增减挂钩政策解读

增减挂钩政策解读（共8篇）

1.增减挂钩政策解读 篇一

摘 要：本文通过对城乡建设用地增减挂钩政策分析，阐述了增减挂钩政策的意义，通过深入分析增减挂钩政策实际实施过程出现的问题和不足、农村和农民权益保障问题，提出在增减挂钩项目实施过程中，做好增减挂钩与土地整治、集体建设用地流转的衔接应该处理好城乡统筹的关系，要重视农民的意愿，注意保护好农村利益；同时要避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。

关键词：城乡 建设用地 增减挂钩 探析

城乡建设用地增减挂钩是国土资源部为深入贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004]28号)，推进土地节约集约利用，促进城乡统筹发展，缓解当前“保增长、保红线”的“双保”压力，实施的一项新尝试、新举措。通过几年来城乡建设用地增减挂钩试点工作在各地的开展、推进，有效促进了耕地保护，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些新问题、新情况。

1.城乡建设用地增减挂钩政策分析

城乡建设用地增减挂钩工作的重点落在“城镇建设用地增加，农村建设用地减少”这一个关键点上。由于城镇化进程的快速推进及经济的快速发展，目前城镇建设用地指标普遍紧张，各地试点的工作目的都比较明确：为城镇建设用地寻找空间，为经济发展破解土地瓶颈问题。这项政策的提出，把目前进行的农村居民点整理、废弃工矿用地整理等农村建设用地相关工作联系了起来，并且吻合了地方城镇化及经济发展的需求。那么重点就落在了农村建设用地整理上面，因为这是为了增加城镇建设用地指标。

我国农村建设用地整理的基本动力来自两个方面：一是政府出于保护耕地、集约用地的需要，对农村的建设用地进行整理；二是逐步富裕起来的农村对生活与生产环境提出了更高的要求；三是解决城镇化进程的快速推进及经济的快速发展过程中城镇建设用地指标普遍紧张的突出问题[1]。

农村建设用地由农村居民点用地、农村工矿用地、废弃的砖瓦窑场等组成。但是由于后面两种数量有限和操作相对简单，加上近年来已经进行的复垦整理工作，已经逐渐缺乏后续的发展空间，未来农村建设用地整理的空间主要在居民点用地。

农村居民点整理的潜力来自下面几个方面：①农村宅基地超国家规定标准面积形成的潜力，现在农村宅基地的使用面积一般都超过国家规定面积；②废弃建筑物压占土地形成的潜力，村内存在大量的空闲、废弃房屋、闲置房屋；③由于村庄建设缺乏规划，村庄内部存在许多空闲地、闲散地；④农村居民点内存在零星农用地；⑤农村一户多宅的现象也存在；⑥部分村庄搬迁而形成的整理潜力[1]。

从农村建设用地的整理动力、组成、潜力几个方面看，城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的关键在农村居民点的整理上面，实际上就是城镇建设用地增加和农村居民点用地减少的问题。这项工作牵涉到很多方面，非常复杂，因而必然就有很多的利弊问题。

2.城乡建设用地增减挂钩政策的意义

2.1 有利于城乡统筹发展，推动社会主义新农村建设

通过挂钩政策的实施，可以使分散的农村居民点从自然形态向规划形态转变，引导农民有序进城，引导村庄聚并。通过政策的落实，可以将乡村基础设施和城市基础设施逐渐融为一体，不仅推进了村镇基础设施及农村环境卫生整治还改善了居民的居住条件[2]。同时把城乡放在一个项目区内考虑，首先就避开了传统的城乡界线的问题，一定程度上消除了行政的影响，可以减少工作中的一些障碍（不管是行政区划上还是在农民工作上）。这样有利于统筹安排城乡工作，有利于城乡统筹发展和推进社会主义新农村建设。

2.2 规范促进我国农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的过程

通过城乡建设用地增减挂钩，把拟复垦整理的地块和拟用于城镇建设的地块包含在一个项目区，这样农村城镇化相当于有了一个对口的地方，是有方向的城镇化。由于是先建再拆（整理），在这个过程中人口和土地是同步城镇化的，而且是配套的，城镇化多少土地，就城镇化多少人口。所以通过这个途径，可以一定程度上调控目前城镇化进程中的问题,促进我国农村城镇化进程。

2.3 缩减农村建设用地，为地方经济和城镇建设争取到发展空间

城乡建设用地增减挂钩政策的目标是“建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。通过减少农村建设用地，为城镇建设和经济发展“结余”出建设用地指标；条件好的地方，还有可能增加耕地。

2.4 优化土地结构，提高土地利用集约度

通过城乡建设用地增减挂钩，农村居民点整理就在土地利用总体规划的控制之下，从而能够协调各项工作，减少遗留问题。另外，由于是有计划的拆建，农村居民点会朝着越来越集中的方向发展；同时耕地和基本农田通过一些居民点会拆除，会相对越来越集中成片。通过挂钩政策的实施可以在一定程度上改变居民“多、散、乱”的特点，使耕地和基本农田成片分布，达到优化土地结构和提高土地利用集约度的效果，同时也有利于农业规模化、机械化发展的需要。

3.城乡建设用地增减钩政策实施中存在的问题和不足

3.1 有的地方在部批准试点之外擅自开展“挂钩”，扩大了城镇建设用地规模，在一定程度上冲击了现行土地利用计划指标管理，影响了宏观调控效果。

3.2 在部批准的增减挂钩试点范围内，一些地方片面追求土地级差收益，违反规定跨县域调剂使用周转指标，将节余的指标用在中心城市，不利于城乡统筹发展。

3.3 有的地方村镇建设规划滞后，乡(镇)土地规划修编尚未完成，造成项目区设置与土地利用总体规划未能充分衔接，增减挂钩与农业发展、村镇建设等统筹不够，降低了增减挂钩的综合效益。

3.4 过分追求建设用地指标，忽略了优化用地结构、提高耕地质量等工作。

3.5 有的地方借增减挂钩试点，利用增减挂钩指标进行房地产开发，严重扰乱了当地的房地产市场。

3.6 城乡建设用地增减挂钩的相关法律、法规、规定还很不健全，增减挂钩试点项目缺乏法律、法规、规定的规范、指导。

3.7 整理出来的耕地质量存在问题。在实际工作中，许多地方只注重耕地数量平衡，出现了“占优补劣”的问题，虽然实现了面积上的“占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，使耕地隐性减少[2]。这与这项政策的“耕地面积不减少、质量不降低”相矛盾。

4.城乡建设用地增减挂钩实施中农民和农村的权益保障问题

4.1 从居民点的整理来看，很多现有农村宅基地面积都超过国家政策规定的面积，而这个超过的部分事实上是新增耕地的潜力部分。超过的这部分怎么处理，是否应给予补偿以及如何制定补偿的标准，没有明文规定。

4.2 增减挂钩项目的建新区与拆旧区土地的权属性质往往不一致，分别属于两个甚至是多个行政单位，土地变更登记和农用地转用及是否办理、如何办理，也没有明文规定。通过城乡建设用地增减挂钩保持不变的仅仅是农用地和建设用地的总量，不是集体土地和国有土地的总量[3]。这又涉及到集体土地征用的问题，由于是在一个项目区内，而且重点是建设用地总量不变，地方政府在操作过程中不好操作。

4.3 由于挂钩项目通常是跨区域项目，必须依靠政府强力的行政手段来支持才能顺利完成。然而在中国的现实条件下，比较容易忽视农民的意愿。农民祖祖辈辈生活几十甚至几百年的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态、特定的生活生产习惯，他们是否愿意搬迁，是否愿意家园环境改变，是否有利以后农民的生产生活，是应该充分考虑的。依靠行政规划建立起来的项目区，如果只关注要实现的行政目标，就容易忽略这些要求。

5.结语

综上所述，在增减挂钩项目实施过程中，要加强增减挂钩试点的宣传引导，实施增减挂钩政策差别化管理，加快完善增减挂钩制度，做好增减挂钩与土地整治、集体建设用地流转的衔接应该处理好城乡统筹的关系，要重视农民的意愿，注意保护好农村利益；同时要避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。探索整合增减挂钩、土地整治、集体建设用地流转三种形式的农村土地管理制度改革政策和措施，充分发挥项目整合、资金融合、挂钩调节的整装优势，促进土地资源、资产、资本“三位一体”管理，提高政策的综合效益。

