公共服务与公共管理

公共服务与公共管理（通用7篇）

1.公共服务与公共管理 篇一

农村公共产品与服务研究在近几年越来越引起各方面的重视, 原因主要在于随着城乡差距的不断扩大和城乡二元结构的日趋严重, 加强农村公共产品与服务被诸多学者视作是缩小我国城乡差距的有效途径。同时, 随着我国加入WTO, 要求政府的公共服务职能做出相应的调整, 对农村的扶持政策需要由价格支持转为竞争力支持, 而国际贸易协定允许的这种支持主要就在于提供农村公共产品与公共服务上, 比如, 农村科技服务、病虫害防治、基础设施、环境规划等。可以说, 在我国全面贯彻落实科学发展观的现阶段, 统筹城乡发展并为此构建覆盖城乡的公共服务体系, 已经成为一项重要的历史任务。而关于当前农村公共产品与服务需求和供给的现状、问题、供给机制和筹资机制的完善都是当前研究的热点, 本文尝试对上述研究热点做出梳理与述评, 并提出值得进一步研究的一些问题。

一、农村公共产品与服务的供需现状问题

当前大部分相关研究是集中在农村公共产品上, 研究农村公共服务的学术论文相对较少, 相关学术专著更是少见。而关于农村公共产品一般都强调随着经济社会的发展, 农村公共产品的需求迅速增长、总体供给不足。针对这一问题, 很多研究都笼统地提出了要加强农民的表达机制和整合机制建设。对于供给现状, 大多数研究有以下的共同认识:1、相对于城市公共产品, 农村公共产品供给严重不足。而供给不足的主要原因是政府没有承担起足够的供给责任或者是政府对农村公共产品供给的责任划分不尽合理。比如义务教育、环境保护都应由政府承担, 中央政府应无偿供给全国性公共产品并按照公平性原则对地方性公共产品给予资助。2、财力有限, 特别是县乡一级的财政紧张, 在“税改费”后, 很多地方财政都沦为“吃饭财政”, 形成了“养人收费, 收费养人”的恶性循环。3、相对于供给不足, 在“政绩”工程上却出现建设过多、政府机构臃肿、人员过多的“供给过剩”的悖论现象。4、农村公共产品和城市公共产品的供给差距过大是影响城乡两极分化的重要原因, 针对于此, 研究者建议政府应对城市和农村提供均衡的公共产品, 消除目前对农村的忽视现象。

二、农村公共产品与公共服务的供给机制问题

当前对供给机制的研究主要集中在以下四个方面:1、供给主体与供给责任划分不明。各级行政力量如何分别负责哪些公共产品的供给?政府和村民自治组织之间的供给责任又该如何划分?当前在农村公共产品供给责任上乡村两级负担过重。虽然从中央到地方各级政府都有许多相同的供给责任, 如教育、科学、文化、国防、卫生等, 但却没有一个法律明确规定各层级政府在供给责任上的具体划分, 而各层级政府和村民自治组织的供给责任也非常相似, 相互推卸责任的后果必然导致基层政府和村民自治组织的负担过重。所以, 众多学者呼吁通过立法明确各级行政力量的供给责任, 切实改变乡镇政府的财政状态, 使基层政府的事权与财权相对称, 才能真正做到减轻农民负担。2、供给机制与农民减负。狭义的农民负担是指除税收以外的所有公共产品成本分担, 许多研究认为, 现阶段农民负担过重的主要原因是农村公共产品供给机制的不合理, 由此提出农民减负不能单纯依靠行政命令, 更重要的是要完善农村公共产品与服务的供给机制。但是, 当前研究还没有能全面的回答什么是有利于农民减负的合理、完善的供给机制。3、农民是弱势群体, 政府 (尤其是中央政府) 应承担起更多的更多的供给责任。农民负担沉重, 为购买公共产品和服务付出的代价昂贵, 但获得的公共产品和服务却不尽如人意。在这一点上, 农民相对于城市居民明显地处于弱势, 作为弱势群体的农民需要更多的利益倾斜和政策扶持, 同时, 加入WTO以后, 原来可能产生贸易扭曲的国内支持减让承诺的“黄箱”政策不能再使用了, 而必须尽快使用不会引起贸易扭曲的“绿箱”政策, 而所谓“绿箱”政策是指政府执行某项农业计划时, 其费用由纳税人负担而不是从消费者中转移而来, 且对生产者没有影响的农业支持措施, 这些政策都可以免于减让承诺。这就意味着政府必须尽快加大对农村公共产品和服务的投入。4、农村公共产品和服务供给渠道单一与农村社会化服务体系衰落现象并存。一方面, 不少学者提出, 在市场经济条件下公共产品的供给需要行政力量和市场力量的共同参与, 在以行政力量为主的前提下, 可以大胆地尝试政府与企业、政府与私人合作的模式, 采取民办公助、鼓励私人投资等多种方法实现公共产品与服务的高效供给。另一方面也有很多研究认为, 当前许多地方政府不恰当地把本该由政府提供的公共产品和服务推向市场、推向社会。凡是要农民交钱的工商、税务、财政等都在加强, 而农民需要的技术服务部门, 诸如农业技术推广站、渔业技术推广站、林业技术推广站等统统转制, 走向市场, 这样的改革势必导致农业技术推广体系“网破、人走、技黄”。这里就提出了一个有待深入研究的重要问题——哪些是可以市场化的公共产品与服务?怎样建立适合农村实际情况的高效农村公共产品供给机制与服务体系?

三、筹资机制问题与农民的需求表达机制问题

当前研究均认为, 自改革开放以来, 我国已初步形成了以市场经济运行要求为目的的农村公共产品筹资模式, 这一模式的主要特征是政府为主、社会参与;以公共财政为平台、整合多形式筹资以及生产成本的承担者与受益者高度同一等。而存在的问题主要在于:1、财政实力差距决定了区域和城乡筹资差距。2、乡镇政府的事权与物权的不对称必然加重农民的负担, 导致向农民转嫁负担的现象严重。3、东中西部地区的市场化进程不一致, 市场化进程较快的东部发达地区在能够实现多渠道筹集农村公共产品建设资金, 而市场化进程较慢的中西部地区却多以政府为单一投资主体。对于农村公共产品的供给而言, 关键是在于资金的筹集问题。而对于这一问题的解决, 研究者大多提出应建立并完善公共财政体制、理顺分配关系、完善转移支付和重点向农村倾斜等建议, 但大都比较笼统, 缺乏可行性。

关于农民的需求表达机制和决策机制的建立, 当前尚缺乏专门研究。学者大多呼吁打破自上而下的传统决策机制, 建立由农民自主参与的供给决策机制, 使得公共产品和服务的供给能够真正满足农民的需要。也有学者提出农村公共产品与服务的供给不符合农民需要的原因是一些地方官员追求政绩所致, 所以解决的办法是建立县乡一级的民选政府。但如何建立一套完善的信息传递与反馈机制, 真正平衡各类利益与主张, 当前仍处于空白状态。

四、对西方经验的研究

当前仍然缺乏对西方在相关领域内先进经验的系统介绍。王小林的文章借用西方管理主义出发的理论, 认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由官僚政府机构来提供”。摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位, 建立公私机构之间的竞争。并由此进一步提出政府不一定是公共服务的生产者, 而应该是一个公共服务的“安排者”, 决定什么应该通过集体去做, 为谁而做, 做到什么程度和水平, 怎样付费等问题。他在文章中以美国为例, 提出美国在哥本哈根等12个城市公交系统服务的调查表明, 合同承包带来的费用节约平均为36%。

