城市化过程中农民失地问题

城市化过程中农民失地问题（精选8篇）

1.城市化过程中农民失地问题 篇一

城市化进程中失地农民社会保障问题探析

近年来，由于失地农民利益受损以及基本生活得不到保障而引发的社会问题，已经成为社会各界广泛关注的热点。如何使失地农民基本生活得到有效保障，以切实保护失地农民的利益，也就成为政府部门和学术界亟待研究的课题。很多学者从经济学和社会学的角度，对失地农民的权益、社会保障问题进行研究。

根据国务院批准实施的《1997年-2010年全国土地利用总体规划纲要》，至2010年中国共安排非农建设占用耕地 1850万亩，其中 90%以上为征用农村集体土地。按照目前全国人均耕地水平测算，将新增约1200万被征地农民。国土资源部的研究课题《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》也指出，在严格控制的前提下，2001年-2030年全国年均建设占用耕地不低于 180万亩，20年间将达3600万亩。因此，2001-2030年30年间将新占用耕地5450万亩，新增失地农民7800万人，失地农民总数将达到1.1亿人。如果用地指标突破，违法用地得不到控制，失地农民的数量还将大大增加。中国非农建设占用耕地面积仍然呈阶梯式减少现象，那就意味着每年仍然有大量的农民失去土地，变成失地农民。

一、失地农民的就业状况

农民失去土地就意味着失去了最根本的就业岗位，也就失去了最基本的生活保障。在2003年全国被调查失地农户中，仅有2.7%的劳动力得到安臵，20%的劳动力赋闲在家，处于失业状态。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，大部分在工作岗位竞争中处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，他们缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，同时又由于投资理财知识和能力不足，面对变幻莫测的市场，难以为土地补偿费寻求有效的增值渠道。在征地过程中，虽然大多地方政府采取了一定措施，促进失地农民就业，但由于各方面的原因，相当一部分农民实际上处于失业状态。自谋职业的失地农民大多外出务工，但通过这一渠道消化的失地农民数量也十分有限。原因是多方面的：首先，20世纪90年代中期以来企业为裁减冗员而实行下岗分流，造成了大量下岗工人，城市本身已经承担了过多的工作人员，再无力安臵大量的失地农民；其次，由于失地农民的文化素质和劳动技能偏低，一些已经获得政府安臵的失地农民因在竞争中处于劣势，有大批人成为再次下岗者；再次，外出务工的失地农民也仅限于青壮年劳动力。

二、失地农民的社会保障状况

在我国农村，施行的是群众互助和国家救济为主的社会保障制，其保障水平明显低于城市。并且我国城乡间社会保障资源分配严重失

衡，农村社会保障几近空白。2007年11月 29 日，劳动和社会保障

部首次发布的《近年来我国社会保险基本情况》显示，目前中国城镇

参加企业基本养老保险的覆盖率达到76%，但“农村养老保险的推进

比较缓慢，覆盖面还比较小”。从全国社会保障费用支出的情况来看，占全国人口80%的农民，只享有社会保障支出10%左右，而占总人口的20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费

用来看，城市居民是农民的20倍以上。

随着失地农民人数日益增加和失地问题的加剧，为失地农民建立

社会保障越来越受到重视。但纵观各地有关失地农民社会保障制度的实践就会发现存在的一些问题：首先，社会保障只是一种称谓，实质

是一种最低的生活保障。目前部分地方还没有真正建立起失地农民的社会保障制度，其相关实践只能称为“生活保障”制度，与以社会性、福利性、公平性和互助性为本质特性的“社会保障”相差甚远；其次，由于我国社会保障制度起步晚，相关的法律法规还在不断完善中，对

社会保障实践的实施缺乏有效监督、验证，尤其是对社会保障基金的运营缺乏监管；再次，社会保障的覆盖面普遍偏低，部分被征地农民

还处于无保障的状态。这表明，失地农民中只有少数能享受与城镇居

民同等的社会保障待遇。就社会保障而言，由于普遍实行了货币补偿，在城乡二元体制下，部分基本上由农民自行解决养老、医疗、失业等

社会保险。

三、完善失地农民社会保障制度存在的问题及政策建议

(—)深化农村土地产权制度改革

当前农村土地制度的一个明显缺点就是产权不清晰，主体不明

确。为此，明晰国家、集体、农民的土地权益和利益分配，正确处理

好农民和土地的关系，进行农村土地产权制度的改革和完善是解决失

地农民问题的前提。通过界定和明晰产权关系，运用法律等手段保证

各种与农地产权有关的契约或协议得以实现，才能充分发挥农地产权的激励、约束机制，从农地产权关系的处理和制度安排上达到农地资

源的合理流动和优化配臵，提高农地的产出率和利用率。重构后的农

村土地产权关系的基本模式可以理解为一个“金字塔”型的农村土地

产权权能体系，国家拥有土地最终所有权，处于金字塔塔尖；集体经

济组织代表国家履行土地所有权权能，处于金字塔塔身；农户处于金

字塔的塔底。

(二)完善征地补偿制度

1.规范征地补偿程序。目前，就征地补偿款的分配问题，法律

尚无明文规定。征地实施单位一般不直接面对农民个人，而只是面对

村、乡两级，资金拨付一般也是直接到乡财政。在征地补偿费里农民

最终能得到的也只是很少的一部分，据“三农”数据网调查显示，征

地补偿费的分配格局一般是：政府占60%~70%，村级组织占25%~30%，农民仅占10%~l5%。土地征用是国家行政行为，而不是民事行为，因

此需要按照严格的法律程序实行。通过具体的征地程序，可以避免征

地主体在行使征地权力时行为的随意性，从而避免主观性和盲目性，进而保护权利人的合法权益。国外在这一点上值得我们借鉴，他们有

严格的征地补偿程序，可以大致分为：(1)土地的原所有者和利益相

关人先提出补偿申请；(2)主管土地征用的政府机构自己或请专业评

估师对被征地及相关资产进行调查评估；(3)主管机构确定补偿金额

及方式；(4)支付补偿；(5)如果在补偿方面有争议，有法定机构进行

裁决。

2.规定合理的补偿金。从法津方面来讲，我国《土地管理法》

规定的土地补偿费、安臵补助费是以被征收土地前三年的平均年产值的倍数为公式计算的。对失地农民集体支付的土地补偿费为前三年平

均产值的6~lO倍，安臵补助费为前三年平均产值的 4~6倍。安臵补

偿费和土地补偿费的标准总和，不得超过土地征用前三年平均产值的30倍。这种方法只考虑了土地本身的生产价值，其在计划经济体制

下曾发挥了有效的作用。但是在市场经济的大背景下，它失去科学性

和合理性。这种补偿费既没有反映出土地的地理位臵、地区经济发展

水平、土地市场交易价格、入均耕地面积等影响土地价值的经济因素，又不能体现同一宗土地在不同投资水平或者不同投资情形下出现的价值差别，也没有考虑市场条件下农民分享土地增值收益的权益。这

种补偿制度不利于“三农”问题的解决和整个社会的平稳发展。地方

政府在征用土地时，必须考虑市场经济规律，建立真实反映土地资源

价格、土地增值收益和社会保障水平，满足失地农民的合理要求，确

定让大多数失地农民可以接受的合理补偿金标准。在征地补偿内容

上，除了补偿土地价值、劳动力安臵、青苗损失外，还要增加农民在土地承包期内正常收益权损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损

害、土地增值的收益损失以及农民因失去土地的各项间接损失等项

目。作为生产资料的补偿，不仅要使农民能够解决目前的生活，还要

确保农民在失去土地后有能力再创业。对被征收土地农民的安臵，区

别不同区域、不同经济发展水平、不同年龄段农业人口，建立以市为

导向的多种途径安臵，建立复合式征地安臵模式或对征地安臵补建费的分配考虑综合捆绑使用。

3.土地征收补偿方式多元化。目前，我国主要采取货币补偿方

式，实行“分钱到户”一次性到位的单一补偿方式。因其补偿额低，而农民往往把货币补偿用于购买急需消费品，加之农民在就业上固有的劣势，补偿金一旦用完，农民就失去了生存的经济基础，所以这种

补偿方式为失地农民的生活带来巨大隐患。借鉴日本、德国等发达国

家的成功经验，土地征用的补偿方式既可以采用货币补偿，也可以采

用实物补偿。山于各地情况不同，经济发展水平相差较大，多样化的征地补偿的形式可以满足失地农民的不同需要。可以采取灵活多样的补偿形式。(1)土地入股。在坚持农地集体所有制不变的情况下，将

被征用的土地按市场价格入股，也可以按土地承包关系、劳动贡献及

土地的状况等综合因素折算，实行参股合作经营，农民入厂就业，分

享土地增值的收益，这种办法产权清晰，操作简单，农民按期领取工

资和分红。土地入股的形式是一种可持续性的补偿方式，有利于发展

生产力，推进城市化、工业化，既使失地农民享受到了改革开放带来的成果，又能较好的解决失地农民的就业问题。(2)留地安臵。政府

按照规划确定的用途，给被征地农民集体和农户留出一定数量的土

地，由其开发经营，实际上是给被征地集体和农民留出生产资料。留

用土地有留用集体土地、国有土地、建设用地三种方式。(3)土地臵

换。当土地补偿不足，土地被征用者长远生计无法维持时，可以采用

土地臵换的方式。在失地农民要求以土地臵换的情况下，可以采用由

征地单位开发耕地、集体留用土地、复垦造地、土地整理改造等替代

形式，为失地农民提供更多土地耕种资源，能较好的解决失地农民的就业问题。(4)替代地补偿。考虑到失去土地的农民有可能在领取土

地补偿费后找不到合适的就业岗位而坐吃山空，在确定补偿的方式

时，以国有宜农土地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题。(5)

