广西无居民海岛保护条例

广西无居民海岛保护条例（共5篇）

1.广西无居民海岛保护条例 篇一

无居民海岛保护利用的效率及问题

自7月1日起,我国正式实施<无居民海岛保护与利用管理规定>,这是我国第一部关于无居民海岛管理的法规,其最大的意义在于对海岛进行科学的管理和保护、充分利用海洋资源.这一规定的.实施引起了国内外的关注.无居民海岛是我国一项重要和宝贵的海洋经济资源,无居民海岛属国家所有,个人或单位法人只能申请使用权,最高年限不得超过50年.在上述规定实施以前,其实我国民间在沿海无居民海岛的活动就从未间断过,但只限于近大陆、小规模、不定期、无计划的利用.随着<无居民海岛保护与利用管理规定>的实施,政府以及开发投资者更关注的是海岛利用的效率问题,因为利用效率既关系到能否实现政府立法的目的,又关系到投资者的切身利益.

作 者：李茵 康广全 作者单位：李茵(湛江海洋大学)

康广全(湛江港务局)

刊 名：海洋开发与管理 ISTIC英文刊名：OCEAN DEVELOPMENT AND MANAGEMENT年，卷(期)：20(6)分类号：关键词：

2.广西无居民海岛保护条例 篇二

一、无居民海岛立法的生态保护优先原则

(一)生态保护优先原则基本范畴

无居民海岛的生态保护优先原则是以生态系统作为基本范畴,因此生态系统是产生一切利益的基本。生态系统具有整体性和系统性,一旦系统内某一组成部分出现改变,则将会对整个生态系统产生直接或间接的影响,而生态系统动态平衡能够容纳一定的干扰,但如果干扰超过限值,则会导致生态系统结构失调,最终带来严重的危害。

(二)生态系统的整体性

地球生态系统作为人类、动物、植物及其他生物共同生存的系统,其为人类提供生态功能和生态服务,以维持人类的生命。生态系统中包含各种不同的个体,但为了保障生态系统的平衡性和稳定性,不同的个体必须通过相互合作,为维持生态系统平衡做出贡献。无居民海岛生态系统包含草地、森林、矿藏等自然资源,如果对其中一种个体的破坏过于严重,则无居民海岛生态系统平衡性将无法保持,继而对生态环境生产巨大的影响。

(三)生态系统监测评估的优先性

任何自然资源和个体都是构成生态系统的重要组成部分,包括生物资源和非生物资源。人类对任何一种个体资源采取活动,均会对生态系统造成影响,为了避免人类活动对生态系统的影响超过限值,人们需要提前对各种资源进行监测和评估,从而推算出能够合理利用的资源数量。另外当生态系统比较脆弱时,人们需要做好生态保护和修复工作。

(四)生态保护优先的全面性

在生态环境保护工作中,应当从环境的预防、治理和救济等方向进行,如禁止现存环境受到更恶劣破坏,对环境损害进行治理和救济。《海岛保护法》应当明确在经济增长和生态环境保护中的生态环境保护优先原则。而且一些生态环境保护能够有效促进经济的增长,表明生态环境保护与经济增长并非一直处在矛盾之中。生态保护优先原则并非仅仅是为了生态保护,而是为了整体、全面的保护,让资源均得以可持续利用。

二、无居民海岛立法生态保护优先原则的评析

(一)生态学评析

从生态学角度来讲,要保障生态系统的平衡,首先需要确保生态系统的完整性和稳定性及内部个体生存的必要性。人们生活在生态环境中,人类的发展也应当遵循大自然的规律,因此自然的经济体系平衡要高于社会经济体系。随着科技的进步,如今人们善用科技的力量操纵大自然,但是往往难以起到预想的效果,甚至加速环境的恶化,因此人类需要注重利用自然的力量,维护生态系统中生物共同体的和谐。生态系统具有复杂性、合理性和完美性等特征,其虽然限制了个体的生存,但也促进了个体的发展,因此人类需要做好生态保护工作,在不破坏生态固定资本的情况获取生态利益。

(二)法学评析

很多学者认为生态保护优先与生态利益需求存在竞争关系,他们一般主张可持续发展思想,即生态保护优先的优先地位。部分学者提出生态保护优先原则属于《环境保护法》的基本原则,人类经济活动名应当体现为生态生态规律优先。生态保护优先原则主要通过对环境的保护和合理的索取,让自然环境处于为人类提供可持续资源的状态中,不会对生态系统产生影响。从法学角度将,当生态保护与经济发展出现矛盾时,应当优先考虑生态保护,而且人类的经济活动需要以生态规律为基础,因此从另一方面看生态保护优先正面影响着经济的发展。