2.增减挂钩政策解读 篇二

关键词：城乡建设用地,挂钩政策,农村居民点整理

当前, 我国正处于工业化、城镇化快速发展的关键时期, 建设用地供需矛盾十分突出。在城乡二元经济社会体制下, 城市与农村相比, 在政策和资金方面拥有绝对优势。一方面, 城市发展日新月异, 随之而来的是对建设用地的需求急剧增长, 城市建设规模越来越大。但受制于我国耕地保护国策和土地利用规划, 建设用地供给远不能达到城市扩张的需要, 随之而来的是城市向空间立体化发展, 建设成本和土地利用集约度逐年增高。另一方面, 在现实农村, 居民点分散、人均占地严重超标、“空心村”现象普遍, 工矿建设用地布局极不合理, 建设用地集约利用程度较低, 所占的比重非常大。“城乡建设用地增减挂钩”政策 (以下简称“挂钩”) 正是针对我国统筹城乡发展背景下遇到的这些问题而提出的[1]。通过实施“挂钩”政策, 深入挖潜农村建设用地, 既能盘活农村大量闲置土地, 提高农村土地利用节约集约度, 又能拓宽城市建设用地供地渠道, 保证耕地总量动态平衡, 破解城市发展空间不足的难题, 推进城乡一体化进程快速发展。

1 政策的由来及“挂钩”内涵

2000年, 国土资源部下发《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》, 针对当时部分农村布局过于分散、土地利用粗放等问题, 提出“立足存量, 内涵挖潜, 促进小城镇建设集约用地”意见。4年后, 国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》, 倡导推进农村建设用地挖潜整理, 提出城镇建设用地增加要和农村建设用地减少“挂钩”要求。针对当时部分省市试点做法, 国土资源部于2005年发布《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》, 对部分地区试点工作提出进一步指导意见。2008年, 国土资源部根据试点地区经验做法和问题总结, 颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》 (以下简称《办法》) , 并在《办法》中明确了“挂钩”的内涵。“挂钩”工作是指依据土地利用总体规划, 将拟复垦整理为耕地的农村建设用地地块 (即拆旧地块) 和拟用于城镇建设的地块 (即建新地块) 共同组成建新拆旧项目区 (以下简称项目区) , 通过土地整理复垦和建新拆旧等方法, 在保证项目区内各类土地 (尤其是耕地) 面积平衡的基础上, 最终实现耕地面积增加, 耕地质量提高, 建设用地节约集约利用度进一步提高, 城乡用地布局更加合理的目标[2]。通俗地讲, “挂钩”就是将城乡建设用地增、减挂起钩来, 将农村建设用地的整理复垦与城镇建设用地增加作为一个系统来考虑, 在相关政策和条件下, 通过减少的农村建设用地置换等量的城镇建设用地。

2“挂钩”运作模式

2.1 依据实施主体不同划分的实施类型

2.1.1 政府统筹型

这是当前比较普遍的运作模式。政府根据当地经济社会发展水平和土地利用实际情况, 将“挂钩”政策作为缓解建设用地供需矛盾、破解项目用地难题的一个有效措施来统筹运作。在这种模式下, 政府作为具体组织实施者从项目区立项选址、规划编制、方案设计、企业招投标、资金筹集等方面全权负责“挂钩”工作实施。施工企业主要负责拆旧区农民安置和土地整理复垦以及建新区工程建设, 最后“挂钩”项目区由政府验收[3]。

2.1.2 市场运作型

指投资方依据“挂钩”政策, 利用当地政府一系列优惠措施, 开展项目区建新拆旧、农民安置以及土地复垦等工作。投资方在这种模式下通过土地置换获得自己需要的项目用地, 而政府在其中主要担负监管调控职能, 不具体参与项目的实施, 这种市场化的模式通常效率比较高。

2.1.3 农村集体自主型

指农村集体根据自身条件, 在土地利用总体规划范围内, 利用相关优惠政策独立实施拆旧建新以及土地复垦。实施“挂钩”政策的农村一般村委比较团结, 具有较强的经济实力, 村民富裕程度较高, 进入城镇或者改善居住环境的意愿较强。

2.2 依据实施具体方法不同划分的实施类型

2.2.1 建千户社区式

这种模式对于“城郊村”较为适用, 依据城镇规划把规模小、布局分散的若干自然村整体向城镇搬迁, 建设回迁安置房对农民进行安置, 使城郊农民转为城镇居民。

2.2.2 合村并点式

这种模式对于距离较近, 土地利用效率低下的“空心村”较为适用。依据规划和设计方案将其它几个自然村合并到一个经济条件和基础设施较好的“中心村”, 对拆旧区进行整理复垦。这种模式便于集中人力、物力、财力搞好“中心村”建设。

2.2.3 整村迁建式

采用这种模式的地区一般是地质灾害易发区, 当地农民生活条件很差, 政府迁建村庄的决心较大, 并提供充足的政策和资金保障原村旧址复垦退耕和迁出农民的生活安置[4]。

3 农村建设用地整理 (复垦) 挖潜潜力测算方法

3.1 农村居民点潜力理论测算

以现状人均 (户均) 居民点用地为依据, 参照国家相关标准, 现状用地超过标准的部分即作为农村居民点用地整理 (复垦) 的理论潜力。

其计算公式为:

式中:为第i村农村居民点潜力;Si0为第i农村居民点现状用地面积;Qi为第i村规划期末农业人口;Bi为第i村农村居民点人均规划用地标准。

人口计算公式为:

式中Qiα为i村基期年农业人口;ki为i村规划期内人口自然增长率为i村规划期内人口机械增长率;n为规划年限[5]。

3.2 农村居民点潜力现场调查统计法

在现状农村居民点整理 (复垦) 潜力调查过程中, 潜力主要有5大来源, 即:农村宅基地超国家标准面积形成的潜力、废弃建筑物压站土地形成的潜力、由于村庄建设缺乏规划, 农村居民点内部存在许多空闲地、农村居民点内存在零星农用地和部分村庄搬迁而形成的整理 (复垦) 潜力。

其计算公式为:其中:

S总是从1到N的自然数)

式中S总为一地区村庄整理 (复垦) 潜力面积;Si为村庄现状整理 (复垦) 潜力;S1至S5分别为5种整理潜力;Zi0为村庄现状宅基地面积;Hi为村庄现状户数;Bhi为村庄居民点户均规划用地标准[5]。

3.3 农村居民点潜力面积计算方法的确定

通过“3.1和3.2”中两种方法的计算, 农村居民整理 (复垦) 理论潜力面积与现场调查潜力面积有一定的差别。在实际确定中, 为进一步提高挖潜标准, 村庄潜力面积以理论测算方法为主, 用现场统计调查法对其进行修正[6]。

另外, 对于各类废弃工矿用地, 涉及面较为广泛, 包括土地权源清楚且图表与实地一致的矿场、废弃公路以及学校、卫生院、农贸市场、原乡镇机关等其它各类低效利用的农村建设用地以及国营独立工矿。这些土地面积一定, 利用现场统计调查法对其进行测算。

4“挂钩”实施中出现的问题

4.1“挂钩”项目区与土地利用总体规划和村镇规划不衔接

当前“挂钩”试点区在实施建新拆旧过程中通常具有权宜性和临时性, 尤其是在建新区的规模和布局上可能会突破原有的土地利用总体规划和村镇规划。建新拆旧项目区布局是“挂钩”开展的关键, 不仅要根据当前发展需要安排建新区, 也要为以后发展留足空间。挂钩规划的主要内容是“统筹安排挂钩试点项目区规模布局”, 也就是说, 挂钩规划有两大任务, 即规模与布局。规模测算依据“3”中方法可以确定, 但布局上极易出现问题。因为根据《办法》的规定, 拆旧区一旦复垦为农用地, 验收合格便是永久基本农田。所以在拆旧区的布局一定要符合土地利用总体规划, 否则容易出现“天窗”现象, 即在乡镇驻地或中心村内出现基本农田, 影响村镇发展空间。

