ppp项目实务操作交流

2024-07-25

ppp项目实务操作交流（共5篇）

1.ppp项目实务操作交流篇一

PPP项目运作流程、文本汇总及投融资模式

一、PPP模式概述

1、定义PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

为弥补BOT模式的不足，近年来，出现了一种新的融资模式——PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

2、PPP模式的内涵

PPP模式的内涵主要包括以下四个方面：

第一，PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。

3、三大特征

（1）、伙伴关系PPP具有三大特征，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。

（2）利益共享需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

（3）风险共担伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。

二、PPP项目操作的5个阶段、19个步骤

政府与社会资本合作（PPP）项目操作的5个阶段：

1、项目识别

2、项目准备

3、项目采购

4、项目执行

5、项目移交

政府与社会资本合作（PPP）项目操作的19个步骤：

1、项目发起

2、项目筛选

3、物有所值评价

4、财政承受能力论证

5、管理构架组建

6、实施方案编制

7、实施方案审核

8、资格预审

9、采购文件编制

10、响应文件评审

11、谈判与合同签署

12、项目公司成立

13、融资管理

14、绩效监测与支付

15、中期评估

16、移交准备

17、性能测试

18、资金交割

19、绩效评价

三、PPP项目实施全流程分解

PPP模式在我国处于初级应用阶段，政策制定者与实施者均处于探索实践中，对这种模式的基本操作和流程均有待熟练掌握，对其理解和运用有待深化强化。

1、识别阶段识别阶段是PPP项目的起始阶段，这一阶段更多的是判断，即判断一个项目是否适合采用PPP模式。这种判断从PPP项目的计划到论证，从财政部门、行业主管到社会资本，都需要判断项目本身与PPP模式的契合度。如果两者间的契合度比较低，那就没必要再花太多精力去硬套PPP模式。识别时，首先要通过总结近期相关领域PPP项目的实施情况，判断该行业发展趋势；其次要对项目识别阶段的一些定义、概念中易于产生分歧之处进行解惑，避免错误理解和使用PPP模式；最后落实到执行层面，当一个项目经过初步判断具有使用PPP模式的条件和基础后，那接下来应当由谁来推动相关工作，使项目顺利进入准备阶段？这也是本阶段需要明确的重要问题之一。

2、准备阶段在项目准备阶段，需要进行实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证等文件。其中，物有所值评价是为了解决项目“能不能”采用PPP模式完成的问题，而财政承受能力论证则主要是为了限制政府盲目上项目，减轻政府负债。财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）发布后，全国各省各县市为争取自己的项目进入PPP示范项目库，通常都会聘请PPP专业咨询公司开展项目准备阶段的咨询工作，其中主要的咨询服务内容即为实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等编制工作。采购阶段采购方式通常由所在地财政部门最终确定。批准了实施方案，就相当于批准了项目的采购方式。

（1）、竞争性磋商与竞争性谈判区别：首先，在社会资本方的确定及候选社会资本方的推荐方法及评审标准方面，竞争性谈判最终由“价格”决定，而竞争性磋商要看“综合条件”。

第二，在程序和时限层面，竞争性磋商在总体上要宽于竞争性谈判。

第三，在保证金层面，竞争性磋商明确规定，供应商未按照磋商文件要求提交磋商保证金的，响应无效，而竞争性谈判无此明确规定。

第四，在重新评审标准上，竞争性磋商增加了重新评审的情形，赋予政府方更多权利。竞争性谈判规定：“除资格性审查认定错误和价格计算错误外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审。”而竞争性磋商则规定：“除资格性检查认定错误、分值汇总计算错误、分项评分超出评分标准范围、客观评分不一致、经磋商小组一致认定评分畸高或畸低的情形外，采购人或代理机构不得以任何理由组织重新评审；采购人或代理机构不得通过对样品进行检测、对供应商进行考察等方式改变评审结果。

（2）、竞争性磋商如何应对投资人退出：如果意向投资人在竞争性磋商文件发出后退出，那本次竞争性磋商无效，应二次采购。如果一直没有意向的投资人可推荐，建议选择邀请供应商的第一种方式：在省级以上财政部门指定媒体发布竞争性磋商公告。

3、采购流程

（1）、是否必须资格预审：依照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第五条规定：“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争”。这里的“应当”是强制性规范，等同于“必须”，所以PPP项目采购必须实行资格预审。

（2）、资格预审具体流程：资格预审公告发布媒介。资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。

资格预审公告内容。项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定方法和标准，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。

资格预审评审小组。项目实施机构、代理机构应成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于成员总数的2/3。评审专家可由项目实施机构自行选定，但至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目评审。

资格预审结果。有3家以上社会资本通过资格预审的，可继续开展采购文件准备工作；通过不足3家的，应在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；重新资格预审后仍不足3家合格的，可依法变更采购方式。

（3）、竞争性磋商采购只有一家供应商符合要求如何处理：根照《财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》，采用竞争性磋商方式的政府购买服务项目（含政府和社会资本合作项目），符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，采购活动可继续进行；符合要求的供应商（社会资本）只有1家的，采购人（实施机构）或代理机构应终止并重新开展采购。

（4）、竞争性磋商供应商由采购人、评审专家分别推荐的，专家推荐意见需公告。需注意的是，专家推荐意见要在成交阶段发布。

4、执行阶段

项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后，PPP项目协议正式签署完成后的阶段，这一阶段标志着PPP项目进入实质运行阶段。

在实践中，很多业内人士认为，项目执行阶段的核心是项目实施管理，如果把PPP项目采购视为一场婚姻的话，那么对于PPP项目而言，更重要的是如何经营好这段婚姻。因此，项目执行阶段实施管理是保证项目后期稳定运营的有效途径，稳定运营才是判断PPP项目成功与否的关键。在漫长的“婚姻”中，我们无法预期会发生的全部问题，但我们需要做到的是让PPP项目漫长生命周期中的一切核心问题均有章可循。

5、移交阶段根据对PPP项目运作理解程度的不同，业界对于“移交”形式定义的理解还存在一定差异，字面上容易理解为PPP项目执行完毕（特许经营期满）后项目资产的移交。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）（财金「2014」113号文）中明确指出了“移交形式包括期满终止移交和提前终止移交两个阶段”。除113号文规定外，若PPP项目采取TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-运营-移交）运作模式，项目开始前的第一T也应属于移交阶段的范围。即PPP项目移交阶段的移交范围包括“期前启动移交”、“提前终止移交”和“期满终止移交”。而从移交方式上看，又包括了“无偿移交”和“有偿移交”两种。

