使贵州的经济将更上一个台阶，同时贵阳也将跃升为国家级的交通枢纽。公路通车里程从11.3万公里增加到15.8万公里，其中高速公路从678公里增加到2023公里。省内河航道里程33600多公里，航运量300多万吨。民用航空已然开通，贵阳龙洞堡大型机场在1997年建成通航，二期扩建将于2012年底完工。便捷的交通大大地缩短了省与县在时间、空间和心理上的距离，为我国政府行政层级的减少提供了良好的服务基础。

1.3电子政务的迅速发展

在贵州，联接党政机关各级各部门的电子政务内网网络平台以初具规模；同时，以省政府办公厅为中心节点，以电子邮件系统（电话拨号）为传输枢纽连接全省9市、州、地，90%政府部门政务信息传输网络也形成。另外，电子政务外网以建设，电子政务在我省得到广泛应用。在积极建立电子政务的同时我省注重信息规划和安全措施的建设，建立了网络化的防病毒系统、入侵检测系统、安全审计系统等。电子政务的发展为我省建立省直管县提供了管理基础，为我省省管县提供了更方便，更快捷，更直接地掌握和管理县域各类问题提供了可能性。

2. 贵州省管县财政体制改革的难点问题

2.1行政管理体制与财政管理体制相冲突

实行省直管县财政体制改革后，我省的行政管理体制仍是采取省管市，市管县，但财政管理体制则是省直接管理县。市级失去了对县级财政管理权，由于缺乏行政管理体制改革的配套跟进，市级仍然履行对县级的行政管理权。这就造成了事权与财权的不对称，影响了现有的行政管理方式、权限和格局，给市县政府之间带来一定摩擦。实行财政“省直管县”后，市级的财权架空，无疑会影响到行政管理权的实施。省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制。我省实行省直管县，大都是在财政上“省直管县”，而在行政关系依然是市管县，市县财政平行对省级财政，除部分事权直接下放到县以外，其他的人事管理权或绝大部分事权仍实行省管市、市管县体制。出现人权、财权、事权管理不一致，使市、县各级政府产生摩擦。

2.2横向协作问题

从短期看，由于市管县形成的地级市与县长期存在的领导与被领导、协商合作与竞争发展等关系。从长期看，由于市管县在我国具有悠久的历史传统，逐步形成了特定的地理、风俗、族群等区域。如：黔东南州、黔南州及铜仁地区——围绕生态环境保护和资源开发，加快发展特色食品、民族药业、林纸一体化、特色农产品加工等绿色产业和水电、特色矿产资源加工，省管县以后，该地区地级政府是否继续支持这些民族企业发展以及省级财政拨款是否到位，都将影响甚至改变其的发展。

2.3省对县的“鞭长莫及”和县级政府可能出现的“山高皇帝远”的难题

我省省直管县后管理的辖区将由9个地级行政区增加到13个市辖区、7个县级市、56个县、11个自治县、1个特区，80多个县级行政区划单位。这样便导致了我省级管理范围扩大，管理半径延长，导致管理不到位的问题产生，给我省省级财政增加一定的压力和难度。

2.4管理机构和人员问题

尽管省直管县改革并不取消地级市，省还要设立相应机构管理县，县扩权后必然也要增设部门，在机构、人员及职位配置上都存在比较大的改革动力，但全省省直管县改革涉及众多个地级市，每一个地级市改革又牵涉到很多的干部，如此多的干部安置特别级别高的干部的安置，还有众多机构和职位的处理，影响之大可想而知绝不容小视。省直管县改革不仅保留地级市大多数机构和人员，又要增设省级管理机构、人员和职位，还要扩大县级权力，将造成机构、人员膨胀和人民群众财政负担。

2.5“省直管县”财政体制与其它体制之间的矛盾问题

主要体现在以下三个方面：一个矛盾是“省直管县”财政体制和经济管理体制之间的矛盾。另一个矛盾是财政体制与行政管理体制之间的矛盾。以上两个方面的矛盾将导致市县谈判势力的不对等，最终可能出现各种各样的“市卡县”现象，改革的效率将大打折扣。第三个方面的矛盾是“省直管县”财政体制与《民族区域自治法》之间的矛盾。由于实施“省直管县”财政体制所依据的法律层次低于《民族区域自治法》，而《民族区域自治法》中自治州的权限又和“省直管县”财政体制的要求有一定的冲突，现阶段“省直管县”财政体制改革对此采取了回避的办法，即民族地区暂不实行改革，维持原来的“市管县”财政体制，但这又会带来两套管理体制并行的新矛盾。

3. 改革难点的政策建议

3.1明确划分省和市、县的事权

首先，要建立与事权相对应的财政体制，以事权确定财权。在财政上实行省直管县，要求合理界定省级政府与县级政府的事权，因为，只有把事权划分清楚了，才能调整和规范省与县的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。其次，稳步推进转移支付法制化、规范化和科学化建设，加大一般性转移支付力度，完善过渡期转移支付办法，从根本上解决基层财政困难问题。最后，要根据各地区经济发展水平因素，对市级财政管理采取适当的灵活政策。市对县帮扶能力强的地方，市级事权可适当扩大；对改革过程中市级财政收入受到较大影响的地方，省级财政可以酌情予以一定补助。

3.2要注意调动市、县两个层面的积极性

在推行省管县财政体制过程中，特别是在财政体制与行政体制的矛盾未得到有效解决之前，应注重调动和发挥地级市和县（市）的积极性，既不影响中心城市与地级市的发展建（下转第211页）

（上接第207页）

设，又使县域经济和农村经济社会发展迈新台阶。在改革过程中，不但要注意协调“省直管县”体制中县（市）同原上级市之间在利益关系、工作程序等方面的协调，减小体制变动两级财政和行政的负面影响，还要防止县乡政府短期逐利行为，避免改革试点出现一放就乱的情形。

3.3建立横向协作机制

在县级之间、地级市与县级之间建立起上下统一、横向协作的工作运行机制，以确保地方经济、产业、城镇建设等发展。我们要从体制上打破行政壁垒和各自为政的局面，下决心消除限制行政区域之间要素自由流动的制度性根源。要按照区域经济和产业发展、城镇建设的要求，建立健全县级之间、地级市与县级之间横向协作机构，明确权责，加大经费、人才、管理等方面的支持力度，确保其在区域经济和产业发展、城镇建设中发挥重要作用。要积极创建横向协调发展综合试验区，加强县级之间、地级市与县级之问的横向协作，形成试验区与辐射区区域互动、优势互补、共同发展的良好格局。同时通过立法明确培育区域问、产业间统一市场的各种鼓励措施，引导资本、人力和技术资源在区域间、产业间合理流动，防止区域经济和产业统筹发展中的短期行为，力戒区域间、产业间争夺资源、资源重复配置、重复建设、竞争盲目无序等行为，使区域经济和产业合作在法律制度安排的引导下有效地推进。

3.4精兵简政，解决机构和人员问题

要把省直管县改革与转变政府职能结合起来，压缩、合并和取消有关领导机构和事业单位，减少机关行政人员和事业单位人员，充实基层，改变高层人才过多、基层人才过少，高层和底层人才严重不对称的现象，确保各级政府全面履行好自己的职能。要将编余干部分流，或送到党校和行政学院储备与学习，或鼓励他们积极投身到市场经济大潮中，推动当地经济社会发展。值得一提的是，无论将来是否划小省区，都应以采取上述措施、精兵简政为前提。

3.5破解“省直管县”财政体制与其它体制之间的矛盾

破解“省直管县”财政体制与经济管理体制之间的矛盾：破解这一矛盾需要让“省直管县”财政体制与经济管理体制相吻合，也就是说需要经济管理体制作相应调整，也要实行“省直管县”，特别是在土地、项目审批等权限上做到市县平等，对于跨区域的项目则由省级政府协调即可否则就不可能杜绝市县掣肘情况的出现；破解“省直管县”财政体制与行政管理体制之间的矛盾：破解这一矛盾需要让“省直管县”财政体制与行政管理体制相吻合，也就是说行政管理体制也要实行“省直管县”，市县政府之间的行政隶属关系将消失，取而代之的政府层级则是市县平行的《宪法》架构；破解“省直管县”财政体制与《民族区域自治法》之间的矛盾：虽然说推行“省直管县”财政体制改革依据的法律层次低于《民族区域自治法》，现阶段的“省直管县”财政体制改革对此采取了回避态度，但是民族地区的自治县的选择权也因此被剥夺。我们建议，不妨采取民族区域自治县人大投票等方式由其自行决定是实行“省直管县”还是实行“市直管县”财政体制，然后再尊重其选择即可。不过可以肯定的是，一旦理顺了相关法律关系，“省直管县”财政体制改革必然会最终扩大到绝大部分民族区域。

※（贵州省教育厅高校人文社会科学研究自筹经费项目，项目编号：10ZC031）

参考文献：

[1] 楚明锟崔会敏周军.从“市管县”到“省直管县” 的体制转型分析[J].商丘师范学院学报， 2011-1月.

[2] 黄海涛.直管县财政体制促进县域经济发展管理方略完善[J].财政研究， 2011第9期.

[3] 贵州省财政厅关于实行省直管县财政改革意见的通知，2009-06-30，http：//code.fabao365.com/law_451579.html

[4] 薛艳桃.贵州省电子政务建设研究，

2010-01-21，http：//www.doc88.com/p-3981050

2326.html.