五、值得进一步研究的问题

如前所述, 当前对农村公共产品与服务的研究重点在于供给现状、面临的问题以及供给机制上。而有待于深入研究的问题主要在于区分不同类型的公共产品与服务, 确定市场化与否的范围与程度, 区分供给主体, 明确供给责任;对于农村公共产品与服务的农民利益表达机制和供给决策机制都有待于进一步深入研究;对于西方相关领域内的先进经验需要系统全面的介绍。

摘要：本文通过对中国期刊网和人大复印刊资料上农村公共产品与服务文献的检索, 分析和评述了国内有关农村公共产品与服务的研究现状及成果。从目前的文献来看, 近几年来, 国内学者越来越多地开始关注农村公共产品与服务问题, 其研究内容大体集中在需求与供给的现状、供给机制、筹资机制和利益表达机制以及西方经验等几个方面。论文在综述的前提下提出值得进一步研究的问题。

关键词：农村,公共产品,公共服务,述评

参考文献

[1]陈小梅.“论农村公共产品的供给现状与改革”南方农村2004年第2期

[2]李立清等.“对加强我国农村公共服务途径的探讨”农业经济2005年第8期

[3]陈永新.“中国农村公共产品供给制度的创新”四川大学学报2005年第1期

[4]陶勇.“农村公共产品供给与农民负担问题探索”财贸经济2001年第10期

[5]吴士健等.“试论农村公共产品供给体制的改革与完善”农业经济问题2002年第10期

[6]叶子荣等.“农村公共产品供给制度:历史、现状与重构”学术研究2005年第1期

[7]张军.“农村公共产品的多主体筹资”经济观察报2005年12月9日

2.公共服务与公共管理 篇二

关键字；公共行政；公共管理；区别与互动；

【中图分类号】D035

公共行政在十九世纪末成为了一个单独的学科领域；而公共管理则在上个世纪七十年代兴起。在现阶段的发展过程中，二者有着一定的区别，又有着本质的关联。下面我们就来简单的分析公共管理与公共行政的区别与互动。

一、公共行政与公共管理的区别。

第一，内涵区分。公共管理的主要核心是政府管理，有着多元化主体的基本特征，是以公民社会为基础的管理体制。公共管理是一种全新的管理模式，这是一门学科，也是一种新的学位教育方式。公共管理在一定意义上来说，是把公共行政作为基础，将管理学、经济学一级政治学的相关理论与方法进行整合，主要涉及政府以及非政府组织等公共事务。而公共行政则是把刚性规范以及固化原则作为基本的支撑，主要依托于政府主体开展相关的政治统治工作，是国家行政机构根据法律规定开展相关社会公共事务的活动。笔者认为，公共行政主要把政府、法律法规等授权组织机构作为主体，把国家、社会以及自身的相关事务作为客体，根据法律法规展开相关决策、组织等活动的科学体系，有着工具性以及依附性的内在本质。

第二，主客体区分。首先，主体区分。主体就是行为的实施者，可以是单一亦可是多元化的。公共管理主体多呈现多元化，主要以政府、非政府组织以及其他社会组织为主。根据自身的业务范围，对责权范围内的事项进行统筹协调，享有法律范围内的权限自由。公共行政的主体主要为政府以及其他法律授权的相关组织，主要依靠政府代表的相关机构。大多数主要把政府作为单一的主体。其次，客体区分。客体对象主要就是指主体行为的主要内容。公共管理主要重视社会性，对公共服务、公众的参与性以及政府的行政事务的公开化等责任与义务的履行，主要彰显了客体的社会性。公共行政较重视其公共性，对公共权力与利益的执行与维护较为重视，主要有着工具性。权威性以及规范性的基本特征。公共管理的客体有着多样化的特征，在不断的变化与拓展中有着具象化的形式。公共行政有着动态性的特点，主要针对社会发展的实际问题为方向，通过其他学科知识的引入，主要包含着公共管理以及行政管理等领域。公共行政的客体有固有的管理程序，把民生利益为主要导向，维护公共利益是公共行政的主要表现。

第三，内在区分。首先，管理目标区分。公共行政对机构、过程以及程序的管理较为重视，属于内部取向；而公共管理则对项目、结果以及绩效的管理较为重视，属于外部取向。其次，管理体制以及运作模式的区分。公共行政对具体的计划、组织以及指导等基本技能的运用较为重视，主要强的是政策的科学化；而公共管理则更加重视管理的市场化模式。

二、公共行政与公共管理的互动关系

公共行政在历史的舞台上一直是政府公共部门管理的重要理论。在其发展历史中，经历了传统的公共行政学与新公共行政学说的形式改革。作为二十世纪七十年代国际流行的行政改革主流的新公共管理，对传统的公共行政带来一定的沖击，这种全面的公共部门管理方法取代了公共行政模式成为了新的管理理念。公共管理与公共行政在发展中有着密不可分的关系。

第一，公共管理模式与公共行政的主体都是社会公众事务进行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通过多元化主体采取合作管理模式开展社会治理，把公共行政中的精华与社会管理进行了细化处理，把行政管理与社会管理充分的融合在一起。

第二，公共行政是一种政府管理模式，公共管理模式的核心主体则为政府作为主，其他非政府组织作为复制管理。公共管理的主体基本上都是以组织的形式表现的。而公共庞合作系统中的组织要通过核心的、关键性的管理部门达到提高组织整体一致性的根本目的，其组织行政有着公共性的特征。公共管理模式中的组织对其行政管理有着共同管理的权利，其行政价值有着中立性的特征，把公共行政在表现形式上转变为实质的将行政管理模式，根据公共管理组织的相关服务内容、社会治理的实际需求等因素构建行政模式，将公共服务与合作治理有效的融合起来。在公共管理中的相关管理工作是社会治理的实际的、共同需求体现，可以通过合作管理模式的表现出来；公共管理行政有着科学化、技术化理论思想，注重与合作活动的开展，彰显着合作之间的信息沟通，通过社会道德体制，优化、完善公共管理活动的开展。

第三，公共管理与公共行政有着规范性的本质特征。在开展具体的活动过程中，二者都严格的执行着相关的规章制度，有着一定的规范性特征。把管理机构作为基本的、主要的活动机构；

第四，公共管理与公共行政的主要目标有着一致性的特征。在社会治理的实际过程中，二者都是将公共利益作为基本的工作目标，开展活动的过程中贯彻执行着公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。

第五，公共管理与公共行政工作在形式上都属于服务行政范畴之内。公共管理与公共行政都是一种社会管理的行政手段，二者有着本质的联系，都属于服务型社会治理模式范畴。

结束语：

公共行政与公共管理二者在历史的发展过程中有着密切的联系。在历史与时代的二者的影响与作用下，公共行政与公共管理有着相互对立的层次也有着内在的无法割舍的必然联系，二者之间的区别与互动等错综复杂的关系会社会治理与改革带来极其重要的影响与启示。

参考文献：

[1]朱晓红，都英杰公共管理与公共行政内涵的比较与争论 [J].华北电力大学学报（社会科学版）2010（1）：78.79.

[2]陈庆云，曾军荣，郑益奋.关于公共管理基本理论的几点思考[J].甘肃行政学院学报2012（1）：456.457.

[3]王乐夫.论公共行政与公共管理的区别与互动[J].管理世界2013（1）：12.13.