采购方式合理选取对于政府采购PPP项目，目前采购方式多倾向于较为刚性的公开招标采购方式。然而，由于PPP项目特点复杂，采购对象多为公共服务，且随着深化改革，政府采购的环境也在不断发生变化，选择何种采购方式、如何选择，成为顺利完成PPP政府采购项目的重中之重。那么，在六种法定政府采购方式中，哪几种适用于PPP政府采购？其优劣势分别是什么？

公开招标和邀请招标

公开招标

[优势]

程序公开透明：全国范围内发布招标公告，开标时当众开封投标响应文件，开标结束后立即交于专家评审，并最后确定候选人，过程透明规范。

社会资本方竞争充分：招标前通过社会媒体发出公告及公开发售标书，能够尽量地扩大和保障社会资本方的知情权，使符合条件的社会资本都有充分竞争的机会和权利。

降低成本：因为社会投资人的范围扩大，符合条件的社会资本会更加多样化，报价也就多样化，公开发布公告，能够寻找到最佳的社会资本，从而降低成本。

[局限] 适用范围有限：主要适用于采购需求中核心条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。PPP模式目前在我国处于大力推广、积累经验的阶段，PPP项目中符合这样条件的项目不多。

招标过程耗时长：从项目审批到公布中标结果，要经过很多程序，花费时间较多。

合同不允许谈判：签订合同时，不得通过谈判改变招投标文件的实质性条件。PPP项目采购评审结束后，采购结果确认谈判工作组的工作不涉及招标文件的核心条款。

邀请招标

招标人选择范围：邀请招标针对的是已经对本次PPP政府采购项目有所了解的实体，而且事先已经确定了投标人的数量，即邀请招标中投标人的数目有限，竞争的范围有限，招标人拥有的选择余地相对较小。公开招标是针对一切潜在的法人或其他组织。

公开程度：公开招标中的所有活动都须严格按预先制定的程序标准公开进行；邀请招标没有发布公告的程序，只是向潜在招标人发布邀请，因此公开程度没有公开招标力度大，产生不法行为的可能性也大一些。

时间费用成本：虽然邀请招标不经历发布公告环节，但还要经历信息采集环节后才能邀请潜在招标人。在此方面，邀请招标的程序较公开招标复杂，时间成本也较大。

邀请招标与公开招标相比，降低了无人投标而导致流标的风险，这对政府采购中一些价格波动较大、专业性较强商品的采购是很有必要的。

[总结] 总体来说，邀请招标在一定程度上弥补了公开招标的缺陷。在邀请招标过程中，当招标人对新建项目缺乏足够的经验，对其技术指标尚无把握时，可通过技术交流会等方式进行信息采集，在收集了大量的技术信息并进行评价后，再向选中的特定法人或组织发出招标邀请书，邀请被选中的投标人提出详细的报价。

潜在投标人可由招标方筛选确定，这在某种程度上降低了时间和精力成本，还可防止恶性竞争。因此在适用范围方面，在PPP政府采购项目专业性较强、市场上符合参数要求产品较少、招标数量较少，以及招标项目具有保密性的情况下，可采用邀请招标采购方式。

单一来源采购

[优势]

1、供货渠道稳定。在单一来源采购中，项目法人与供货商一般具有长期稳定的合作关系，供货渠道稳定。

2、采购程序及操作时间相对较短。因为采购项目只针对一家供应商，无需经过竞标比价等这类复杂环节，因此单一来源采购程序较为简化，大大缩短了采购时间。

[局限]

1、采购价格较高。单一来源采购不存在比较，不能形成竞争机制，而且产品一般都为进口，运费及关税等附加费较高，致使采购标的价格较高。

2、供货周期较长。单一来源采购不能保证配件的及时供给，需提前储备，因此存在占用采购方库存资金的现象。

3、过于依赖特定一家供货商，存在一定的风险。由于单一来源采购是一对一的关系，如果供货厂家缺货，或在运送过程中出现问题，则不能保证采购标的及时供给，存在一定的风险。

4、容易滋生索贿受贿现象。

[总结]

因此，除发生不可预见的紧急情况外，PPP项目应尽量避免采用单一来源采购方式。

竞争性磋商和竞争性谈判

竞争性磋商

[适用范围]

根据有关规定，竞争性磋商采购方式的适用情形有五种：政府购买服务项目；技术复杂或性质特殊、不能确定详细规格或具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或服务的时间、数量事先不能确定，不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。前三种主要适用于采购人难以事先确定采购需求或合同条款；第四种主要适用于科研项目采购中有效供应商不足三家，以及需要对科技创新进行扶持的项目；第五种主要适用于政府采购工程类项目。

[评审方式]

1、分值设置应与评审因素的量化指标对应，磋商文件中没有规定的评审标准不得作为评审依据。

2、磋商小组成员应独立评价、打分并汇总得分。

3、货物项目的价格分值占总分值的比重为30%至60%，服务项目的价格分值占总分值的比重为10%至30%。采购项目中含不同采购对象的，以占项目资金比例最高的采购对象确定其项目属性。

4、价格分统一采用低价优先法计算，即满足磋商文件要求且最后报价最低的供应商的价格为磋商基准价，其价格分为满分。其他供应商的价格分统一按照下列公式计算：

报价得分=（磋商基准价/最后磋商报价）×价格权值×100不得去掉最后报价中的最高报价和最低报价。

5、根据综合评分情况，按照评审得分由高到低顺序推荐3名以上成交候选供应商。

6、评审得分相同的，按照最后报价由低到高的顺序推荐。

7、评审得分且最后报价相同的，按技术指标优劣顺序推荐。

竞争性谈判

[适用范围]

根据《政府采购法》，可采用竞争性谈判方式采购的情形有：招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格总额的。

《政府采购非招标采购方式管理办法》中增加了5种采用竞争性谈判采购方式的情形：依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务；达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务；非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。

[评审方式]

1、谈判小组应从质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的供应商中，按报价由低到高的顺序提出成交候选人。

2、‘公开招标的货物、服务采购项目，只有两家投标人响应时，采购人、代理机构报经本级财政部门批准后可与该2家供应商进行竞争性谈判采购。采购人、代理机构应当根据招标文件中的采购需求编制谈判文件，成立谈判小组，由谈判小组对谈判文件进行确认，谈判小组推荐的成交候选人可以为2家。

[总结]

竞争性磋商采购方式更适合PPP项目。在目前PPP项目数量多、投资金额巨大、政府快速推进的情况下，需要在较短时间内，通过充分协商谈判确定采购需求。同时，PPP项目的中标候选人应该是综合实力最强，综合能力最高和信誉最好的社会资本。通过对竞争性谈判、竞争性磋商两种采购方式的比较，竞争性磋商的采购方式最能满足PPP项目对采购方式的要求，在选择PPP项目的采购方式时，应重点考虑采用竞争性磋商的采购方式。