三、生态保护优先下海岛保护法基本制度构建

(一)环境影响评价制度

环境影响评价制度属于常见的环境保护措施,通过构建该种制度,能够有效避免海岛出现盲目的工程建设,继而保护海岛生态环境。环境影响评价是指在某项活动之前,针对该活动可能对环境产生的影响进行评价,并针对影响提出防治对策和措施。项目建设者在开发海岛之前,需要先进行环境影响评价,并通过提交评价报告书且通过审批后,才能够继续开发海岛。

(二)海岛开发许可制度

对于海岛的开发必须先由开发者提出开发申请,再由相关部门审核批准后,开发者才能够对海岛进行开发,即海岛开发许可制度。几乎所有的国家海岛管理均采用了海岛开发许可制度,其主要是在经济开发的基础上实现海岛环境保护的目的,协调经济增长与生态保护存在的矛盾。海岛开发制度可以将影响海岛环境的开发、建设、排污等活动均纳入到法律管辖内,从而提高环境资源管理效益。

(三)功能区划制度

我国海岛众多,针对无居民海岛的保护与利用规范,应当以无居民海岛的功能为主,并保护海岛生态系统不会受到破坏。相关部门需要依据经济发展、社会发展和海洋功能对全国无居民海岛进行保护规划。同时对于不同管理部门管理的职责权限需要作出明确的规定,针对不同管理部门存在的纠纷问题,需要严格按照法定程序,作出统一的处理。

(四)公众参与制度

无居民海岛是与公众关联非常密切的资源,因此对于海岛法的制度设计应当也汲取公众的意见,特别是与海岛联系比较紧密、利益相关比较大的公众,即海岛规划管理应当在广泛听取意见的基础上实施。然而目前海岛法草案中并没有明确规定公众参与制度,对于公众参与的范围、程序、实施等均没有做出完善的规定。我国应当借鉴国外先进经验,针对公众花逆境意识不强、生态知识缺乏问题进行改善。

四、结语

综上所述,虽然目前我国海岛保护法对生态补偿和生态评估均比较重视,但存在不够细化的问题,即海岛的生态安全难以得到妥善的保障。为了改善当前我国海岛保护问题,国家应当通过确定生态保护优先原则完善《海岛保护法》,促进人类与自然环境的和谐发展。

参考文献

[1]李嵩誉.生态保护优先观再思考---以无居民海岛生态保护为视角[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2015,03:47-51.

[2]陈晟.法治视角下无居民海岛生态环境安全保障机制研究[J].海洋开发与管理,2013,01:18-21.

[3]陈承洲,林云.无居民海岛旅游开发的立法保护---以海南无居民海岛旅游开发管理立法为视角[J].法学杂志,2013,03:134-140.

3.广西古树名木保护条例 篇三

第一条 为了保护古树名木，促进生态文明建设，根据《中华人民共和国森林法》和国务院《城市绿化条例》等有关法律、行政法规，结合本自治区实际，制定本条例。

第二条 本自治区行政区域内古树名木的保护和管理，适用本条例。

第三条 本条例所称古树，是指树龄在一百年以上的树木。

本条例所称名木，是指具有重要历史、文化、景观、科研价值或者重要纪念意义的树木。

第四条 古树名木保护应当有利于传承自然与社会发展历史，有利于弘扬生态文明和乡土文化，有利于推进乡村建设，坚持全面保护、科学管护、属地管理、原地保护、政府主导、社会参与的原则。

第五条 各级人民政府统一组织、协调本行政区域内古树名木的保护管理工作。

县级以上人民政府应当将古树名木保护纳入城乡总体规划，并将古树名木保护所需经费列入本级预算，用于古树名木资源的普查、认定、养护、抢救以及古树名木保护的宣传、培训、科研等工作。

第六条 县级以上人民政府林业、城市绿化主管部门(以下简称古树名木主管部门)为本行政区域内古树名木保护主管部门。县级以上人民政府林业主管部门负责城市总体规划确定的建设用地范围外古树名木的保护管理工作;县级以上人民政府城市绿化主管部门负责城市总体规划确定的建设用地范围内古树名木的保护管理工作。

县级以上人民政府公安、财政、环境保护、城乡规划、文化、旅游、文物等有关部门按照各自职责，做好古树名木保护管理工作。

第七条 各级人民政府应当加强对古树名木保护科学研究工作的支持，推广应用科研成果，宣传普及保护知识，提高保护管理水平。

第八条 任何单位和个人都有保护古树名木的义务，有权制止和举报损害古树名木的行为。

第九条 鼓励企业事业组织、社会团体以及其他社会组织和公民等社会力量参与古树名木保护工作。

鼓励单位和个人向国家捐献古树名木以及以捐资、认养等形式参与古树名木的保护。捐献、捐资、认养古树名木的单位和个人可以在古树名木保护牌中享有一定期限的署名权。

第二章 古树名木认定

第十条 县级以上人民政府应当组织古树名木主管部门，至少每十年对本辖区内的古树名木开展一次普查，对古树名木进行登记、编号、拍照、定位，建立图文档案，并根据古树名木生长、存活情况及时更新。