3.公共服务与公共管理 篇三

其次，公民社会的日益成长，第三部门在公共管理中的作用越来越大，形成了强大的参与力量，这就要求公共部门在管理过程中更多地体现“公共性”，从而表现为某种程度上“公共性”的觉醒。譬如，一种成熟的理论认为，公共领域和私人领域都存在体现公共理性的力量，公共领域由于是公共权力活动的场所，因而天然地必须体现公共性。而私人领域是市民社会成熟基础上的产物，它发挥社会批判功能，体现参与和监督精神，因此它的存在有助于公共性的发扬（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社版。）。许多国内学者也认为，“经济的市场化或自由化推动着市民社会与政治国家分离开来而获得独立的存在和发展，在市民社会里，各种非官方的社团组织及他们活动于其中的非官方的公共领域也逐渐活跃起来。一般而言，自治原则、法治原则、个人主义、多元主义、公开性、公共性等被人们认为是市民社会特有的价值旨趣或规范基础。”随着第三部门的成长壮大，它在政治生活中起到有效抑制公共权力对社会公众的滥用，从而发扬民主行政理念，使公共管理更能体现为公众利益的本质目标（注：参见汪俊昌《我们今天应当怎样谈论市民社会》，《浙江学刊》19第3期。）。由此看来，当前对于“公共性”的研究，既是过去探索的延续，又具有现实紧迫性。

二、“公共性”的由来及演变过程

根据《辞海》的解释，“公”的中文含义为“公共；共同”，与“私”相对。《礼记・礼运》所言“大道之行也，天下为公”，即为此意。《汉语大辞典》中，“公共”意为“公有的，公用的，公众的，共同的”。因此，自古以来，“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。也有人认为“公众”一词有两个起源：一是起源于古希腊词汇(pubes  or  maturity)，强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇(Koinon)，英语词汇“共同”(common)就起源于该词，意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在古希腊社会里，公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体，其主要职责是建立一些永久的标准和规则，目的是为了获取最大之善。因此，从起源上看，“公共”更多地意指社会层面的非个体性，在古希腊政治社会里与早期民主相关联。这也应证了，随着时代发展，当代的“公共”概念已发生很大改变，公共成为政府和政治的同义词的观点。

哈贝马斯考察了另外一种公共性起源。在哈贝马斯的理论中，公共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门，而是指一种建立在社会公／私二元对立基础之上的独特概念，它诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上，并具有独特批判功能。关于公共性的演变，哈贝马斯认为，自古希腊以来，社会有明确的公私划分，公代表国家，私代表家庭和市民社会。例如在古希腊、罗马，公私分明，所谓的公共领域是公众发表意见或进行交往的场所，那时虽有公共交往但不足以形成真正的公共领域。在中世纪，公私不分，公吞没私，不允许私的存在，公共性等同于“所有权”。直到近代（17、18世纪）以来，在私人领域之中诞生了公共领域，才有了真正意义上的公共性（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社年版。）。

受到国外对这一问题研究的启发，国内也有学者从社会领域分化的角度分析公共性的产生。他们认为，公共领域与私人领域，国家与市民社会，政治生活与经济活动具有对应的相关性。整个近代社会发展史的客观进程，都在于使公共领域与私人领域日益分化，这样一来，整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体。在社会分化为公共领域与私人领域的过程中，国家的职能也开始了分化的历程，除出现了国家职能的多样化趋势，其中统治职能与管理职能是最为基本的两大职能。由于国家统治职能是在统治集团和被统治集团的关系中实现的，所以，虽然它表现出一定的现代公共性的内容，但本质上是与公共性相悖的。而在管理职能中，公共性则是其最为根本的特性，甚至可以断言：归咎于管理职能的是一个纯粹的公共性的领域。因此，社会领域的分化引发国家职能的分解，从而导致公共性的彰显。

在论及公共性在近代的演变时，国内外学者都倾向于用“公共性丧失”一词。一种观点认为，在近代功利哲学和市场经济的趋利倾向共同催生下，古希腊公共性的含义进一步丧失，现时情况是，“通过集体的方式寻求更大的善已被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在实践中已是私有的福利(private  well-being)。我们凭借官僚、技术和科学的手段来决定福利、幸福和功用。这里没有公共的原初含义，有的只是原子个人的集合体；这里没有公共利益，有的只是许多私人利益的聚合体。”虽然美国公共行政对于如何实现公共性有过几种理论，包括以利益集团形式表现出来的公共（多元主义视角）；以理性选择人形式表现出来的公共（公共选择视角）；以代议的形式表现出来的公共（立法的视角）；以消费者形式表现出来的公共（提供服务的视角）；以公民权形式表现出来的公共（公民权视角）等，但这些理论都不能真正代表公共。真正的公共理论架构应是以宪法为基础，公共概念必须建立在公民权、仁慈和爱之上，此外还需要听证系统和程序的保持及发展，及对集体公共群体和弱势群体的关怀，等等。

哈贝马斯也认为，随着资产阶级社会的发展变化，出现了公共领域的结构转型（哈贝马斯理论中的公共性一词，可以译成公共性，也可以译为公共领域，二者没有实质差异。但倾向于用公共性指称政治层面，而用公共领域指称社会层面。――笔者注），由此导致公共性丧失。“两种相关的辩证趋势表明公共性已经瓦解：它越来越深入社会领域，同时也失去了其政治功能，也就是说，失去了让公开事实接受具有批判意识的公众监督的政治功能。”在这里，哈贝马斯把公共性的丧失归于公共领域与私人领域的相互渗透（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。

在我看来，关于“公共性”本源及演变，其实离不开整个社会环境的变化背景，这一背景包括社会的、经济的和政治的因素。首先，最早意义上产生的“公共性”代表一种朴素的全民性，如古希腊民主制。其次，在古代社会，由于没有明确的公／私领域划分，在政治领域，代表国家权力的“公”吞没了“私”，在经济领域，表现为国家对经济生活的全面控制，因而公共性等同于国家权力。再次，按照哈贝马斯的看法，直到近代，“公”与“私”才截然分离，各有自己的独有领域，与此同时，经济领域盛行自由主义和市场经济理论，在政治领域采取国家放任主义，公共行政在政治与行政“二分法”的影响下，热衷于对纯粹管理技术和效率的追求，从而形成对公共行政的公共精神和公共价值的冲击，于是就有新公共行政学强调公平与参与及同期的政策分析理论中的民主因素等。最后，现代社会“公”与“私”出现相互融合的趋势，经济领域表现为国家干预与自由经济并存，而在政治领域，以第三部门为核心的公民社会成长壮大，社群主义盛行，引发大规模的公民参与和公共行政改革浪潮，“公共性”问题再一次被重视起来，此时，突出“公共性”不仅是公共部门的内

在要求，同时也是公民社会外力推动的结果。

三、公共管理的“公共性”内涵

在对国内外关于“公共性”起源和演变问题的相关论述做一番考察之后，我们仍然不得不面临一个根本性的问题，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在没有给出自己明确的答案之前，我们发现，对公共性问题的阐述可以有很多角度，不同学科也有不同的认可。仅从公共行政与哲学等角度对“公共性”的内涵进行阐述的观点，就可以归纳为以下六个方面：