四、PPP项目全过程核心法律文本

政府和社会资本合作项目操作流程图（来源：财政部网站）

PPP项目在项目识别、项目准备、项目采购、项目执行阶段的主要文本为实施方案、物有所值评估、财政承受能力论证、资格预审文件、采购文件、响应文件、评标文件、谈判文本及项目合同等文本。上述文件构成了PPP项目运作实施的文件体系。在正确把握各个文件的概念和内容的基础上，能科学合理地编制并运用相关文件对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。

（一）、实施方案

1、实施方案的概念。实施方案也可以叫执行方案，是指正式开始为完成某项目而进行的活动或努力工作过程的方案制定，是项目能否顺利和成功实施的重要保障和依据。

2、实施方案的内容。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，项目实施方案主要包括以下内容：项目名称，项目实施机构，项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标，投资回报、价格及其测算，可行性分析，特许经营协议框架草案及特许经营期限，特许经营者应当具备的条件及选择方式，政府承诺和保障，特许经营期限届满后资产处置方式，应当明确的其他事项。

（二）、物有所值评价报告

1、物有所值评价的概念。根据《关于印发的通知》，物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

2、物有所值评价的内容。进行物有所值评价，需要提交的资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建的（预）可行性研究报告、设计文件等。PPP项目物有所值评价报告的内容包括：项目基础信息、评价方法、评价结论和附件。

（三）、财政承受能力论证报告

PPP项目财政承受能力论证工作流程图（来源：财政部网站）

1、财政承受能力论证的概念。根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》，财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

2、财政承受能力论证的内容。财政承受能力论证包括责任识别（股权投资、运营补贴、承担风险、配套投入）、支出测算（依据实施方案中的项目资本金要求及项目公司股权结构，测算股权投资支出责任，依据建设成本、运营成本和利润水平，测算运营补贴支出责任，依据比例法、情景分析法及概率分析法，测算承担风险支出责任，依据政府拟提供的其他投入总成本和社会资本方为此支付的费用，测算配套投入支出责任）、能力评估（财政支出评估、行业和领域均衡性评估）、信息披露（项目名录、项目信息、财政支出责任情况）。

（四）、资格审查文件

1、资格审查文件的概念。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求，在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的，能够证明其具备参加投标竞争资格条件的文件。

2、资格审查文件的内容。从实务操作的角度来看，PPP项目资格审查文件的核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。以上列举资格审查文件的一般性参考内容，在实际操作中应根据项目的具体特点及资格审查方式予以灵活运用。

（五）、采购文件（招标文件）

下文的采购文件主要以招标文件为主进行阐述。

1、招标文件的概念。招标文件是指招标人向潜在投标人发出的，旨在向其提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。

2、招标文件的内容。

（1）、招标文件的一般构成。招标文件一般包括：招标公告和投标邀请书、投标人须知、拟签订合同、技术条款等。

（2）、实质性要求和条件必须列为招标文件的重要内容。按照《招标投标法》规定，招标文件中必须包括项目的技术要求、技术标准、对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、标段、拟签订合同的主要条款等实质性要求和条件。也就是说，招标人根据项目特点和招标项目的具体要求，还应将其他许多重要内容作为实质性条款列入招标文件。根据国务院有关部门已经制定发布的工程施工、货物、服务以及机电产品国际招标投标等管理办法的规定，除了《招标投标法》规定之外，招标文件中的实质性要求和条件还应当包括：明确规定投标保证金的数额、方式和交纳方法；明确规定投标有效期和出特殊情况的处理办法；明确规定基础设施交付期限和提供服务的时间；明确规定是否允许价格调整及调整方法；明确规定是否要求提交备选方案及备选方案的评审办法；明确规定是否允许联合体投标及相应要求；对采用工程量清单招标的，应当明确规定提供工程量清单及相应要求；明确规定对投标文件的签署及密封要求等。

（六）、响应文件（投标文件）

下文的响应文件主要以投标文件为主进行阐述。

1、投标文件的概念。投标人在通过了招标项目的资格预审以后，按照招标文件的要求而制定的响应文件。该文件应对投标人完成拟投标项目的能力、报价，以及在拟投标项目中准备投入人力、物力、财力等方面的情况进行描述。

2、投标文件的内容。通常由投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议（适用于联合体）、技术和管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其他等部分组成。

（七）、评审文件

1、评标文件的概念。评标文件是指招标人为了使得评标工作按照法律及相关规定顺利实施而编制的指导文件。

2、评标文件的内容。评标文件主要包括评标工作纪律、评标工作概述、评标工作程序、评标细则标准等部分。在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

（八）、谈判文件

1、谈判文件的概念。这里所讲的谈判，是指评标结束后中标候选人应邀与招标人按照招标文件要求进行合同细节谈判。在谈判之前，招标人通常会起草一份谈判文件，作为谈判双方细化、确定最终意见的基础。

2、谈判文件的内容。谈判文件中至少应当明确谈判程序、谈判内容及评定标准等事项。在PPP项目的实际操作中，谈判的核心内容是投标人在投标文件法律方案中所提交的《项目合同偏差意见表》中对招标文件非实质性合同条款的修改建议。谈判双方须针对中标候选人所提出的非实质性合同条款修改建议的合法性、合理性及可行性进行洽谈。

（九）、项目合同

1、项目合同的概念。项目合同是指作为采购人的政府方与通过采购程序选择的中标人（社会投资人）或项目公司依法订立的约定了双方权利义务及风险分配的协议。

2、项目合同的内容。PPP协议的主要组成内容有：总则、术语定义、特许经营权、项目建设（BOT、BOO形式适用）、项目的运营与维护、项目设施的移交（BOT、TOT形式适用）、双方的一般权利和义务、违约赔偿、终止、变更和转让、解释和争议的解决等等。

2.ppp项目实务操作交流篇二

1 确立体系

1.1 划分责任中心

按照项目的工程实体并结合成本的可控性、单独核算、责权利相结合、避免责任交叉、收支单独核算等原则,按照项目的工程特点,划分项目的责任中心,确立了项目责任成本管理的基本体系。

1.2 确定责任范围

按照项目部已经确定的责任中心及成本管理体系,工程项目部成立以项目经理为组长,总工程师、总经济师、财务监理为副组长的项目部责任成本管理领导小组,并将成本管理领导小组人员的职责分工、各责任中心的责任范围及科室部门的日常管理制度等以《项目部责任成本管理实施细则》文件下发,形成项目部责任成本管理的基本制度。