[5] 張永生.省管县：避免“鞭长莫及”和“事不关己”，2011-09-21，http：//comment.scol.com.cn/html/2009/07/011008_721322.shtml.

4.省直管县体制改革团队个人总结篇四

作者：人文与公共事业管理学院05级行政管理专业段广举

前言：实践结束已经有几天了，从火热的海南回到了闷热的泉州，又慢慢地习惯了这里的天气.呆在这泉州，受着这魔鬼天气的“折磨”，更让我对海南的那段时间充满怀念，省直管县体制改革团队个人总结。那短短的八天，有欢乐，也有过不争吵；有苦累的体验，也有轻松的时光；有挫折，也有收获。那里的人，那里的事，那里的……，这一段暑期社会实践的体验，必将是自己一次宝贵的经验，让人难已忘怀。

一.出征，实践前点滴积累

今年这个暑假，过得有些不平凡。因为这个暑假自己做了一件非常有意义的事情，就是去海南省文昌市和昌江黎族自治县做暑期社会实践调查，通过这次实践活动，丰富了自己知识并在能力上得到了锻炼，为以后的学习和未来职业规划奠定了新的起点。

此次暑期实践，我作为队长在八天的实际调查中感受颇多。在前期准备活动中，团队成员各自发挥自身的兴趣和特长，为了获得学校审核的通过都付出了很多努力，队员们各司其值，想尽一切办法完善我们的实践策划书，在关键老师和姜国冰老师的指导下，最终我们完成了策划书的所有内容，怀着忐忑的心情我把策划书交给了学校团委的李老师，期待着最后的答案。

当我听到我们的策划书获得通过时，我非常激动，这毕竟是对我们前一阶段努力的肯定，但听到我们只获得了学校资助的1500元时，我感到有些失落这与我们先前预算的4550元相差很远，前期预算已经很节约了，突然间差了很大一块缺口，我们队员每个人脸上都显得很失望，这意味着我们每个人要自筹近600元，这对于还未走出校园的我们来说，已经是一个不小的数字了，经过几天的思考，我们重新修改了方案，原计划有五人全部要去海南，由于经费的限制，我们决定四人去海南，留下陈舒艳一人做后期工作，实际调查天数由原来的十五天减至八天，这样我们的经费就节约了一部分，不足的部分我们自行解决，终于找到了一个合理的方式来实现我们的暑期实践！

二、进行，实践收获中……

经过近一个月的等待，终于迎来了真正暑期实践的日子，我们怀着激动的心情来到了海南，这个全国最年轻的省份和最大的经济特区。首先，我们来到的我们调查对象的第一个目的地文昌市，在两位海南同学的帮助下，我们找到了一间合适的旅店，距离政府和社区比较近，在双方讨价还价的情况下，我们以两间75元一天的价格，预定了三天。由于我和另一个队员不是海南人，对当地人的生活方式和当地的风俗不了解，吃完晚饭后，我们怀着好奇的心情，在两位海南同学的带领下，与这个陌生的城市进行了第一次亲密接触，令我惊讶的是钟丽作为海南人竟和我们一样听不懂当地的方言，原来海南每个地区都有自己的方言，还好日灿是当地人，我们一边欣赏文昌市的夜景，一边倾听日灿讲述文昌的历史，其中最为出名的有“宋氏故居”和“文昌孔庙”的故事，听着文昌的历史文化，使我们深切感受到我国儒家文化的源源流长和悠久的历史文化。

九点多我们回到了旅店，商量明天要访谈的有关内容以及发a class=“channel_keylink” href=“http://diaochawenjuan./”>问卷的问题，明确了大家的分工，并对有可能出现的问题做出来种种解决方案，不知不觉就十一点半了，躺在床上我久久不能入睡，不知道是兴奋还是对明天调查的担心，快到天亮时，才慢慢的进入了梦乡，个人总结《省直管县体制改革团队个人总结》。

早晨八点三十分我们准时来到了文昌市财政局，由于局长在开一个重要的例会，我们等了一个多小时，再这期间，我们和办公室的工作人员聊起了天，当然了我们是有目的的，除了探视他们对省直辖县的认识，还要请他们帮忙发放问卷，当我们回收好问卷时，已经十一点多了，当得知下午局长要出差时，我们很失望，但我们依然想试一试能否和领导说上话，黄天不负有心人，我们终于见到了领导，他给我们安排了办公室詹主任接待我们，并嘱托詹主任要热心招待我们，我们此刻似乎找到了亲人的感觉，下午我们对詹主任进行了访谈，他和我们聊了很多相关的话题，虽然和我们想象中的有些插入，但是总体感觉还是不错的，像詹主任这么友好的领导可是在我们的调查中不常见。下午，我们就碰到了不小的麻烦，当我们来到文城镇街道办事处，我们说明了我们调查的目的，工作人员一口回绝了我们，说领导不在，他们对我们调查的内容不了解，更不愿填写调查问卷，这对我们真的感觉很无奈。同时也暴露了自己生活阅历尚浅，实践经验不足的缺点，这对深刻了解自己提供了一次检验的机会。使我对自己更加深了了解。

对文昌市的调查我们用了四天时间，分别对财政局、人事劳动保障局、改革发展规划局、民政局、监察局等部门作了访谈和问卷调查，在实际调查中遇到了一些对方不配合，给我们脸色看，尤其自己不会说海南话，给调查带来了很大不便，加上自己是队长这给自己心理也带来了压力，还好我们的两个海南队员对调查活动很积极，遇到语言交流障碍时，总能及时给予化解，减少了很多不必要的麻烦，这也使我深切体会到团队合作的重要性，同时也感觉到无论个人能力多么强，在集体中都是那么渺小，只有协调、参与、合作才能做好事情。共2页,当前第1页12

接下来我们来到了昌江黎族自治县，利用半天了解当地民风、民俗，并拍了一些照片，同文昌市一样，我们用了三天半时间走访了财政局、人事劳动保障局、改革发展规划局、民政局等有关部门，有了上一次的经验和教训，这次我们感受到了轻车熟路，尽管也会遇到一些困难，但是有了上次的体验，心理也就感受不到太多的委屈了。

三、感受，实践的体会

在调查实践中自己感受最深的是一些基层工作者对国家、省里的方针、政策不熟悉甚至是不了解，只是一味的执行上级的政策，部分人对省直辖县完全不了解，知道一些的也会认为这是政府的政治绣，由于海南的地理、地域条件特殊，自从海南建省以来，就实行这套体制，和大陆的没有什么区别。群众对政治关心程度较低，很多群众都不知道我们在调查什么，认为我们调查的内容只于政府部门有关，与自己无关，政府做什么对自己的生活没有什么影响，可见群众的民主参政意识低得令我们惊讶。同时在调查中我们还发现在人事升迁上也存在一定的问题，在和昌江黎族自治县一位财政局长“聊天”时，发现他对省直辖县在人事变动上有些想法，他在这个岗位上兢兢业业工作了二十几年，就是升不上去，因为自己是处级干部，职务升迁就会到省里工作，而现实省里又没有这个空

缺，这无疑对其工作的积极性有一定的负面影响。使我深切体会到政策的决策者在执行某项政策时，一定要考虑好相关的利益群体。

第二个切身感触就是政府的形象工程，新的文昌市政府办公大楼，不在文昌市区的文城镇，新搬迁到了清澜经济开发区，同时新建成的还有财政局、地税局、工商行政管理局等一般所谓的“肥水衙门”而人事劳动保障局、监察局等“清水衙门”则驻地原先的政府所在地文城镇，两个地方的办公大楼天壤之别，旧政府四层小楼很古朴、简约，给人一种亲近感，而新政府大楼宏伟气魄，构造有些像人民大会堂，高高的矗立在空旷的开发区里，给人一种威森的感觉，使人感觉很不舒服。虽然近几年，文昌市经济发展很快，不久前又提升为县级市，但也不能为了形象，造成这么鲜明的对比，劳民伤财啊！

此次暑期实践，我切身感受到了，政府如何接待办事的人和处理日常事物，政府人员官僚化的倾向还是很严重的，彻底改造政府的工程任重而道远。

当前我国行政区划形成的历史非常悠久，需要解决问题繁多且复杂，各方利益冲突明显，处理起来会十分棘手和困难，相应地全面实行省直辖县体制将是一项非常庞大的工程，工作千头万绪，一旦真正展开，矛盾和阻力一定会很大。这决定了我国目前全面推行地方行政区划改革应是有目标的、渐进式的改革。

通过这次暑期实践培养自己理论联系实际的能力，将所学的理论知识应用于社会实践。加深对相关理论的理解和培养自己独特思考问题的视角。同时又锻炼自己的实践能力，在即将走入社会这个大舞台的时候，我们需要的不仅仅是理论文化知识的学习，更主要的是培养为社会做贡献的能力，此次实践在很大程度上提升我们的社会责任感和历史使命感。

到理论联系实际，切实关注时事热点，为解决现实问题尽一份大学生的责任，使自己的知识学有所用，同时在实践中又增强了自己独立思考和解决问题的能力，这也许是自己在这次实践中获得最大的收获。

5.“省直管县”改革绩效、问题及对策研究篇五

推进省直管县体制改革试点的实践与思考作者：李东民杨贺新

来源：《机构与行政》2012年第07期

黑龙江省是全国省直管县体制改革试点省份之一。从2009年9月开始，在黑龙江省委、省政府和省编委的领导下，省编办认真贯彻中央编办有关文件精神，并结合省情实际，积极推进省直管县体制改革试点工作，取得了阶段性成果。