1.作为一种分析工具的“公共性”。该理论认为，“公共性”是用于描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。在一般情况下，是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定与执行公共政策。具体表现为：从基本理念上讲，“公共性”指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。由此，衡量政府活动是否达到公共性的基本标准是，公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利，是否在舆论中充分体现和表达了公民的意志，政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向，而考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益等。在道德层面上，“公共性”应是每一个政府公职人员的职业态度、观念和信仰。它要求公职人员以此信念竭诚为民服务，明确政府组织与公职人员的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求，并在政策制定与执行过程中，防止部门和个人偏私的利益驱动。在政治过程层面上，“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动上，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。在这里，“公共性”的获取及其保证，具体化为政府政策利益导向的选择过程，它包含政府的政策制定与执行是否具有开发性，以使公民能够充分了解有关政策的信息，并能够与政策制定者进行磋商；公民的利益能否通过民主的程序得到表达与整合；公民依靠怎样一组规则来决定政治决策的选择，决定政府公共物品或服务的提供等。在政府的财政活动中，评价“公共性”价值是否满足的核心要素，应是政府提供各种类型的公共物品行为和与此相关的政府收支行为的基本取向和政策目标，以及相关的财政制度和规则的安排（注：孙柏瑛：《公共性：政府财政活动的价值基础》，《中国行政管理》第1期。）。

2.作为一种公共精神的“公共性”。这种观点认为，公共行政的“公共性”内涵可以归结为公共精神。现代公共行政的公共精神应包括四个方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一来源；法的精神，它意味着政府的一切活动应受到预先确定并加以宣布的规则制约；公正的精神，即承认社会公民应具有平等的权利并不受公共权力所侵害；公共服务的精神，即政府的公共服务应尽可能公平分配，政府的施政过程应平等、公正和透明。这四种公共精神在公共行政活动中的实现方式应是：逐步实现政府与公民平等化；行政权力既受到保护又受到制约；行政活动既有效率又有责任；公共行政是由民众驱动的、积极的、合作主义的、参与的过程，等等（注：张成福：《论公共行政的“公共精神”》，《中国行政管理》1995年第5期。）。

3.作为一种最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，强调了为公众服务的出发点；它明确了管理的`范围是那些公共事务，揭示了管理所依据的权力为公民所授予，因而其行使必须接受公民的监督，以公民认定的是非为是非，不能违背公民的意志；它体现着行政过程中的责任，要求行政行为必须对其后果无条件承担责任；它强调了行政过程中必须有公民参与，强调注意听取公民的意见，这就要求行政过程中的公开性与透明性；它强调公共行政的结果必须取得公民的认可，这就要求有向公民报告的制度，工作一定周期后，政府应按程序向公民报告，以接受公民审查并予以通过，等等（注：刘熙瑞：《理念・职能・方式――我国地方行政机构改革面临的三个转变》，《人民论坛》第7期。）。

4.作为一种价值基础的“公共性”。该理论认为，由于行政体系的价值基础是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的价值观念就在于明确公共行政的公共性。也就是说，政府把自我表达存在的公共性作为至高无上的原则，政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等，都无条件地体现出其公共性。政府组织是掌握公共权力的实体，但这个实体却没有自己的独立的利益要求和政治愿望，也不是任何一个社会集体的利益要求和政治愿望的代表，它所体现出来的是整个社会的公共利益和政治要求。政府价值公共性最直接的表现是政府的规范体系和行政行为系统的公正性，而且这种公正性是一种制度公正，是包含在行政行为机制之中的，有法律法规和公共政策体系提供的，是一种制度安排（注：张康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》20第4期。）。

5.作为一种公平与正义的“公共性”。针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向，新公共行政主张：(1)社会公平。强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责，以及对公共部门经决策和实施项目负责。(2)代表性。尽管大众并没有影响代表决策的直接权力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要组成部分。这不是唯一的激励因素，需要考虑其他价值观的积极参与。(3)响应性。主张政府需要更多地响应公众的需求。(4)参与。新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。(5)社会责任感。公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务（注：参见［美］张梦中等《寻求社会公平与民主价值》，《公共行政》20第3期。）。

6.作为一种理性与法的“公共性”。这里指哈贝马斯重点探讨的资产阶级公共性的本质。他认为，“公共性应当贯彻一种建立在理性基础上的立法”，从而“公共性成为国家机构本身的组织原则”。他进一步提出，在资产阶级哲学那里（霍布斯、卢梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共舆论表达出来。而在法哲学那里，公共性需要法律和道德元素支撑，所以“康德所说的公共性是唯一能够保障政治与道德同一性的原则。公共性既是法律秩序原则，又是启蒙方法”。而“默格尔根据18世纪的范型把公共性的功能界定为统治的合理化”。由此我们不难看出，哈贝马斯指出了公共性作为市民社会独立领域的批判力量和促进资产阶级统治合法化的献身精神（注：［德］哈贝马斯著、曹卫东等译：《公共领域的结构转型》，学林出版社1999年版。）。

综合起来，有关“公共性”内涵的观点主要集中在以下方面：首先，在伦理价值层面上，“公共性”必须体现公共部门活动的公正与正义。其次，在公共权力的运用上，“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性。第三，在公共部门运作过程中，“公共性”体现为公开与参与。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的，必须克服私人或部门利益的缺陷。第五，在理念表达上，“公共性”是一种理性与道德，它支持公民社会及其公共舆论的监督作用（哈贝马斯）。总之，倾向于把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观，在此之下，才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。

尽管在公共性问题上

，不同时期、不同角度的理解存在差异，但对于公共管理，基于它是一种为实现公共利益而进行的公共部门管理活动，我们把这种管理活动的公共性内涵归纳为以下四个方面：一是公共管理主体的公共性。国家、政府和社会公共组织共同构成公共管理的主体（这里的国家、政府与社会都是从狭义的意义上说的）。作为公共管理主体，这些组织具有不同于其他私域组织的根本特征，主要表现在组织的代表性、行为的公务性、宗旨的公益性、权力的法定性等方面。二是公共管理价值观的公共性。与一般意义上的管理把如何经济地和富有效率地实现管理目标不同，公共管理的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。私人管理建立在个人本位主义和自利性本质之上，把追求个人效率或利益最大化作为目标取向。与其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去实现公众的高度参与、社会公平以及承担为公众谋求福利的责任。三是公共管理手段的公共性。权力是政治社会的基石，是理解一切政治现象的基础。就如霍布斯所言，“契约，没有刀剑，就是一纸空文”。恩格斯也认为，国家本质上是同人民大众相分离的公共权力。公共管理是管理主体运用公共权利实现管理目标的社会活动，因此，公共权力是公共管理活动的后盾和基础，公共力的公共性充分体现了公共管理手段的公共性。四是公共管理对象及目标的公共性。公共管理的客体或对象是公共事务，即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务，无疑它们均具有鲜明的公共性。公共管理主体对公共事务的管理首先从公共问题入手，公共问题是公共管理的逻辑起点。同时，由于对公共事务的管理，最终要达到的目标或宗旨是实现社会公众的公共利益，因此，公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是公共管理公共性的题中应有之意。

四、公共管理的公共性与社会性的异同

“公共性”作为公共管理的一种基础性内涵，与公共管理在本质上是一种社会治理活动之间存在怎样的联系，这是个至关重要的问题。它涉及到我们对于公共管理研究的基本价值取向，即它是实证的过程还是规范的研究，或是两者兼而有之。