增值补偿。合理分割土地用途转移的增值部分，提高征地补偿的规范

性和公开性，真正实行按市场价补偿原则，让农村土地所有者分享到

经营城市过程中土地增值部分的收益。

(三)加强对失地农民安臵政策的创新

我国失地农民的安臵政策经过了几个阶段的演变。从 1981 年

-1993年的“货币安臵政策”为主导，发展成为 1993年后部分地区

兴起的“土地换社保政策”，以浙江嘉兴为首例，成效显著。另外，“就业安臵”、“留地安臵”、“股田制保障安臵”等政策也相继在不同

地区实行。但是也要看到，“货币安臵”为主和“土地换保障”等做

法都是“自上而下”的政策运行模式，其中的弊端就是失地农民在维

护自身权益时处于弱势地位。城市化进程中事关失地农民利益的各项

决策，应当在认真听取农民意见的基础上进行，要充分地尊重这部分

农民的意愿，从而提高决策的科学性和民主性，从政策源头上去维护

失地农民利益，从政策上来保障失地农民的生产、生活问题。因此，有必要探索一种“自下而上”的运行模式来弥补“自上而下”的政策

运行模式缺陷。2008年出现的新思路“草根融入”政策正是对“土

地换社保”政策的修正和完善，使失地农民社会保障政策从“保生活”

逐渐过渡到“保发展”阶段，从而为失地农民市民化奠定物质基础。

2008年10月 12 日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体

会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，规定要做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本

生活长期有保障。这预示着今后这种“草根融入”的社会保障政策将

会成为推动失地农民市民化的重要政策。

2008年，广西省出台了《广西壮族自治区被征地农民社会保障试行

办法》，这种“先订社保后征地”的政策，让失地农民能参与到与自

身利益密切相关的政策发言权中，保证了政策符合绝大多数失地农民的意见和要求。解决了越权批地、以租代征、化整为零、先斩后奏、边建设边报批等违法用地的实践难题，确保了被征地农民在失地之后

权益得到保障。这不失为对旧的安臵模式的一种突破。

(四)解决失地农民的再就业问题是关键

在解决好失地农民的保障问题上，政府更必须打破单一的思维方

式.不妨由单纯的“授之以鱼”的思维方式拓展到灵活多样的“授之

以渔”的方式。力争把补偿化为推进失地农民就业的动力，继而以失

地农民的充分有效就业促进地方经济的深化发展。

1.发展农村经济，鼓励失地农民返乡。20世纪90年代以来，客观上存在着务农收入与外出务工、经商收入差异悬殊的状况，于是

大量农民外出务工，而其主体往往是文化技术水平相对较高、体力强

壮的青年，在家留守的妇孺老弱往往无法进行正常劳作，以致不少农

村出现了土地经营粗放和撂荒现象。由于失地农民本身已具有从事农

务劳作的技能和条件，再返乡务农不存在知识、技术和观念上的障碍。

因此，失地农民完全可以通过转租承包的形式再从事农务，并形成一

定规模的集约化农业经营.从而获得较高的边际效益。一般来说，城

市郊区农民与农村农民相比视野相对比较开阔，他们更了解市场需

求，他们可以根据他们掌握的情况种植收益相对比较高的经济作物，他们可以在品种和地域上实行多样化经营，这也会促进农业内部的产

业结构调整。同时，失地农民也可以利用所获得的补偿金进行农产品

加工投资，既延长了农业产业链，又增加了农产品的附加值，并可以

为更多的农民创造就业机会。

2.多种渠道，拓展就业岗位。要想彻底解决失地农民的安臵问

题，就要增加就业岗位，从而使失地农民充分就业。拓展就业岗位的渠道很多，主要可以通过以下途径来实现：一是对吸纳失地农民较多的企业实行一定的优惠政策，对那些提供就业岗位多、兼顾社会效益的企业进行税费减免，或提供其它方式的有利条件，以调动企业增岗

进人的积极性；二是通过发展基础设施建设和住宅建设为农民就业和

收入增长争取空间；三是应该鼓励、倡导和推动市民的消费观念，使第三产业成为带动农村剩余劳力较快转移，提高农民收入的重要力量；四是大力发展农村金融，一方面对需要自主创业的失地农民或乡镇企业进行信贷支持，给予低息或免息贷款的政策照顾；另一方面是对农村民间借贷进行有效监管，使资金真正做到“来之于农，用之于农”，民间借贷资金的合理运用既可以为资金所有者增收，又能集中闲臵资金发展农村产业。

3.强化就业技能，提供就业信息。各级政府应主动与一些学校特别是技校联系，利用现有的师资和设施，以较少的投入较好地实现对失地农民的相关培训，提高其就技能，让他们成为符合市场需求的劳动者。在帮助失地农民提高就业素质的同时，各级政府要提供大量准确、及时的就业信息，以帮助失地农民降低盲目找工作的风险和流动成本。

2.城市化过程中农民失地问题 篇二

目前, 我国城市化水平为40%左右, 预计到2030年将达到60%, 届时将产生1亿多失地农民, 这将成为中国改革和发展历程中巨大的社会变迁。城市化不仅改变了失地农民的生活方式、生产方式和价值观念, 同时也使他们的社会资本状况发生显著的变化, 其所拥有的社会资本中将在不断适应城市生活过程中实现从传统向现代的转型。

(一) 社会资本转型有利于失地农民群体地位的确定

社会地位是个人或群体在一定的社会关系空间中所处的位置及围绕这一位置所形成权利与义务的总和, 它既是人们相互识别、相互对待的重要标志, 也是开展社会互动的主要源泉。在传统以“关系本位”为主导的社会中, 农民的交往以初级群体为主, 使其社会交往有较强的封闭性和排他性, 而社会资本的现代转型将显著提升农民社会交往的异质性和广泛性, 进而有利于促进失地农民群体与城市市民群体之间的社会交往和互动。

(二) 社会资本的转型有利于失地农民的城市适应

传统社会资本的现代转型是失地农民市民化的重要标志, 在社会资本的转型过程中, 失地农民通过不断的扩展社会交际网络, 重建普遍性的信任关系, 习得城市中行为规范以及主动参与社区事务等途径, 有效地实现了自身社会资本的转型, 这既提高了失地农民市民化水平, 也促进了失地农民对城市生活的适应。

(三) 社会资本的转型有利于失地农民社会资源的获取

有效且充足的社会资本存量能为失地农民的生存和发展提供情感依靠和物质支持, 继而满足失地农民适应城市生活的精神和物质需要。作为现代社会资本核心的社会关系、信任、规范及参与合作等要素能显著地改善失地农民的社会支持网络、有效地保护失地农民的合法权益, 并使其获得社区归属感和安全感, 进而增加失地农民适应城市生活的信心。

二、城市化过程中失地农民社会资本转型的核心内容

(一) 社会关系网络与失地农民城市化

与传统社会相比, 由于城市化过程中失地农民生活、生产方式及所处文化氛围的彻底改变, 使得他们的社会交往及互动日益复杂, 交往对象的范围和层次都发生了显著变化, 这些变化主要体现在失地农民社会交往范围的扩大和交往对象异质性的增强, 社会互动呈现出明显的目的性、功利性特征。社会关系的这种变化, 既是失地农民适应城市的外在表现, 也是实现市民化的内在要求。

(二) 普遍信任与失地农民城市化

信任是人与人之间开展社会互动的前提, 它对于维系人际交往的可持续性、增加社会凝聚力具有重要意义。在城市化过程中, 失地农民的信任模式逐步从传统社会资本中情感性特殊主义信任模式向目的性普遍主义信任模式转变, 这种转变主要体现于一种对制度、符号、专家、法律等抽象层次的信任, 人际间的信任关系建立在严格遵守法律、制度、契约和协议的基础之上。

(三) 规范与失地农民城市化

在城市化进程中, 失地农民的传统道德规范容易受到现代城市多元化价值观念和开放、竞争等思想因素的冲击而出现“行为失范”与“价值真空”, 并由此导致他们难以适应城市生活。同时, 以往农民之间情感性的口头契约正被合法性、书面化的法律规范所代替, 他们正不断提高自身的法律意识以维护自身合法权益并越发重视对各项法律、行政规范和制度的遵守。

(四) 参与合作与失地农民城市化

参与合作是社会资本所有者应具备的最基本素质, 也是衡量社会资本水平及存量的重要标志, 它强调人们对社区政治、管理事务及社区公共活动的积极参与, 这种参与更多地体现在社区居民自发成立各种类型的社会组织, 并依托组织力量维护其成员的利益或为改善人们生存环境、提升生活质量提供社会资源。城市化过程中失地农民“公民精神”的塑造和“民主参与”水平的提升是城市化和市民化的内在要求和体现。

三、城市化过程中失地农民社会资本转型的路径选择

(一) 政府、社区、社会组织为失地农民城市化奠定坚实的物质基础

政府应制定科学推进城市化进程的各项法律、法规和行为规范, 营造有利于失地农民社会资本转型的宏观氛围;社区应不断加强基础设施建设, 完善公共服务水平, 开展各类文化活动以增强失地农民对新型社区的归属感和认同感;各类社会组织应充分发挥自身优势, 鼓励失地农民参与社区管理, 逐步培养失地农民的互惠合作意识和民主参与能力。

(二) 失地农民自身社会资本的转型是实现市民化的内在动力

作为市民化主体的失地农民应不断学习和适应城市文化氛围和行为规范, 充分发挥自身主体性, 不断提升综合素质和适应能力, 注重扩展自身社会关系网络, 尝试与他人建立起普遍性信任关系, 自觉遵守正确的行为规范并积极参与到社区事务之中, 尽快实现传统社会资本向现代社会资本的转型, 进而顺利推进自身市民化进程。