自治区人民政府组织、协调古树名木主管部门建设全区古树名木图文数据库，对古树名木资源进行动态监测管理。

第十一条 鼓励单位和个人向古树名木主管部门报告新发现的古树名木资源。接到报告的古树名木主管部门应当及时进行调查、认定和建档。

第十二条 古树按照下列规定实行分级保护：

(一)树龄在一千年以上的古树，实行特级保护;

(二)树龄在五百年以上不满一千年的古树，实行一级保护;

(三)树龄在三百年以上不满五百年的古树，实行二级保护;

(四)树龄在一百年以上不满三百年的古树，实行三级保护。

名木实行一级保护。

第十三条 古树名木由所在地市、县人民政府古树名木主管部门组织有关专家鉴定，并将鉴定结果予以公示。

有关单位或者个人对古树名木的鉴定结果有异议的，可以向作出古树名木鉴定结果的古树名木主管部门提出。古树名木主管部门根据具体情况，可以重新组织鉴定。

第十四条 古树名木按照下列规定进行认定和公布：

(一)特级、一级保护的古树和名木由自治区人民政府认定并公布;

(二)二级保护的古树由设区的市人民政府认定并公布;

(三)三级保护的古树由市、县人民政府认定并公布。

第十五条 县级人民政府古树名木主管部门应当根据古树名木资源普查情况，确定树龄在八十年以上不满一百年的树木作为古树后续资源，参照三级古树的保护措施实行保护。

4.无居民海岛开发利用现状和展望 篇四

无居民海岛是指我国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等。我国是一个海洋大国, 海岛众多。拥有面积大于500m2的海岛7300多个[1], 其中约94%的海岛为无人居住海岛, 而其总面积仅为全国海岛总面积的2%左右[2]。

众多的无居民海岛是我国领土的重要组成部分, 其具有的社会、经济、政治和军事价值是不可忽视的。同时, 无居民海岛远离大陆, 有比较特殊的生态系统, 是研究生物进化和生态的天然科研基地;有些无居民海岛储藏着丰富的矿产资源, 是国家的潜在财富, 有些无居民岛屿作为天然的军事屏障和领海前沿, 为维护国家权益作出贡献。

2 无居民海岛开发和保护的进程

在无居民海岛的开发方面, 印度洋岛国马尔代夫堪称典范。马尔代夫、巴厘岛、普吉岛等无居民岛屿每年都吸引着成千上万的游客流连忘返。与国外相比, 我国海岛开发的进程比较缓慢, 一直处于落后状态。

新中国成立之后, 我国无居民海岛的开发主要可分为三个时期:一是海防建设为主时期:此阶段无居民海岛开发利用较少, 多以军事利用为主, 在沿海岛屿修建国防工程设施, 确保我国海岛地区成为坚不可摧的国防阵地。此时的无居民海岛的开发多仅为农业及渔业开发提供空间, 因而对海岛自然环境的影响较小;二是发展海岛渔业为主时期:大力发展渔业, 渔民生产积极性高涨, 海岛地区基础设施建设得到加强, 一些环境问题也随之产生了;三是加大开放、开发力度, 加强管理时期:对无居民海岛而言, 主要用途为农牧渔业、旅游娱乐、工业发展、公共服务以及资源开发等, 海岛开发与环境保护的矛盾日渐突出。

随着我国海洋事业的逐步推进, 海岛开发利用和环境保护越来越引起国家的重视, 海岛成为政府制订海洋发展战略规划的一个重要组成部分。2003年我国第一部针对海岛的国家制度《无居民海岛保护与利用管理规定》施行, 这是我国无居民海岛利用活动逐步纳入法制化轨道的重要标志:2008年国家海洋局颁布“海十条”, 提出政策“鼓励外资和社会资金参与无居民海岛的开发”;2010年, 我国首部海岛资源利用、管理与保护方面的综合性法律《中华人民共和国海岛保护法》的颁布实施;2011年, 公布了中华人民共和国第一批开发利用的无居民海岛名录;2012年, 《全国海岛保护规划》正式颁布实施, 该规划是我国在推进海岛事业发展一项重大举措, 对于保护海岛、合理开发海岛资源, 维护国家海洋权益, 促进海岛地区经济社会可持续发展具有深远的意义。

3 无居民海岛开发利用的问题分析

3.1 无居民海岛开发利用的特点

海岛往往有着独特的生境、特殊的地理位置以及特别的水文条件, 通过科学合理的开发利用, 能够创造出十分可观的经济价值。海岛的主要用途有:旅游业、交通航运业、工矿业、仓储业、渔业和农林牧业等。而目前国内的海岛开发项目中, 旅游业的开发项目就占了相当大的比重, 其他的开发项目还包括建设可燃易爆物品仓库、深水中转码头、跨海大桥桥墩和辅助设施、开展渔业农业养殖和林业种植等。