我们认为，就总体而言，作为公共管理的本质内涵，公共性与社会性既有区别又有联系。在阶级与国家产生之前的原始社会时期，公共性与社会性在最广泛意义上是一致的或领域是重合的；随着阶级与国家的产生，国家成为公共性的代表，公共性逐渐从社会领域中凸显并独立出来；而在阶级与国家消亡之后，公共性与社会性又再次融为一体。因此，本文所讨论的公共性，是指处于从阶级与国家产生到消亡这一历史时期的特定概念。另外，从上述公共性的自然发展过程可以得出，社会性是公共性的存在基础，公共性则是社会性的特殊体现；社会性具有量的规定性，公共性则有质的规定性。随着人类社会不断发展，公共性将不断扩张与壮大，最后发展成为社会性。

1.公共性与社会性的区别

首先，从概念的定义上看，社会是具有多重性含义的。在现代汉语词典中，社会有两层意思，一是指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体；二是泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。我们平常所说的社会，既可以指最广义的“人类社会”，也可以指狭义的社会性事务，如与人们生活息息相关的教育、文化、卫生等事务。因此，理论上对社会这个概念作界定并不简单，从不同的角度都可以定义社会。马克思主义认为，物质实践创造了社会，社会本质上是一种人与人之间的关系，“生产关系总和起来就构成所谓社会关系，构成所谓社会，并且是构成一个处于一定历史发展阶段上的社会，具有独特的特征的社会。”（注：孙晓莉：《中国现代化进程中的国家与社会》，中国社会科学出版社年版，第9页。）

政治科学常用的社会概念，最初在思想家眼里是与国家等同的，例如卢梭就把国家、社会共同体和社会契约混用起来。直到19世纪以后，大多数资产阶级理论家才开始把社会当作与国家对立的社会领域，即市民社会或公共社会。摩尔根较早指出，“我们可以在这里提出一个前提：即一切政治形态都可归纳为两种基本方式，此处使用方式(plan)一词系就其科学意义而言。这两种方式的基础有根本的区别。按时间顺序说，先出现的第一种方式以人身、以纯人身关系为基础，我们可以名之为社会。这种组织的基本单位是氏族；第二种方式以地域和财产为基础，我们可以名之为国家。这种组织的基础或基本单位是用界碑划定范围的乡或区及其所辖之财产，政治社会即由此而产生。”（注：（美）摩尔根：《古代社会》，杨东莼等译，商务印书馆1995年版，第6页。）马克思主义把社会性看成是人的本质属性，并认为社会的产生先于国家，因而国家代表的公共性与社会性不能如早期思想家所认为的那样可以等同或浑然一体。

其次，在公共管理实践中，公共与社会各有所指。平常说的“小政府、大社会”模式，是我们区分政府所代表的“公共性”与社会性的实际体现，表明在政府与社会二元对立的情况下，政府代表的公共性与社会所代表的社会性相互关系的状况。一般而言，公共性表示一种权力或权威，而社会性则代表公开性、参与性和非国有化等意思。

2.公共性与社会性的联系

其主要表现在于：公共性来源于社会性，在一定条件下它们是一致的，比如在非阶级社会里，公共性实际上和群体性是等同的。然而，公共管理的公共性从根本上抽象并升华了社会性（群体性），比如建立在契约之上的“公意”，体现出公共管理区别于其他管理的本质特征。因而在一定条件下，公共性又不完全等同于社会性。二者的联系具体表现在：

首先，从起源看，早期的思想家对公共性与社会性是分不清的或认为等同的，表现在政治上就是国家与社会根本混淆。如柏拉图认为，国家起源于人类生活的自然需要。国家就是达到正义或公道的手段。在这里，他是把国家与社会等同起来，混淆了两者界限。因此他的国家充其量是群体的结合，因为还没有出现与人民相分立的公共权力（注：邹永贤主编：《国家学说史》上，福建人民出版社1987年版，第9页。）。直到亚里士多德那里，才区分了国家与社会，认为国家起源于社会，是社会自然发展的结果。恩格斯肯定国家源于社会说，同时指出，“在这里，国家是直接地和主要地从氏族社会本身内部发展起来的阶级斗争中产生的”（注：《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第165页。）。因此，我们认为，国家所代表的公共性与整个社会所代表的社会性是具有产生的异时性的。

其次，从哲学意义上讲，社会性与公共性是一般与特殊的关系。公与私是相比较而存在的，公共性与私人性也是如此。只是公共性与私人性并没有截然分开，二者有交叉之处，即所谓“公中有私（局部和个人），私中也有公（共同事务和利益）”（注：夏书章：《现代公共管理概论》，长春出版社年版，第3页。）。正是公共性与私人性及二者交叉的部分构成了广义的社会性。与此同时，公共性作为共性是对社会群体中的个性的一种提炼和升华，是建立在一定条件（契约等）基础上的群体一致的意志或者意识表达，因此，公共性脱离了社会个体的杂乱无章和无序，成为一定团体的集中意志。还应看到，在发展趋势上，随着社会自治的完善和国家作为统治工具的最后消亡，公共性与社会性将再次趋同，达到终级目标的社会性，实现古人所称颂的社会大同。如《礼记・礼运》所说，“大道之行也，天下为公。选贤

与能，讲信修睦，……故外户而不闭，是谓大同。”公共性与社会性由混沌统一到分离对立，再到在新的社会领域内的统一，体现了公共性与社会性及其相互关系具体的和历史的辩证演进过程。

再次，在具体实践中，公共管理的公共性以社会性为参考坐标。表现为公共部门的活动越是接近社会，其公共性越明显；越远离社会，其公共性越弱。如公共管理从权力中心向社会中心转变，从管理中心向服务中心转变，管理原则从对上负责向对下负责转变，如此等等，其结果都使公共管理活动更趋向民主，更能保障公平，并尽可能给公众带来效益。

五、公共管理的公共性及其与社会性关系问题研究的现实意义

公共性与社会性是各有其特定内涵的复杂概念，同时二者的异同在一定程度上体现出国家（政府）与社会之间的相互关系，由此我们可以用它们作为分析现实问题的理论工具，从而使得对这一问题的研究不仅具有理论上的意义，更有实践上的方法论意义。

首先，马克思主义认为，人类社会生活中的问题或现象都具有自然和社会双重属性。公共管理既是一项主观见诸客观的管理过程，又是一种现实状态，因此我们在分析这一现象时，就必须既看到它自然发展的演变过程，又要注意这一过程的社会属性。针对这种社会属性，人们的态度、方法不是企图超越或跨过它，而应该是在承认它的前提下，不断根据时代发展和环境变化的需要，探索公共管理不同的运行模式。

其次，仅就公共管理的社会性来说，它包含“公”与“私”两个不同领域，前者是公共权利的活动范围，后者是指狭义的社会领域，包括各种盈利组织、第二部门及公民个体的活动范围。尽管在理论上，社会历史发展的趋势是废除公、私界限，逐步走向大同。然而，在每一个具体的历史时期，同一社会内部的公与私关系可以有不同的表达形式，即在一定时期里，公共权力活动范围远大于社会力量的活动范围，甚至取代后者；而在另一特定时期，社会力量可以很强大，能够取代公共权力的管理（治理）作用。所以，公共性与社会性的相互关系，有其客观的发展过程，取决于客观环境而非主观的意念。

4.公共服务与公共管理 篇四

摘要：公共事物是关系国家、集体、个人共同利益的社会性事务，包括公共物品的生产供给和公共服务的设立开展。政府作为唯一主体，包揽一切公共事物的旧格局，是与高度集中统一的政治体制和单调的社会生活相联系的。公共事物的新形态，要求政府转变职能，推动公共管理社会化，构建政府与非营利组织责任分担，平等竞争，利益共享的新模式，实现有中国特色社会主义公共管理制度的创新。