摘要：当前, 随着我国城市化水平的不断提高和城镇建设规模的日益扩大, 越来越多的农村土地被开发利用, 由此产生了大量失地农民。这些农民多数被政府统一安置到“新型社区”中, 并开始从农民向市民的转变。在此过程中, 失地农民的社会资本也发生了显著变化, 并直接影响到他们的市民化进程。

3.城市化过程中农民失地问题 篇三

关键词：城市化；失地农民；合法权利；法律保障

一、城市化的基本内涵及在法律视野下失地农民的界定

（ 一） 城市化的基本内涵。城市化（urbanization），指的是“农村人口从农村向城市转移，由农民身份转变为市民身份，城市人口规模不断扩张，城市数量不断增加，城市用地不断向郊区扩张的过程。”③城市化是近代以来社会生活方式转变和人口迁徙的结果，它既包括城乡地域规模和人口比重的变化，也包括社会关系"经济发展方式和发展水平的变化，当然更包括价值观念的变化。城市化最突出的表象是农业人口的减少、非农业人口的增加。

（二）法律视野下失地农民的界定。失地农民意指失去土地的农民，而这里的土地不仅是地表某一地段包括地质、地貌、气候、水文、土壤、植被等多种自然要素在内的自然综合体，更重要的是附着在土地之上各种权力。根据我国现行法律的规定，农民对土地仅享有土地的经营权和受益权。因此定义失地农民不仅要包含土地这一物理载体，还应包括土地载体之上承载的相应权利，其中土地承包经营权负载的与主体有关的权利是其最核心的部分。失地农民是特殊历史时期的特殊产物，以前没有，长久以后可能也会消失，因此在定义特殊时期的特殊产物时，定义里应当包括该定义对象产生的特殊历史背景。

要对失地农民的概念进行全面的界定我们应先对其特征进行归纳，通过对失地农民产生的背景、实质、表现及症结等综合的理解，才可以得出合理的结论。可以归纳出以下特征：其一，户籍身份的限制，其户口必须为农民户籍，且在农村居住，而不包括城市居民在农村购置土地并生活的人。其二，失地农民是中国城市化工业化发展的必然结果。探讨失地农民问题必须突出中国城市化工业化的特殊的歷史背景。其三，失地农民失去全部或大部分土地，从根本上已动摇其农民身份和务农职业。其四，失地农民在失地过程中有明显的被动性。其失地过程中的被动性是由于征地制度的缺陷和漏洞以及政府行政权力的不规范运作造成的。而因比较利益主动放弃责任田（抛荒、有偿或无偿转让）的失地，与因政府征地而失地有本质不同。前者有明显的主动性，后者则有明显的被动性。因而前者不属于“失地农民”的研究范围。其五，失地农民失去土地后身份和生活状态的不确定性。他们既不是农民也不是市民，游离于乡村和城市之间，从就业、社会保障到生活方式、人文素质等方面都是介于农民和市民之间，故有人称失地农民是一个农民到市民的“过渡群体”④，这就是我们之所以称其为特殊的社会群体的原因。其六，从权利构成看，失地农民的财产权利、基本生活保障的权利、就业机会的权利以及与土地相关的一系列相关权利均因失地而受到不同程度的损害和影响。

依据上述特征，从法学的角度对失地农民的界定应该是： 在工业化和城镇化发展过程中，出于公共利益和发展的需要，由于政府或者第三方主体的主动行为，而导致农民失去土地并难以维持其正常生活标准，核心是失去附着在土地上包括财产权利、就业权利、基本生活保障权以及与土地相关的一系列权利的一类特殊法律主体。

二、失地农民权益受损的成因及保护其权利的必要性

（一）造成失地农民权益受损的原因。失地农民本身是社会城市化进程中的必然产物，本身并不是问题也并不可怕，可怕的是由此暴露或带来的一系列有损失地农民权益的问题却得不到合理的解决，由此堆积形成的社会问题。要妥善解决好失地农民问题，就必须找出失地农民合法权益是基于什么原因而受到损害，方能对症下药。

1、权利主体不明。土地所有权多元化，所有者地位虚置。我国《宪法》规定，农村土地属于农民集体所有。在法律中，“农民集体所有”体现为三个方面：一是“村农民集体所有”；二是“村内两个以上农村集体经济组织的农民所有”；三是“乡（镇）农民集体所有”。物权法第59条第1款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”因此，农村集体土地所有权的主体有三类：乡（镇）农民集体、村农民集体、村民小组。从实践中看，“农村集体”或“农民集体”只是一个没有法律人格意义的集合体，一个虚置的权利主体。

2、程序原因。物权法第43条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”物权法虽规定征收集体所有的土地必须依照“法律规定”的程序进行，然而法律规定的“程序”究竟有哪些？现行法律、法规对此规定比较简单、粗糙，不够明确、清晰；土地征收程序在法律中与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等混杂在一块，缺乏条理性和清晰度。政府在决定土地规划和征收时，缺乏公开的听证程序；在确定征用补偿时，缺乏中立的评估机构，补偿价格都是政府单方面决定的；在纠纷发生时，缺乏相应有效的救济程序，给违法批地用地、乱占滥用耕地等侵害农民权益者提供了可乘之机。

3、我国存在城乡二元化结构的体制障碍。城乡二元经济结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农村；相对于城市，农村人口众多等。⑤长期以来，我国实行的就是城乡有别的政策体系，对农村投入少，索取多，忽视农民利益，实施重城轻乡的二元社会福利保障制度、工农有别的金融信贷制度及城乡不同的文化教育制度等，农民遭受不平等待遇。而失地农民在失去土地这一基本生产资料后并没有被很好地纳入城市居民的管理范畴，相对于城市居民而言，他们就业门路狭窄、求学费用高昂、劳动保障欠缺，导致其就业权利、受教育权利和社会保障权利等等受到侵害。

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4、社会保障体系不完善。我国实行城乡二元的管理结构，土地是国家赋予农民的生产资料，其不应替国家承担社会保障的职责，但是实际上土地一定程度上在农村充当了社会保障的作用。然而在城市化的进程中，由于土地征用情况的出现，以及在征用及补偿制度方面的缺陷，造成了失地农民既失去拥有土地而获得的基本生活保障，同时又因为其身份的限制而被排除在城镇居民社会保障体系之外。

5、失地农民自身原因。农民在失地后，由于受教育程度偏低，自身文化素质较低，缺乏必要的技能，在社会上的再就业竞争能力十分有限，处于劣势。加之大部分失地农民在意识上还不能很快转变，认为自己离开土地后什么都不会，也不愿意到劳动力市场去找工作，以悲观的心态面对社会，同时再就业过程中大多职业对体力的要求较高，从而导致相当一部分老、弱、病、残的失地农民闲赋在家，导致土地补偿款的利用率低，严重限制了他们的发展；还有部分失地农民过于观，高枕无忧的认为反正我现在是有钱，以后的事以后再说。

（二）保障失地农民权益的必要性。失地农民是城市化进程高速发展的造就者、参与者，应该享有权益。但是，由于各项法律制度不完善，从而导致失地农民应当享有的权益流失，所以，采取积极完善的措施保障失地农民权益迫在眉睫，具体表现在：

1、失地农民权益保护关系着社会安稳。城乡二元经济结构是我国失地农民问题产生的根源，随着我国城市化进程高速发展，由于征地导致的失地农民也越来越多，农民一旦失去土地将会成为社会发展的不稳定因素，农民失去土地又得不到应有的补偿不免就会出现与政府、开发商发生群体事件，所以，失地农民的生存问题已经直接影响到社会安稳和谐。

2、保障失地农民权益是加快城镇化进程的需要。虽然现在我国已经实现城镇化水平超过50%，但是目前我国的城镇化是低水平的，没有达到与其规模相适应的承载力，所以我国依旧是“农业国”。土地当然是农业和农民的最基本保障，有的地方打着城镇化的幌子，从农民手中拿得廉价的土地，侵犯农民利益，并使农民永久性失去土地，农民失去土地后，又不能成为真正的城市居民，享受城市居民保险政策，从而變成“三无”群体，这些现象都极易引起不稳定因素的增长。

3、失地农民权益保护是“三农”问题的解决途径。土地是农民最基本也是最重要的生产资料和获取利益、维持生存最基本的保障，是农民的命根子，是“三农”问题的核心。“三农”问题的有效解决，是一个重大的时代课题。破解“三农”问题，关键在于对农民权利的保护与救济。政府在征地这个问题上要树立以人为本的思想，把人民的利益包括失地农民的合法权益作为处理工作的出发点，妥善协调地方政府、村集体和失地农民的利益关系，应用市场经济的法则和手段而不是继续沿用计划经济时期的计划手段和行政手段来处理农地的征用问题，切实保障失地农民的合法权益。

4、失地农民权益保护是构建社会主义和谐社会的应有之义。我国是一个农业大国，农村经济能否发展，农民利益能否实现，农村社会能否稳定，直接关系国民经济的稳定和发展，直接影响建设社会主义和谐社会宏伟目标的实现。在我国实行工业化和城市化的背景下，能否对失地农民利益进行有效的维护，是农村和谐社会构建的重点也是难点。

三、失地农民权益保护的建议与制度建设

（一）加快对失地农民社会保障的立法。纵观发达国家的社会保障制度，几乎无一例外表现为其法制健全、立法完备。由此可见，有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度成熟与否的一个基本标志，只有体制、机制、法制“三制”健全完善，才能保证社会保障事业的顺利发展。加快立法，可为农村社会保障体系的健康发展提供适时的法律支持。失地农民社会保障制度的建设方向，应当是接轨城镇社保体系。各地制定政策必须以此为统一要求，在这一前提下，允许各地因地制宜，探索实践，推行符合当地实际的实施方案。实际操作中，既要做好与现行农村养老保障制度对接，又要考虑将来与城镇职工基本养老保险和其他社会保险相衔接；既要着眼未来建立新增失地农民的保障制度，又要兼顾过去遗留问题的合理解决；同时，还需注重研究基本养老保险、生活保障之间的转换，养老保险与医疗保险之间的衔接问题。