无居民海岛既不同于陆域, 也不等同于海域, 兼有陆域、海域和海陆结合的三重特性, 具有明显的独特性。主要优势有:资源丰富, 是资源的宝库:通常都具有特殊的生物群落, 保存了一批珍稀物种, 形成了独特的生态系统。土地使用的费用较低, 随着可开发陆地资源的紧缺, 无居民海岛的合理开发会为我们拓宽新的视野, 降低陆地压力。

同时, 无居民海岛在开发利用方面也存在一定的劣势, 主要表现在:生态环境较脆弱, 特别容易遭到损害而造成严重的生态环境问题。交通不便, 绝大多数无居民海岛的码头少, 设施简陋, 生产成本大, 进一步的限制了海岛经济社会的发展。基础设施建设不足[3]。

3.2 无居民海岛在开发利用现状中存在的问题

当前, 由于缺乏科学规划和妥善管理, 我国海岛开发建设只注重经济的发展, 却忽视了对环境生态的保护, 不利于环境的可持续发展, 出现了海岛生态环境问题, 主要表现在以下几个方面。

(1) 围填海工程、随意开挖矿石等造成的海岛自然地形、地貌严重改变。这些工程一方面改变海岛地形地貌, 使得许多海岛生物的栖息地消失不见;另一方面永久性地改变了水文动力和泥沙冲淤环境, 对浮游生物、底栖生物、鱼卵仔鱼等渔业资源会造成破坏, 甚至导致物种绝迹。如辽宁庄河市沿海的潮滩上, 分布大小岛礁89个, 其中最大的为蛤蜊岛, 底质沉积物为砂或泥质砂, 盛产杂色蛤、文蛤等, 被誉为“北方贝库”。1986年建成连接蛤蜊岛的引堤供渔船靠泊, 截断了陆地至蛤蜊岛间东西侧的水体交换, 严重改变了海岛周围的水动力环境, 阻滞了海水的正常交换, 贝类的生境遭到破坏, 贝类生物量大减。最终导致“北方贝库”消失[4]。嵊泗的双连山岛, 全部山体被挖一空, 现大潮时潮水几乎可将整个双连山岛漫过[5]。舟山的桥梁山岛是一个面积不足0.1km2的小岛, 由于被当地政府以廉价出租给采石企业, 短短几年就使大部分山体被挖空[6]。

(2) 随意采伐林木导致海岛植被的破坏。随着海岛的开发利用导致林木、草地等植被破坏严重, 水土流失, 生物多样性受损, 导致某些珍稀物种减少甚至绝迹。广东南澳岛东半岛东西两个迎风口的原生群落被砍伐后, 植被退化形成了草坡, 草坡的土壤理化结构较差, 植物种类以阳性和旱生性种类为主, 生物多样性大大降低[7]。万宁大洲岛原是燕窝的主要产地, 由于岛上人类活动日益增多, 林木被砍伐, 植被遭破坏, 水土流失, 生态环境恶化, 金丝燕越来越少[8]。

(3) 因非法采砂等导致海岸侵蚀严重。海岛近岸的沙质沉积物是鱼、虾、贝的产卵、育幼和生栖的重要场所。由于海岛及周围海域非法采沙挖沙, 导致一些海岛岸线侵蚀和滩面蚀低, 甚至消失。近年来, 海南海域的盗采海砂的行为非常猖獗, 海砂存在着巨大的市场需求, 在利益驱使下, 采砂船屡禁不止, 渐成“规模”[9]。广东湛江外海最大无人岛罗斗沙岛, 因为偷采海砂的现象屡禁不止, 每天约有10多艘采砂船在海岛周围抽砂, 在过去10多年间, 面积减小了近一半。

(4) 珊瑚礁资源破坏严重, 退化趋势明显。珊瑚礁主要分布在热带温暖的海域, 局部暖流经过地区使珊瑚礁能分布在更高纬度的地区[10]。人类活动对珊瑚礁的影响主要表现为过度捕捞、生态环境污染和直接挖掘等方面。海南岛岸礁珊瑚被大量采挖, 已经引起了海洋环境和生态系统的恶化。例如, 1992~2000年期间, 海南岛约有80%的珊瑚礁资源被破坏, 年均岸线侵蚀后退20m, 由此引起海南沿岸的水产品产量递减10%[11]。

(5) 工程建设和运营对海岛周边海域环境敏感目标等的影响, 极易引起海岛周边海域环境污染和海水富营养化污染, 近海环境质量逐渐恶化。工业废水和生活污水的排放、化肥和农药的使用以及海水养殖业的发展, 使海岛近海环境污染和海岛周围海域富营养化逐渐加重。