4.2“挂钩”开展复垦耕地质量存在问题

部分地方把城乡挂钩仅仅当作增加建设用地指标的手段, 片面重视“挂钩”置换建设用地的数量, 忽视了对拆旧区土地整理复垦质量的验收。“挂钩”项目区要保证耕地总量动态平衡, 这是“挂钩”工作验收评价的核心之一。而耕地总量动态平衡的基本要求是数量不减少、质量不降低。拆旧区土地复垦挖潜, 耕地数量是一个量化指标, 施工和验收的方法较为简单。但在复垦耕地质量的验收上, 不仅需要综合熟土层与耕作层的厚度、养分含量和蓄水能力等, 还要对复垦耕地农田水利设施进行验收。因此, 在评价方法与验收标准方面应综合各方面因素通盘考虑, 确保复垦耕地数量不减少, 质量不降低。

4.3“挂钩”项目区农民利益得不到有效保障

一般来说, 拆旧区农民住房安置和生活保障资金来源于政府利用“挂钩”政策置换土地通过“招拍挂”等方式而获得的土地出让金。但置换土地用于商业和工业的土地出让金相差巨大, 土地置换用作商服、住宅用途, 土地出让金较高, 拆旧区农民住房安置资金较为充裕, 但这种一次性的补助会使其以后生活保障存在隐患;置换土地用于工业用地的, 土地出让金较低, 拆旧区农民获得的补偿就少, 甚至还有可能出现需要农民自身补贴一部分资金才能完成安置房建设, 这难免影响项目区农民实施的积极性。如果建新区工业项目不能为农民提供工作机会, 政府不能为拆旧区农民提供养老和医疗保障, 农民的现实利益和长远保障都会受到严重侵害。

4.4“挂钩”项目权属调整复杂

在农村居民点的安置过程中, 有些可能集中安置, 有些就地安置, 有些需异地 (跨村、社) 安置, 有些农民转为城镇居民, 这就使得农村居民点的安置用地会使城镇建设用地和农村居民点用地交织、国有土地和集体土地交织, 如果不能很好地规范土地权属的调整和确定, 很可能导致土地资产的流失[7]。因此, 在保障农民利益的同时, 规范挂钩项目实施过程中的权属关系的调整是挂钩工作的关键之一。

5 促进“挂钩”工作推进的建议

5.1 加强科学引导, 统筹编制专项规划和实施计划

编制专项规划时要依据土地利用总体规划, 充分考虑当地经济发展要求和城镇化建设水平, 科学安排建新拆旧区规模布局。统筹实施农村居民点整理挖潜、建新区产业优化布局, 以及项目区基础设施配套建设, 以提升规划的水平、层次和综合性。在此基础上还要科学编制项目区实施计划, 制定农村居民拆建方案和分年度实施计划, 确保挂钩试点工作有计划、有步骤地推进。

5.2 拓宽“挂钩”开展的资金渠道

为保证农村建设用地整理的有效实施, 各级政府在遵循市场经济规律的前提下, 应建立多元化、多渠道的农村建设用地整理资金筹措机制[8]。对于偏远农村, 土地收益分配关系坚持“谁整理、谁受益”的原则, 明晰土地产权调整及土地收益分配关系, 结合相关税费的优惠政策, 充分调动农民对土地整理的积极性。

对城中村和城郊村, 可以试行股份制改造, 对集体土地和农民个人房产进行量化, 组成股份制公司, 让农民把持有的土地和房产作价入股, 利用公司运营的方式改造旧村, 并由政府在土地出让金、基础设施配套费上给予一定优惠, 从而调动农村集体经济组织和农民参与建设用地整理的积极性。

5.3 建立“挂钩”指标流转制度, 统筹开展“挂钩”工作

由于各地经济发展水平不同, 实施“挂钩”项目的成本不同, 对新增建设用地需求程度不同, 各地开展“挂钩”的积极性也就不同。建议建立市级各县区“挂钩”指标流转制度[9]。在土地利用总体规划和耕地占补平衡的约束下, 经济欠发达地区开展“挂钩”项目经验收合格整理出的建设用地指标可以进行有偿流转, 纳入全市建设用地补充指标体系, 由建设用地指标使用者对整理者进行补偿, 最大限度地调动各地开展“挂钩”的积极性。

5.4 强化“挂钩”项目实施监管

进一步健全“挂钩”项目区评价验收体系, 按照建设用地与复垦耕地等量置换, 确保耕地数量不减少, 质量不降低的要求, 着重对复垦耕地质量进行监管, 形成项目区耕地质量后续跟踪检查机制, 确保复垦耕地质量。

参考文献

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[3]胡传景.建立出让建设用地增减挂钩指标制度的初步构想[J].中国房地产, 2009 (6) :54-55.

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[6]张正峰, 赵伟.农村居民点整理潜力内涵与评价指标体系[J].经济地理, 2007 (1) :137-140.

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3.增减挂钩政策解读 篇三

关键词：城乡建设用地;增减挂钩;新农村建设;双凤镇

中图分类号：F321.1              文献标识码：A          DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.11.023

Research of Urban and Rural Construction Land Increase or Decrease Hook

——Take Shuangfeng Town for Case

LYU Xian-wang

（Yancheng Normal University， Yancheng， Jiangsu 224051， China ）

Abscart： At present， China's urbanization process is accelerating， the rapid economic development， increasing the construction land also need to ensure the number of basic farmland， increase or decrease the implementation of the linked. Using literature research method and the theory and empirical research method， introduces the Shuangfeng town of profiles and Shuangfeng town linked to changes in the status quo， pattern， the pros and cons analysis and put forward relevant suggestions. The research shows that the Shuangfeng town homestead circulation and land reclamation in two forms to implement the pothook. Shuangfeng town Taicang City linked area accounted for the largest proportion of the total area of the hook. Mainly uses the government dominant mode of operation. Through urban and rural construction land increase or decrease， so that the rural landscape， the layout of the industry more reasonable. But Shuangfeng town design linked to changes still exist a series of problems， if only pay attention to the balance of the number of ignoring the mass balance， the implementation of funding is difficult. At last， the author put forward some corresponding measures for the existing problems of the increase or decrease of the hook work.

Key words： urban and rural construction land; increase and decrease link; the new rural construction; Shuangfeng town

土地资源增减挂钩是解决推进城镇化进程中土地供需矛盾行之有效的方法之一，其具有统筹性强、规划布局合理、资源节约利用等优势。2008年国土部印发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，明确其内涵：依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标[4]。

纵观诸多研究，学者们大都从宏观层面解读国家政策、分析影响机理等，但从微观层面实证检验并不多。乡镇是我国最基层的行政机构，有承上启下、沟通城乡的重要作用。笔者以苏州太仓市双凤镇为研究对象，试图从乡镇级这一微观角度出发，解读土地增减挂钩办法实行近10年来的效果，以期对未来土地规划提供依据。

1    双凤镇增减挂钩基本情况

1.1    双凤镇增减挂钩的概况

目前，双凤镇基本农田保护区面积3 749.0 hm2，主要分布在庆丰村、新湖村和新闯村。全镇一般农地区面积324.3 hm2，分布在泥泾村和维新村。林业用地区面积359.0 hm2，分布在主要道路、河流两侧，村庄、湖泊四周等。城镇建设用地区面积418.0 hm2，集中于镇区。村镇建设用地区面积661.7 hm2，分布于各规划保留、发展的村庄（表1）。

2014年太仓市共复垦56.55 hm2，其中双凤镇总共为17.9 hm2，所占比重为31.66%，分为7个小项目。从土地类型现状看，自2006年实行增减挂钩政策后，双凤镇在保持农用地基本不变的情况下，积极推进土地增减挂钩，通过土地置换、开发其他土地来保障城市建设用地的需求。农村用地基本不变或稍有增加，而建设用地与土地后备资源呈现出此消彼长的趋势。预计到2020年，农用地为4 556.8 hm2，占土地总面积的72.10%;建设用地1 247.4 hm2，占19.74%;其他土地516.3 hm2，占8.16%。