1.3 预算二次分解

在确定了责任中心,明确了责任范围以后,以成本测算为依据,对项目部的责任预算进行了二次分解,将项目的测算总额合理地划分到各成本中心去进行控制。责任预算二次分解,必须紧密结合本项目的责任成本管理体系,按照“谁负责,谁控制”的原则进行分解。

1.4 签订责任合同

在明确了成本管理职责范围和成本控制目标以后,以分解到各责任中心的二次预算费用(或工程数量)为依据,将分解后的费用、数量或者单价作为各责任中心的控制目标,以本责任中心的职责范围为基本内容,由项目经理与各责任中心的责任人分别签订一份内部《责任承包合同》,在责任合同中明确约定双方的责任、权力、义务及考核兑现的具体办法等事项。

1.5 明确操作流程

在签订责任合同后,以确立的成本管理体系和成本内控制度为基础,应对项目责任成本控制的具体实施过程确定一个操作流程,明确项目部责任成本控制的具体实施步骤。

1.6 建立控制台账

在明确了成本控制流程以后,按照项目责任成本管理体系中确定的责任中心,预算部门指导项目的责任中心建立责任成本管理台账。

项目部建立健全责任中心的成本控制台账这个环节非常重要,它是项目部进行责任成本控制最基础也是最重要的工作,只有建立了各成本中心的成本控制台账,并每日严格及时进行登记更新,这样按月进行的成本核算工作才有最基础的数据资料,而在参考文献:此基础上进行的成本分析才能反映项目经济运行的真实情况。

2 实施过程

2.1 召开计划调度专题会

每月初,由项目经理牵头、合同预算科组织项目部召开计划调度专题会议,会议主要有两项内容:1)通报上月项目部的计划完成情况及成本管理的情况,并对上月的计划考核和成本考核情况进行通报兑现;2)安排部署当月的施工生产计划及本月成本控制的重点工作。

2.2 施工中的成本控制

2.2.1 材料费的控制

1)材料数量的控制。2)材料单价的控制。3)现场材料消耗的控制。

2.2.2 劳务费的控制

1)劳务计量工程数量的控制。2)劳务计量单价的控制。3)临时台班费用的控制。4)间接费的控制。

2.3 按月成本核算

2.3.1 材料费核算

每月20日,由物资科牵头,技术、预算共同参与,对工点施工现场库存材料进行详细盘点,并登记《工点材料盘点表》,由施工队负责人、技术、预算、物资负责人共同签字确认。每月23日之前,由物资科按照责任中心根据当月各工点库存盘点及进、发料情况核算各成本中心当月物资材料的实际消耗数量,然后由预算科根据当月已完工程的材料设计数量加额定损耗,分成本中心向物资科提供材料预算应消耗数量,物资科根据各中心材料的实际消耗和预算消耗按数量和单价单独进行量、价节超核算,然后将填制好的《材料消耗数量台账》于25日之前交预算科审核确认。

2.3.2 劳务费核算

每月23日前,由技术科各工点技术干部根据当月各工点工程完工的实际情况计提《已完工程数量计算表》,先由技术科长对劳务计价数量进行审核,然后由总工进行再次审核,确认无误后交预算科,23日～25日,由预算科对劳务计量项目及数量再次进行核对,确认无误后予以计价,然后将正式计价单交项目经理签字。25日之前,预算科将签字确认的《劳务计价单》交财务科。25日～28日,预算科根据《劳务计价单》上已经确认的完工数量及单价,填制《劳务计价台账》,并对劳务费的单价和数量分别进行节超核算。

2.3.3 设备费核算

每月23日前,设备科先将当月的《临时机械台班签认单》交预算科进行审核,确认台班费用金额后由预算科按照企业《台班单价》予以计价,并将应该由施工队承担的部分转计到相应的外包队。25日之前,设备科再根据当月电力使用费用、外租设备费用及设备科修理费等,填制《设备费用台账》,对项目部外租设备的租赁单价及设备费使用情况进行节超核算。

2.3.4 临时工程费用核算

对于项目部临时工程方案的控制主要由总工负责,控制方法主要是采取对临时工程施工方案的优化。对临时工程费用的核算分两部分进行,每月25日先由预算科根据对各施工队的劳务计价情况,对预算科以工程数量计量的临时工程项目按照测算情况进行单价和数量的节超核算,然后将预算科计量发生的临时工程工费于28日前转财务科,由财务科结合项目其他部门在财务科直接列销的其他临时工程费用情况,对项目部临时工程的总额进行核算。

2.3.5 间接费核算

间接费的核算主要是对项目部办公用品及招待烟酒等核算有没有超标准采购,可以对项目部的办公用品及招待烟酒实行科室总费用包干制度。每月底,项目部财务科按照会计准则对项目部各成本中心每月发生的实际成本费用按月进行归集,经各责任中心负责人签字确认后,由财务部门填制《责任成本总账》及《建安工程成本明细账》。

3 分析及整改

每月30日前,由项目经理组织,预算科牵头,对项目的总体收益情况进行整体分析。在进行项目总体成本收益分析时,预算科将各个成本中心上报的《成本台账》进行审核,确认数据及逻辑关系无误后,进行成本费用汇总和归集确认,然后与财务科按照会计准则确认的会计成本账对比是否总额一致,在会计账和成本账总额一致的情况下,由预算科根据各责任中心的《成本台账》及《成本费用核算表》分析各责任中心成本费用节超的原因,提出初步整改措施建议。然后由项目部成本管理领导小组及各责任中心负责人就成本出现的差异进行广泛讨论,追查原因,提出整改意见,形成一致意见后,书面下达到对应的成本中心,由项目经理督促其及时整改到位。

4 考核及兑现

在对成本控制情况进行考核时,可以按照分析出产生成本差异的原因,对应成本中心的职责范围,确认各责任中心成本费用节超的责任归属,再结合各成本中心计划进度完成情况,根据《项目部责任成本管理实施细则》及《责任承包合同》《月施工生产计划》等有关规定对责任中心及相应的施工作业队进行严格的考核,并将考核的奖罚情况于次月召开的成本计划调度会上进行通报并转财务予以兑现,确保了项目部责任成本管理工作的落实力度和考核兑现工作的严肃性。

5 结语

有针对性、操作性强、与现场结合紧密的责任成本体系是项目经理部有效开展责任成本管理工作的基础;实事求是、重在落实、直面问题是确保项目成本受控的关键;不折不扣的落实既定政策并结合项目实际不断的加以完善,正确面对执行过程存在的问题,认真分析、持续改进,必定能使工程项目部的成本管理工作走上良性循环、健康发展之路。