4 总结和建议

(1) 加强对无居民海岛开发利用的规划和政府监管。引入海岛环境影响评价制度和海域使用论证制度, 对海岛开发项目进行严格论证, 对海岛开发前、开发中和项目运营后带来的环境生态变化进行评价, 在政府的统筹安排下逐步实施, 对开发行为进行约束、调整和激励。

巴厘岛对无居民海岛开发实行严格的审查批准制度, 马尔代夫政府有专门的部门组织审查无居民海岛的开发规划、政策法规, 并进行监督管理。由此可见, 在这些海岛成为闻名遐迩的旅游胜地背后, 都有着严谨的科学论证评价、有力的管理体制做保障。

(2) 无居民海岛的开发和保护齐头并进。注重保护, 尽量不去改变海岛及其周围海域的原有属性, 严格控制对海岛生态环境有影响和改变的行为。

马尔代夫虽然海岛周围海域渔业资源很丰富, 可当地政方规定, 离海岸2km内不得捕鱼, 丰富的渔业资源才得以长期地保护。马尔代夫当地地下水资源丰富, 但是考虑到取用地下水可能会造成的生态问题, 政府决定宁可花高额成本进行海水淡化, 也不破坏地下水资源, 还是非常具有远见卓识的。

(3) 利用海岛区位优势, 因地制宜发展新型能源。无居民海岛的地理位置决定了无居民海岛在发展风能和潮汐能上较之其他地区往往具有更多的优势。当前, 传统能源如煤炭、石油等资源不仅利用效率较低, 而且面临枯竭的威胁, 发展新型能源代替传统的化石燃料, 是一种生态化的行为。

(4) 治理污染, 减少污染物的排放。无居民海岛生态环境的脆弱性决定了其对污染及废弃物的承受力度有限, 污染物的排放不仅可以降低环境的承载能力, 而且减少环境资源的价值, 甚至使环境资源失去价值。因此治理污染, 减少污染物的排放也是生态化的行为。

(5) 重新定位无居民海岛的地位和作用。一直以来, 对无居民海岛资源、环境破坏严重的问题不够重视, 导致了某些海岛在发展海洋经济中的作用和地位得不到应有的重视和发挥。随着我国海洋强国战略的逐步实施和海洋经济的加速发展, 无居民海岛必将发挥其优势, 为中华民族的伟大复兴添砖加瓦。

摘要：指出了无居民海岛存在开发利用的程度不高, 现有的开发行为粗放不考虑海岛生态脆弱性, 导致渔业资源浪费、珍稀物种减少、海岛生态系统遭到破坏等问题。因此, 规范海岛开发行为, 对于保护海岛, 促进海岛可持续发展意义重大。对无居民海岛开发利用现状进行了总结和建议, 以期为海岛生态保护方面提供参考。

5.广西无居民海岛保护条例 篇五

1 内涵和特征

1.1 无居民海岛生态补偿的内涵

生态补偿是一个兼具自然属性和社会属性的双重概念。从自然属性的角度讲, 生态补偿可以被界定为生物有机体、种群 、群落或生态系统收到干扰时所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力, 或者可以看作生态负荷的还原能力[12]。从社会属性的角度讲, 生态补偿机制则是一种资源环境保护的经济手段, 也是促进环境保护的利益驱动机制和激励机制。而这里提到的无居民海岛的生态补偿更多的则是从社会属性的角度去理解的[11]。与无居民海岛生态补偿理解为一种制度或机制, 它是通过生态补偿机制来发挥作用, 达到“破坏者赔偿、使用者付费, 保护者补偿”的效果, 从而保障无居民海岛产业发展和生态环境保护相互促进、相互协调。

1.2 无居民海岛生态补偿的特征

1.2.1 公平性

目的是为保障无居民海岛开发主体间或开发主体与其他主体间的利益保持均衡。通过建立无居民海岛生态补偿机制, 对无居民海岛生态环境破坏者进行惩罚、生态环境“受益者”支付适当费用、生态环境保护者进行补偿等手段, 保障各方利益的均衡, 达到公平性目的。

1.2.2 差异性

差异性是指无居民海岛生态补偿的标准不统一, 主要体现在3个方面:① 同一时段、同类项目的补偿标准在不同沿海地区存在差异。② 同一类补偿项目在不同时段的补偿标准有差异, 原因在于物价的不断上涨导致机会成本不断增加。③ 不同类型的无居民海岛开发, 其投入和产出差别较大, 且对无居民海岛的生态环境的影响也不尽相同。

1.2.3 多元性

无居民海岛生态补偿机制的建立需要相应资金的支持。无居民海岛生态补偿资金主要由中央财政和地方财政支持。在具体的生态补偿方式方面, 由于不同类型的用岛开发对无居民海岛生态环境的影响也不同, 所以具体的补偿方式也会各异。另外, 在无居民海岛生态补偿融资手段方面也不仅仅依靠财政支出或财政转移支付等手段, 还可以通过吸收民间资金的介入, 建立相关保护基金的途径等手段来丰富融资手段。因此, 无居民海岛生态补偿机制在无居民海岛生态补偿资金的来源、生态补偿方式以及生态补偿的融资手段等方面都具有多元性。