1.2    宅基地流转现状

宅基地流转是土地增减挂钩的重要组成部分。随着城镇化深入推进，社会变迁加剧，人口向中心城市集聚，导致农村宅基地空置，造成土地资源极大浪费。双凤镇于 2005年实施了宅基地流转政策，主要采用以地换房的形式。凡在城镇规划区内，因城镇建设需要，被拆迁住户一律按有关规定进行拆迁补偿，以公寓房进行安置。政府支持和鼓励被拆迁户接受货币安置，持币进城、进镇购买商品房。目前，新闯村和凤中村126户居民集中安置在凤祥苑，置换出的2 500余hm2土地用于基本农田建设。

1.3    土地复垦现状

土地复垦也是土地增减挂钩的一部分，是指对于在生产建设活动和自然灾害中被损坏的土地，采取一系列土地整治措施，使其达到可被重新利用的状态[2]。双凤镇土地复垦项目范围东接吴塘河，南接太平河，西至周市镇，北接杨林塘。项目区整理土地面积1 218.88 hm2，项目区净增耕地84.08 hm2，涉及维新、新湖、新卫、新闯四村的土地。还规划建设了明暗渠、农沟、泵站、机耕桥、田间道路等大量农田基础设施。如今，项目区除了80%的土地面积为高产良田，新建的一批高标准蔬菜大棚也投入使用。土地整理惠及了项目区农民，更推动了现代农业建设。双凤镇复耕的土地绝大部分已流转给农业种植大户，并组建了多个土地、蔬菜等专业合作社，使农民有了增收新载体，当地农业现代化发展步入快车道，形成了以优质稻米为主、无公害蔬菜为辅的区域品牌特色。

此外，双凤镇新湖村洼地较多，比较难耕作的田地都被抛荒或者改成鱼塘。通过复垦，填掉了原有散乱的废沟废塘，变成了连片成规模高标准的农田，同时通过建设水利灌溉设施，解决农田基本建设不配套和农田水利设施建设标准低的问题，坑塘水面和荒地全都被改造成了连片成方的耕地。土地复耕项目的实施，改善了农业生产条件与生态环境，大大提高了耕地质量，复垦后耕地田块规划标准、土壤肥力提高，水利设施得到改善，河道疏竣、修渠清淤、农田灌溉率高达90%。

1.4    双凤镇增减挂钩的运行模式

政府主导模式是双凤镇增减挂钩的运行模式（表2），即主要由政府对挂钩政策进行组织和管理，政府负责各个项目的选址立项、编排规划方案、筹措资金、监督工程执行情况、承担运行风险等。各个企业实施策划项目的具体内容， 建设安置区域并对原居民点进行复垦和整理，对项目质量负责。主要特点是从项目的开展、编排计划到实施再到验收都是由政府来严格控制和把关，资金投入主要来源于政府，监管方法则是以行政手段为主，各项指标的运用也由政府来控制。其目的是通过整体开发、利用和保护土地资源，优化土地利用结构，推进城乡一体化，促进经济社会全面、协调与可持续发展。

2    双凤镇增减挂钩的利弊分析

实施城乡建设用地增减挂钩政策改变了村庄空间布局杂乱无章的局面，促使基本农田形成连片集中，避免了土地资源浪费，提高了土地利用效率，优化了土地结构和空间布局，有利于形成集聚效益和规模效益。但是在项目管理实施过程中也出现了重指标、轻质量，资金不足，落实困难等问题。

2.1    双凤镇城乡建设用地增减挂钩的优点

2.1.1    有利于推进新农村建设    在城市化的发展阶段，人们向中心城市迁移，中心地理论效应明显，其个人生活在城市，而居所却空置在农村，人物分离现象明显，致使大量土地资源浪费。增减挂钩的实施开展，使农村零散居民点得到了整体规划，有效管理。散乱的居民点被拆除，通过有效置换、新建居民区、退居还耕等措施，使耕地和基本农田片片相连，土地结构得到优化，土地资源集中，提高了土地资源利用率。而居民点发展趋势由“大分散小集中”转变为“大集中小分散”[3]，这一方式恰恰符合当前新农村建设的目标和要求，为推进新农村建设提供了支持和参考。此外。居民生活质量和环境也得到了改善，基础设施齐全，医疗卫生教育等社会民生体系相应跟进，生活得到了更好的保障。

2.1.2    有利于产业合理布局规划    产业的发展与扩张必然带来空间布局的变化，其首要面临的即是后备土地资源是否充足的问题。通过实施增减挂钩，对新闯村、勤力村、凤中村等村庄的综合治理，耕地质量得到了提高、各项基础设施得到了改善，农业经营化水平和规模化水平提高。通过置换和整合，双凤镇为第二、三产业的发展提供充足的土地资源，优化了土地资源空间结构，在未来产业规划布局中提供了便利，一定程度上缓解了产业发展城市扩张的过程中所面临的土地瓶颈问题。

2.2    双凤镇城乡建设用地增减挂钩的不足之处

2.2.1    耕地占补不平衡，重指标轻质量    耕地占补平衡要做到数量的平衡，更要做到质量的平衡。双凤镇某些村舍进行建设用地整理过程中，片面追求耕地数量平衡，忽视耕地质量。目前，当地政府为缓解城镇扩张压力以及在自身利益的影响下，往往容易出现建设用地指标“未批先用”的现象、擅自扩大试点范围、复垦的耕地质量不达标、没有及时返回周转指标等问题大量存在。具体项目实施的过程中存在占优补劣、注重指标看轻成果的现象，导致耕地补偿的实施不完善，耕地质量下降，粮食产量受到了严重的影响，与“耕地面积不减少、质量不下降”的挂钩政策要求不相符。

2.2.2    资金来源单一，落实困难    资金落实到位与否是增减挂钩项目能否顺利实施的关键与保障，资金断层或后续供应不足就会影响到项目持续进行。目前，增减挂钩项目资金的主要来源是政府拨款，项目从拆迁安置到耕地复垦所需资金量巨大，仅仅靠政府筹集这单一化的集资方式是远远不够，所需成本巨大，以及后续的民生问题均需要考虑，资金短缺会影响增减挂钩项目的如期实施。从当前情况来看，由于拆迁、补偿成本过高以及民生等问题而导致双凤镇无法按时下拨资金的现象确实存在，阻碍了增减挂钩项目的顺利实施。

3    双凤镇增减挂钩工作开展的建议

3.1    正确合理看待指标，保证开垦耕地质量

政府在实施建设用地增减挂钩过程中，不能为了完成指标而对农村乱拆乱建，导致农村后续发展受到影响。要合理看待挂钩指标，不盲目进行根底耕地占补，保证开垦耕地质量。在开垦耕地时，应尽量选质地好的后备土地资源[4]。后备土地资源的开发主要是由其先天条件（如土壤水溶盐含量、有机质含量等）来决定，如果后备土地资源自然质量较低或者先天条件较差，投入再多的物力和人力，也很难获得高质量的耕地。所以，在现有的后备土地资源中，应选择宜耕性可取的、适合复垦的土地，能够保复垦后的耕地质量较高。

3.2    转变增减挂钩模式，多元化筹措资金

双凤镇目前采用的运行模式是政府主导型，项目实施力度、监管力度都较大，但同时也导致资金来源的单一性，资金难以为继，易影响项目进程。双凤镇应积极探索市场导向型的增减挂钩运行模式，多方面、多渠道筹措资金，政府放权于市场，通过招标、引标等方法，引入有资质的建筑商和行销商承建项目，同时政府不再是项目实施的主体，其职能转变为规划引导和服务监管。只有这样，双凤镇土地增减挂钩项目的实施既有政府权威性的保证，也有多元化资金持续供给，项目实施才能顺利进行。

3.3    制定科学监管制度，推动挂钩有序进行

科学合理的增减挂钩是新农村建设的推进器。在实施过程中，缺乏监管会导致项目中断，实施方可能存在畏难情绪，应付完成项目，使其与原先的规划发生偏离。因此，需要制定合理的项目监管体系，从项目的制定、规划到项目的具体实施，每一环节都要通过验证，政府及时跟踪服务，确保项目进程的有序推进。只有制定科学制度监督约束挂钩项目的实施，才能挂钩健康、有序进行。

4    结束语

土地增加挂钩为双凤镇新农村建设发挥了巨大的作用，其优化了土地结构，改善了农村环境，促进了产业合理布局。但在过程中也容易忽视了土地质量的均衡，且资金落实较难。因此，在未来的建设中，建议合理看待挂钩指标，保障高质量土地资源，建立多元投资机制，制定科学合理监管制度。增减挂钩是一项新政策，获取数据比较困难，本文存在一定的局限性，在一定程度上影响了分析结果的准确性。未来以双凤镇为例，对不同城市的增减挂钩研究是今后努力的方向！

参考文献：

[1] 中华人民共和国国土资源部.城乡建设用地增减挂钩试点管理办法 国发[2008]138号.[EB/OL] .（2009-03-02）.http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/zytz/200903/t20090302_115435.htm.