（二）修改完善现行《土地管理法》《土地管理法实施条例》。完善我国农村集体土地产权制度在《土地管理法》中明确农村土地集体所有权主体。建议农村土地集体所有权主体应彻底打破现在的“三级所有”的格局，按照《村民委员会组织法》第5条第3款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的规定，由村民委员会作为农村土地集体所有权的主体。⑥此外，土地产权要明确公有产权、私有产权、集体产权等产权的概念、权益、地位及关系，不能用国有产权侵犯集体产权；由农民集体土地变为国家土地的过程，应是一个平等的财产权利交易过程。即使国家为了公共利益的需要征地也要参考市场标准给农民合理的补偿，并尽可能不动用强制征地权。要严格执行《村民委员会组织法》的有关规定，充分发挥村民委员会在征地过程中的组织、监督及管理职责，依法维护农民对土地的集体所有权和承包经营权。

（三）完善我国现行土地征用制度

1、建议修改现行有关征地方面的法律条款，明确“公共利益”的界定。尽管世界各国对公共利益的理解有所不同，但并非没有标准。在法国，公共征用的必要性须是“合法确定的”⑦如果行政机关公用征用不是为了公共利益目的，而是在公共利益的掩盖下满足其他行政上的利益或者个人利益需要时，这种征用即被认为不符合公用目的。对于非公益性的征地，给予农民谈判权和知情权，由用地者与农民自由交易，国家制定交易规则，并按照法律规定征收有关税收，以此来制衡某些地方政府受利益驱动而乱征地，有力地遏止征地过度的现象。这样就可以杜绝征地方面有可能出现的公私不分的混乱现象。

2、加强征用程序制约机制。程序是对实体权利保护和制约的有力工具，只有程序的公正才是真正的公正。因此在立法中应加强对程序的完善，这不仅有利于对权利人利益的保护，也更有利于国家土地征用制度的实施。具体地说，就是在立法中进一步完善国家征用土地中申请、审查、批准、公告的程序。尤其是在行使征用批准权力时，必须与集体土地所有权人及他项权利人进行协商，以尊重权利人的主体权。

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3、确立公平的补偿制度。征用补偿通常不仅要包括相当于市场价格土地价值的土地征用费，还应包括对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失进行补偿的土地赔偿额。因此，建立土地的市场补偿制度和土地价格评估制度，应是法律解决补偿问题的有效途径。

（四）采取灵活多样的安置方式。政府应积极探索多种形式的安置办法， 应当将下列安置形式和失地农民自谋职业等安置形式有机地结合起来并将其纳入法制轨道，真正形成安置形式的合理化：货币安置；资股安置 ；住房安置等多种形式相结合。

（五）建立和完善失地农民社会保障制度。农民应享受与城市居民相同的社会保障制度，这不仅是由我国宪法所规定，而且也是农民其自身为社会发展所作的贡献"牺牲所决定的。为失地农民建立完善的社会保障制度，应根据各地的实际情况，制定出符合实际的社会保障制度。⑧如对于完全失地农民可强制其加入城镇居民养老保险体系； 对于部分失地农民，可酌情建立失地农民社会保障体系，同时还可鼓励失地农民参加商业保险等。

（六）完善法律援助机制， 培养失地农民的法律权益意識。“法律面前，人人平等”的宪法原则，首先要求所有公民一律平等的站在法律面前，享受应当享有的权利，承担应当承担的义务。为使社会化贫弱者能够不受经济困难的制约，应当完善法律援助制度，制定相关的配套法律援助措施。

从失去土地到融入城镇生活，失地农民可能会面临着拆迁中利益受损、创业和就业中的纠纷等一系列新问题的考验。由于知识文化水平的限制，当合法权利遭受侵犯时，他们迫切需要得到外界的帮助与支持。法律援助是社会弱者接近法律、实现其行政救济权的重要保障。因此，法律援助就成了失地农民社会保障中务必要考虑的项目。相关部门应当成立专门的失地农民法律援助机构，聘请专业的法学专家和律师，为失地农民提供免费、快捷、全方位的法律援助服务。同时，当地政府部门可以举办系列讲座或学习班，普及相关法律知识，增强失地农民的自我保护意识和能力，使其在自身权益受到侵害时，能够拿起法律武器保护自己。

失地农民法律权利的保护，不应仅仅是失地农民自己的事情，是牵一发而动全身的重要问题。它事关农村和社会稳定的大局。作为一个全面推进法治进程的国家，对失地农民法律权益的有效保护，既要靠制度，更要靠法律。因此，必须尽快建立全国统一的失地农民权利保护法律制度，以实现对失地农民的权益保护。进而实现社会主义现代化国家的健康发展，全面推进社会主义法治国家建设。

注释

①薛维然、孙放：《失地农民权益保障制度的完善》，《农业经济》2012年2期。

②周培萍：《我国失地农民的现状及对策研究》，《湖北函授大学学报》2010年2期

③百度百科：城市化，http：//baike.baidu.com/subview/102584/11098056.htm？fr=aladdin，2014年10月8日。

④吕勇著：《失地农民社会保障制度的现状与思考》，载《山东省农业管理干部学院学报》2005年第4期第37页。

⑤转引自马晓妹：《法律视野下的失地农民权益保护》，硕士学位论文，西南交通大学，2009年。

⑥张建飞.征地过程中农民权益的法律保护[J].法学杂志，2006（2）：81.

⑦〔美〕路易斯·亨金，阿尔伯特·J·罗森塔尔.宪政与权利[M].郑戈，赵晓力，强世功译.北京：生活·读书·新知三联书店，1996.156；157.

⑧吴静.城乡一体化进程中失地农民养老保障问题分析—基于制度适应的视角[J]商业时代，2010 （31） ：95.113。

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[4] 李昌麒.（弱势群体保护法律问题研究）基于经济法和社会法的考察视角[J].中国法学，2004（2）.

[5] 万厦、海平、利痕.城市扩展中政府应如何帮助失地农民实现身份转变[J].理论前沿，2003，（21）.

[6] 陈信勇、蓝邓俊.失地农民社会保障的制度建构[J].中国软科学，2004，（3）.

[7] 廖小军.发达国家土地征用补偿实践及启示[J].发展研究，2007（10）.

[8] 梁慧星.谈宪法修正案对征收和征用的规定[J].浙江学刊，2004 （4） .

[9] 吕丽丽、董彪.我国土地征收补偿制度的缺陷与完善[J].中国国土资源经济，2005 （5）.

[10] 郭岚、汤志文.国外在城市化发展中的经验[J].社会观察，2005，（12）.

[l1] 高勇.城市化进程中失地农民问题探讨[J].经济学家，2004，（1）.

[l2] 卢海元.英国社会保障制度建设的历史启示[J].中国社会保障，2005，（2）.

[l3] 曲范祥.美国社会养老保障制度对我们的启示[J].湖北社会科学.2004，（4）.

[14] 陈年冰、王凯峰.《论集体土地征收中“公共利益”的程序控制——以农民土地权利的保护为视角》，载《暨南学报》2009 年第 5 期.

[15] 谢海燕.《论我国土地征收的程序保障》，载《河南省政法管理干部学院学报》2010 年第 3 期.

[l6] 张明、李兴涛.《完善我国土地征收纠纷解决机制研究》，载《燕山大学学报》，2011 年第 3 期.

[l7] 陈晓宏.《失地农民创业的主体性、现实路径及对策研究》，载《中共福建省委党校学报》2005年10期.

[l8] 谭均云.《土地流转中失地农民利益保护问题探讨》，载《甘肃社会科学》2005年5期.

[l9] 蔡娟.《失地农民权益保障问题的法律思考》，载《河北法学》2005年4月第21卷第4期。

4.城市化过程中农民失地问题 篇四

——以拉萨市堆龙德庆县柳村为例

摘要城市化是人类文明进步的必然趋势，也是我国现代化的一大战略，是解决三农问题的根本出路之一。在城市化的过程中，由于基础设施建设、城市住房等非农用地需求的增加，必然造成一定数量的农民失去土地。由于征地制度的设计不合理，对被征地农民的安置办法单

一、安置费用低加上社会保障制度的不健全等原因，失地农民的劳动就业、社会保障等问题都没有解决好。只有改革现有的土地征用制度，建立健全失地农民的社会保障制度，才能妥善解决农民失地问题。之中西藏也不例外，西藏的部分农牧民为青藏铁路建设和城市化发展献出了他们最宝贵和赖以生存的基本生产资料即土地或草场,成为失地或无地农牧民.本文以因拉萨火车站的建设和柳梧新区建设而土地被征用的拉萨市堆龙德庆县柳梧乡柳梧村为例,分析了青藏铁路通车对柳梧村失地农牧民的影响,并对西藏失地农牧民的就业及可持续发展问题进行了初步探讨。