一、高度重视，积极研究推进试点工作

开展省直管县体制改革试点，是中央作出的重大决策，也是黑龙江省委作出的重要部署。在黑龙江省委、省政府和省编委领导下，省编办积极研究推进改革试点，主要做法有以下几点：

一是按照黑龙江省编委会议部署要求，组织开展前期调研。2010年1月，省编委会议专题研究了省直管县体制改革试点工作，提出了总体推进思路，部署由省编办牵头，联合省委组织部、省财政厅等部门开展前期调研；同年4月，省编办组织联合调研组，先后赴江苏、安徽、海南、湖北等省了解各省开展省直管县体制改革情况；同年5月，在省内绥化市及有关县（市）调研掌握基层情况、想法和意见，并形成了专题调研报告，提出推进改革试点的初步思路和建议。

二是根据中央精神结合省情，研究拟定工作方案。2010年7月以后，根据中央编办

[2010]57号文件和两次试点省区编办主任座谈会精神，结合省情实际，着手研究拟定省直管县体制改革试点工作方案。2011年6月，省委第94次常委会议听取了省编办关于推进省直管县体制改革试点有关情况的汇报，讨论并原则同意《黑龙江省关于省直接管理县（市）体制改革试点的方案》，决定在绥芬河市（县级）、抚远县开展省直管县体制改革试点。

三是贯彻黑龙江省委常委会议决定，细化政策启动实施。省委第94次常委会议后，省编办积极协调省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于开展省直管县体制改革试点的通知》（黑办发[2011]13号），明确了试点范围、主要内容及有关要求，并组建了由省编办牵头，省委办公厅、省委组织部、省政府法制办等9个部门参加的省直管县体制改革试点联席会议制度（黑政办发[2011]46号）。之后，经过省政府主管领导先后两次主持召开专题会议研究讨论，在综合省直管县体制改革试点联席会议成员单位意见，并在广泛听取省直各部门和省人大、省政协、省法院、省检察院，试点县（市）及所在省辖市等各方面意见的基础上，研究拟定并以省委办公厅、省府办公厅名义印发了《关于省直接管理县（市）体制改革试点的实施意见》（黑办发[2011]28号），明确了改革试点中调整管理体制、扩大试点县（市）经济社会管理权限、推进相关改革等具体措施及有关工作要求。

四是落实试点工作办公会议精神，深入推进试点工作。2011年12月，黑龙江省委、省政府在绥芬河市召开了省直管县体制改革试点工作办公会议，省委书记吉炳轩主持会议并作重要讲话。省委副书记、省长王宪魁，省委副书记杜家毫，省委常委、纪委书记李延芝，省委常委、常务副省长刘国中，省委常委、组织部长徐泽洲，省人大党组书记、副主任刘东辉出席会议并讲话。省直有关部门、试点县（市）及所在省辖市的主要负责人都做了相应发言。会后省编委办协调省委办公厅印发了省领导的讲话，提出了抓好落实的要求。目前，试点县（市）制定了省直管县体制改革实施方案，进一步完善了工作规则，细化了工作流程，落实和培训人员；所在省辖市从大局出发积极支持配合工作；省直部门分别到试点县（市）调研指导；省编委印发了《省直管县体制改革试点机构编制工作的实施意见》（黑编[2011]88号）；省政府首批下放经济社会管理权限124项；省委办公厅、省政府办公厅调整了文件、会议、活动等工作运行机制；干部管理制度、财政管理体制方面的调整已经入轨，统计和目标考核制度的调整也有了具体措施。

二、锐意创新，全方位设计改革政策

试点政策是试点工作的主要抓手，也是试点工作能否取得成效的关键。在制定试点政策过程中，我们经过多次调研和多方征求意见，最终形成了《关于省直接管理县（市）体制改革试点的实施意见》（黑办发[2011]28号）。这些具体政策是根据中央精神并结合省情实际制定的，既遵循了中央有关要求，又着眼改革有所创新突破。

（一）牢牢把握试点的总体思路

坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，紧紧围绕深化行政管理体制改革的总体目标，探索建立适应省情和经济社会发展要求的体制机制，促进行政效能不断提高，推动城乡经济社会统筹发展，加快县域经济发展壮大，进一步提升延边对外开放水平。我省的试点工作始终坚持积极稳妥的原则，处理好改革发展稳定的关系；坚持依法探索的原则，在宪法和法律范围内进行体制改革和机制创新；坚持循序渐进的原则，在实践中探索、在工作中总结、在落实中完善。通过体制调整、机制创新，进一步激发试点县（市）经济社会发展内在动力，建立起权责一致、调控有力、执行通畅、依法高效的省直管县的行政管理体制和运行机制，推动试点县（市）成为经济社会又好又快发展的示范县。

（二）研究确定试点的主要内容

第一，调整管理体制。体制调整是改革试点中最具根本性的举措，同时体制调整又具有整体性、系统性的特点，需要全盘考虑，一体化综合推进。在确定试点的内容方面，我省做了一些大胆的尝试。在政策设计上，我们本着依法探索、尽量明确、力争到位的思路，做到了“三个同步调整，一个跟进研究”。“三个同步调整”：一是党委、政府管理体制同步调整。即试点县（市）党委、政府直接向省委、省政府报告工作。试点县（市）党委和政府各部门（单位）依照法律、法规，接受省委、省政府对应部门（单位）的业务指导或者领导。二是垂直管理部门体制同步调整。即省以下垂直管理部门，由省政府主管部门直接领导；中央垂直管理部门

（单位）可根据省直管县体制改革的需要进行相应调整。三是群众团体管理体制同步相应调整。“一个跟进研究”：即人大、政协，法院、检察院体制跟进研究。调整人大、政协、法院和检察院的管理体制存在法律障碍，不调整又会给改革试点带来许多不便，因此人大政协体制、法院检察院体制暂时不变，由相关部门（单位）在试点过程中研究提出改革的思路和办法，以便深入推进改革试点工作。

第二，扩大试点县（市）政府经济社会管理权限。赋予试点县（市）政府经济社会管理权是试点工作的关键，对于促进县域经济加快发展、提高县级政府对区域经济社会发展的统筹、自主决策和公共服务能力等，都至关重要。为此，我们本着“能放尽放”的思路，来设计这方面改革政策。提出在维持试点县（市）行政建制不变的前提下，赋予试点县（市）政府省辖市政府的经济社会管理权限。凡适宜由试点县（市）政府行使且法律法规不禁止下放的行政管理权，都要下放给县（市）政府。试点县（市）政府需报请上级政府审批、核准的事项，依法改为直接报省审批、核准。

第三，推进相关改革。省直管县体制改革是系统工程，涉及方方面面，需要整体设计协调推进。我省试点政策在干部、财政、统计、考核等重要方面有着科学明确的措施。一是在干部管理制度上，提出将试点县（市）原由省辖市管理干部调整为由省委直接管理，并对试点县（市）党政主要领导、其他班子成员及县处级干部、乡科级干部、垂直管理部门干部等管理权限，做了有利于试点工作的科学调整。二是在财政体制上，对目前实行的省直管县财政体制作了进一步完善，省财政对试点县（市）财政实行单列管理。三是在统计制度上，明确试点县（市）的统计数据直接向省对口上报，并抄送所在省辖市；试点县（市）的经济社会数据单独统计，并计入所在省辖市总量。四是在考核制度上，明确了试点县（市）政府经济社会发展目标考核由省组织进行，经济社会发展指标仍计入所在省辖市考核评价体系。统计和考核制度的设计与调整，主要考虑是，既能够调动试点县（市）的改革积极性，同时又要尽量减少改革对所在省辖市的影响。

第四，省机构编制部门带头下放权力。为了起到带头示范作用，我办率先研究下放事项，经过多次调研论证，研究出台了扩大试点县（市）经济社会管理权限的事项和具体的支持措施，并以省编委名义印发执行。共下放7项审批、审核或申报的事权，涉及正副科级行政机构设立和调整、乡镇机构调整与增设、正副科级事业机构的设立与调整、事业单位经费形式确定与变更、行政编制跨层级调整、事业编制总量和结构调整、科级领导职数的设置与调整等机构编制管理事项等。

三、扎实推进，注意把握好三个关系

推进省直管县体制改革试点工作，要坚持统筹兼顾，抓好关键性措施的落实，切实把握好重点突破与整体推进、统一部署与具体指导、改革创新与维护稳定的关系。

（一）切实把握重点突破与整体推进的关系。扩大试点县（市）经济社会管理权限，是当前推进省直管县体制改革试点的重要切入点。将省辖市管理县的经济社会管理权限下放给试点

县（市），这是整个试点迈出的关键一步，有利于促进县域经济的加快发展，也有利于提高县级政府对区域经济社会发展的统筹协调、自主决策和公共服务能力。要善于抓住关键环节，在扩大试点县（市）经济社会管理权限方面实行重点突破。与此同时，要把握好重点突破与整体推进的关系，特别是要做好省直管县（市）财政体制、干部管理制度、统计制度和考核制度等相关方面的配套改革，确保相应的权限赋予真正落实到位。还要建立和完善相应的配套措施，比如在提供政策支持、开展对口培训、加强验收监督等方面，要有明确具体的制度措施，确保试点工作有章可循、有据可依、规范运行。从全局整体上协调推进试点工作不断向纵深发展。