2 建立生态补偿机制的必要性

2.1建立生态补偿机制是发展可持续发展理念的必然要求

可持续发展理念是一种注重长远发展的经济增长模式, 是指既满足当代人的需求, 又不损害后代人满足其需求的能力, 将经济、社会、资源和环境的发展有机协调起来。生态补偿是这样一种机制, 从广义上理解, 它包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿, 以提高该行为的成本或收益, 达到保护资源的目的。通过对资源重新进行配置, 促进代际平衡的效果。无居民海岛的生态环境比较脆弱, 所以为了保障无居民海岛开发利用的可持续性, 被动地保护无居民海岛生态环境仅仅是一个方面, 还需要采取改善无居民海岛的生态环境, 建立生态补偿机制等有效的主动保护手段。

2.2建立生态补偿机制是维护社会公正的重要措施

生态补偿机制具体是通过运用一定的政策手段, 将生态保护外部性的结果内部化解决。并对损害或保护生态环境的主体间的利益关系不断进行调整, 以达到保护生态环境, 促进自然资本或生态服务功能增值目的的一种方式。这也是维护社会公正的一种体现。对无居民海岛的开发情况来说, 若开发者的开发行为导致无居民海岛的生态环境受到严重破坏, 则需要对开发者进行惩罚, 对其破坏的环境进行生态修复, 对受到影响的主体进行补偿。如果由国家或无居民海岛的某个使用者出面, 对无居民海岛的生态环境进行整治和修复, 其他无居民海岛使用者因此而收益, 那么其他使用者也应当为此支付一定费用给修复者。另外, 对于保护无居民海岛生态环境的单位和个人, 要对其进行奖励和补偿, 以鼓励其行为。

2.3建立生态补偿机制是健全生态保护经济激励机制和融资机制的有效手段

目前, 我国的生态保护实践还缺乏有效的利益驱动机制, 一方面生态破坏者基本没有对内部化造成的外部成本支付相应的税费, 受益者无偿享受他人保护生态成果的现象也普遍存在;另一方面, 生态保护者产生的外部经济性没有得到应有的补偿。前者变相鼓励社会经济活动主体破坏生态环境, 后者使保护生态环境的主体缺乏利益动力。这种情况在无居民海岛的开发利用方面则普遍发生。所以, 建立完善的生态补偿机制, 一方面可以建立健全无居民海岛生态保护的经济激励机制, 鼓励开发者保护和改善无居民海岛的生态环境;另一方面其所依赖的税费经济手段和转移支付等财政手段同时还兼具着重要的融资功能, 为保障无居民海岛的生态环境安全奠定基础。

2.4建立生态补偿机制是改善无居民海岛使用的基本保障

在我国《海岛保护法》颁布之前, 无居民海岛开发破坏生态环境的现象普遍发生, 一些无居民海岛甚至被破坏消失。《海岛保护法》颁布之后, 虽然在开发利用的监管方面管理者出台了一些措施, 但在对重要的生态保护以及如何科学地开发利用无居民海岛等方面进行规范还存在严重的不足, 很多地区的无居民海岛开发方式还处于粗放阶段, 无法有效地保障无居民海岛的可持续利用。通过建立生态补偿机制, 在行政手段之外建立一套完善的调节开发者和保护者之间利益关系且有利于无居民海岛生态保护的经济手段, 对于改善无居民海岛粗放式使用无疑起到有效的促进作用。

3 无居民海岛生态补偿应遵循的原则

3.1 公平补偿原则

公平是人类行为追求的最终目的之一, 在生态补偿范畴则是追求生态公平的价值目标。在生态环境领域内则不仅同代人之间的代内公平, 它还包括不同时代人之间的代际公平。 生态补偿的公平思想主要包括两方面内容, 即同代人之间在分配环境利益方面的公平与隔代人之间尤其是当代人与未来人类之间的公平。无居民海岛是我国领土的重要组成部分, 具有非常重要的经济社会利益和国防利益。其所蕴含的价值不仅对我们当代人, 对我们的后代人的价值也是十分巨大的。生态补偿机制的建立恰恰是维护这种公平利益的体现。

3.2 生态利益原则

生态利益是以生态为中心的广泛的利益关系, 是建立生态补偿机制所追求的终极目标, 它是生态补偿关系的产生、发展和变化的主要动因, 也是协调生态关系和谐平衡的重要砝码。生态利益的确定决定了生态补偿机制中主客体的关系, 明确了建立生态补偿机制所追求的核心价值, 也决定了生态补偿的主要方式手段, 因此它是建立无居民海岛生态补偿机制的重要原则之一, 也是实现无居民海岛开发利用经济和社会效益必须遵循的原则[11]。以往的生态环境保护主要依靠行政和经济手段, 但并没有建立起一套建立在生态系统管理理念下的保护体系, 应当避免走“先污染、后治理, 先开发、后保护”的老路, 真正建立生态系统管理的理念, 将对经济利益的追求转变到对生态效益的追求, 这也是建立生态补偿机制的意义所在。