关键词 城市化 失地农民社会保障

一 拉萨市堆龙县柳乡城市建设失地农民现状

（一）柳乡城市建设失地农民现状描述

柳梧乡是位于拉萨市堆龙德庆县，是青藏铁路最重要的火车站——拉萨车站所在地，是以农牧业结构为基础的一个乡镇，全乡下辖4个行政村，即：达东村、德阳村、桑达村，桑达村为乡政府所在地，与拉萨市区约有13公里路程。全乡共有22个自然村，4所小学。据村调查，全村居民445户，约为1565人，其中1561人是藏族，其他4人是汉族(其中3人是四川人，因与村里的藏族女孩结婚而入赘)。因拉萨火车站和新区建设，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面积5368.78亩，其中被铁路建设征用1870.45亩，被新区建设征用2820.2亩，目前全村仅剩678.13亩土地。柳梧村分为由于火车站建设搬迁的柳梧新村和原来的老村。我调查的主要对象是因火车站建设而搬迁的柳梧新村作为调研对象，柳梧新村共129户、502人，原土地面积为1784.43亩，其中被铁路建设征用1615.92亩，被新区建设征用168.5亩。目前所有土地被铁路和新区建设征用，已经没有土地。

（二）失地农民的劳动就业和社会保障状况

一是按照相关规定对失地农民进行合理的土地补偿。因开发区享受国家的优惠政策，按照《中

华人民共和国土地法》规定，需上缴上级土地行政主管部门的资金全部返还，直接兑现给农民。同时，对

每户每亩地的提留资金留于村委会发展第三产业，壮大集体经济。

二是对当年的地上附着物实行青苗补偿费，最大限度满足农民利益。

三是建立健全失地农民的社会保障机制。保障资金将由政府、农民集体组织、安置补偿费中共同出资筹集。在最低生活保障方面，对无地、少地的农民实行城镇人口低保制度；对耕地占用人均不足0.6亩的农民，收入城镇户籍，并享受一定数量的差额低保补助；在养老保障方面，将建立农民养老保障制度，按照“财政拿一点、村集体补一点、个人缴一点”的办法，落实失地农民基本生活保障资金；在医疗保障方面，实行农村新型合作医疗制度。建立完善以农民大病为主，政府推动、个人参与的新型农村合作医疗制度。

四 是建立失地农民的再就业培训机制。堆龙德庆县为切实解决失地农民的工作问题，详细统计劳力，由市、县两级政府协调安排，职能部门付诸实施，组织劳动力向工厂、城市、建设工地等方面有序转移；在引进工业项目时附加安置失地农民的条款。

五是提供优惠政策，加大扶持力度。部分失地农民土地被征用后，有意自谋职业或发展养殖业，但苦于没有资金，为此，为自愿学习驾驶等技术的失地农民，政府出面与有关职能部门协调，减半收费培训各类技术；由县政府投资扶持失地农民从事种养殖业，对饲养优质奶牛的农户每头奶牛补助600元，对种植蔬菜的农户每亩补贴2000 元；政府对失地农民贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策，尤其是放宽了信贷条件，降低了贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产，提高“造血”功能，增加农民收入。

六是合理规划，加快社区建设，引导失地农民住宅向公路沿线、集中村转移。对搬迁户的民房改造，实行地方各级政府、援藏地区两级资金配套；实行统一管理，专门成立新区管理委员会，对小区实行日常综合管理；加强新区配套设施建设，改善文化生活。、现在，开发区整天机器轰鸣，建设场景热火朝天。总投资9311 万元、建筑面积达78121.93平

方米，配套齐全的江苏省小康示范村、岗德林、和平路新村已投入使用，成为搬迁农户的乐园和拉贡公路、和平路上一道亮丽的风景。

（三）造成农民失地的原因分析

（一）城市化和市场化。城市化是人类社会进步的必然趋势，是衡量一个国家现代化水平的重要标志。从历史上看，任何国家的现代化无不伴随着农村的城镇化以及大量农业人口和土地的分离。英国历史上的著名的圈地运动就是一个典型的例子，正是由于圈地运动造成的大量失地农民为后来的工业革命提供了大量自由劳动力。可以说，没有圈地运动就很难出现工业革命，也就没有英国现代经济制度。[2]一方面，大工业的建立迫切需要大量的自由劳动力；另一方面，农业生产力的提高和现代农业的发展也无法容纳原来庞大的农业劳动人口。这样，必然使得广大农民与土地分离，流向城市自由劳动力市场，从而加速城市化和市场化的进程。

（二）征地制度的设计不合理，导致征地的程序不民主，漠视农民的意志。我国《宪法》第十条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。赋予国家征用土地的权力，“任何组织或者个人不得侵占，买卖，出租或者以其他形式非法转让土地”。《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地”，规定农村土地转化为建设用地，必须通过国家征收。本来，只有农民和村集体才是农村集体土地的所有者，享有对土地的占有、使用和转让等处置权，可以买卖土地。但是这一规定使得在事实上只有国家才是买卖土地的合法主体，农民和农民利益代表者的村集体却无权享有对土地买卖处置权，农民无权作为卖方与购买土地的买方处于平等的谈判和签订契约的市场主体地位上，无论是公用事业用地，还是商业用地，都必须先由国家征收变为国有土地之后，由国家作为市场主体与开发商谈判土地交易合同。《土地管理法》第四十七条规定“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”，政府通过低价补偿或强制征地之后,凭借自己对城市建设用地市场(一级市场)的垄断地位,采取拍卖、协议等方式将土地使用权有偿出让、转让给土地使用者。但征收后转让所得却远远高于补偿价格，政府可以获得垄断利益，并长久形成制度租金。据农业和国土资源有关专家测算，改革开放以来国家通过征地的剪刀差从农民身上取走了近5万亿元。这些巨额收益悉归政府所有，对于农民极不公平。在巨额利益驱动下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“与民争利”之实，低价征之于民，高价卖之于商，既违背了《宪法》和《土地管理法》为公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府与农民之间的矛盾。但目前还没有一种法律能为农民土地提供有力的保护，使土地集体所有权能够成为农民对抗政府滥用职权，维护自己合法利益的保障。

（三）安置办法单一，补偿费用低，且支付方式不合理。目前对于失地农民的安置多是采用一次性的货币支付，只是保证农民失去土地后几年以内生计的货币发放，而对于失地农民的居住安顿、再就业等问题，却极少考虑。在补偿的标准上，根据1998年重新修订的《土地管理法》及其配套的《土地管理法实施条例》，规定对征地一律按照土地的原用途给予补偿，只是对农民原来在土地上从事生产收益的补偿，完全没有考虑到土地的非农化价值以及土地非农化后级差收益的增值。征用土地的补偿包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费。现行法律规定的征地补偿标准是按照产值倍数来计算，法律规定为高限产值的16倍，最高不超过30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理办法实施条例》规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，而不是直接归农民。这一规定实际是将村民作为集体成员所享有的土地收益权收归了集体经济组织，在实际操作中往往为乡村两级干部贪污、浪费、挪用土地补偿费提供了方便，为基层组织通过参与征地谋取利益提供了动力。

（四）城乡二元体制下的社会保障制度不健全，使得失地农民成为“网”外人。长期以来我国实行的是城乡二元的社会体制，这一体制构成了失地农民享受社会保障的制度障碍。城乡二元的社会结构制度以严格限制农业人口向非农业人口转变、农村人口向城市流动的严格的户籍制度为特点，在劳动就业、社会保障、义务教育、户籍管理等方面构成了城乡之间难以逾越的障碍。目前，在城市居民中已基本建立了失业、医疗和养老保险等社会保障制度，实现了“应保尽保”的城市居民最低生活保障制度，但这一制度并没有惠及广大的失地农民。如1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用范围仅仅限于城市居民，而将广大的农民排除在最低生活保障范围之外。失地农民是不同于“农民”（纯粹意义上的农民）又有别于城市居民的边缘性群体。他们已经不再享有土地保障，也不能和城市居民一样享有最低生活保障。

（四）当前面临的主要问题 土地是我国大多数农民安身立命的基础，是农民就业、养老的最基本、最可靠的保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了最基本生存保障，相当部分失地农民一夜之间成为失地又失业的新的困难群体。当前失地农民的问题主要表现为“四难”：

一是失地农民就业难。要切实保障被征地农民的基本生活，根本的出路在于就业，而农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城市发展带来的商机来经商办企业外，由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，除了从事农业生产活动外，其它工作岗位在竞争中几乎处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，尤为突出，虽然他们过去是农业生产的能手，但缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，现在土地没有了，年龄又偏大，为不至于呆在家吃闲饭，大多数只能就业于加工业、建筑业、运输业、环卫、保安等强体力劳动岗位，收入少且不稳定，还受到歧视和不公正待遇，即所谓的“同工不同酬”，不少人即便占时有被安置就业，由于多种原因，往往成为优先下岗的对象，在就业方面明显处于劣势地位。二是失地农民生活难。由于失地农民就业状况不容乐观，基本生活也就无法保障。虽然从短期看，一次性安置费能维持一时期的生计，实际生活水平不至于明显下降，但必竟不是长久之计，一次性安置补助费用远不能取代土地所具有的“最后的保障”的社会功能。随着安置费用逐渐用完，很容易造成生活无着落，陷入困境。调查发现，失地农民中，经济收入丰厚，生活水平较失地前提高的不足

10％；有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的占30％；而占60％的失地农民因经济收入无来源，生活处于十分困难的境地，生活水平呈不断下降趋势。除原来少数以二、三产业为主的农户收入变化不明显外，其他以农业为主的农户，因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决，农民获得的征地补偿少于土地带来的农业与副业的收入，收入明显下降，而失地后农民生活消费支出却有所增长，造成失地农民生活水平明显下降。

三是失地农民的保障难。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障出现了后顾之忧。而目前普遍实行的货币补偿办法没有很好地解决这一问题。首先，一次性货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，并没有与社会保障制度同步衔接；其次，由于社会保障门槛较高，现行征地价格满足不了建立失地农民养老保障制度的需要，一次性货币补偿金直接发到失地农民手中，随着领取的一次性补偿金逐步用完，失地农民社会保障问题突现出来。目前，失地农民的社会保障覆盖面窄、保障水平低，自谋出路的农民参加社会保险少，而医疗和失业保险的参保率就更低，特别是老年人、病残人等弱势群体，养老保障已成为迫切需要解决的问题。