（二）切实把握统一部署与具体指导的关系。研究制定的试点政策，对试点县（市）统一明确了调整管理体制、扩大经济社会管理权限、推进配套改革等相关内容。但在实际推进过程中，还需要针对试点县（市）发展水平实际，实行具体指导。比如，我省目前启动的试点中，绥芬河市是多年计划单列的县级市，经济发展情况较好，省直管的基础较好，试点推进会比较顺利一点，遇到的阻力会小一点。相比较而言，抚远县经济发展水平较低，由于基础检验等条件设备不足等因素，可能会影响大量下放给它的经济社会管理权限的执行。这些客观条件要求在推进试点的过程中，绝对不能照搬照抄，信奉简单的本本主义，一定要坚持从客观实际出发，处理好统一部署与具体指导的关系。结合试点县（市）经济社会发展实际，有针对性地实行具体指导，确保下放的权力安全着陆，确保各项改革改革顺利实施。

6.省直管县现状综述篇六

摘要：我国现行的市管县体制在计划经济时期功不可没，他在强化中央集权、促进政治稳定、带动周边地区经济发展方面都曾发挥了重要作用。但是我国市管县体制还存在许多弊端，在改革开放以来，随着我国政治、经济体制改革的逐步推进，社会主义市场经济体制不断完善，市管县体制上的局限性日渐暴露出来，在一定程度上影响了我国社会政治的稳定和社会主义市场经济的持续进一步发展，在这样的情况下，省直管县体制成为现今研究的热点，目前理论界对省直管县体制的可行性探讨，对省直管县体制改革的动力和意义，对省直管县体制改革中政府职能转变问题和权力分配问题进行了多次的相关研究讨论。

关键词：省直管县体制现状古代现在国外

定义：“省直管县”体制是指：省、市、县行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐，促进我国社会政治的稳定和社会主义市场经济的持续进一步发展。

自秦汉以来，县就是中国最重要、最基本的行政单元，古有“郡县治，天下安”之说。，我国的行政区域主要分为省、县、乡三个层级。但自上世纪80年代初起，原先作为省级政府派出机关的“地区”一级政府趋于实体化，通过地改市、地市合并等方式，“市管县”体制在全国迅速普及开来。在此过程中，还形成了县级市、地级市、副省级市、直辖市等不同级别的市建制，衍生出“市管市”这一世所罕见的行政现象。“市管县”体制是适应城市经济发展而逐渐固化起来的，实行之初，在培育壮大中心城市、打破行政分割、推动城乡融合等方面发挥了一定积极作用。

随着二元经济现象的突显，两极发展现象的加剧，“市管县”体制的弊端日益凸现。一是，增加了行政层级，提高了行政成本，降低了行政效率，各种管理权限集中于市级，县级政区的自主权受到了削弱。二是，一些规模小、实力弱的市非但无力带动辐射所辖的县，还倚仗行政强势从县里“抽血”，从而限制了县域经济发展。三是，由于以“市”为中心，导致各种资源过度向城市集中，农村的经济社会发展相对滞后。四是，造就了大量有名无实的广域型“城市”，城市化水平虚假繁荣。新时期中共中央关于中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局的出台，是其根本背景。根据中共中央对中国今后发展战略的布局，文件要求贯彻三个“坚定不移”：“坚定不移地推进社会主义新农特别指出：“扩大国内需求，最大潜力体现了中央着力解决长期制约中国全村建设，坚定不移地走中国特色农业在农村；实现经济平稳较快发展始于2007年8月的国际金融危机之冲击，是其国际背景。这次金融危机不仅造成了西方发达国家的高失业率和经济衰退，而且对中国的经济增长也有明显的影响。中国政府对此有清醒的认识，正如文件指出的那样：“当前，国际金融危机持续蔓延、世界经济增长明显减速，对我国经济的负面影响日益加深，对农业农村发展的冲击不断显现。”中国要想保持相对较高的经济增长率，维系较强的国际竞争力，必须保持国内经济活力，而县域经济发展是其活力的根本，推进省直管县改革正是增强县域经济发展活力的有力手段。适应社会主义市场经济和民主政治的要求而引发的政府“自我重塑”，是其制度背景。与市场经济和民主政治匹配的是现代化的法治政府、服务政府、责任政府．，这是中央与地方各级政府改革面临的一场攻坚战。省直管县对于完善管理体制，使地方政府切实拥有与事权相匹配的财权、人事权、机构组织权等自主权，真正转变与合理配置政府职能，建设人民满意的政府，无疑是一次大胆的尝试。

19世纪末，随着工业化的发展，城市迅速发展，人口骤增，市政管理面临的问题日益复杂。各州城市为适应现代化的管理，纷纷进行市政体制改革，从而在各州以至在一州内同时存在不同的政府组织形式。美国地方区划

从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济治理权限直接下放到一些重点县，在经济治理方面形成了近似于“省管县”的格局。［1］2005年6月，国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点。”《中共中心关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政治理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的治理体制。”由此可见，实行省直管县，是今后我国行政体制改革的一项十分重要的内容。

7.“省直管县”改革绩效、问题及对策研究篇七

关键词：省直管县,改革试点,改革困境,实现路径

近年来,省直管县改革成为我国行政体制改革的热点话题。2009年中央一号文件明确提出推进省直接管理县(市)财政体制改革,稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。《十二五规划纲要》也强调:“在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制”。而随着改革的不断深入,省直管县体制必将由财政向其他方面扩展成全方位的行政管理体制改革。可以说,深化对省直管改革的理论研究对地方政府管理体制创新、深化行政体制改革具有重要的现实意义和理论价值。

1 目前省直管县体制改革试点情况

我国实行省直管县体制改革试点的省份有湖南、河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等20个省份以及北京、上海、天津、重庆4个直辖市共24个一级行政区。“24个省份对818个县市陆续进行了财政体制省直管县的改革试点,还有8个省份选择219个县进行了强县扩权和扩大县级政府经济社会管理权限等省直管县的试点。”[1]从试点情况来看,这一体制不仅有利于发挥县级政府的积极性,促进县域经济社会发展;而且对深化行政管理体制改革,减少行政层级,提高行政效率,促进城乡协调发展具有重要意义。

1.1 浙江省对财政省直管县的成功探索

浙江省域面积狭小而县域经济发达的特点为省直管县提供了现实基础。为了确保县级事权、财权的统一及壮大县域经济实力,浙江自1983年开始在财政上试行省直管县;1992年到至今,浙江已连续四次出台政策,扩大一部分经济比较发达市(县)的经济管理权限。1992年出台了扩大萧山、余杭、鄞县等13个市(县)部分经济管理权限的政策,主要包括扩大固定资产投资项目审批权、外贸投资项目审批权等4项。1997年,同意萧山、余杭试行享受地级市一部分经济管理权限,主要有固定资产投资审批管理权限等11项。2002年,浙江进一步扩大和完善20个经济强县(市)的经济管理权限,将313项原本属于地级市的经济管理权限下放给这些县市。这些权限几乎涵盖了省、市两级政府管理权限的所有方面。2006年,又再次出台文件,开展扩大义乌经济社会管理权限改革试点工作。决定除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外,赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限,这是浙江在强县扩权道路上又一次突破。实践证明,实行“省管县”,激活了县域经济的活力。据统计,浙江推动省“直管县”改革,17个县市下放313项审批权,涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通建设等12大类扩权事项,几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面,成效非常明显,县域经济得到了很大的发展, 早在2007年,浙江省58个县(市)的地方财政收入均超过了亿元,其中24个县(市)的地方财政收入超过10亿元[2],浙江模式已成为省直管县改革的成功范式和蓝本。

1.2 重庆市对行政体制上省直管县的有力探索

1997年重庆直辖,全市人口有3 100多万,80%的人口在农村,城乡二元结构突出。重庆市是一个大城市、大农村并存的典型城市,也是中国面积最大、人口最多、管辖区域最多的直辖市。直辖市的体制、中等省的规模这一特殊的市情,使重庆的行政管理既无法照搬其他省份的普遍做法,也不可能套用京、津、沪的已有的模式,惟一的办法就是建立起适应自身发展的模式。重庆直辖后的十年间先后通过撤并行政区划、取消地市建制、撤区并乡建镇三次体制调整,基本建立了符合特殊市情、规范高效运行的新兴直辖市行政体制,即撤销了涪陵市、万县市和黔江地区三个地市级机构和107个区公所,解决了一市多制问题,行政管理层次减少为“市—区县—乡镇”三级,实现了行政管理的扁平化,增强了全市工作的凝聚力和融合度。实施区县扩权改革,完善了行政管理体制,建立政府职能转变,统筹城乡均衡发展。

1.3 海南省对全面实行省直管体制的探索

海南实行政府管理体制上的省直管县,符合党中央和全国人民的期待,符合本省的实际,没有复制内陆省份行政管理体制的架构模式,率先在全国建立了适应市场经济体制需要的行政管理体制,一步到位地实行了行政体制上的省直管县,在全国范围内减少了一个行政层级,下放行政管理权限,赋予市、县更大的发展自主权、决策权。海南从建省之初就建立了省直管县的体制框架,运行20多年的实践来看,省直管县体制符合行政管理体制改革的方向,在运行中彰显出改革的效应。这是海南省一直实行“小政府、大社会”的重要原因之一。从县域发展来看,很多贫困县在扩权强县之后纷纷脱贫,促进县域经济发展,增强市县财政实力,为县域经济发展提供坚强保证;从城乡统筹发展来看,海南省实行省直管县体制有利于对市、县经济社会发展进行宏观调控和城乡统筹,加强农村基础设施建设,推动农村经济发展,加快了社会主义建设的步伐;从管理效能来看,海南实行省直管县,行政层级相应减少,减少了人力、物力、财力,节约了成本,提高了政府管理效率,有利于决策的迅速落实,从而提高行政效率。海南省一直在改革中坚持,在创新中发展,在实践中完善。