参考文献

3.PPP实务法律风险监管研究篇三

关键词：PPP；公共服务；资本合作

一、我国PPP行业发展现状

1.我国PPP的含义和主要范围

PPP一词是英文Public-Private Partnership的缩写，翻译为中文就是“政府和社会资本合作”。经参考相关资料，PPP主要有公私合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担这四方面。①从发改委于2015年5月的一份数据看，2014年以来，政府推出ppp项目有1043个，总投资额1.97万亿元，涉及水利、市政建设、交通运输、公共服务、环境资源多个领域。

2015年4月发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和42号文，将PPP主要分为购买服务、特许经营、股权合作三种模式。

2.我国PPP的现状

当前，PPP模式已成为一种全球趋势，各国政府为提升基础设施水平、解决公共服务的财政压力和提高公共服务部门的资源配置都会引入PPP模式。改革开放以来，PPP在中国经历了探索阶段、试点阶段、推广阶段、调整阶段和规制阶段的发展。目前，PPP在我国处于规制阶段，政府出台了一系列的措施来规范PPP模式的顺利进行。

党的十八届三中全会指出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。之后，政府发布了一系列“意见”、“通知”、“报告”等文件来推动PPP的发展。财政部在《2014年中央和地方预算草案的报告》中第一次用了PPP的概念，指出要“推广运用PPP模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。财政部在43号文件中明确了要积极加快PPP模式的建设，表明了PPP模式能够有效解决地方财政困境。由此，PPP模式得到了各级政府的大力支持，并且PPP模式涉及水利、市政、交通、公共服务、环境资源等多个方面。

从上世纪80年代以来，中国引入諸多PPP项目，对促进基础设施建设有巨大的作用。在大量国有企业和私营企业的参与下，PPP项目的范围逐步扩大。当前我国正处于城镇化的中期，城镇化率呈快速增长趋势。根据当前的城镇化水平推测，到2030年时中国城镇人口总数占总人口的50%，这会加重公用设施的供需压力和导致市政设施的建设高峰。

目前我国PPP项目的特点：第一、地方PPP项目投资较大。第二、PPP项目多集中于交通和水利方面。第三、PPP项目投资回报周期长、金额达、资金供给不乐观。

二、PPP项目实务的法律风险问题

1.对PPP制度的规范不健全

（1）没有形成完善的PPP规制结构和规范体系。亚行的一份资料显示，中国的PPP制度结构和规范体系的完备度只达到20%左右。首先，中国的PPP项目多为政府的政策性规定，没有国家立法的规范，导致规范层次较低，缺乏法律效力，并且实际落实强况较差。其次，PPP涉及政府财政、融资、投资、价格和公共服务等领域，范围较广。但没有专门的规制和完善的政策体系。第三，PPP与相关的法律法规不协调有冲突。

（2）当前的管理与PPP不适应。一是目前政府没有设立专门机构来统计协调和处理PPP项目。二是PPP项目的申报程序落后，仍然采用一般的政府投资项目的模式。三是地方间政策落实情况不同，导致PPP项目在地域间衔接不好。

2.社会信用基础薄弱

（1）政府在PPP项目实施中缺乏诚信。PPP项目全程由合约对项目进行约束，项目的顺利进行有赖于注重合约遵守社会信用。但是，现如今政府部门地位权威，对合约和信用的认识尚显不足。在PPP基础设施建设的项目当中，各级政府面对严重的财政压力和信用环境评价较差的问题。在引入投资时给予高承诺，项目完成后不能如实按照合约履行，在遇到政府换届、政策调整时问题尤为突出，这对社会资本和利益带来了很大的损害。长此发展会造成政府形成官本位的思想，忽视政府信用，严重阻碍PPP模式在中国的健康发展。

（2）相关企业诚信的缺失。一些PPP项目的建设中，部分民营企业以低价格参与项目竞标，在中标后采用拖延工期和退出项目相威胁要求提价。在项目具体实施当中，降低成本，导致项目不达标等等。

以上，不论是政府的行为还是相关企业的做法，都使PPP项目的信用基础较差。

3.现行金融体系尚不适应项目融资的要求

（1）部分项目缺少资金支持。国际上PPP通常采用项目融资的方式，目前我国提供项目融资贷款的金融机构匮乏，缺乏相应的项目融资担保和配套政策，这写都会增加PPP项目的风险和成本。

（2）项目融资渠道单一。由于我国金融市场还不完善，管制较严、金融运作受限制等，许多PPP项目不能通过上市、吸引风投、成立私募基金和发行债券等方式融资，融资风向多集中于银行身上。

4.投资回报机制与收入模式不健全

（1）PPP项目投资回报有很强的不确定性。我国大部分的PPP 项目都属于政府价格监管的领域。当前，价格监管体系不够完善，价格调整缺乏规制，且没有预见性。这使得长期的投资难以预测回报率，很多投资者不愿意进入。另外，在公益性行业中，政府的承诺往往难以实现，一个政策的变更就会影响到投资者的收益。

（2）政府付款没有制度和稳定性保障。目前，PPP项目的收益有俩种：一种是项目受益群众缴纳的相关费用；一种是政府的预算资金。但是，相当大一部分地区没有对居民征收这些PPP基础设施的费用或者收缴比率偏低。以及，收缴的费用不能及时拨付，这都会影响到项目的收益和运作。正式这些因素的影响导致政府支付的稳定性较弱。

（3）个别地区融资垄断回报过高。在一些地区，PPP项目被国有企业和政府的融资渠道垄断，缺乏公平的竞争环境，使得这些地区项目回报不合理，损害社会公共利益。

三、国外PPP项目发展立法监管的经验

根据国外学者的评估，参考PPP项目市场成熟度的就高要素。当前英国和加拿大在PPP立法监管领域领先，PPP制度相对成熟。②下面，笔者将简单分析这俩个国家的立法监管经验。

1.英国的经验

英国很早就采用了PPP模式，模式主要分两类：一是特许经营，由使用者付费；一是私人融资计划，由政府付费。

（1）英国的“私人融资计划”。“私人融资计划”，即以利益最大化的公共服务为宗旨，在设计、建设、管理公共产品和公共服务上有效地运用民间资金、技术、知识及管理能力，以社会资本为主建立公共服务的运行模式。在这种模式下，采用通常的公共参与方支付的方式，费用的支付可固定可变动具有灵活性。英国的PFI 项目涉及的领域非常广泛，不仅体现在在交通运输、卫生保健、教育、文化等领域，而且行政设施、情报信息、国防等领域也均有采用。此外，英国的PPP项目具有多样、创新和灵活的特点，所以能够通过横向的PPP项目甄选，通过有效的竞争确定出合理高效的PPP项目方案。英国正是在PPP项目中引入了竞争的程序，才使得英国的PPP模式能够走在世界前列。