[2] 张宇，欧名豪，张全景.钩，该怎么挂——对城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策的思考[J].中国土地，2006（3）：23-24.

[3] 段瑞兰，孙凯. 关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策的思考[J].山东国土资源，2007（11）：32-34.

4.增减挂钩政策解读 篇四

——基于上海市的调研

十九大报告和《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出深入推进乡村振兴战略，必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。大城市的郊区如何实现乡村振兴，上海市探索形成的跨行政区域远郊异地集中居住的乡村振兴模式值得借鉴。推进跨行政区域农民异地集中居住，是从根本上解决城乡发展一体化短板的重要举措。

一、上海积极探索农民集中居住并形成了跨行政区域

远郊异地集中居住的乡村振兴模式

（一）上海农民集中居住的跨行政区域远郊异地集中特点明显。（1）农民向城镇集中是主流，且量大面广。（2）跨行政区域现象明显。大部分是跨村的，也有的跨镇甚至跨区的。（3）在国有土地上安置集中居住的农民比在原集体土地和中心村安置有明显的优势。（4）远郊本镇范围集中居住，需要借助跨镇配置部分节余建设用地指标才能实现资金平衡。（5）远郊区集中居住的需求旺盛，是乡村振兴的重要抓手。探索促进跨行政区域远郊异地集中居住实现乡村振兴战略的财政政策非常重要。

（二）上海远郊已经形成了跨行政区域异地集中居住的乡村振兴模式。上海的集中居住已有五种模式：第一种模式是在原集体村庄范围新建宅基地。第二种模式是建立跨自然村甚至行政村的中心村。第三种模式是动迁安置。第四种模式是农民向所在镇的镇政府所在地等国有土地上集中的以房按房模式，比较典型的是上海嘉定江桥模式。第五种是第四种模式的变种，即以有效宅基地面积换房，且在保障一套最多两套（按面积算）基本居住用房以实物安置的基础上，多余的用货币安置或股权安置；货币安置或股权安置以成本价折算。

二、上海市积极探索利用增减挂钩政策实现跨行政区域

农民异地集中居住的乡村振兴的财政支持政策

（一）远郊农民异地集中居住乡村振兴模式下的财政支持政策的形成。上海基于《关于城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）颁布了《关于本市实行城乡建设用地增减挂钩政策推进农民宅基地置换试点工作的若干意见》（沪府办发〔2010〕1 号），在试点的基础上又推出《上海市人民政府办公厅转发市农委关于进一步完善本市农民宅基地置换政策意见的通知》（沪府办〔2014〕12号），并于2016年进一步完善出台《上海市人民政府关于促进本市农民向城镇集中居住的若干意见》（沪府〔2016〕39号）。可以讲2014年的文件主要是针对第四种模式的；2016年的文件鼓励第五种模式。

（二）远郊农民异地集中居住乡村振兴模式下的财政政策创新。（1）探索了支持乡村振兴的农民异地集中居住的宅基地三权分置之路。承认农民对原集体土地的所有权不变；有且只有集体的农民有资格享有农村宅基地的资格；农民已经取得宅基地的资格，或作为集体成员虽然没有取得但被承认的资格，在集中居住的多种安置中拥有相同的权利；（2）通过财政手段，以货币或股权形式探索了实物安置外的资格权的实现形式；（3）探索了市区两级财政通过转移支付支持利用增减挂钩实现远郊农民异地集中居住的机制；（4）初步探索了财政支持跨行政区域增减挂钩的利益协调机制。（5）探索了集体农村宅基地与国有建设用地商品房用地的衔接机制。

（三）远郊农民异地集中居住乡村振兴模式财政政策存在的问题。（1）因补偿标准低使农民和村集体对集中居住方式的积极性不高。（2）因财政压力大等乡镇级政府的积极性有待提高。（3）货币安置及股权安置推行难度大。（4）远郊区乡镇范围内已经难以实现增减挂钩的资金平衡，需要跨区域配置集中居住节余建设用地指标以平衡资金缺口，需要跨区域安置才能有能力保障农民的就业和农民的利益。（5）与实物安置相比货币安置和股权安置存在比较劣势。

三、完善跨行政区域农民异地集中居住的增减挂钩

资金使用管理和配套机制

（一）通过加大市、区财政补贴提高乡镇级政府组织跨行政区域农民异地集中居住的能力。（1）实行差异化的市级户均补偿标准，奉贤金山崇明从20万元/户提高到30万元/户，其他远郊区从12万元/户提高到15万元/户，近郊的不变甚至减少。（2）将市级出让金返还计算的基数从400万元提高到600万元；出让金返还比例从约10%提高到15%。（3）扩大区级返还的项目范围。（4）区级出让金返还给乡镇的比例再提高10-20%。（5）真正实施“拆三还一”的类集建区政策。将“拆三还一”的类集建区权利给镇，如果能够落实就落实，如果落实不了，以指标的形式由区或市收购。（6）建立宅基地集中居住项目剩余指标的优先使用制度，及时变现指标，增强乡镇财政即时支付能力。（7）建立农民集中居住剩余建设用地指标跨行政区域优先流转的机制和利益返还原来乡镇的机制。（8）建立宅基地集中居住政府考核机制，促进基层政府的工作。简化审批环节，缩短项目周期；市、区启动资金及早到位，且适当提高启动资金占市、区总共支付给乡镇的资金的比例，以此减少财务成本。

（二）将跨行政区域农民异地集中居住节约的建设用地指标，用于支持农民在集中居住区域甚至更好的区位开办实业。将跨行政区域农民异地集中居住过程中节约下来的建设用地指标，以异地置换或入股等形式，在工业园区中给予集体使用工业用地的机会，或使其拥有可出租的标准厂房进行出租；或在集中居住区，允许农民集体拥有租赁性住房进行经营；提高居住小区商业配套用房的比例，如提高到20%；或除此外，给乡镇和村10%的指标使其在商业中心或工业中心建设配套物业，增强乡镇和村的相应支付能力（这一部分钱专款专用）。

（三）允许服务于居民点集中居住的增减挂钩项目的剩余资金合理用到后续的集中居住项目中。按照增减挂钩项目两平衡的原则，即要求地类平衡的同时还要实现资金平衡。上海市的宅基地集中居住基本上都在集中建设区，为了实现建设规划统一、基础设施配套和建设安置的及时性，这些区域已经由政府早期进行了投资。如果这样进行分析，经常会出现资金的盈余。完善相关政策，允许剩余资金用于相关地块，以改善安置居民居住和生产生活水平，也为后续的居民点集中铺垫好的道路。

（四）积极探索跨行政区域农民异地集中居住的节余建设用地指标转出区域与使用指标区域的利益联动机制。利用节余的建设用地指标，在农民集中居住区形成实业，或在更高效益的配置区域形成实业，并建立节余建设用地指标的利益团体与使用指标利益团体的利益联动机制。通过税收优惠等搭建平台鼓励企业使用农民集中居住造成的流动的农民。