2 省直管县改革的现实困境和主要问题

省直管县改革虽然在全国20多个省市试点推行,但改革中遇到一系列实际问题,面临许多难题甚至阻力。从试点情况来看,体现在以下几个方面。

2.1 省的管理幅度增大导致监管能力不足

省直管县”体制取消了地级市政府这个中间层级,直接由省管理县,这样一来虽然可以提高效率,但首先将面临一个挑战性的问题——省级管理幅度过宽,管理难度增大。实施强县扩权后省直接管理数量众多的县,省直管单位急剧增加,管理半径扩大,管理幅度进一步扩宽,省级财政最大的不适是管理单位数量剧增带来的需要处理事务量的剧增。根据中国行政区划网站公布的数据:我国现有34个省级行政单位,管理幅度在50~80个县的有8个省,管理幅度在80-100个县的有7个省,管理幅度在100个县以上的有8个省。除去北京、天津、上海、重庆4个直辖市,香港、澳门两个特别行政区和台湾省,平均每个省级行政单位辖73个县,多的如四川省下辖138个县,河北省下辖136个县。加上地级市,平均每个省级单位要管辖85个县(市)[3]。管理数量的剧增不但给省级政府的管理带来了困难而且降低了管理效率。另一方面改革与省级财政实力有一定关系,在中西部的一些省份,交通不便、信息不灵、省级财力不雄厚等问题还没有得到彻底的解决的情况下,县直接联系省,或省面向县承担起经济与社会管理的诸多职责确有现实的困难。目前,省直管县改革只是突破了过去的财政体制和部分的人事管理体制,还没有真正涉及行政体制问题,在行政关系方面市、县还不属于平级关系。因此,扩权县事实上与原来隶属的省辖市管理还没有完全脱钩。扩权县既要主动维护对省一级部分的话语权,还要维护与市领导部门的关系。县里的工作需要两面周旋和汇报,哪方面都不能怠慢,这就增加了县一级主要领导进行协调的工作量。县政府对此也不敢有怨言。同时,省辖市只顾及自身利益及自身发展,从而减少对县的帮扶甚至不愿意放权,例如,在财政配置资金问题上,对于一些已经审批的项目,省里资金已到位,要求省辖市配套的部分没有到位,而省里又没有直补的政策,这样就给县的发展带来很大资金限制。从而造成市县之间矛盾的产生。如不对现行行政区划作局部调整,在目前的情况下,推行“省直管县”体制改革,省级政府将面临管理幅度过大的压力,不利于省级政府的宏观调控和经济规划,不利于地方经济社会的长远发展。所以要达到改革的预期效果须要相应进行合理的行政区划改革。

2.2 财权与事权不统一,职责同构现象存在

所谓职责同构,是指在政府间关系中,不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度一致。职责同构现象的存在是提高管理幅度的重大障碍。长期以来,我国政府管理中存在着中央与地方各级政府职责同构、上下一般粗的问题,中央政府与地方政府的事权划分规定不明确,上下级行政机关之间的事权不清,导致中央与地方关系不够规范性、稳定性,职能交叉,导致各级机关都像是上级机关的“缩小版”,既影响了行政效率,也影响了政府职能的发挥。例如,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有这样一条规定:“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权。”这一规定涵盖了三级半政府,即省级政府、副省级政府、地级政府和县级政府。但是实际上,不同层级的政府职责是不同,越是高层政府,其政治性职能越强;越是基层政府,社会性职能越明显。县级以上地方各级政府职权不清,必然导致推诿扯皮和争权夺利两种现象同时并存,即有利的事情大家想方设法去争,没利的事大家想方设法推辞,其结果必然导致管理的低效率甚至混乱。分税制改革虽然取得了相当大的成效,但也存在一些问题,主要是政府间事权与支出划分不够明确,表现在地方上,就是省-市-县政府之间事权划分关系不顺,界定模糊,存在着相互交叉和重叠的现象,造成财政体制整体统筹和自我运行能力不佳,地方各级财政自主保障能力降低。随着政府职能转变的逐渐深入,中央政府与地方政府之间管理权限的划分和转变显得更为迫切。总的要求是:在全面履行政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的基础上,区别情况,各有侧重,突出不同层级政府履行职责的重点,形成全面衔接、分工合理、有序高效的职能体系。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理,减少和下放具体管理事项,把更多的精力转移到制定政策法规、战略规划和标准规范上,维护国家政令统一、法制统一和市场统一。地方政府要做到“四个更加注重”:一是更加注重有效贯彻实施中央方针政策和国家法律法规;二是更加注重加强对本地区经济社会事务的统筹协调;三是更加注重强化社会管理和公共服务职能,着力解决民生问题;四是更加注重强化执行和执法监管职责,增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。

2.3 省直管县体制改革的相关配套政策措施不到位

我国现行法律法规无法给“省直管县”体制提供制度和法律保护,政府行政职能没有进一步转变,相关约束和监督机制没有建立,国家和地方应有的配套政策措施也没有出台到位。当前在全国推开的“省直管县”改革,不是简单的权力上收,也不仅仅是绕开或越过“市”一级了事,而是行政权力在省、市、县政府间转移或调整问题。由于政府层级和财政层级不一致,导致地方政府工作不协调。“强县扩权”改革只是整个行政管理体制改革的一个侧面,它不能完全解决市场化改革已进入攻坚阶段背景下政府与市场的关系问题,扩权带来的只是政府体系内部权力配置的变化,而对于如何处理政府过多规制和过分干预经济这一政府体系乃至宏观经济政治体制的共性问题无能为力。如果不从政府与市场关系这一更高层次上致力改革,则传统体制下的种种弊病就无法根除。地市各部门机构编制的确立、人员标准的选定,均由过去行署改制设立,并按照“市管县”的管理体制需求设置。实行“省直管县”体制后,管理职能削弱,管理范围缩小,出现了人力资源闲置、国有资产闲置、资源浪费的现象。由于地市与县区间财政上是平行关系,行政上又是隶属关系,地市事权和财权分离,造成政令不统一。比如目标责任制考核,省直管县后,由于县级的考核目标确定、预算安排、支出方向等都由县级完成并对省负责,与地市没有关系,所以如果是县级原因导致地市完不成任务,责任也不能由地市承担,省对地市党政领导考核只能考核市本级部分。另外,地市权力下放不一致,也容易造成管理混乱。如有的部分权力下放,有的下放了权力但没下放职能,有的按项目下放权力等。

3积极稳妥推进省直管县体制改革的路径选择

由于我国各省在经济实力、地域面积、人口数量、历史渊源、民族成分、宗教关系等方面差别很大,面临的问题复杂,所以省直管县改革是一项循序渐进的系统工程,需要认真研究、谨慎行事,避免一刀切,应结合实际,有条件的地方先试行后推广。因此要从以下方面着手科学推进省管县体制。

3.1 坚持分步实施、逐步到位的渐进改革方式

我国是一个幅员辽阔、人口总量大、自然地理条件复杂的多民族国家,各区域发展的差异性和复杂性,省直管县改革应根据各地区的具体情况进行,因地制宜,因时制宜,差别对待。坚持“宜省管则省管、宜市管则市管”的方式稳步全面推行省直管县改革。从各地经济发展状况来看,经济发达、欠发达和不发达地区同样要区别对待。浙江、江苏、广东等市场经济发达的省份可以在财政上改由省直管县,并在财政省管县体制不断完善和取得阶段性成果的基础上向行政体制上的省管县过渡。中西部市场经济欠发达和不发达的、条件不成熟的省份应该继续保留现有的地区行政建制,先在经济领域扩权强县,条件成熟后再逐步扩大强县扩权的范围,赋予经济强县更大的权限,逐步实现财政上和行政体制上的省管县。而从各地民族分布情况来看,新疆、西藏、内蒙、宁夏和广西等主要少数民族聚居并实行民族区域自治的地区,由于民族因素的限制,这些民族自治地区不宜过早的推行省管县体制的改革尝试。受经济发展水平、城市化进程、群众文化素质等多种因素的影响,区域之间的发展存在巨大差异。所以省直管县改革,应根据各城市发展水平和区域发展水平,综合考虑,全面权衡,采取先易后难、逐步完善的方式,切不可一轰而起。考虑东、中、西部地区之间经济发展的不平衡因素,应分步实施,稳妥推进。

3.2 合理调整省级政府的管理幅度

目前我国省级政府普遍存在的较大问题是管理规模和幅度不能适应经济社会快速发展的需要,困难重重。我国选择了增加省以下的管理层级来缩小省政府的管理幅度和规模,减少管理压力。但是实践证明,行政层级的增加使得行政区划体制出现了新的问题和矛盾。因此,应从科学管理、提高行政效率的现实要求出发,缩小省区,采取增设直辖市为主的方式同步开展划小省区的工作,以及适当采取分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量。适当增加省级区划的数量,缩小省区面积和管辖人口。目前,我国一些大城市日新月异,经济总量迅速提升,各种要素加速聚集,区域中心城市地位显著,政治经济战略地位的提高也很迫切,所以有必要适时对政府管理体制和区划体制进行合理调整。另一方面省区划小对省级财政实力有一定的要求,对于经济基础好、地域面积偏大的省(自治区),可以通过重新划分省(自治区、直辖市)界线、增加省(自治区、直辖市)的数量、减小巨型省(自治区)面积的方式来推动省直管县改革。而在中、西部的一些省份,由于交通不便、信息不灵的问题还没有彻底的解决,省级财力相对薄弱,在这样的条件下推行省直管县,应根据自身的具体情况,结合国情,合理调整本地区的行政区划。