英国注重对监管体制的改革创新，具体从完善立法、建立监管机制和社会公众监督。英国采购方面的立法根据实际情况不断发展，将 PFI/PPP 等项目纳入政府采购的规范体系并且发展出了竞争性谈判的PPP法律制度。以竞争性谈判为核心的相关政府采购规范组成英国 PFI/PPP 法律制度的关键内容。

（2）英国PPP的主要特征。第一，公共部门与私人部门达成的合约周期长。第二，PPP合约中，私人部门可以根据实际情况按照合约中是个定的标准和数量合理设计、实施和管理项目。第三，公共部门根据项目实际情况订立明确的标准，根据甄选私人部门合作伙伴，和其合约履行情况，支付相应的费用。第四，私人部门的投资收益将由公共部门支付受偿，项目所有权根据合约确定最终的归属。第五， PPP项目由公共部门和私人部门共同承担风险，这可以借助市场机制，确保资源的使用效率。

2.加拿大的经验

加拿大是世界一致认同PPP 运用最好的国家之一。加拿大PPP 市场成熟规范， PPP项目顺利进行，各级政府部门有丰富的经验，有较高的服务效率和显著的交易成本优势。在2008 年，加拿大政府成立了国家级的PPP 中心——加拿大 PPP 中心。该中心是一个专门从事政府协助推广和宣传PPP模式，参与具体 PPP 项目开发和实施的国有公司。在PPP项目推广和实践方面起到了非常重要的作用。与此同时，加拿大政府还投资12亿元设立了 “加拿大 PPP 中心基金”，该基金可以提供给PPP项目最高25%的资金支持。

加拿大 PPP 項目的实际操作为社会提供了广泛的就业机会，增加了国民收入、提高了国内生产总值和各级政府的税收，从诸多方面对国家的经济发展起到了积极作用。

四、强化ppp法律风险监管的建议

1.要重视PPP相关的立法支持

制定完善的法律、法规是社会资本进入基础设施和公共服务领域的重要保障。PPP项目投入大，周期长，社会资本进入时都会考虑相关的风险，如果没有相应的法律、法规作为保障，就会严重阻碍社会资本的参与。由于 PPP 涉及面较为广泛，建议应由全国人大制定政府与社会资本合作的基本法，以提高社会资本参与的积极性，进而推动我国 PPP 项目的发展。

党的十八届四中全会已对我国全面推进依法治国作出顶层设计，应把“法治化”与PPP的机制创新紧密联系起来。因此，在实际操作当中，建立合理的法律规范体系是关键，通过法律制度来规范政府在PPP项目中的地位。在制定法律的同时，也要保护社会资本等非政府主体的地位。以此来保证在高投资、长周期、收益不稳定多方因素下能够吸引投资者的参与达到互利共赢。如若不设置完善的法律体系，中国的PPP模式仍将不能步入正轨。只有完善法律体系，平衡好政府和非政府的关系，才能吸引更多社会资本进入。目前，国家政策的倾向相关部门已开始制定法律法规和相关政策，应继续大力推进，党的十八届四中全会精神确立的法治精神给PPP模式的立法提供了契机。

虽然PPP 模式在中国存在相当长一段时间，但是没有国际层面制度支持，部门规章制度权威性差，规定混乱不全面等，攘PPP的实践不能顺利进行。所以急需制定高位阶的、统一规范的PPP法律体系，以明确界定部门之间的职责。从实际情况看，PPP 项目由政府和社会资本构建合作关系的本质特征，要求对相关的国家和地方各个层级的政策融会贯通，这是达成PPP 项目合作协议、维护政府和社会资本双方合法权益的法律基础所在。另外，要建立起司法体系对PPP模式的监督和保障。

2.强化诚实信用的合作机制

保障PPP项目的顺利进行不仅要有法律法规体系的保障，还需要确立诚实信用的合作机制。PPP 运行就是政府和投资者的一种合约关系。因此，要去除政府的官本思想，在实际的合作当中强调自由、平等、互利、合法的原则。这就要求政府以平等的姿态与投资者签订合约。首先，政府要提供公平公正的PPP项目招标平台，合理的引入竞争的机制，使得项目的资金能够高效的运用。其次，政府应当按照合约内容，积极履行其承诺，保障投资者和社会公众的合法权益。第三，作为参与项目的企业也应当根据合约规定的标准，符合规定的完成PPP项目的设计、建设和运行。避免为节约成本偷工减料，是项目建成后不能达到设计标准。

3.拓宽PPP融资渠道，大力推广PPP模式

（1）设立 PPP 项目担保基金。出于变动银行散发项目贷款的积极性和保险、养老资金投资基础设施的积极性的目的出发，应加快创设PPP 项目担保基金，当政府违约时若给投资人带来损失，可先行由基金给予相应的资金赔偿。

（2）放宽养老、保险领域的限制。合理放宽基本养老保险的投资领域限制，许可拿出必要的比例的资金用于基础设施的投资，进一步放宽保险基金、社保基金等投资于基础设施的有关限制条件，使上述基金能参与基础设施 PPP 项目建设，改善基础设施 PPP 项目难以引入资金的困境。

（3）积极开拓多元化的融资渠道。应借鉴国外经验，可引入私募基金、PPP项目上市等融资方式，引入社会资本减轻各级政府的财政压力。

注释：

①贾康，孙洁.“公司伙伴关系（ppp）的概念、起源、特征与功能”，《财政研究》，2009年第10期，第2-10页。

②衡量PPP市场成熟度的九个要素是：对风险转移原则的理解程度；公共部门运用 PPP的经验；私人部门运用 PPP的经验：公众与利益相关者的支持；市场规模；公共部门稳定、强力支持的氛围；资金的可得性；意识到并能够实现预期结果和创新；法律框架和商业结构的状况。

参考文献：

[1]（美）E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社，2002年，第105页.

[2]赖丹驊，费方域.公私合作制（PPP）的效率：一个综述[J].经济学家，2010年第7期，第9 7-104页.

[3]贾康，孙洁.公司伙伴关系（ppp）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009年第10期，第2-10页.

[4]丁芸.城市基础设施资金来源研究[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[5]（英）达霖·格里姆赛，（澳）莫文·K·刘易斯.济邦咨询公司译.公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M]，北京：中国人民大学出版社，2008.