3.3 “谁保护、谁受益, 谁破坏、谁付费”的原则

“谁保护、谁受益, 谁破坏、谁付费”的原则是生态环境保护的一个传统原则, 要求向那些过度利用自然生态系统、损害他人利益的主体征收费用[13], 并向那些因其破坏生态环境行为而受到各种损失的受害者支付补偿:生态环境保护者和生态环境建设者的付出应当由生态效益的受益者做出补偿。这一原则最大的优点就是明确了生态补偿机制的受益者和补偿者以及二者之间的关系。它基本对破坏者怎么惩罚、使用者怎么付费、受益者怎么付费以及保护者如何得到补偿等方面都有原则性的约束, 对具体的规则和政策的制定具有极强的指导性。

4 无居民海岛生态补偿机制的建立

无居民海岛生态补偿机制实质上主要包括两方面内容:一方面通过对破坏生态环境的行为进行收费, 提高该行为的成本, 从而达到约束损害行为的主体减少因其行为产生的负面影响;另一方面通过对生态环境建设者和保护者的激励, 调动他们保护生态环境的积极性, 进而达到生态与经济可持续发展的目的。具体实施还要依靠国家或地方政府有关管理部门。目前, 发达国家特别是欧盟地区多采用生态税收、绿色环保税收等多种特定税收来维护环境, 保持生态平衡。我国没有专门的生态税, 当前主要通过资源税、城镇土地使用税、耕地占有税和土地增值税等税收手段来提高资源使用率, 对保护环境也起到了积极的作用。但并没把海岛资源列入保护性开发与利用资源的征收范围。

从无居民海岛生态补偿的模式上来讲, 主要包括国家生态补偿和区域生态补偿两种。国家生态补偿是由中央政府直接或间接参与, 对跨省市乃至跨国的影响生态活动的行为进行补偿, 而区域生态补偿则是以行政单位或生态功能区域或用岛类型等为划分依据, 进行区域性的生态补偿。目前, 我国无居民海岛的生态补偿体系是以国家生态补偿的模式为主, 还需在区域生态补偿机制方面进行探索和发展。无居民海岛生态补偿机制主要包括无居民海岛生态补偿法律政策体系、生态补偿标准评价体系、生态补偿融资体系以及生态补偿监督管理体系等4个部分的内容。

4.1 无居民海岛生态补偿法律政策体系的建立

当前首先需要做的工作就是在国家层面制定无居民海岛生态补偿相关法律、法规或规章, 出台相应政策, 明确对补偿依据、补偿标准、补偿对象和补偿程序的规定, 对无居民海岛生态环境破坏者如何进行处罚、对无居民海岛生态环境遭受破坏侵害的主体如何进行赔偿和补偿、对减少无居民海岛生态环境破坏者如何进行补偿以及对无居民海岛生态环境保护者如何进行奖励等问题进行了明确规定, 同时还需要针对无居民海岛生态补偿具体的补偿方式和测算依据等技术标准出台相应技术规范, 为规范和指导无居民海岛生态补偿活动奠定基础。

其次还需要沿海地区地方主管部门根据各自地区的无居民海岛开发现状和特点, 因岛制宜、因地制宜地制定各地区无居民海岛生态补偿政策, 分区域对无居民海岛的生态补偿措施进行明确, 对生态补偿项目的进展进行监管, 从上到下逐渐建立起一套完善的针对无居民海岛生态补偿机制的法律政策规范体系。

4.2 无居民海岛生态补偿标准评价体系的建立

无居民海岛生态补偿标准评估体系是按照科学、合理的价值评估标准对无居民海岛生态补偿客体进行衡量, 予以量化补偿的方法体系。其中, 补偿标准是关键所在。补偿标准是无居民海岛生态补偿机制的核心内容, 也是进行无居民海岛生态补偿评价工作的重要依据。只有明确具体的补偿标准, 才能为后来的补偿评价活动奠定基础。而具体的补偿投入一般应当根据相关收集整理和现场测算得出的数据和资料, 并考虑到相关影响因素来确定。这其中涉及以下几方面内容。

4.2.1 评价主体

评价主体是无居民海岛生态补偿标准评价活动中最主要的参与者, 他们掌握关键的评价依据和评价方法, 他们所出具的评价结果可以作为生态补偿标准的重要参考。一般来说, 评价主体可以选择具体的资产评估机构或土地评估中介机构来承担。