3.3 转变地级市职能,确定市的行政级别

实行省直管县改革,必然触及到市辖区的建制及市的行政级别问题。地级市的中心城市功能不能削弱,反而应加强,以进一步发挥区域中心城市在经济社会发展中的核心作用。虽然取消了地级管理层次,地级市也不再管理县,但地级市的行政级别、待遇及相应的机构编制和工作人员仍需部分保留。市级的主要任务是管理它所辖的区自身的治理和发展,发展城市经济,壮大市级自身财力,提升自身流动要素,使市辖区域成为有强烈辐射能力的中心城市。地级市职能的转换应该根据新的改革重塑地级市职能,扩展空间。重新对市和市县区机构、规模和职能等进行合理调整,合理规划,重点围绕现代城市建设和发展来调整管理范围和管理力量,充分考虑今后城市发展中需要政府管理的相关问题,以及城市民生和城市繁荣问题,创新城市管理体制,构建和谐城市和区域中心。对于一些发展势头较好、发展空间受限的地市,可通过市辖区的调整来拓展其发展空间。除了目前城区发展相对较慢的地市以外,可以考虑增加其它地市的辖区数量。具体途径是一方面在原来城区内按地域和产业原则进行增设建制市,促进城乡协调发展,逐步取消地级管理层;另一方面市区邻近的个别县或其中的部分区域改为相应的市辖区,以解决城市发展空间问题。实行省直管县体制,还要求修改设市标准,依据新的标准,重新确定一些市的行政级别,总之,要根据我国经济社会发展的新形势,重新修改和制定设市标准,从而确定市的行政级别。这样,有利于推动省直管县的改革,调动积极因素,更好的实现政府管理系统内部的公平与公正。

3.4 合理调整县级行政单位的机构设置

县制是我国现存各级行政区中历史最长、地位最稳、作用最重的一级。由于没有明确的统一标准,仍固守历史版图,不同省之间的县数量、面积、人口规模、经济总量等方面差别很大,需要合理调整县级行政管理幅度。县级行政单位既要执行省级行政单位交代的组织任务,又要领导本区域内经济社会发展的工作,其工作负担过重已经是当前县级行政单位面临的突出问题,尤其是在经济比较发达的地方更是如此。从县级行政单位的机构设置来看,由于归口管理的需要,基本上是上级单位有什么样的机构,县里也设置相应的机构。然而在现实中许多机构设置不能适应经济的快速发展需要,该充实加强的机构没有加强,该削弱裁撤的机构没有裁撤。因此,省直管县必须改革传统体制下的行政级别标准为经济社会发展指标标准,根据经济和社会发展需要决定县单位的机构设置和人员配置,更好地为经济和社会发展服务。

3.5 依法明确省、市、县的职责权限

长期以来,我国行政职能偏重于对社会公共事务的行政控制,强调通过运用行政手段和统一计划的方式来实现对整个社会的管理,进而大包大揽,尚不适应市场经济发展的要求,必须加快推进政府机构和管理体制改革,各级政府及有关部门都要坚持把不该管、管不了也管不好的事进行分解下放,科学合理的划分政府职责范围;从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。在综合运用经济、法律和必要的行政手段继续履行好经济调节和市场监管职能的同时,更加注重强化社会管理和公共服务职能,更加注重建设服务性政府;要贯彻落实《行政许可法》,继续深化行政审批制度和各种规制改革,研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系,反对形式主义和虚报浮夸,不搞劳民伤财的形象工程、健全办事制度和程序,公开办事依据,简化办事流程,转变管理方式和工作作风,提高工作透明度和公信力。强化行政问责制,加强政风建设。实行省直管县体制,核心内容是转变政府职能。只有科学合理地划清了各级政府的职责,才有可能精简管理层次、扩大管理幅度。所以必须明确划分我国对省、市、县的职责权限。省、市、县政府要结合实际,在全面履行行政职责的基础上,突出各层级政府履行职责的重点和各自应承担的责任,形成全面衔接、分工合理的职能体系。省级政府及所属部门要切实集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责,下放大量的行政审批权限到县级行政单位,使得大量的具体事务由县级行政单位解决,减小省县发生关系的工作量;市一级政府要贯彻执行中央和省制定的政策法规,集中精力发展所辖区域,促进本地区经济社会发展,实行属地管理,充分发挥中心城市的带动作用和辐射功能;县一级政府要切实把职能转向服务与协调,加强农村基层政权建设,逐步发展小城镇,促进农业的专业化、市场化、现代化,完善社会保障体系和管理体系,加强公共服务体系建设。总之,实行省直管县改革,各级政府都被赋予相对独立的、专门的权限,履行好各自的职责,确立各级政府的职权。同时,保证了中央的权威,又从全局角度考虑到地方发展的需求,通过宪法和法律的框架,确定中央和地方之间事权和财权,加强对本地区经济社会事务的统筹协调,注重社会管理和公共服务,着力解决民生问题。

3.6 财权与事权要匹配,以事权确定财权

要理顺县级政府与上级政府的事权与财权,从体制和机制上解决上级政府权大责小、下级政府权小责大,一级事权财权不对称的问题。在考虑我国的财政体制改革问题时,问题的关键还不是财政收入的划分谁多谁少的问题,关键在于以事权确定财权。我国现行分税制改革将重点放在财权的重新划分上,改革方案在事权划分上基本保留了原体制下的格局,财政划分又侧重税收使用权的划分,忽视税收行政管理权的划分,结果使地方所拥有的税收行政管理权不但不能随地方税收体制初步建立而有所扩大,相反还随着减免税权力的上收而相对缩小。由于地方税的开征、减征、停征、免征等税收管理权大部分仍集中在中央,这就出现了高度集中的财政管理权与地方政府经济管理权的不一致情况,这种不一致使得地方政府因缺乏必要的经济手段而难以履行其本应承担的经济管理责任,由于事权不清,财政负担和财政收入的划分就没有充足的依据和合理的界限。如果按原体制运行和原体制算账,市级财政可以统筹安排,只要保证了政权和社会事业正常运转便相安无事,但这种状况对于县级利益的完整性毫无保障。省直管县改革的实行,确保了县级利益,但如果市、县两级事权不清,政权和社会事业照原体制运行,运行支出则仍由市级财政负担,而算账时县级财政并没有分摊,把包袱全部留给市级财政,那就会无形之中为市级财政施加了相当大的支出压力,使市级财政的利益失去保障。为了确保市县财政各自的利益,合理承受财政负担,市县两级政府的事权就必须科学、合理地予以划分,按照行政职能及社会事业的利益关联度,确定财权,理顺财政收入分配关系,确定财政收入的分享比例,使市县两级财政的利益都能得到保障。从浙江省直管县体制改革的经验来看,需要财政分权与行政分权相结合,事权与财权相匹配,以事权确定财权,确保收支平衡。

参考文献

[1]我国部分省份试行省直管县浙江海南模式获关注[J].小康,2010(4):8-9.

[2]胡作华.浙所有县市财政收入过亿[J].新华每日电讯,2008(1):17-20.

8.“省直管县”改革绩效、问题及对策研究篇八

【摘要】“省直管县”财政体制是目前完善我国地方财政体制的重要改革方向。随着我国社会经济的快速发展，市管县的财政体制产生了很多问题与缺陷，县级政府不仅缺乏相应的财源，而且承担了过多的支出责任，导致县级政府的公共服务提供严重落后于需求。因此，本文在相关理论分析的基础上，以浙江“省直管县”财政体制改革模式为研究对象，通过对浙江“省直管县”财政体制改革实践进行分析与研究，以期为完善我国财政体制的措施提供一点启示与借鉴。

【关键词】财政体制；省直管县；浙江模式

一、引言

省直管县的财政体制是指由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，减少“市”这个行政层次，对县的财政管理由省级政府接管，实行省直管县。我国目前实行的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的，其主要目的主要是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐，以城带乡，发挥中心城市的辐射带动作用，促进城乡共同发展。从30多年该体制的实际状况来看，这个体制在对吸纳县域富余劳动力、推动社会主义新农村建设，推动县域经济的发展等方面起到了一定的积极作用。但随着计划体制向市场体制的转变以及政府行为逻辑的变迁，市管县体制下“市刮县”、“市卡县”的问题日益突出，基层政府事权与财权不对称等问题逐渐暴露。

同时，由于“省直管县”的体制尚处于探索试点阶段，现有的研究更多的是针对省直管线体制的行政管理和事权划分等层面展开的，而对财政体制改革方面的专项研究还相对较少。骆祖春（2010）通过分析省直管县改革的直接效应，认为改革后各县（市）的财政收支增长速度、公共资金运转效率等都得到了提升，但其忽略了县级公共服务水平是否得到了相应提升这一问题；孙开（2011）认为财政体制改革应该以县级财政为重点整合的政策着力点，构建与县级基层政府责任相匹配的基本财力长效保障机制，建立辖区内和跨辖区的地方财政转移支付体系，但却没有对体质变迁后市级政府的职能转变相应规范；六叔申，吕凯波（2012）基于公共卫生服务水平提升的研究，得出政府实力强弱的匹配结构差异会影响财政体制改革的效果，但因为其选取的公共服务指标过于单一，所以结果不具有很强的说服力。