作者简介：

仇晓光，吉林财经大学法学院，副教授。李梦露，吉林财经大学2015级法律硕士。

4.ppp项目实务操作交流篇四

PPP项目操作流程与运作要点之项目执行篇成立项目公司

社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（ppp中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。ppp项目公司的股东构成多元化，可更利于降低代理成本、提升项目效率、达到债股平衡。由于ppp项目建设、运营期限长，投资风险较大，需要构建具备多种专业能力的发起人组合以满足项目需求，所以由项目实施机构、技术提供商和金融机构等多方共同投资，持有项目公司股权，可以合理分担风险，充分利用各方专业技能，大大降低委托代理风险。项目融资

社会资本或项目公司负责项目融资，包括融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构负责监督管理工作，防止企业债务向政府的不当转移。社会资本或项目公司可以通过银行贷款、融资租赁、产业基金、银行间债券市场债务融资、预期收益质押贷款等形式进行融资。财政部联合中国建设银行等10家机构，共同发起设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，将作为社会资本方重点支持公共服务领域ppp项目发展，提高项目融资的可获得性，有些地方设立了ppp发展基金，支持ppp项目的融资工作。国家发改委出台的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

国家发改委与国家开发银行印发的《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》提出，国家开发银行在监管政策允许范围内，将给予ppp项目差异化信贷政策：一是加强信贷规模的统筹调配，优先保障ppp项目的融资需求；二是对符合条件的ppp项目，贷款期限最长可达30年，贷款利率可适当优惠；三是建立绿色通道，加快ppp项目贷款审批；四是支持开展排污权、收费权、集体林权、特许经营权、购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务，积极创新ppp项目的信贷服务。

通知要求，国家开发银行充分发挥中长期融资优势，积极提供融资顾问及“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构，以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽ppp项目融资渠道。此外，官方也鼓励各地发展和改革部门引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的ppp项目资金保障机制。

按照项目合同约定的时间和要求，社会资本或项目公司未完成融资的，可给予一定宽限期；但如果在宽限期结束后仍然未能完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同。遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司各方可根据项目合同约定，协商解决。

项目建设

由社会资本成立项目公司，且经过项目融资阶段后，便进入了项目正式建设阶段，该阶段主要有五个方面的流程，包括工程协调管理、工程招标与分包、进度管理、质量管理和其他管理措施。

（一）工程协调管理。

ppp项目的参与人由政府、ppp项目公司、投资人、银行或金融公司以及承担设计、建设和经营的有关公司组成。政府是ppp项目的控制监管主体，对ppp项目起到宏观的把控以及决定作用；投资人与政府一同为项目的风险承担主体，投资人以投入的资本承担有限责任；银行或金融公司通常为ppp项目的主要债权人，现如今也进一步发展为ppp项目提供咨询方案；而ppp项目公司是项目的执行主体，在整个项目及所有参与方中处于中心地位，所有关系到ppp项目的融资、分包、建设、验收、经营管理体制以及偿还债务和偿付利息都由项目公司负责。

综上，项目公司应当全面负责所承担的ppp工程的协调和管理工作，包括为该工程服务的、相关的设计、勘察和关联合同单位等；同时，项目公司应当与工程范围内各有关单位及政府各职能部门进行协调，以保证工程的顺利实施。

（二）工程招标与分包。

项目公司不可能独自完成所承揽的ppp项目，因此需要通过工程招标与分包的形式，选择有资质、有经验、在工程某一领域有明显专长的企业，协作完成项目的建设。ppp项目工程招标和分包有以下特点：

1.对于非主体和非关键工程，才允许分包。项目的主体部分和关键性工作，是指一个整体项目中，影响其主要功能的或者独立发挥其功能的装置、设备、构建物主体结构的部分及相关的工作，原则上是不允许分包的。2.承担对重要的设备、材料的采购及专业施工单位的确定必须按照《中华人民共和国招投标法》以及工程所属主管单位的要求完成。

3.项目公司在招标之前必须拟定招标方案报工程所属主管单位。4.采取劳务分包形式。在ppp项目中，主承包商往往是ppp项目公司的成员，主承包商为了免去直接指挥工人的繁琐工作，一般采取包工不包料方式，将施工分包给能提供管理劳务的公司。在劳务分包合同中，应明确双方的责任、义务和权利。

5.若项目公司进行了工程分包，应当对任何分包商的行为或违约，如同项目公司自己的行为或违约一样承担责任。

（三）进度管理。

项目公司应当按合同规定的进度计划进行进度管理，处理好主体工程与附属工程的关系、地下工程与地上工程的关系、场外工程和场内工程的关系等，对工程所包含的各阶段、各事项进行统筹安排，对不符合进度计划的工程进度进行修正和督促，以在确保质量的前提下缩短工期，最大程度发挥投资效益。

ppp项目进度管理的主要内容包括：施工进度计划的编制和审核、按计划期编制工程综合计划、对进度计划进行检查和调整、提交进度报告、进度控制总结。

（四）质量管理。

工程质量直接决定工程竣工后的使用价值，因此项目工程建设全过程中，都必须非常重视质量的管理。对于ppp项目来说更是如此，因为ppp项目具有一定的经营期限，所以一些项目公司在工程质量的控制上，在材料的选购、施工工艺的质量、机械设备的选型等方面，较多注重短期的利益，往往难以保证经营期满后及项目移交后的工程质量。ppp项目往往是国家的基础设施，其质量好坏关乎公共财产和公民的利益，因此应当尤其注意。ppp项目中的质量控制缺陷常常表现在项目融资建设成本影响质量、违规分包影响工程质量、管理和监督不力影响工程质量三个方面。ppp项目中，可以通过两个方面的措施加大对工程质量的保证，分别是以法律及合同约束各方的质量行为、加强政府对ppp项目的监督和管理。

（五）其他管理措施。

规范和遵守周全的管理措施才能保证bot项目的顺利开展，其余的管理措施主要包括：安全措施、项目文件管理（施工文件、投资及财务统计报表、技术标准和规章、竣工图纸、操作和维修手册）、职工与劳动管理（人员变动、员工待遇、保障职工职业健康和安全）。

（六）项目竣工验收。项目公司应当在规定的时间内实现ppp项目工程完工，通知建设方进行竣工验收，并按照建设方的要求协调和配合项目的试运行。

1.竣工验收的条件。ppp项目的建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、监理等单位进行竣工验收，工程竣工验收应当具备下列条件：