四是失地农民发展难。随着我国工业化、城市化步伐的加快，大规模、快节奏的征地而引发的“失地综合证”，对失地农民的生产生活冲击很大，引发农民“厌农”情绪。部分农民还存在着“高不成低不就”的就业观念，依靠有限的补偿费和“房租经济”坐吃山空，对今后的生活缺乏信心和长远打算，失去了重新创业的勇气和拼搏精神。表现出好逸恶劳、游手好闲、听天由命的低落情绪，甚至赌博。

（五）解决农民失地问题的对策

从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，做到既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置。

（一）改革现有土地征用制度

第一，控制农业用地转为非农业用途，将经营性用地与公益性用地分开，缩小政府征地范围。为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，其宏观目标是防止耕地总量降至最低警戒水平以下。“基本农田”，即国家按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需要，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，未经国务院批准，不得转为他用。但是，中国现在的土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府行政命令代替市场机制。按照有关法规，农业用地转变为建设用地，必须由政府征用转变为国有土地后再出让使用权。随着工业化城市化的加速发展，大量的农业用地转化为建设用地，如果所有建设用地全部采取征用方式转变为国家所有，也就意味着要由政府承担失地农民的社会保障。这不仅增加了政府的压力，而且也难免出现大量的盈利性项目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我们应把经营性用地与公益性用地分开，公益性用地可以启动国家征地权，经营性项目用地不得启动国家征地权，这样就必然会缩小政府征地范围，也可一定程度上遏制耕地减少的趋势。

第二，明确土地的集体所有权，让农民代表成为委托人。从法理上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。然而就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地的占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。集体土地必须首先转化为国有，才可以进入土地市场，用于非农业用途。但是，由集体土地转变为国家土地的过程，绝不是一个简单的行政过程，而是一个复杂的财产权利交易过程，是国家和土地集体所有者之间的市场合约行为。所以，首先必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。必须让作为集体每一分子的农民享有对集体土地的所有权，给其以产权主体的地位，通过村民代表大会对涉及土地重大变革和切身利益的集体土地用途、征地赔偿、征地款用途等进行决策。其次，土地的产权明确之后，还要让农民在他们当中通过民主选举，选出自己信任的代表来代理他们行使关于经营、出售土地所有权的事项。因为农民集体代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉过程中会全力听取农民的要求和建议，为集体利益着想。农民可以在征收土地的过程中，主动要求提供目前或附近地区的土地市场价格、以及未来可能的价值来确定出让土地所有权的价格。这样就让农民直接参与到和政府的交易中来，真正成为这项交易事项的委托人，而避免了由于代理人的错位，导致地方政府为自身利益着想产生由于业绩和权利驱使的权力寻租的发生。

第三，改变以土地的原用途为标准的补偿方式，提高补偿标准，改善安置方式。按照我国的法律规定，征地补偿费并不是按照土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按照土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，没有体现土地的潜在收益和利用价值，没有体现土地市场的供需状况，不符合市场经济规律。为了切实保护农民耕地，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民的利益为代价降低建设成本。给农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。现行征地补偿费中国家和集体截流的太多，个人的比例太少，应适当提高征地补偿费中个人的补偿比例。另外，还要考虑到其补偿是否能产生持续性的保障功能，现行的一次性补偿措施有时不但不能保障失地农民今后的基本生活，有些地区甚至连刚刚失去土地的安置问题都得不到解决。因此，还可以尝试改变一次性补偿的手段，采用连续性按损失程度补偿。例如，可以从土地征收后的经营性收益中拿出一部分作为红利或直接分配给失地农民或注入其社保账户。高补偿和高保障可以激励农民积极配合征收过程，大大减少社会矛盾。

（二）建立健全农民的教育培训和再就业机制。

其一 对进城入镇失地农民的教育培训保障 主要包含四大块：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。这样才能够保证其将来作为新市民的竞争力。二是对失地农民的职业技能培训。目前，失地农民的再就业面临两方面的困难：就业渠道不畅和就业技能缺乏。因而加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力已成为当务之急。加强教育培训，首先应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系；其次是各级财政应拨出专款，建立农民职业技术培训专项资金，以党校、职工校、乡职业教育中心和农技推广中心、乡村成人学校等为载体，建立培训基地，充分利用公共财政资源，开展免费培训。三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。其二，在引导失地农民就业方面，政府可以在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶植失地农民发展生产。失地农民如申请个体工商经营，各部门要简化手续，并保证其在一定年限内享受城镇下岗职工的税费待遇。

（三）建立失地农民社会保障制度。从长远看，农民失地后，建立健全失地农民的社会保障机制，以解决农民的养老、医疗等问题才是保障失地农民权益的治本之策。

其一，建立失地农民的最低生活保障制度。最低生活保障是一个公民应该享有的最基本权利，在农民失去其最基本的生活保障——土地之后，就应该将其转为城市居民，纳入城市居民社会保障体系，和城市居民一样有机会享受最低生活保障。其二，建立医疗、养老社会保障机制。应逐步消除造成失地农民问题的城乡二元结构制度，尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，切实改变农村人口与城市居民社会权益不对等的局面。由于失地农民受教育程度一般较低，在就业和社会竞争力上处于弱势地位。在操作上，政府应当从土地补偿金和土地征收后的经营性收益中拿出一部分注入失地农民的就业、养老保障基金账户。此外，政府也应从土地补偿费中列支部分资金，依托集体经济组织和社区，通过合作医疗、统筹医疗等形式，建立医疗保险、医疗救助制度，帮助失地农民解决看病难、住院贵的问题。结束语农民失地问题已成为威胁社会安全稳定的重大隐患。必须改革现有土地征用制度，解决失业农民的就业和社会保障问题，使农村人口非农化和就业的非农化同时实现，农村人口向城市的空间转移和农民就业的产业转移同时实现，让农民真正享受到城市扩张和城市化进程加快带来的收益，从而真正融合到现代城市经济社会生活之中。

5.城市化过程中农民失地问题 篇五

农村城市化过程中的农民再就业问题

作者：王德仁

来源：《科技创新导报》2011年第18期

摘 要:本文从现实出发,对促进农村再就业的主要思路进行综合分析,提出了一些建议,以在促进农村再就业的实践中,更注重用系统的方法分析问题并从根本上解决问题。

关键词:城市化进程失业农民再就业

中图分类号:F323 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2011)06(c)-0254-01城市化进程的发展状况

目前,我国城市化的水平已经从1978年的17.9%提高到2009年的48.7%,发展速度非常迅速。有专家指出,我国的城市化建设是大规模的造城活动,以大量占用农民的土地为基本形式。城市化是社会发展的必然趋势,在发展过程中导致的农民失地现象也是在所难免的,但是失去土地的农民如何维持生活却是必须关注的问题。导致农村失地农民再就业难的因素

2.1 地方政府领导的认识不够

作为领导干部,应该以广大农民群众的根本利益和根本需求作为工作的出发点,强化服务理念。现阶段因为部分地区的领导干部对失地农民的再就业问题的重视程度不够,从而出现了就业扶持力度不够的现象。只是单纯地进行生活费用的补贴而不能从根本上解决农民的生存问题。

2.2 征地安置补偿措施缺乏多样性

我国征地安置补偿模式存在很多问题,补偿措施非常单一。虽然相关规定明确了三种针对失地农民的安置方法,但是许多征地单位只是对失地农民进行一次性的费用补偿,这种方式根本不能很好的解决失地农民的在就业问题,不利于长远发展。

2.3 失地农民缺乏市场竞争力

失地农民的文化水平普遍偏低,大多只能从事劳动强度大、劳动时间长的工作,而这类工作的工资待遇又不高。另外,失地农民的就业观念也不强使得他们缺乏竞争意识,这些都严重影响了农民的再就业安置工作。

2.4 再就业培训机制不够完善

随着我国市场经济体制的不断完善,劳动力市场正逐步从体力型转向技能型,许多用人单位都对应征者提出了技能要求。而失地农民的文化水平偏低,以及劳动技能较低的现状很难适应这一要求。而部分地方政府由于缺乏资金,而导致对农民的再就业培训力度不够。3 解决我国农村失地农民再就业问题的对策

3.1 政府方面

(1)制定相关的就业政策,成立解决失地农民再就业问题的专门机构,创造良好的就业环境。为失地农民的再就业安置工作提供各种便利,积极引导失地农民实现再就业。

(2)加大对乡镇企业的扶持力度,为当地失地农民创造良好的再就业环境。我国大部分农民的思想比较守旧,不愿意走出找工作,因此针对这部分失地农民,如果乡镇企业工作的发展可以提供足够的工作岗位,对于解决他们的生计问题有着非常重要的意义。

(3)完善社会保障体系。目前,我国农村社会保障体系还不够完善,仍然以国家救济乡村集体办福利事业为主。只有养老保险和医疗保险已经开始在小范围内进行改革试点,其他的项目还没有建立起来。政府没有很好的履行相应的职责,不能为失地农民提高良好的社会保障。

(4)文化素质和专业技能普遍偏低,是失地农民就业难的直接原因。因此非常有必要加大对失地农民的就业培训。政府要提供相应的培训机构,开展多种方式、多层次的技能培训。在培训中要考虑到农民的年龄、性别以及技能需要等各方面的因素。同时,在培训过程中不仅要进行理论知识的讲解,更重要的是要进行技能的实践培训。

(5)土地是广大农民赖以生存的基础,是农民生存发展的重要保障。土地的大量征用而导致了失地农民的出现。因此想要从源头上解决农民的就业问题,必须有效规范土地征管制度及征地程序。建立严厉的征地节约机制,切实保护农民的土地权益。