（五）综合考虑三种安置方式的收益和风险合理确定货币安置和股权安置的价格。（1）以实物安置为基础参照，在确定货币安置或股权安置补偿标准时，还要考虑到未来增值潜力可能带来的差异。（2）考虑到货币补偿和股权补偿所得资金的经营风险。货币安置或股权安置的房价，在实物安置基础上上浮10%-20%。（3）培育股权投资产业及营造良好的持股环境。对农民股权投资的产业，要建立收益确保机制、风险监管机制和合理的利益分配机制。政府建立最低收益保障机制，提升农民对股权投资的信心。

5.国土增减挂钩讲话 篇五

工作会议上的讲话

同志们：

近年来，随着区经济社会的发展，建设用地紧张的状况与日俱增。为了保障经济发展所带来的用地需求，更好地开展我区的城乡建设用地工作，市国土资源局成立了溪湖分局，这对我们溪湖来说是件好事，在这里要感谢国土溪湖分局的各位领导和同志们。刚才，国土溪湖分局的连胜副局长就城乡建设用地增减挂钩工作的有关情况作了说明，下面，我再强调几点。

一、认清形势，高度重视城乡建设用地增减挂钩工作 土地增减挂钩工作是当前城乡发展项目用地获得除计划指标外新增建设用地指标的唯一途径，当前，国家采取最为严厉的耕地保护措施，确保18亿亩红线不被突破。但这并不是要限制发展，而是为了更好地节约、集约利用土地资源，促进经济社会更好更快发展。对土地资源的管控是为了更科学合理的利用，利用是为了更规范有序的管理。国土资源部门之所以研究、推动土地增减加挂工作，就是为了正确处理好土地资源保护与经济发展的关系，充分做好结合文

章。同时，通过土地增减挂工作的开展，有效解决农村建设用地布局分散、土地利用粗放等问题，可以置换出大量的土地指标，用来发展工业项目，优化产业结构。此外，全区发展空间的拓展、溪湖城乡的建设、招商引资项目用地的需要，以及镇村人居环境的改善提升，都有赖于这项工作的有效开展。所以各单位各部门一定要高度重视城乡建设用地增减挂钩工作，切实把这项工作抓紧抓好。

二、把握好、利用好城乡建设用地增减挂钩政策机遇 一是我区的农村村庄存在建设用地“散、乱、空”现象，增减挂钩工作确实有巨大的潜力可挖。今年全市安排我区30公顷的指标，前期国土分局都做了大量的工作，请各相关部门做好配合，快速推进。我们要把今年项目做好，给省厅和市局留下良好的印象，来年争取更多的指标。

二是工业化、城镇化进入快速发展时期，我们溪湖的园区建设、火连寨的新市镇建设等新增用地需求量大。挂钩政策正好统筹了城乡建设用地需求，调剂了城乡建设用地余缺，优化了城乡建设用地布局，是推动新农村建设和加快工业化、城镇化步伐的纽带。

三是挂钩项目指标是区域经济发展的助推器。我们看那些项目指标多的县区，经济发展也强劲有力，所以，挂钩和置换项目将是经济社会发展用地的重要支撑，将为我区更好更快发展注入了活力和动力。

四是政策具有时效性。市里给我们指标，我们一定要用好，如果我们不抓住这次机遇，我们的很多项目由于土地的问题没有上去，我们将坐失发展良机，遗恨无穷。所以我们一定要利用好、运用好挂钩政策。

三、搞好规划、科学推进城乡建设用地增减挂钩工作 一是选准、选好项目区，增加可操作性。我们要从实际出发，审时度势，按照应调尽调的原则，使项目更具有科学性、可操作性。同时要抓好经费保障。增减挂钩工作需要大量的经费保障，我们要想方设法、多渠道筹措资金推进增减挂钩工作的开展。

二是抓好借鉴学习。增减挂钩工作对我区而言是一项新的工作，需要探索前进。其他县区的挂钩试点工作中取得了很多经验，值得我们认真学习借鉴。我们要学习他们的做法，借鉴他们的经验，学以致用，事半功倍，避免走弯路，少犯错误。

三是申报项目要注重实施。申报的目的在于实施，只有加快项目申报实施，才能有力地促进耕地增加，才能增加政府收益，才能使农民得实惠，才能促进新农村建设。

四是要统筹协调土地利用规划、产业发展规划、园区规划、新市镇规划、社会主义新农村建设规划等，统筹安排增减挂钩项目，防止拆了建、建了拆这种劳民伤财的行为发生。拆旧建新村庄的选点布局，应因地制宜，不搞一刀切。

五是抓好宣传工作。城乡建设用地增减挂钩工作是一项功在当代、利在千秋的惠民工程、德政工程、民心工程，它将给当地带来极大地经济效益、社会效益和生态效益。我们要加大宣传力度，广泛宣传挂钩工作的现实意义和长远意义，调动广大群众参与挂钩工作的积极性，营造良好的社会环境，形成社会合力，推动挂钩工作快速开展。

四、加强领导、互相配合，建立良好的运作机制

6.土地增减挂钩实施合同 篇六

乙方： (以下简称乙方)

根据安徽省人民政府(20xx)193号令和省国土资源厅相关文件精神，为加快美好乡村建设和保障霞西镇用地发展需求，积极探索解决农转用指标瓶颈制约的新思路，甲乙双方拟合作实施霞西镇建设用地置换项目。经双方友好协商，达成如下协议：

一、项目区：

位于宁国市霞西镇境内朱村主地质灾害搬 迁点，面积约为亩，具体以国土部门批准确认文件为准。

二、执行技术标准：

所有技术标准严格按国家相关技术 规范和市级土地利用总体规划或土地开发整理规划要求执行。

三、项目申报：

以甲方的名义申报立项，生产的指标纳入市政府所下达的甲方应完成的任务。本协议总价款按项目区经上级国土部门验收确认后的新增农用地周转指标面积计算。

四、项目由乙方负责的主要工作包括：

项目的选址、测绘以及项目前期的可研报告、规划设计编制和预算编制;实施项目区的施工以及项目区在严格按照批准方案施工后由乙方确保顺利通过省级有关部门的验收，以上工作由乙方全额投资。

五、增减挂任务下达：

由市政府下达任务，实施资金分两块，一式每亩五万元的施工费(含是国土资源局项目报批、验收费用元，此费用实际发生时，协商解决);一是乡镇完成任务奖，每亩两万元，有宁国市人民政府按面积给予奖励。此款由宁国市政府全额支付。

六、资金分配：

因本协议所实施的项目区的拆迁安置 区已由甲方提前实施，所以在支付乙方总费用之前，甲方扣除每亩1.3万元的拆迁费用，剩余每亩3。7万元支付给乙方(其中乙方施工直接施工费用每亩1.9万元，村组协调费用。青苗补偿费及测绘费用攻击1.8万元)。

七、资金给付方式：

甲方应在市政府资金兑现后十五日内按照第六条规定的施工费用一次性支付给乙方，完成任务奖金归属于乡镇所有。

八、双方权利及义务：

1、甲方应对乙方工作人员的工作提供必要的条件申报本 建设用地项目，甲方按规定应向国土部门缴纳的征地管理费与乙方无涉，由甲方按规定自行缴纳。

2、乙方应当根据技术规范要求经甲方审定的项目可研究 报告和规划设计要求施工，并确保该项目按时完成并验收。如一次验收未通过，乙方应按照甲方及上级部门验收意见进行返工，直至通过验收为止。因乙方原因造成返工的各项费用由乙方自行承担。双方恶意履约，未尽事宜协商解决，甲乙双方达成的书面补充协议与本协议具有同等的法律效力。若一方违约或工作原因给对方造成损失的全部由违约方承担。

九、双方违约责任：

1、合同签订后，因甲方原因导致项目停止，乙方未进入现 场施工前，合同终止;乙方进入现场工作，甲方应视乙方完成项目的工作量根据上级拨付的专项款情况给予支付相应的工程借款。