4.2.2 评价依据

无居民海岛生态补偿标准评价活动的评估依据一般为国家或地方政府发布的与无居民海岛生态补偿相关的政策法规或技术标准, 所以我国应当加快这方面的研究和制定。

4.2.3 评价程序

一般来说, 应当包括评估项目的建立、相关材料的收集、现场数据参数的调查整理、评价过程及评价结果等内容。针对不同的用岛类型, 采用不同的调查方式和数据参数, 依据相应的计算方式, 测算出具体的评价结果。

4.2.4 评价方法

应采用生态环境价值评估方法, 具体包括直接市场评价法、显示偏好法和意愿调查法。直接市场评价法是通过观察环境的物理变化, 估计注重变化对商品和服务造成的经济影响评价环境变化的经济价值, 并用货币价值表现出来的一类方法;显示偏好法是通过考察人们与市场相关的行为, 尤其是在与环境联系紧密的市场中所支付的价格或他们获得的利益, 间接推断出人们对生态环境的偏好, 以此来估算生态环境的价值的一种方法;意愿调查法则是通过对有关人群进行调查, 获得人们对生态环境资源的假想变化的价值进行评估的一种方法。

4.3 无居民海岛生态补偿融资体系的建立

除生态补偿法律政策外, 各类资金补偿手段是最常见的补偿方式。结合我国无居民海岛的生态补偿现状, 目前主要的融资方式仍是政府财政支持这一最为直接的手段。但为提高无居民海岛生态补偿资金的使用效率, 要进一步完善和健全在这方面的财政转移支付制度。加大对生态比较脆弱和生态保护重点地区的支持力度, 在国家一级和省一级的财政支出中设立专门的无居民海岛生态补偿专项资金, 专款专用, 并纳入各级政府的财政预算。逐步完善按项目支出的方式, 具体支持无居民海岛的生态环境保护和生态开发一级重大生态工程建设等方向, 根据项目内容安排项目资金, 并加强对资金使用的监管和审查。另外, 对重点领域和区域以及对无居民海岛生态环境产生重大影响的用岛类型的生态补偿, 要制订相关的使用和管理措施, 明确补偿方式、补偿标准和补偿对象。

除财政支持手段之外, 还需要进一步拓宽融资渠道, 积极探索使用市场手段补偿生态效益的可行性。通过政府引导, 在财政、税收、金融方面出台一系列扶持优惠政策, 推动市场资金进入无居民海岛生态补偿领域, 鼓励社会公众的参与, 形成来自全社会的无居民海岛生态补偿力量。如税收方面, 可采取征收无居民海岛资源税的形式来筹集海岛生态补偿的资金。金融方面, 可对有利于海岛生态资源保护的行为推广优惠信贷, 既能刺激借贷人有效地使用贷款, 也可以提高贷款资金的生态效率。鼓励各用岛类型企业发展绿色环保产业, 推动生产加工技术工艺的创新与升级, 减少对无居民海岛生态环境的污染和排放。还可以借助国内外涉及海洋、海岛保护的基金如世界自然基金 (WWF) 的资金, 用于保护海洋生态资源。

同时, 在被补偿的海岛开展免费的智力服务, 培训受补偿群体的技术人员和管理人员。通过多种渠道宣传无居民海岛生态补偿的相关知识, 鼓励公众参与进来, 形成全方位、各领域的配合, 共同促进无居民海岛生态补偿机制的建立与完善。

4.4 无居民海岛生态补偿监督管理体系的建立

建立无居民海岛生态补偿监督管理体系应主要从生态补偿资金的管理、生态补偿项目的具体运作、生态补偿标准的评估活动及生态补偿考评验收等方面入手, 建立一套完整的、贯穿整个无居民海岛生态补偿活动的监管体系。

首先要加强对生态补偿资金的管理, 建立相关的管理制度和措施, 从资金的来源、获取、使用等方面严格把关, 健全相关财务制度, 定期进行审计, 提高资金的使用效率, 增加资金的使用收益。

其次要对生态补偿项目进行业务化管理。从项目的申请、审批、监管以及项目完成后的验收等环节, 推动项目进展的标准化管理, 尤其要在最后的审查验收环节, 严格审查项目资金的使用情况以及对项目的绩效考评。

最后, 建立完善生态补偿标准的评估体系。从评估主体、评估对象、评估程序和评估方法等方面加强研究和实践, 进一步提高生态补偿标准制定的科学性和指导性, 加强评估方法的实践指导性, 为无居民海岛生态补偿机制的建立奠定基础。

摘要：我国无居民海岛的开发利用活动正处于快速发展时期, 作为无居民海岛生态环境保护的重要措施之一——生态补偿也被作为研究的方向逐渐得到重视。文章采用系统研究的方法, 针对无居民海岛生态补偿机制的内涵、特征、建立的必要性、所遵循的原则以及具体措施的完善等方面展开研究, 重点从法律政策体系、评价标准体系、融资体系和监督管理体系等角度构建并完善我国无居民海岛生态补偿机制。