一、公共事务的内涵与特性

公共事务就是伴随社会发展过程发生的关系国家。集体、个人共同利益的社会性事务。公共事务包括公共物品的生产与供给和公共服务的设立与开展。从广义上理解，国家事务和阶级事务也可列入公共事务的范畴，或者说它们之间有相互包含的关系。但是，我们认为，国家事务、阶级事务的目标指向与社会公共事务是不相同的，这两类事务的运作也有专门的规制，其承担者也特定不二。因此，还是应与公共事务严加区别，另当别论。

公共事务的最大特性，就是它的公共性。公共事务的发生源自公共需求的变动;公共事务的承担是政府的责任，但它不排斥任何社会组织和社会成员的参与;公共事务的成果又可以让参与者(投资人)和非参与者(非投资人)共同享受，普遍获益。这种现象，经济学称之为公共事务的非排他性和不可分割性。公共事务的“公共”特性，决定了公共事务是无利可图的，公共物品和公共服务是无法通过市场交易提供的。所以，以追求利润为目标的企业“不愿管”公共事务，而势单力薄的私人又“管不了”公共事务。那么，公共事务的责任就理所当然地落在专门的公共管理机构――政府身上。

但是，公共需求的不断变动，又决定了公共事务还具有另外两个特性――多样性和阶段性。

公共事务的多样性，表现出社会生活的变化发展，公众自主选择公共物品和服务的权力的真正实现。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好倾向不可能一模一样。普遍的需求与特殊的需求。较低层次的需求与较高层次的需求，分布不均地存在于不同的社会群体中。恰恰是公共事务的多样性，检验了政府垄断公共事务权力的优点和缺点，同时，为以益公惠民、服务大众为宗旨，以非营利为基本原则的民间社团组织与政府分担公共事务责任提供了实践依据，并创造了极大的机会和生长空间。

公共事务的阶段性，表现出公共事务在社会发展的不同阶段，会有不同的内容、不同的形式和不同的标准;某些事物在某一阶段会集聚增多，某些事务的范围、对象会发生转移变化。在经济不发达的社会阶段，低层次的基本生存需要是公众普遍的需求，那么，公共事务的大部分甚至全部都是围绕着提供和保障公众基本的吃饭穿衣展开。社会经济发达了，公众的生活品位发生分化，对生存质量和福利水平的要求更高，更多元化，文化方面、个性发展与享受方面的公共事务增多了。例如，现阶段，居住环境方面的公共事务增多了，人口流动、卫生保健、尊老爱幼方面的公共事务增多了，消除贫富差距、创造平等机会方面的公共事务增多了。而且，一些原来纯属经济事务范畴的事务，也逐渐转化扩大为公共事务，例如，交通、电话通讯、信息网络建设等事务。显然，此阶段的公共事务与经济匾乏时代的公共事务不可同日而语。

现代社会，是以和平与发展为主题的社会，各国政府已注意到治理好公共事务，对国内稳定，提高国际竞争力，促进和平与发展的重要意义。许多发达国家，把改革公共事务管理作为政府的优先目标之一。国际权威评估机构已把公共事务管理作为衡量一国政府施政目标和治理水平的重要指数，把公众在公共事务中的地位和参与程度，作为衡量一个社会民主文明进步的尺度。

二、公共事务管理的旧格局和现时状态

随着我国社会发展，社会公共生活日新月异，公共事务日趋丰富膨胀，旧的公共管理模式受到冲击和挑战，政府担负公共管理职能的各种弊端也逐渐暴露出来，诸如：公平与效率的矛盾;相对固定的行政程序不适应日趋变动的公共事务的矛盾;政府机构膨胀、管理成本无限增长、财政负担加剧问题;官僚主义和形式主义问题;难以遏制腐败问题等等。公共事务管理制度的改革与创新势在必行。

新中国50年来公共事务管理的基本状况和格局，有四个突出的特点：

1.管理公共事务的中心地位。主体地位几十年牢固不变。政府包揽一切公共事务，自上而下，一统到底，方方面面，无所不在。社会一切公共福利来自政府;

2.各级政府行政部门重叠庞大，低效率高成本运行;

3.习惯运用行政命令。宣传教育、群众运动。义务劳动综合治理的模式;

4.政府之外，没有任何自治的承担公共事务职能的机构。

具体分析，公共事务管理旧格局之“特”与中国过去的国情之“特”也是相互吻合的。

首先，指导思想上的‘极左”和理论上的教条主义，直接导致体制上的僵化和管理行政的偏执。政府在施政过程中，把遵循“全心全意为人民服务”的宗旨，逐渐演变成了包揽～切公共事务，全面垄断公共权力。

其次，在计划经济体制下，社会公共事务与政治、经济高度集中统一千一体，不仅政企不分，社会公共事务的运行也高度依附于政治权力的要求和政治目标、原则及秩序的规定。政府的职能并没有实现也不可能真正实现分化。体制决定了政府必然包揽一切公共事务。政府办企业、政府办社会，政府把天下的事务、天下的责任一身担，成为唯一的公共事务管理机构，名副其实的“全能政府”。

第三，从社会公共生活的主体――公众的状态看，民间缺乏公共契约的自律与他律的传统习惯，而政府又没有缔造民主参与、广泛合作的制度进行有效的利益诱导，那么，公共事务除政府独家辛劳经营之外，原本可开采利用的更深厚更广阔的民间资源都白白流失掉了。

第四，长期以来，我国民众的温饱问题未解决，基本的物质文化生活需求处于低层次，公共事务相对简单，量少。

客观评价，必须肯定的是，人民政府几十年来在为最广大的人民群众提供最基本的公共物品和公共

服务方面，是全心全意不遗余力的。不管政府组织有多大局限性，政策措施多么僵化死板，为全体公民提供基本的公共物品和公共服务还是政府的职责。不过，面对飞速发展的社会，面对公共事务的新生长、新形态，政府独家承担的职责也必须向政府外延伸，分解了。

我国从开始实施新一轮机构改革，对政府机构的整体功能和管理职能进行重新疏理定位，这种职能定位，用朱F基总理一句最简洁的话说就是：政府要管市场，但不能办市场。具体地说，政府职能主要是宏观调控、社会管理和公共服务三大块。这反映出政府力图实现其行政管理与加速构建社会主义市场经济体制的目标取向相适应，与社会公共事务呈现的崭新变化相适应。这是一次不同于以往的带有制度性根本转变的改革。已经进行的改革，给企业乃至整个经济生活带来的效益是巨大的。企业脱离了政府的行政管制，以真正独立的经济主体投入市场竞争，追逐和获取最大的商业利润，整个社会经济总量迅速增长，人民群众物质文化生活日益充实丰富，社会公共事务也日趋膨胀，并随之出现许多新领域、新形态、新问题。但是公共事务的变化并没有像经济事务、政治事务的变化那样引起从政府到民间强烈的关注。在公共事务领域出现的许多问题，更显示出政府目前的体制改革和职能转变在公共事务管理方面还不到位，不配套，不衔接和不适应。这就造成了目前我国公共事务管理总体上呈现“三态”：