3.2 社会方面

(1)随着社会的不断进步,各种中介机构在解决失地农民再就业的问题上所发挥的作用也越来越明显。所以,各地政府必须注重并培育各种社会中介机构的发展,以此作为连接和沟通用人单位与失地农民的媒介,为失地农民免费提供就业信息,对失业农民进行合理的职业安排,专门组织面向失地农民的招聘会。

(2)中介机构不仅可以提供免费的培训,而且具备广泛搜集各企业用工信息的能力,并且可以通过各种途径筹集资金,组织专业人员对失地农民进行相关的技能培训。这样可以提高失地农民的技能,为增加其就业的成功率提高保障。

3.3 企业方面

(1)扩大生产规模,提高生产效益,从而推展失地农民再就业安置工作的展开。企业发展可以相应的增加就业岗位,这对于解决失地农民的在就业问题有着非常积极的意义。因此乡镇企业要充分利用改革开放的契机,采用先进的科学技术以及现代化的管理方式来提高自身的技能水平和管理能力,成为吸纳失地农民实现其再就业的主要载体。

(2)乡镇企业不仅要注重发展自身经济,还应该关注对失地农民的吸纳与利用。不能限制或歧视失地农民,并且要为失地农民提供能够胜任本企业工作岗位的技能培训。另外,企业还要维护失地农民在本企业从事劳动过程中的各项合法权益,建立合理、合法的工资制度以及社会劳动保障制度,从而为失地农民创造良好的就业环境。

(3)乡镇企业要合理的安排产业布局,大力发展劳动密集型产业。乡镇企业在进行选址的时候,要尽量选在农村的中心城镇,这既有利于各企业间的互相合作,还能够帮助失地农民实现就近就业的愿望。另一方面,乡镇企业应该结合农村的实际情况,结合当地特色发展相关产业,例如:农副产品加工业、食品加工业以及旅游文化产业等,这样不仅可以帮助大量失地农民实现就业,而且也有利于企业自身经济的发展。

3.4 其它方面

发展小城镇吸纳失地农民实现再就业是现有条件下最经济最有效的方式,而且具有很大的发展潜力,其原因是:

(1)小城镇建设所需要的费用比较低,而吸收的就业量却比较高,在促进失地农民再就业方面具有明显的优势;

(2)小城镇的发展不仅可以解决部分失地农民再就业的问题,而且还能够为农业发展提高更多的市场信息以及相关技术,从而可以带动我国农村和农业的发展;

(3)相对于发展大中城市,发展小城镇的过程中城乡矛盾相对较小,有利于社会稳定和经济的可持续发展。结语

我国是一个农业大国,农民占全国人口的大多数,失地农民难就业是我国应该重点关注的问题。因此,社会各界应该共同努力,为解决失地农民的再就业问题提高各种帮助,以促进我国各项事业以及社会的和谐发展。

参考文献

6.城市化过程中农民失地问题 篇六

随着我国工业化和城市化进程的加速推进，越来越多的农村集体土地被征用，一些农民因失去土地而成为“失地农民”。在国家信访部门受理的案件中，反映失地农民在征地补偿中利益受损问题的案例占了相当的比例。这一问题的解决关系到我国农业的稳定、农民的增收和农村经济的发展，关系到小康社会的实现以

及和谐社会的构建。这不仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。

征地补偿中失地农民利益受损的几种表现

土地的种植收益与农民失地后的补偿收益不对等

土地对于农民具有生产资料和社会保障双重功能，是农民生活最基本的保障。在土地被征用前，土地的种植收益是农民赖以生存和发展的基础，其收益的高低主要取决于土地的级差、农产品市场的距离以及土地的投入情况等因素。在土地被征用后，国家征地对农民的补偿应该是对土地双重功能的替换。对作为生产资料的补偿，就是要解决农民的经济补偿和就业安置；对作为社会保障的补偿，就是要保证失地农民能被纳入当地城镇居民社会保障体系之中。从公平与效率的角度来看，土地征用后的补偿收益与征用前的种植收益应当对等。但在实际生活中我们仍然看到，由于在征地补偿过程中没有把土地的质量和土地的投入情况等因素考虑进去，农民用土地换得的补偿收益普遍低于土地的种植收益的现象还普遍存在。

土地的就业功能与农民失地后的就业保障不协调

“就业是民生之本”，也是城镇化的核心问题之一。在征地前，农民的生活、就业和创业都是以土地为主要依托的，可以说，土地是赋予农民得以就业的一项重要的社会功能。征地后，对于失地农民来说，失去了土地也就相应地失去了在土地上获得的就业机会，因此需要在城市非农部门获得相应的就业机会，以保障自己的未来生计。目前，虽然政府通过制定有关的就业促进政策，为失地农民提供了受教育、培训的机会和具体的就业岗位，但是仍不能从根本上解决失地农民的就业安置问题。同时，在现有的征地补偿中，虽然也包含一定的安置补偿，但由于标准较低，补偿不到位，加之农村劳动力自身素质不高、工业企业就业吸纳能力减弱等原因，失地农(来源：好范文 http:///）民的就业问题已成为征地以后最大的社会问题。这一问题在经济欠发达地区尤为突出。

土地的社会保障功能与农民失地后社会保障功能转换的不顺畅

土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障。土地被征用后，农民就失去了未来生产、生活的保障。在征地过程中，虽然政府和有关方面也开始考虑农民的就业和社会保障问题，然而在城市化进程中，由于征地权的滥用，以及没有妥善处理失地农民的安置问题等，导致失地农民在丧失拥有土地所带来的社会保障权利之后无法享受与城市居民同等的社会保障权利，失地农民面临着极大的社会风险。同时，我国现有征地补偿中不包含社会保障，而一次性补偿获得的现金又十分有限，失地农民抵御生活风险的能力大幅度下降。农民失去土地后将面临与市民同等的生存和发展的压力，理应享有和城市市民同等的保障权益，然而，在现实中尚未融入城市市民社会保障中的失地农民却大量存在。

征地补偿中失地农民利益受损的成因分析

制度的缺陷是失地农民利益受损的根本原因。当前，我国失地农民在征地补偿中遭受不公正待遇，根源在于制度的不完善。主要体现在四个方面，即土地产权制度残缺、征地补偿制度不完善、征地监管制度“错位”与“缺位”以及法律法规不健全。虽然法律规定农村土地归农民集体所有，但土地的产权主体仍不明晰。征地补偿制度的实施虽然在一定程度上暂时缓解了失地农民的生存问题，但没有从根本上解决失地农民的长远生计问题。此外，我国现存的法律对失地农民的安置没有明确责任主体，也没有对失地农民的基本生活、就业和社会保障等内容做出明确的规定，加上目前我国监督和管理补偿金使用的法律法规尚不完善，一些地方在操作中又没有将征地补偿标准和程序及时向农民公示，征地工作透明度不够，致使失地农民利益受到不同程度损害。

7.浅析城市化进程中的失地农民问题 篇七

工业化和城市化是社会进步的必然,改革开放以后,我国的城市化水平由1978年17.9%上升到2009年的45%。按照世界上每1万城镇人口平均需要不少于1平方公里土地的基本要求和我国城镇化水平每提高1%将增加约1270万城镇人口的实际,我国城镇化水平每提高1%则需要占用耕地约190万亩,需要安置被征地农民约266万人左右,伴随着大批农田的被征用,不可避免的催生出一个新的社会群体——失地农民,并且数量急剧增加。征地补偿标准偏低使得农民的生活水平下降,被征地农民再就业困难造成巨大的生活负担,被征地农民的社会保障制度不健全等等各种问题和矛盾凸显。有专家研究表明,失地农民问题已成为当前“三农”问题的核心问题。如何让失地农民分享城市化进程中的收益,避免诸多隐患,是工业化和城市化进程中必须深思和亟待解决的问题。

一、失地农民现状分析

土地对于农民兼具生产资料及社会保障双重功能,是农民生活、养老、就医的全部保障。农民失地后,改变了他们生存的环境和条件,并带来了生产工作方式、生活习惯、交往方式等方面的变化,成为“种田无地,就业无路,保障无门”的三无状态。

1、失地农民失去了收入来源

以农业为生的农民,失地同时,意味着没有收入来源,失去了低成本的生活方式,失地农民要进入城市进而融入城市,就要面临就业风险、居住成本、搬迁成本、信息成本等一系列生存成本,还要考虑日后子女读书、就业、医疗、养老等,原来的征地补偿并不能弥补这些成本,失地农民生活处境艰难。据2003年“九三学社”进行的一项调查表明,土地被征收的失地农民生活水平提高了的只占10%左右,维持征地前水平的占30%左右,而60%以上的失地农民生活水平下降或者基本上没有收入来源。

2、失地农民再就业困难

农民的文化素质和专业技能较低,文化程度多为小学或初中,加上这几年,城市改革,投资推动型的城市化所创造的岗位多是技术密集型企业岗位,对低素质的劳动力需求日渐减弱,城市工人大批下岗,城市的结构性失业压力很大,许多大学生都放低了就业要求,做普通工人或服务人员,大大缩小了失地农民的就业空间。在激烈的市场竞争中他们是弱者,失地就意味着失业。即使某些失地农民能在城市中找到工作,但由于自身条件的限制,他们大多数从事条件艰苦、收入水平低、风险性大的工作,如运输、建筑、去矿上做工等,同样面临着巨大的生存风险。

3、养老、医疗问题突出

失地农民因为失去了土地,也失去了养老和治病的保障。就目前情况看,农民还主要是依靠子女养老。农民老了之后,子女可以通过耕种父母的土地获得收入赡养父母。由于多数失地农民在就业、收入等方面的不稳定性,子女养老也变得艰难了。失地前,农业经济和自身的自然经济形式的农村生产方式使农村老年人活到老、干到老;失地后,老年人的晚年生活堪忧。