（1）项目公司完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（2）有完整的技术档案和施工管理资料；

（3）有工程使用的主要建筑材料、建筑结构配件和设备的进场试验报告；

（4）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；

（5）有项目公司签署的工程保修书。

2.竣工验收的程序。ppp项目竣工验收的一般程序是：

（1）在竣工验收前，项目公司应当完成项目管理工作档案的初步整理工作，应确保内容齐全，符合项目管理工作档案归档的相关要求；（2）在工程通过竣工验收之后，项目公司应当向建设单位提交一份有关检验结果的证明报告，以及符合国家有关规定的准备通过档案验收的资料；

（3）项目公司在竣工验收合格的特定时间内，向建设方提供竣工备案所需的资料，以方便建设方备案之用；

（4）如果工程或某标段未能通过竣工验收，项目公司应当在修复缺陷后，重复进行未通过标段的竣工验收工作；

（5）当工程根据合同已通过竣工验收，且在竣工档案资料整理完毕后，建设单位应当向项目公司颁发竣工证书。项目试运营

试运营基本条件评估是确保建设与运营单位顺利交接的关键步骤，也是确保运营安全的关键环节。

试运营阶段，项目公司可以参考如下步骤进行：

（一）设定项目试运营时间。

中小型项目试运营时间较短，可设定1-3年试运营期限；大型项目则可以设定3-5年试运营时间。

（二）项目运行情况监测。试运营期间，通过对项目各项功能性设施运作情况进行监测，掌握设施运行安全性、合规性是否符合标准，确保试运营期间项目运转正常。

（三）项目效益情况观察。

及时掌握项目试运营期间效益状况，分析收益合理性，并且对未来预计收益做出评估，是否符合项目初始设定。

（四）项目问题及完善措施。

试运营期间，应及时发现项目中存在的问题、政策漏洞等，做出进一步的完善，同时完善规章制度及组织架构，为后续正式运营做出充分准备。绩效监测与支付

项目建成后，项目公司按照项目协议开展运营和维护，向政府和社会公众提供服务。在运营和维护阶段，各方需要考虑到对ppp项目的绩效监测及回报问题。项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（ppp中心）备案。财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中规定了ppp项目的3种回报机制，分别为用户付费、政府付费、用户付费加可行性缺口补贴。

（一）政府支付。

项目实施机构根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（ppp中心）备案。对于项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立ppp项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。

（二）利益分享、奖励和惩处。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。合同履约管理

（一）合同修订、违约与争议解决。由于履约阶段缺少竞争压力，政府在缺少相称资源和技能的情况下很难对社会资本的履约能力和履约情况进行有效监管；另一方面，由于缺乏有限的争议解决机制，在政府履约情况不佳时，社会资本也难以采取实际有效措施保护自身权益。因此，在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

合同修订，按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出合同修订的申请，报政府审核同意后方可执行。

违约责任，项目实施机构、社会资本或项目公司各方未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失直至解除项目合同。

争议解决，在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或向法院提起民事诉讼。

（二）债权人直接介入。

当项目出现重大经营问题或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订合同中有关直接介入的协议或条款，要求社会资本或项目公司改善经营、完善管理。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险解除的，债权人应停止介入。应急管理

社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。政府可以指定合格的第三方机构实施临时接管。中期评估

公用事业特许经营项目不是一个时间点的问题，而是一个过程，国内特许经营项目的特许经营期限通常在20至30年之间。同时，特许经营的法律政策环境也在不断完善。特许经营合同的签订是实现融资完成的先决条件，但合同签订后政府主管部门并非就结束了自己的职责。特许经营权授予后，政府的职能主要转变为对特许经营项目的监管。对已成功招商的特许经营项目进行中期评估，辨识并分析项目履约情况、履约风险及其防范措施，可以有效掌握一个城市中与居民生活息息相关的公用事业实施的好坏，有助于项目运行的整体改进和提高。对于政府方而言，中期评估可以帮助其进一步了解项目进展和运营情况，尤其是面对较为专业和细节的问题，政府方无法及时完成调研和深入了解，第三方中介机构的专业评估可就可以发挥重要作用，为其提供有效的参考信息。同时，中期评估也包括对政府监管的检测，有利于政府调整监管的方向和重点，充分发挥监管资源和自身优势。

对项目运作人而言，中期评估是投资者及项目公司从第三方角度了解企业的依据。中期评估中介方完成中期评估报告可以为项目运作方提供企业运营状况的有效记录，为企业自身实现管理和运营的提升打下基础。同时，中期评估搭建了政企沟通的有效桥梁，对项目运作中发现的非本身运营的相关困难双方共同积极寻求解决途径，是双方共同推进特许经营项目健康更好发展的有利工具，对降低项目风险有着重要意义。

因此，项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性。评估方式主要有两种：一是政府公用事业主管部门组织相关人员对特许经营项目进行中期评估；二是政府公用事业主管部门委托咨询机构作为第三方对特许经营项目进行中期评估。

5.ppp项目实务操作交流篇五

1.评审小组由项目实施机构代表和评审专家共（）人以上单数组成，评审专家人数不得少于评审小组成员总数的（）。

A.5 , 2/3

B.3 , 2/3

C.5 , 1/2

D.3 , 1/2

描述：3.项目采购，采购文件编制您的答案：A 题目分数：10 此题得分：10.0

二、多项选择题

2.PPP项目的融资工作由（）负责。

A.财政部门

B.项目实施机构

C.社会资本

D.项目公司

描述：4.项目执行，融资管理您的答案：C,D 题目分数：10 此题得分：10.0 3.PPP项目的监管方式有哪几种？（）

A.履约管理

B.行政监管

C.公众监督

D.自行监管

描述：2.项目准备，监管架构，监管方式您的答案：B,C,A 题目分数：10 此题得分：10.0 4.PPP项目资产交割过程中，社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的一系列资产和文件移交项目实施机构或政府指定的其他机构，并办妥法律过户和管理权移交手续。那么社会资本或项目公司移交的具体资产涉及到哪些？（）

A.？项目资产

B.？知识产权

C.？技术法律文件

D.资产清单

描述：5.项目移交，资产交割您的答案：C,D,A,B 题目分数：10 此题得分：10.0 5.在对PPP项目进行移交的过程中，如果性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司采取一系列措施以弥补，这些措施具体有（）。

A.恢复性修理

B.更新重置

C.提取移交维修保函

D.降低测试达标标准

描述：5.项目移交，性能测试您的答案：A,B,C 题目分数：10 此题得分：10.0

三、判断题

6.PPP项目实施机构督促社会资本或项目公司履行合同义务，定期检查项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（PPP中心）备案。（）