1.矛盾态。一方面政府体制改革把公共服务作为一项重要职能加强和改进;一方面社会公共事务伴随市场经济发展丰富扩大，大量的公共事务是前所未有的(没见过)，政府受职能和人员编制、素质制约，既不可能投入更多行政资源来管理(管不了)，又缺乏管理的经验和技术(管不好)，若按旧的行政主体模式来管，往往出力不讨好。

2.2.真空态。长期以来，我国国民经济结构一直局限在第一部门(企业)与第二部门(政府)的二元化格局当中，而对以非营利为目的，以参与公共事务、推进社会公益为宗旨的第三部门(营利组织)构建与发展严重忽视。社会公共事务责任分担的法规、政策几乎空白;民间合作承担公共事务的意识淡漠，能力乏弱;有关第三部门(非营利组织)的理论研究和舆论宣传更为少见。

3.3.流失态。由于制度的空缺和体制转换的不到位、不配套、不衔接，导致社会公共事务的“利益蛋糕”无法做大，甚至导致利益流失。例如，市民利益社区化后，社区服务与管理制度的空缺;企业污染公共环境并对民众健康造成损害，这种外部不经济问题缕缕发生无力纠正;城镇现有公共文体设施和福利设施长时间闲置甚至荒废，有些转为商业性使用;企业、私人捐赠的公益金，本来有保值增值的能量和效应，由于机构和制度不完善，无监管，账目混乱，致使大量基金不仅难以保值增值，甚至在投资中被骗，被拆借、挪用、流失;许多适宜政府与非营利组织携手开发共同承担的公益事业，未能有效地开发等等。

4.公共事务管理的改革正随政府体制的改革在推进中，方向已明确，大势趋好。现在所要做的，就是加速新陈代谢，全方位实现公共事务管理的制度创新。

三、公共事务管理的新模式

考察当今西方发达国家，繁多的社会公共事务，包括为国民提供各种福利，政府的作用十分有限，而无数的非营利组织却活跃于社会公共事务的各个角落，各个层面。从育婴到养老，从早餐营养到房屋修缮，从博物馆、图书馆到著名学府、交响乐团，公民权益、法律援助，甚至海外救援，民间的非营利组织都有担当着十分重要的角色。这里，固然有传统原因，但更重要的原因，是对世纪80年代以来，西方发达国家普遍推行了公共管理制度的改革，正构建一种崭新的公共事务管理模式。如何依据我国的国情，借鉴西方发达国家公共管理制度改革的经验，构造有中国特色的社会主义公共事务管理新模式，我们认为可以从以下几方面考虑：

1.公共事务管理责任分担

公共事务管理责任分担，取决于政府职能转换的到位，把一贯由政府直接承担的公共事务转移给政府外的民间非营利组织。其动机和目标就是打破公共事务管理政府唯一主体、包揽一切的格局，逐步实现公共事务管理社会化。

根据新的公共管理模式，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是唯一机构。在民间非营利组织能够提供有效的、经济的、高质量的公共物品和公共服务的领域，政府必须退出，这样可以激发民间的创造性潜力和建设能量。政府虽然随公共管理职能的部分转移，也转移了公共事务的责任，但绝不是放弃了责任。政府依然承担着公共事务的政治责任和经济责任，即政府通过公共政策。公共管理和服务标准。目标、原则的制定和监督执行，保证“全心全意为人服务”的宗旨真正落实，保证公共事务管理的质量不能降低。同时，政府有责任培养教育非营利组织的管理人员，提高他们的思想道德素质和业务素质，推动非营利组织健康、规范。持续发展;政府有责任根据公共事务的不同领域。性质。类别，对承担责任的非营利组织进行财力支持和实行税收优惠。即便在一些需要政府直接参与管理的公共事务领域，政府也应采取“有进有退”“有所为，有所不为”的策略，进而有为，退而有序，多做“雪中送炭”，少搞“锦上添花”。

政府从具体的公共事务中解脱出来，就能够以监察者和指导者身份审视公共管理质量和效益，促进公众权益和福利的扩大。同样，由于政府管理公共事务权力下放，公共权力独家垄断的格局被打破，社会监督制约机制加强，不仅有利于政府克服官僚主义倾向，减少政府官员权力腐败的机会，而且可以监督和纠正非营利部门可能出现的“第二政府化”及成员的“官僚化”倾向，当然，也相应降低了公共事务管理的成本。

各类非营利组织进人公共事务领域，与政府分担责任，还可以有效地医治与市场经济相伴生的“淹场失灵、政府失灵’综合症”。“市场失灵”是指市场机制不能使资源配置达到最优化的状态，特别是不能按最优化的原则提供公共物品和公共服务;而“政府失灵”是指政府作为公共事务的主要承担者，只能按平等的原则提供一般的公共物品和公共服务，满足普遍的需求，而不可能满足公众‘个性化”。“多元化”的需求。在“失灵”症状下，非营利组织(第三部门)就可以展现其自身多样性服务和供给的优势，与政府形成互补关系。例如，我国“希望工程”、志愿者组织、社区服务机构及慈善团体等非营利组织，通过实施扶贫、助残。康复。再就业等活动，调节社会成员的收人差距，减少贫富不均，救助社会弱势群体，创造平等机会，缓和社会矛盾，营造

稳定和谐的社会发展环境;再如，一些企业为追求最大的利润，不惜以损害公共环境为代价，随意排放废气、废水、废渣，造成外部不经济，而自然(绿色)环保组织、社区自助团体。动物保护组织等非营利组织就能够协同政府职能部门及新闻媒体等机构，对这类企业实施监测、限制整改、舆论压力、受害索赔等行动，促进社会经济与生态环境的可持续发展;还有，非营利组织资本有机构成相对于营利组织(企业)较低，即非营利组织本身的运作成本低。这样，它的自身容量和发展空间就很大，大量从第～产业(农业)转移出来的剩余劳动力和第二产业(工业)结构调整技术进步转移出来的劳动力，都可以吸收进入重点从事第三产业(服务业)的非营利组织。这正符合现代社会产业结构的调整。人力资源重新配置的大趋势。

其实，非营利组织释放能量的空间还很大，远不止这些。在市场经济条件下，许多事务政府不直直接插手干预，或者干预以致成本过高，而交给民间非营利组织去做，会收到事半功倍的效果。近几年，频频举行的国际性、区域性的“非政府组织”论坛，对中国及世界范围的现实问题和未来发展进行研讨、预测和技术咨询，它所形成的.“软科学”成果，无疑对政府决策和企业拓展起到非同一般的效果。非营利组织承接了政府的某些公共事务管理职能，又非政府权力的延伸和扩张，这种政府与社会之间的中介地位和角色，使得它可以保持中立，灵活自主地参与社会公共生活。

当然，列举非营利组织的种种优势，并非想证明它完美无缺，是包医社会‘下病”的“灵丹妙药”，也无意将它理想化。相反，对于中国的非营利组织来说，要与政府分担责任，要将潜在的能量。优势和长处变为现实，还有很多艰苦的。基础性工作要做。至少，以下三项建设应予优先考虑：第一，培养一批境界高、素质优的专业人才队伍。这又分两个方面：一方面，非营利组织除吸引大量志愿人员参与工作外，专职管理人员的人格魅力和综合素质对推动组织的运作至关重要;另一方面，任何非营利组织都要有自己的“专业”定位。优秀的专业素质和丰富的经验无疑有利于提高服务的效率和质量，而专业素质差或定位不清不仅不利于吸引支持者捐助，而且会降低组织的公信度。第二，非营利组织必须学会以最好的方式管理。仅仅有一批具无私爱心和良好意愿的仁人还不够，还必须高效地运作，并追求最低成本最优结果。非营利组织必须是“效率组织”。第三，非营利组织必须学会筹资募捐。非营利组织必须拿出物品和服务成果吸引公众捐献，要善用媒体宣传自己，还要建立严格的财务审核和准确的信息披露制度。非营利组织必须是“廉洁组织”。