因此，如何通过合理的指标体系对省直管县的体制进行分析，就变得尤为重要。我国多数省份陆续进行财政省直管县试点改革，主要有浙江省的财税合一制度、江西省的重点困难县倾斜制度、辽宁省的“留利于县”和海南省的行政管县等。浙江省作为试点较早的地区，其省直管县的体制已经相对健全，并且部分县市近几年也在全国百强县中崭露头角，这足以说明其体制的优越性。本文从浙江省省直管县体制下公共服务水平的变化为切入点，力图找到浙江省发展的优秀经验，为全国其他地区的发展提供借鉴。

二、省以下财政体制现状及存在的问题

1.省以下财政体制现状

我国目前现行的省以下的财政管理体制，主要表现出省市分管的两重格局，既有省管县，又有市管县，这两种管理方式并存就构成了省级地方政府的财政管理体制；其次，在政府收入划分方面，在综合考虑经济发展水平和产业结构的基础上，呈现出多样化的划分方式；另外，在转移支付方面，省以下的政府也存在体系尚不健全，风格迥异的变化态势。

（1）省管县与市管县并存

目前，省以下财政体制大致可以划分为省管县与市管县两大类。所谓省直管县是指省级政府直接管理市与县两级财政，财政管理范围包括地方政府间在支出责任和事权、收入的划分；省对下各项结算补助、转移支付补助、预算资金调度、专项拨款补助等等。省管县财政体制下，市级政府没有管理县的职能，也不能直接与县级发生财政关系。市管县财政管理体制即省先和地市划分事权，省直接对市进行转移支付补助、各项结算补助、专项拨款补助、预算资金调度等等，县级财政则由市直接管理，在省对市的财政体制大框架下，明确确定市县之间的财政体制，划分市与县间的事权与支出责任和收入范围，市负责对县进行转移各项结算补助、支付补助、预算资金调度、专项拨款补助等等。

（2）省以下政府收入的划分

受经济发展水平以及产业结构差异的影响，省以下政府间收入划分形式多样，大致可以分为以下几种情况：①将主要行业或者支柱产业收入划归省级，市县不参与分享；②划归市或者县（市）固定收入的税种较多，但是主体税种不足；③多数省将收入规模较大、收入稳定的税种划为省与市或者省与县共享收入。

（3）省以下转移支付体系

2009年起，為了进一步规范我国财政转移支付制度，中央对地方的转移支付被简化为一般性转移支付与专项转移支付两大类。其中，一般性转移支付包括原财力性转移支付，主要是将补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、公共安全、社会保障与就业、一般公共服务等支出改为一般性转移支付。虽然我国各省根据本地的实际情况，在客观因素选取以及税收返还比例系数的确定方面还存在和中央对省转移支付不尽完全相同的规定，但是基本上还是根据中央对省的转移支付形式设计省对下转移支付体系。

2.省以下财政体制存在的问题

我国当前省以下的财政体制，是政府早期进行体制改革时不断探索的结果，虽已施行多年，但由于在设计之初对省以下的政府发展体系评估不足，同时在后期也没有进行相对应的措施改革和修正，长年累积，就导致该体制出现了诸多不可回避的问题。

一是过多的政府层级影响分税制效果。我国《宪法》规定，政府层次以四级制为主。但是事实情况是，我国政府层级已经变成了5个层次：即中央、省、市、县、乡。县不仅在行政上从属于市，在财政制度上也事实上从属于市。分税制的理论与大量实践表明，政府层级越多，就要求更多的税种与税源在各级政府间进行分配。我国目前开征的税收共有18个税种，其在数量上已经处于世界前列，再加上我国的五层政府财政体制，这将进一步影响我国分税制的实施效果。这主要表现为由于县从属于市的财政体制，其在财权分配与财力获得方面都处于弱势地位，市不仅截留上级政府的财政转移支付与财权的下放，还和县争夺地方财权与财源。

二是财权与事权不匹配、事权与支出责任不适应。地方政府公共服务提供的基本前提，是各级地方政府财权与事权的明确划分。1994年建立的财政管理体制明确界定了中央与地方政府间的财政和事权范围，但是由于历史原因，当时的财政管理体制改革并没有确定省以下政府的财力分配框架，随后省以下财政体制深化改革又未能取得明显进展，最终导致财权划分和事权划分出现了两相背离的情况。财力逐渐上移，省、市普遍形成了上级政府应该集中资金的逻辑思维；但是和财权集中不同的是，事权逐渐下移，导致县、乡两级政府其事权所需要的财力与其本身的财力高度完全不对等。在这种情况下，县级政府不仅很难按照公共财政的要求建立标准的支出结构，而且较多的承担经济与社会转型期的各种经济社会成本以及额外的经济发展负担，最终导致县级政府财政困难，公共服务效率下降。

三是省以下财政转移支付制度不规范。在省以下的转移支付体系中，省对市、县的转移支付欠缺规范性，种类很多，随意性较强，缺乏制度的保障。在现有市管县财政体制下，市对县的转移支付明显不足，甚至存在不仅不对县输血反而搜刮县的情况。

市管县体制相比省管县体制，存在很多弊端：①市管县体制增加了管理层次与管理成本，同时也降低了行政效率；②市管县体制导致了农村管理的漏洞，导致城乡公共服务差距越来越大；③市管县的经济效益难以产生。

三、浙江省“省直管县”财政体制改革的实践

浙江省是我国最早试行“省管县”改革的省份，一直坚定不移的实行省直管县的财政体制，不断推进强县扩权改革，在促进县域经济，提升整体经济实力与公共服务水平等方面取得长足的进步。浙江省省直管县的财政体制与强县扩权的措施成为不少省份财政体制改革的蓝本。但随着公共财政职能扩大，财政收支压力增加，省直管县的财政体制面临不少困难，面对改革过程中出现的问题，我们要有清醒的认识。须及时分析讨论省管县的财政体制的优劣与适用性。

1.浙江省“省直管县”改革的实践

20 世纪 80 年代中期，不同于全国其它省份普遍施行“市管县”这种财政体制，浙江省从自身发展的实际情况出发，继续保留，并长期坚持“省管县”体制，并通过“强县扩权”等五次措施改革使这一体制在实践中不断完善和充实。同时，政府采取相关的约束、激励机制，大大提高了县级单位发展经济的积极性，为县级政府增加财政收入提供了可能，实现了“保平、削赤（字）、促发展”的目标。财政收入的快速增加，极大地提升了政府提供公共服务的实力，优化了公共服务的水平和效率。浙江省“省直管县”模式取得成功实施是多方面条件综合作用的结果：

（1）“民营经济”和“块状经济”的优势

由于浙江省的生产力布局相对分散，导致中心城市偏少且规模较小，但相反地，其县域经济一直以来却十分活跃，并且增长速度较快，对全省经济社会发展的影响十分明显。“民营经济”和“块状经济”的发展政策，就使得相对独立的县域经济体减少了对市级政府的依赖，同时借助于行政和财政管理政策倾斜，更能带动县域经济的发展。

（2）改革的配套措施到位

财政体制需要相应的行政管理体制的配合才能发挥它的优势。浙江省创造性地将“省管县”财政体制与“强县扩权”的改革配套进行，在市县财政、地税合署等方面都体现出精简高效的原则，使县级政府管理权限逐步增强，以此减少行政管理体制方面存在的冲突和矛盾。

（3）长期堅定的改革决心和领导人的改革魄力

省直管县改革并不是浙江省的创新，但在“市管县”改革的大背景下，浙江省政府却力排各种改革的阻力，坚持保留省直管县的体制特例，为之后的强县扩权和相关配套政策改革留存了希望，同时也给予了一些县域经济谋求独立发展的空间。正是浙江省级领导这种敢闯敢试、敢为天下先的改革精神和魄力，才为省直管县改革的顺利进行提供了重要的保障。

1992年，在浙江省政府提出“经济和上海接轨”的目标，出台了向萧山、余杭、郸县、慈溪等13个浙江省经济发展较快的强县（市）下放经济管理权限的政策，主要包括向县级政府下放扩大外商投资项目审批权、扩大基本建设和技术改造项目审批权和简化相应的审批手续等内容；1997年，浙江省政府决定给予萧山、余杭两市，包括地级市政府的基本建设和技术改造项目、金融、对外经贸、计划等11项经济审批权限。同年，省政府赋予两地独立掌管市地一级的出国（境）审批管理权限；2002年8月，省委、省政府开始了新一轮的强县扩权行动，这一轮的扩权行动下放给17个县（市）和萧山、余杭、莫肠州3个区313项原属地级市的经济管理权限的内容，12大类经济管理审批权，几乎涵盖省、市两级政府经济管理权限的所有方面；2006年，在中央政策的支持下，浙江省启动了第四轮强县扩权改革，省委、省政府将义乌市确定为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的试点。在不改变金华市对义乌的行政领导权的前提下，以集中义乌政府社会经济管理权限为中心，除规划、重要资源配置、重大社会事务等管理事项外，赋予义乌市与地级市同等的社会经济管理权限，地级市的约1000余项社会经济管理权限中的618项被下放到义乌市政府手中，并特准义乌持有调整并优化政府机构各项管理体制、人员编制、机构设置等权力； 2008年底，浙江省推行新一轮“扩权强县”改革。此次改革分为两部分，一是继续深化义乌的试点改革，再次下放618项经济社会管理权限；二是根据“确需、合理、条件具备”的原则向合适的县（市）下放443项经济社会管理权限。