2、合同生效后，如乙方擅自中途停止或解除相应的合同， 乙方应向甲方赔偿违约金。

十、由于不可预见因素致使合同无法履行时，双方应按 有关法律法规及时协商处理。

十一、本合同执行过程中的.未经事宜，双方应本着实事求 是、友好协商的态度加以解决。双方协商一致的，签订补充协议。补充协议与本合同具有同等效力。

十二、因合同执行过程中双方发生纠纷，可由双方协商解决，若达不成协议，双方同意就本合同产生的纠纷向仲裁委员会申请仲裁(当事人双方不在合同中约定仲裁机构的，事后又没有达成书面仲裁协议的，可向有管辖权的人民法院起诉)。

十三、本合同一式二份，甲方、乙方各执一份，自双方签 字盖章之日起生效。

甲方(盖章)

甲方代表(签字)

合同订立时间： 年 日 月

乙方(盖章)

乙方代表(签字)

7.增减挂钩政策解读 篇七

为了贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》 (国发[2004]28号) , 推进土地集约节约利用, 促进城乡统筹发展, 国土资源部2005年研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》 (国土资[2005]207号, ) 以及《关于天津等五省 (市) 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》 (国土资[2006]269号) [2]。城乡建设用地增减挂钩政策的提出, 为解决城市用地规模的扩张提出了一条新路径, 同时城乡建设用地增减挂钩也是促进土地资源集约、节约利用, 改善农村生产生活条件, 推进新农村建设的重要举措[3]。

1 西果园尾矿坝概况

辽宁省鞍山市西果园尾矿坝尾矿坝设计海拔标高为260米, 目前已达到220米。西果园尾矿坝由西沟, 南沟, 井峪沟三处尾矿坝组成, 其库容面积为3466634.83m2。其中西沟, 南沟, 井峪沟三处尾矿坝植被面积为721亩。

1.1 土壤环境

1.1.1 土壤重金属含量

农业环境质量直接关系到农产品的产量和质量, 农业环境尤其是土壤重金属污染带来的农产品安全与其相关的土壤环境质量评价研究引起人们越来越多的关注和重视。当前我国多以国家《土壤环境质量标准》二级标准的土壤重金属定值为依据, 采用单项污染指数或综合污染指数法计算的评价结果来判定土壤受重金属污染的程度和耕地土壤种植的适宜性[5]。

本项目分别对西果园尾矿坝的西沟, 南沟, 井峪沟表层20cm土层土壤进行取样检测。结果表明:西果园尾矿坝土壤重金属含量均已达到国家《土壤环境质量标准》二级标准, 可以作为耕地土壤。

1.1.2 土壤养分含量

土壤有机质和有效养分的数量以及土壤结构是衡量土壤肥力的最重要表征。好的土壤肥力, 是农作物高产优质的基础。

西果园尾矿库坝内表层土壤为砂质壤土, 厚度约为20cm.虽然西果园园区内有种植一定量的果树, 但由于尾矿粉长期污染, 致使土壤存在贫瘠, 结构不良, 保水差, 肥力低等问题。

1.2 水环境

本项目水源选择距离项目区较近的西果园村内小河, 该处水量较大, 枯水期流量也较大, 每小时流量约为60m3。为了预防灌溉水源对新增耕地造成污染, 检测包括BOD5、PH值、总汞、总镉等13项指标。检测值和农田水质灌溉标准值对比可知, 该水源的水质可以满足灌溉要求。

2 土壤复垦方案

一般而言, 尾矿改良后的效果评价指标主要是:能否抑制尾矿酸化和减轻重金属毒害;能否提供植物生长所必要的营养;能否改良基质的理化性质;及能否得到最大效益[6]。

2.1 重金属含量指标

西果园尾矿坝表层土壤重金属含量均已达到国家《土壤环境质量标准》二级标准, 为二类土壤, 可作为耕地土壤, 土壤质量基本上对作物和环境不造成危害和污染.

2.2 土壤环境

根据《关于开展农用地分等定级与估价工作的通知》 (国土资厅发[2003]133号) 、《关于部署开展农用地分等定级与估价工作的通知》 (国土资厅发[2004]40号) 的有关精神, 以及辽宁省国土资源厅的部署和要求。对项目区进行客土, 新增耕地区采取全面客土, 新增林地区穴状客土。

为了保证新增耕地的耕种要求, 耕地客土平均厚度为1.5m, 其中耕作层厚度为0.4m, 耕层以下厚度为1.1m。新增林地区采取穴状客土。由于客土为生土, 为了达到复垦土壤标准, 提高土壤肥力, 保证作物的生长.按土源土:草炭土=5:1进行混合, 进行客土。

西果园水源充足, 完全可以满足灌溉要求。由于草炭土土壤酸碱度偏低, 可以在两土壤混合时适量的加入生石灰调节土壤酸碱度, 满足土壤复垦要求。

2.3 经济效益

由于土源土的氮素元素含量比较低, 本研究认为在西果园尾矿库坝上, 种植豆科植物有利于土壤中氮素元素的提高。黑豆与黄豆均属大豆, 在我国各地都有种植[7]。和其他同类食品相比, 黑豆在营养数量与质量上均有优势, 所具备的链条经济模式最长, 是未来我国最具有潜力, 最具有竞争力的优质全价农产品, 因此黑豆开发利用的前景更加广阔。

3 结论

增减挂钩政策能够缩减农村建设用地, 规范居民点建设, 新增城镇建设用地指标, 从而有利于优化土地利用结构, 促进新农村建设, 统筹城乡发展, 提高土地节约集约度, 并为产业经济和城镇建设提供发展空间[2]。根据国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》 (国土资发[2008]138号) 第五条的规定, 西果园尾矿坝土地复垦耕地的数量、质量, 比新建占用耕地有一定程度的提高;并且优化土地结构, 提高土地利用集约度;复垦耕地又为农村经济发展提供良好的条件。

摘要：城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩是国家推出缓解城镇用地压力、促等级、促统筹的一项重要管理措施。以鞍山市西果园尾矿坝土地复垦为例, 通过复垦过程遇到的具体问题, 在实践中深刻领会国家对于城乡建设用地增减挂钩政策精神。

关键词：增减挂钩,土地复垦,土壤环境,水环境

参考文献

[1]朱哲学, 吴昱南.农村建设用地节约利用调查和思考, 2009 (10) :163-168.[1]朱哲学, 吴昱南.农村建设用地节约利用调查和思考, 2009 (10) :163-168.

[2]李旺君, 王雷.城乡建设用地增减挂钩的利弊分析, 2009 (4) :34-37.[2]李旺君, 王雷.城乡建设用地增减挂钩的利弊分析, 2009 (4) :34-37.

[3]罗蕊, 黄鹄, 余婷.容县城乡建设用地增减挂钩的潜力分析, 2010 (12) :384-390.[3]罗蕊, 黄鹄, 余婷.容县城乡建设用地增减挂钩的潜力分析, 2010 (12) :384-390.

[4].低金喜, 耕地土壤重金属环境质量适宜性评价[J]2009 (3) :85-87.[4].低金喜, 耕地土壤重金属环境质量适宜性评价[J]2009 (3) :85-87.

[5]BECKET P.WILLIANEN S P Teehuiques for establishing aquaticvagemti~irt pemmrtently flooded tailings[M]National Meeting of theAmerican Society for Surface Mining and Reclamation, 1998 72-77[5]BECKET P.WILLIANEN S P Teehuiques for establishing aquaticvagemti~irt pemmrtently flooded tailings[M]National Meeting of theAmerican Society for Surface Mining and Reclamation, 1998 72-77

[6]常汝镇.中国黑豆资源及其营养和药用价值[J].中国食物与营养, 1995 (5) :38-39.[6]常汝镇.中国黑豆资源及其营养和药用价值[J].中国食物与营养, 1995 (5) :38-39.