失地农民患病基本上是“小病拖、大病扛,病入膏肓再看病”,由于疾病得不到及时和系统的治疗,抵御疾病的能力减弱,往往小病拖成大病、重病,住上一次院,需要支付高额医药费,同时耽误了工作,收入锐减,农民就会面临到底是治病吃药还是生活吃饭的两难选择,形成“因病致贫”的恶性循环。

二、失地农民的原因分析

1、农村土地产权制度的不清晰

产权(property rights)是指人们使用资源的一组权利,从法律的观点看,一组完备的产权通常包括占有权、使用权、收益权和处分权。拥有土地并获得土地的完整权利是农民利益保障的前提。我国相关法律明确了农村土地归农民集体所有,也规定赋予农民长期而有保障的土地使用权。但在实际土地征用中,农村土地转为建设用地时,必须首先征为国家所有,由县(市)土地管理部门代表政府统一行使规划、征用、开发、管理和出让权,农村的产权界定不清,存在多元主体,具体权限代表上有乡镇、村级、村民小组三级权利主体,相互职能不明确,农民完全处于被动,由于集体经济组织的最终决策权集中在极少数人手中,这就为其权力寻租提供了载体和空间,加剧了土地产权的复杂性,造成了失地农民权益受损的客观因素。

2、征地补偿标准过低使农民利益受损

《中华人民共和国土地管理法》第47条规定征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。如果支付的土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

按照我国东部地区一般耕地年产值每亩800元计算,土地补偿费和安置补助费两项之和不过8000至12800元,就是达到法律规定的“不得超过”的30倍,也不过每亩2万多元,仅相当于普通公务员一、两年的工资收入。

征地补偿是按照土地产值倍数来计算的,并没有考虑到农地一经征用,其用途改变所带来的土地价格抬升,价值增值的部分并未列入到补偿标准中。一旦土地被征用后,再转让的土地价格往往是当时征地价格的几倍甚至是几十倍。因此,征地、买地以后再卖地成为一些地方政府的生财之道。

3、社会保障制度不健全

农民失地后,政府在制度安排上已经将大多数失地农民的身份由农村户口转变为城镇居民户口,失地农民理应享有与城镇居民同样的待遇,但事实并非如此。

国家对失地农民的最低生活保障、失地农民的教育和培训、失地农民的法律援助等政策缺乏明确规定。我国的二元制城乡经济结构,使农民与市民之间形成了一道制度性的屏障。社会保障制度以城市居民为核心,这是国家在一定的时间内以有限的财力优先解决城市紧迫问题的一种政策选择。使得大量的失地农民游离在社会保障网络之外,处于无保障或低保障状态。即使被纳入的,也存在着内容单一、保障水平较低的问题。

三、解决失地农民的对策

1、明晰产权

解决失地农民问题的关键是进行以土地产权改革为核心的农村产权制度改革。既然允许农村集体土地所有权、使用权入股和集体所有土地进入市场流转,那就要在法律上明确民事权利主体,应还权给农民,明确农民的土地产权主体地位。只有在明晰集体土地产权和产权主体的前提下,才能科学地确定征地价格以及农用地转用后的土地增值收益合理分配比例,寻求国家、集体、个人、用地者等多个利益主体的利益平衡点。

2、改进土地征收补偿方法

可以借鉴国外通行方法,引入市场机制,合理确定土地价格,对失地补偿必须要考虑土地的潜在收益和利用价值,土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况。因此,《土地管理法》中与市场经济要求和保障农民权益不适应的条款需要得到及时修改,切实改变现行征地制度对农民的补偿标准严重偏低,违反市场经济和城镇化基本规律的现状,以农用地分等定级和农用地评估价格为基础,以经营性目的的农地转用市场价格为参照,确定土地财产补偿标准。

3、社会保障制度的配套

应尽快将失地农民纳入城市社会保障体系,加快建立失地农民的社会保障机制,让失地农民享受与城镇居民同样的基本养老保险、基本医疗保险和最低生活保障等,从根本上解除失地农民对生存问题的担忧;再就是要建立和完善失地农民的职业教育和再就业培训机制,转变农民的就业观念,提高就业的自觉性,积极主动参与社会就业。目前,失地农民的再就业主要面临的困难是就业渠道不畅和就业技能的缺乏,因而要加大以职业技术、岗位技能为职业技术教育为主的就业培训,各地财政应建立农民培训职业技术资金专项,充分利用公共财政资源,开展免费培训。把失地农民的培训工作,纳入城镇下岗人员再就业培训体系。

参考文献

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8.城市化过程中农民失地问题 篇八

关键词：城市化；失地农民；社会保障；就业

中图分类号：F301.1 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）08-0136-01

近几年，城市化给失地农民造成了很多负面影响。特别是我国近几年来越演越烈的城乡收入差距，失地农民的就业问题等方面。此文献综述从三个方面概括：首先是对我国现在城市化过程中失地农民面临问题的一个概括；再者就是提到政府在解决城市化过程中失地农民所面临的问题的作用；最后就是针对城市化过程中解决失地农民面临的就业问题、安置问题等给出一些建议。

一、关于城市化过程中失地农民所面临的问题

（一）学者在城市化过程中关于失地农民所面临的问题的研究。改革开放以来我国的城市化速度得到了迅猛的发展，特别是在96年以后，我国的城市化年增长率达到了1.3%。中国进入了城市化快速增长期。城市化的速度如此之快，那么引起许多学者的关注也是理所当然的。学者们分别就城市化化质量、城市化压力、城市化过程中土地的有效征用、失地农民的就业安置、失地农民权益保障等问题进行分析。以前主要靠耕种维持生计的人失去了主要的经济来源，越来越多的失地农民就涌入大的城市，这也将造成城市人口过剩、基础医疗设施、住房等方面的压力。这个也是我国城市化过程中有待解决的矛盾。再者就是失地农民的就业问题、农村待业人员自身问题。比如自身的技能差、文化程度底、适合的工种少等方面，这样就造成了失地农民在就业安置方面有很大的问题的原因。

（二）城市化进程中对失地农民的益处。城市化使得农民的身份发生了改变。部分农转非人员享受着城乡待遇， 在社会保障方面比如享受医疗保障、失业保险、享受基础设施的使用权、就业得到保障、享受城镇最低社会保障、集体的文化生活得到提高。在住房方面特别的就是城市化使得失地农民的生活环境得到了提升，住进了统一的小区，在水、电、气等方面的问题也得到了解决。基础教育方面也得到了提高。以前农民工进去城区，所以因为户籍的原因，农民工的子女很难进入到正式的教育机构进行学习。即使有学校愿意接纳农民工孩子，但昂贵的择校费也是一般的农名工难以支付的。但是在城市化过程中，就是因为失地农民的身份的转变，使得自己的孩子有了城镇户口，这样以来就能很好的解决失地农民工子女的教育问题。

（三）城市化进程中对失地农民的利益造成的不利的方面

首先，城市化加大了城乡的收入差距。 “农转非”的人数增加，其贫富差距程度也加深。原因是土地征用的补偿力度小且滞后，且没有很好采用单独的补偿方式，都是采用的是统一的补偿方式，这样一来就会造成富的更富、穷的更穷。

通过表可以看出内江市近期城市的发展规划中，主要是在这个规划过程中的城市规划使得失地农民的数量上升。但是在处理失地农民的补偿方面没有做到位，使得失地农民在近期的收入上面没有提升，甚至下降。第二，在城市化过程中地方政府对失地农民补偿上面透明度不大。很多地方的失地农民没有看见有关失解决问题的解决方案，都是跟随着上面怎么说，所以就出现了部分地方官员贪污的现象，真的是富了地方官，苦了当地的人。

二、对失地农民就业问题的分析

城市化的加快，导致失业人数的增加是不可避免的。我国在解决“三农”问题上，对失地农民工就业方面也采取了很多措施。失地农民工面临的就业问题分别从两个方面表现出来。首先从农民工自身条件：专业技术的缺失、农名工的就业质量不高、农名工的文化素质不高以及适应性不强等方面。再者就是从社会环境方面出发：工作岗位的缺少、就业指导的缺失和农名工就业保障等方面。我国处于社会主义初级阶段，更多的是需要有特定技能的人员。然而失地农民工不能满足需求。所以实地农民工面临的隐形失业度很高。

三、针对城市化进程中解决使得农民面临的就业问题的建议

（一）结合实际情况充分利用好我国现有的征地就业安置制度。要利用好城市征地，且尽量减少农用土地。城市化就可以集中力量征用公用地，使其得到很好的利用。所有在保障所有权完整的前提下采取不同的补偿政策，避免“一锅端”的政策。在全民参与的情况下减少征地所造成的矛盾和问题。

（二）建立起实地农民工再就业的网络信息平台、社会保障制度。根据农民工的实际情况进行就业培训。

（三）增加就业岗位，提高失地农民素质。2010年两会期间，就下岗职工再就业和实地农民工就业安置问题做出了明显的指示。增加就业岗位是解决这类问题的根本出发点。政府采取了几点措施来增加就业岗位：初步形成市场化导向就业系统；灵活的就业体系的建立；农转非的特殊就业方式；建立绿色的就业机制；建立远程的就业模式——劳动力的输出；就地安置失地农民；自主创业等方法来增加就业岗位。

作者单位：西南民族大学经济学院

作者简介：李得靖（1987— ），女，汉族，研究生。单位：西南民族大学经济学院，研究方向政治经济学。

参考文献：

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[2]李楠,刘宇辉.城市化进程中的失地农民就业安置探究[J].生产力研究,2010(12).

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