通过这前后5次历时近二十多年的不断改革，浙江省的县域经济活力得到充分释放，使得省内多数县市摆脱了贫穷的困扰，更有不少县市跻身到了全国百强县行列。同时伴随着县域经济状况的好转，浙江省内各县市政府的行政能力、社会服务能力也得到了锻炼和提升，同时期内浙江省县域地区的基础设施建设和政府公共服务水平均高于国内平均水平。

2.浙江省“省直管县”实施效果

省直管县作为一个有效的制度框架，其在推动县经济发展，提升县级财政实力，改善公共服务方面具有重要的积极意义。

（1）县域经济发达

2014年，初步核算，全年生产总值（GDP）40154亿元，比上年增长7.6%；人均GDP为72967元（按年平均汇率折算为11878美元），增长7.3%。据统计2009至2014年，浙江在全国各省市GDP排名中稳居第四。其中，县域经济占浙江地区生产总值约80%。

自2000年开始测评全国百强县以来，浙江省连续6年均居全国第一，其中2005年在全国百强县中占据30个席位，主要得益于浙江过年来坚持以县城和中心镇为依托，以特色支柱产业为支撑，以乡镇工业为主体，做大做强特色板块经济。2006-2007年底，国家统计局暂停了“全国百强县”排名。2008—2012年，根据中郡县域经济研究所公布的全国县域经济竞争力百强县名单来看，浙江省入围全国百强县数量分别为26个、27个、25个、24个、27个。2013年与2014年因实行撤县设区政策，入围数量有所减少，皆为14个。同时，2014年财政总收入超百亿元，全省共有49个县（市）上榜，县本级财政收入对全省本级收入的贡献也从2000年的59.55%提升至70%以上。浙江省县域经济发达已是不争的事实。在省直管县的财政体制下，县级市发展经济的积极性得到极大加强，在减少财政管理层层上缴、划拨的中间环节后，不仅有利于加强地方财政收入的集中管理、缩减信息传递的链条、降低信息传递的失真率，有利于财政资金的使用和监管、保证县域经济发展所需的财力。而这种扁平化的管理方式也符合当前政府体制改革的目標。

与此同时，浙江省的全面小康建成进程也走在全国前列，2000-2012年，浙江省全面建成小康社会进程测算结果显示，自2010年以来，小康指数逐年提升，从2000年的62.7%起步，三、四年上一个台阶，且从2002年以来，全面小康建成进程指数领先于全国指数的优势均保持在两位数。2012年，浙江省小康指数高于全国（83.55%）12.27个百分点，居全国第三位，基本实现了全面小康目标。

（2）基本公共服务提供整体水平较高、区域差异小

从浙江省的实践经验来看，县域政府的公共服务水平和效率都得到提高。县域的教育、医疗卫生、社会保障等都处于全国领先水平。

第一，浙江省公共教育跨越式发展。改革开放30多年以来，浙江省始终将义务教育作为教育工作的重点，通过加大教育投入、调整支出结构、完善管理机制等等，有效促进了浙江省义务教育的发展。财政支出中教育经费支出所占的比例在逐年提高，一些县市的教育预算内经费支出占财政支出的30%以上。2014 年，全省初、高中入学率为：99.92%和99.98%，义务教育的完成率为97.8%。教师素质得到提高，教师队伍得到优化，教学质量大幅提高。浙江省加大了各类教学硬件资源的投入。校舍场馆、电器设备、教学仪器、图书资料、教育网络等资源是保证义务教育顺利发展不可或缺的物质基础，是学校推行现代化教学的保障手段。到2014年12月底，浙江省花费在中小学教育装备上的资金达112.1亿元，平均每个学生1762.9元。同时，浙江省加强对教育均等化的关注。近年，浙江省加强经济不发达地区教育资金的投入，减少经济发展水平不同地区的义务教育推广水平的差异，使教育均等化、教育公平的目标逐步实现。在初中学校的公用经费总投入方面，全省各地级市3年间，虽然两个最值的差异较大，但差异比例都控制在40%以下。

第二，浙江省公共卫生领域全国领先。2014年12月底，浙江省卫生机构总数为1.5万个，其中，卫生院、医院总数为2484个。总床位数为14.95万张。技术人员总数为24.3万人，其中正式执业医师和助理执业医师总数为10.2万人，注册护士总数为7.83万人。2014年12月底，浙江省各县市社区卫生服务中心总数为1254个，占规划社区卫生服务中心总数的比例为90%，社区卫生服务站、服务室的数量为6558个，社区责任医生数量为3万多。全省范围的多形式、多层次的成像社区卫生服务体系初步建成。

全省县、乡、村的三级公共卫生体系正逐步完善。由县级医院、卫生监督所、疾病控制中心、妇女保健院等单位组成的技术指导服务中心在乡村公共卫生服务体系中发挥了举足轻重的作用。村卫生室和乡镇卫生院逐步转变为社区卫生服务中心站，逐步实现了一体化管理，形成一个多维度的卫生服务体系。

浙江省居民的平均寿命已达74.97岁；孕产妇的死亡率为14.44人/10万人，低于全国水平的28.76点；婴儿的死亡率为1.063%，低于全国水平的1.857%；农村厕所和自来水的普及率分别达到67.75%和83.7%，分别比全国比例高出21个百分点和30个百分点。

第三，浙江省的社会保障制度逐步健全。目前，我国社会保障制度种类与大多数国家保持一致，主要包括社会保险、社会救助和社会福利三大部分。改革开放以来，我国政府在社会保障领域进行了大刀阔斧的改革和探索。浙江省作为众多沿海经济发达省份之一，社会保障系统市场化改革起步时间早，发展速度快，一直处于全国前沿水平。浙江省政府率先打破城乡分割和户籍壁垒，形成了以城乡一体化的最低生活保障为中心、以各专项救助项目为主要内容、以慈善事业为重要补充的新型社会救助体系。浙江省财政通过加大对社会保障的支持力度，开拓资金筹措渠道，社会保障资金从2002年的14.33亿元增加到2014年的300.55亿元，年均增长幅度为28.8%，总额增长21倍，占同期政府财政支出的比重提高了16.63%。

（3）浙江省“省直管县”的负面效应

在吸取改革经验的同时，也应看到浙江省的省直管县改革不全面、不彻底等不足，存在一些急需解决的问题。首先，“省直管县”体制作为一种财政管理体制改革制度，与施行已久的的原有行政管理体制有一定的冲突。其次，改革力度不够，政府具有的财政权和事权范围不明确，在县级地区的社会事物管理权限有限。最后，中心城市的经济发展主体地位不突出。浙江省的中心城市的发展水平远低于江苏等地的中心城市。

四、对推进我国省直管县财政改革的思考

省直管县财政体制改革在我国目前已处于深化改革的阶段。大部分省份都在实行不同程度上的省直管县财政体制改革。各省的改革效果不一。改革牵涉面广，需要统筹安排，分类改革，分类指导，稳步推进。由于全国各省的经济发展水平、人口数量和地域面积、历史文化背景、社会发展等方面千差万别，因此改革不宜一刀切。改革要因地制宜，积极探索适合本地区的改革模式。就全国层面来讲，“省直管县”财政体制改革都应当坚持一些共性，积极稳妥地进行改革，具体建议：

第一，明确各级政府支出责任和财权。现有的省以下财政管理体制以及“市管县”财政体制在支出责任和财权划分上都存在责任不明确、权力不清晰等问题，造成的结果就是财权逐渐上移和支出责任的逐渐下移。应当明确各级政府的事权，解决政府行政设置中越基层的政府承担越重的公共支出责任的困境。政府公共服务的提供应当遵守受益和效率的雙原则。凡是较低一级政府能够行使的职能就尽量下放事权。因为基层政府具有信息优势，能根据居民的偏好，高效提供公共服务。我国实行分税制改革以来，省以下财权划分各地都不一致。总的来说，上一级政府始终处于强势地位。要积极培育县级政府的主体税种，如房产税。同时扩大共享税的税种范围和分享比例，实行同源课税、分率计征的方式，使得各级政府的财政收入都能稳定增长。

第二，完善转移支付体系。“省直管县”改革简化了财政层次，理论上转移支付体系效率更高。然而从实践的效果来看，由于县级政府与市级政府在财政关系上处于对等地位，因而，市级政府弱化了对县级政府的财政支持力度。长期来看，县级财政困境的解决不仅要依赖于省级的转移支付，同时需要从制度上着手。应逐步建立专项补助、税收返还、体制补助等制度，并完善过渡期转移支付计算方法，规范标准收支和财政补助系数的计算标准。短期内，建立中央财政专项资金，从新增财政收入中提取一定的比例直接用于对困难县的专项补助，以保障县级财政的正常运作。

第三，健全多级财政监督机制。省直管县改革扩大了县级政府财权。权力的扩张往往伴随的是腐败行为。如何监督和制约权力的滥用，是省直管县财政改革的基本要求。强化财政监督体制，实行公开透明的预算管理体制，以及完善人大对财政预算的监督和审计、纪检监督等措施，来约束县级财政。财政分权理论的软预算约束非常强调政府的预算监督职责。利维坦型的政府更需要预算约束。更多的分权能约束政府的自利行为。

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