8.城乡建设用地增减挂钩有效性研究 篇八

广东工贸职业技术学院 广东广州 510510

摘要：随着经济的发展，土地资源紧缺已经成为制约经济发展的瓶颈。本文就如何通过创新土地流转方式来协调二元制下城市土地与集体土地间的关系，围绕城乡建设用地增减挂钩政策，剖析城乡建设用地增减挂钩内涵，对该政策的有效性进行合理分析。

关键词：土地整理；土地流转；增减挂钩；有效性

0 引言

随着社会经济发展的步伐不断加快，建设用地指标的日趋紧张，耕地面积减少带来的问题也日渐突出。创新土地流转制度，有效促进城乡土地的和谐对接，意义非凡。“城乡建设用地增减挂钩” 模式为解决这一问题提供了新的思路。

1 城乡建设用地增减挂钩的内涵及作用

“城乡建设用地增减挂钩”是一种新的土地整理、利用和管理模式。城乡建设用地增减挂钩一方面是建设用地的挂钩，即在一定区域范围内城镇建设用地的增加，必须以相当规模的农村建设用地减少为前提条件，以盘活闲置、低效利用的农村集体建设用地的方式，为工业化、城镇化提供必要的建设用地，实现城乡建设用地总规模的有效控制。另一方面是耕地的挂钩。以农村土地综合整治新增加的耕地，以整理出一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法，是缓解用地供需矛盾，突破发展瓶颈制约的有效手段之一。

通过推行城乡建设用地增减挂钩政策，有利于在严格保护耕地的基础上加快城镇化和现代化进程，“挂钩”指标的交易是“先造地后用地”的方式，对耕地的保护力度更大、保护效果更好。同时，确保建设用地总量不增加，有效缓解城镇发展用地压力。通过建新拆旧，可以促进农村居住向城镇或中心村集中，基本农田向保护区集中，可以为城镇建设发展拓展空间，满足经济发展对土地资源的刚性需求，促进城乡建设用地的合理布局和协调发展；另一方面，有利于新农村建设步伐的加快。有效实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区。将周转指标用地全部参照国有经营性建设用地的形式出让，可以发展高层次的产业和其他项目，促进第一、二、三产业的协调发展，加快推进农民增收，改善生产、生活条件，缩小城乡差距。

三是激活城乡要素市场，完善城乡统一土地市场体系。农村土地整理潜力巨大，农村的土地价值通过城乡统一的土地市场将得到大幅提高[1]。

城乡建设用地增减挂钩可以有效的实现土地资源的节约集约利用，打破农村浪费闲置严重，而城市土地资源紧张的不平衡局面，因此挂钩政策前存在较大的潜力空间，对我国现阶段具有重要的现实意义。

2 增减挂钩政策实施难点

我国土地制度的主导是政府部门，在政府主导型模式下，政策的权威性，实施力度较大，但是其筹资渠道单一，致使财政紧张，资金不能按期到位，影响工程进度和质量标准[2]，各地方政府机械执行政府指令，对周转指标的关注度太高，期望值过大现象，过分追求建设用地指标，忽略了优化用地结构、提高耕地质量等工作，往往增减挂钩所实现的仅仅是数量的挂钩而非质量上的挂钩[3]。

在我国特定的土地二元制下，城乡土地的政策支撑点总是会理所当然的向城市倾斜，似乎增减挂钩政策过后的因扩张而造成对农村的用地布局、农地生产能力、农村生态等的外部性影响，几乎很少关心，农民和农村的权益得不到切实的保障，乡镇农村政策过后似乎只是将富余土地进行了上缴，国家与集体间进行了华丽转接，而于农民而言，再无收获可言，因此，在本政策的实施过程中，务必要确保农民的利益不受损害，作好农民减地之后后期保障安置工作，不能使增减挂钩演变成一场“圈地运动”。

3 增減挂钩政策有效性解析

挂钩政策在实施过程中虽然面临很多的难点，但不能抹杀其先进性的一面：首先政策可行，符合中央“节约集约利用土地，誓保耕地18亿亩红线的重大任务”。统筹城乡发展，引导农民集中居住、工业向镇级以上工业集中区集中，促进村庄适度集聚和土地资源的集约利用，改善农村面貌和农业生产条件，提高土地利用效益，因此挂钩工作的开展符合当前国家的政策要求；其次，农村建设用地整理潜力可行。农村建设用地整理潜力巨大，为挂钩政策的实施提供了可能。目前全国农村建设用地的总量约是城镇建设用地的5倍，而且分布较为零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放，农村建设用地整理潜力越大的地区，城乡建设用地增减挂钩可行性越高。主要从农村居民点分散程度、居民点废弃闲置率、人均居民点面积、周转指标占拆旧区面积比例等指标来衡量。最后，经济可行性，在当前土地资源紧缺的情况下，将大量闲置浪费的农村乡镇土地转化上市，确保耕地保质保量、周转指标如期交易，实现土地价值的最大化。只要政府部门进行正确引导，增减挂钩政策将成为缓解城乡土地矛盾的有效途径：

1）建立健全的法律机制

主要通过政府强制力，对代表政府的地方行政部门进行严格的法制约束，严禁为获取周转指标，以次充好；严禁以任何形式占有基本农田；严禁先占后补；要求相关政府部门将宣传工作落实到位，广泛听取乡镇民众的意见，以争取增减挂钩工作顺利实施。

2）明晰挂钩指标交易的权利内容

除必要的政策宣传外，还应对增减挂钩工作的实施留有缓冲时间，以确保各乡镇对于挂钩土地的权属清晰。城乡建设用地增减挂钩的农村建设用地的条件和范围设立必要的门槛，避免造成农村建设用地的盲目整理、重复建设，只追求指标、忽视耕地质量和民生民意，这就扭曲了“挂钩”政策的初衷，而保护耕地的目标和任务也很难落实。农村建设用地流转要考虑具备以下

3）建立严格的挂钩指标管理机制

根据全国土地利用规划，设定宏观调控周转指标，计划调节农村集体建设用地指标交易量。再具体根据各省地实际情况进行指标的微调，要避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。

4）农民权益的不容忽视

对于实际参与到挂钩政策当中的农民，要确实做到后续权益保障工作：首先，应逐步提高土地征用补偿费标准，确保农民按照现实市场价格获取土地收益；其次，应建立合理的利益分享机制，允许集体和农民合理分享到所征土地的增值收益，避免“买断式”征占土地的现象。对房地产开发等开发性项目用地，引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，参与土地市场交易；再次，应建立失地农民社会保障体系。建立失地农民养老保障、最低生活保障、和医疗保障制度，提供受教育和培训机会，及法律援助等，使他们拥有基本的生存权与发展权。此外，还要创新农民安置方式，重点提倡为农民提供就业岗位的安置方法。重点提高失地农民的职业技能，加大对失地农民的再就业培训力度，积极为他们的就业拓宽渠道。采用优惠政策鼓励企业接受失地农民再就业，为失地农民创造更多就业机会[1]。

5）加强监督机制建设

加强城乡建设用地增减挂钩政策宣传力度，使深入人心，提高公众参与积极性和监督积极性：严格依照有关法律法规监督“挂钩”程序和实施的规范化，对耕地占补平衡的监督管理和考核要量和质两手抓，坚决杜绝“占优补劣”的现象；监督周转指标的使用的使用情况及土地增值收益的合理分配。

4 结论

通过各地增减挂钩试点所反馈的情况来看，增减挂钩是一项顺势而为、行之有效的好政策。该政策在正确引导，有效实施的情况下，可以对由于土地资源紧缺造成的“耕地保护缺动力”、“城镇化缺土地”、“农民增收缺渠道”、“新農村建设缺资金”、“城乡统筹缺抓手”、“深化农村土地管理制度改革缺平台”[4]等一系列问题起到良好的推动作用。故而，从加强土地管理和耕地保护来看，增减挂钩是“占补平衡“思路和合理延伸，是破解资源匮乏与闲置浪费并存现象的利器。

参考文献：

[1]朱琳 城乡建设用地增减挂钩政策研究[D].西南大学 硕士论文，2010

[2]吴次芳 农村土地整理模式、技术标准及其对土地资源优化配置的影响[D].浙江大学硕士论文，2002.〕

[3]调查发现：城镇与农村建设用地挂钩试点存在四大问题[R].领导决策信息，2007（12）：24

[4]吴春岐：我国集体建设用地流转制度研究[J]《中国房地产》2013-01

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