公共事务的责任分担，不仅仅是扩大了社会责任的覆盖面，实质上是开发利用了高品质的社会资源，大大增加了公共物品和公共服务的有效供给量，给飞速发展变化的社会添加了新的生机和活力。

2.公共事务管理引入竞争

市场竞争，可以带来资源的优化配置，带来公共物品和公共服务的多样化。但是，公共事务不像经济事务可以直接通过市场竞争，实现最优化目标。因为，公共物品和公共服务所具有的特性，使得花钱购买的人和不花钱购买的人，都能得到同样的享受。如果大多数社会成员都希望别人出钱出力，自己“免费占光”，公共物品和公共服务便无人提供。由此可见，公共事务不可能通过市场体系，即由个别消费者与生产者之间的交易来解决。而在计划经济时代，政府是将公共物品和公共服务领域当成纯消费领域，由行政职能部门或称为“事业单位”的政府附属机构，靠有限且固定的拨款来经营运作，这便在很大程度上限制了公共物品和公共服务的开发、生产及供给。实践证明，政府独家垄断公共事务，无论从质或量方面衡量，都有无法满足公众的普遍需求和特殊需求。

但是，政府是市场原则的永恒禁区，公共权力不可交换。也就是说，由政府垄断公共事务，公共事务领域就不可能按市场原则引入竞争机制。现在，推进公共事务管理社会化，承担公共事务的非政府的非营利组织就可以打破禁区，合情合理合法地实现公共管理与市场竞争的“稼接”。

首先，营利组织的“效益第一、优胜劣汰、用户是上帝”的管理理念和管理方式可以引入公共管理过程。在公共权力社会化环境中，公众掌握有选择公共管理组织的绝对权力。公众的满意程度是评价服务组织的基本标准。因此，哪个组织要在市场竞争中谋求和争取自己的机会。份额和地位，就必须拿出自己的物品和服务接受公众的选择。原来政府垄断公共事务时的一切弊端和局限，在公平竞争中，在公众的选择中将会减少、弱化甚至被消解。

其次，承担公共事务的非营利组织以政府的经费和社会捐款作为业务运作的资本，那么，就必须自觉接受政府和社会捐助人的监督，搞好行业自律，建立规范的财会制度，对产品开发服务项目进行成本核算，以求获得最优的社会效益和经济效益。这样，从制度上克服政府垄断时只投入，不管效益，追求“公平”，牺牲“效率”的弊端，实现公共事务管理的“公平、效率、成本”三者兼得，均衡发展。

第三，承担公共事务的非营利组织为争取产品和服务的优质化。多样化、个性化，可以凭自身优势与营利企业合作，进行项目的技术研究和开发，在不影响服务质量和公众接受的原则下，甚至可以给予营利组织相应的商业机会和商业利益。需要指出的是，非营利组织的宗旨和根本性质是非营利性的，并不意味着这些组织不会盈利。它不以营利为目的，它依法合理的服务性收费及运作中获得的利润，再投入继续运作，可以增强服务能力，提高产品素质。总之，公共管理引入竞争，可以使公共产品公共服务更加多样化。优质化和低成本，直接受益的必然是公共事务的主体――公众。

3.公共事务的利益共享

“共享”，是一个含义丰富的概念。1995年，在丹麦首都哥本哈根举行的社会发展问题世界首脑会议，把“人人共享的社会”作为主题。在会议通过的《行动纲领》中对其含义作了阐述：一个人人共享的社会，是一个包容的社会，其基础是尊重所有人的人权和基本自由，文化和宗教多样化，社会正义、民主参与和法制。人人共享的社会，是一个根据所有人的需要和能力，调整自身结构和动作，并调整自己政策和计划的社会，从而发挥全体社会成员的潜能，并为所有人谋取福利。因此，可以理解，“共享”，是人类生存资源的共享，是发展机会的共享，是社会成果的共享。共享的社会，将进一步使人能够在互惠和公平的原则指导下，彼此投资，并分享此种投资的成果。

我们认为，把“利益共享”作为中国特色社会主义公共管理改革的终极目标最恰当不过了。公共事务，实质上体现的是公共利益。

过去，我们在公共事务管理中，强调国家利益、集体利益、个人利益三者的统一。无疑，这是正确的。只有三者统一，才能实现共同利益，才能“共享”。遗憾的是，实践中却总是将个人利益从“统一”中剥离出来，又总是以公共利益的“理由”限制、削弱甚至“牺牲”个人利益，而且，这种“牺牲”长期得不到“补偿”。久而久之，人们参与公共事务的真诚与热望受到伤害，人们对待公共事务就变得冷淡、虚假应付。消极抵触，而作为社会公共利益的“蛋糕”迟迟做不大，甚至萎缩。实际上，这已经造成了公共事务领域的恶性循环。

公共事务管理的改革与创新，势必要在制度上和宏观环境上创造“利益共享”的局面。使更多的人走出私人生活的领域，乐于与他人合作交往;更多的人乐于投资于社会公共事务，承担社会公共事务。在公共事务中，个人的权利、非政府的社会组织的权利与政府的权利是平等的，待遇是互惠的，利益是共享的。这样，社会主义公共利益的“蛋糕”才能越做越大，人人共享的资源才能越来越丰富，社会发展和个性发展的空间才能越来越广阔。这方面，大连。上海、南京等地社区建设的成果，深圳市志愿者组织“义工联”的活动，都是成功的范例。今年，国家将要实施的“志愿者注册登记制度和志愿者服务时间储蓄制度”(据12月6日《中央电视台》报道)，为推动公共事务管理的改革，实现“利益共享”开创了制度先例。

中国改革开放的设计师邓小平曾提出：发展才是硬道理。还提出，要把人民满意不满意，人民拥护不拥护，作为党和政府制定政策和推进工作的出发点。可以说，只有实现公共事务管理制度的改革开放，才能促进公共事物丰富和发展，公共利益充实和扩大，而能不能够实现“利益共享”，是检验以勤政。廉洁、务实、高效为目标的政府体制改革成功与否的标志，是检验政府新的公共事务的管理制度成功与否的标志，是检验政府是否真正贯彻落实“全心全意为人民服务”宗旨的标志。

5.加强公共卫生服务项目建设与管理 篇五

——西岗区推进公共卫生服务项目介绍

社区卫生服务是城市卫生工作的重要组成部分，而公共卫生服务又是社区卫生服务机构中的工作重点，这就要求我们社区卫生服务工作要不断的完善公共卫生服务项目，建立一个长效稳定的经费保障制度，加强人才队伍的建设，强化绩效考核管理，在公共卫生管理机构的指导下，切实做好公共卫生服务工作，让政府放心、居民满意、职工舒心。

近年来，西岗区区委、区政府高度重视公共卫生服务工作的开展，结合深化医药卫生体制改革目标，以保障人民群众日益增长的医药卫生为需求，以缓解‚看病难、看病贵‛为宗旨，以坚持‚保基本、强基层、建机制‛为原则，以社区卫生服务机构的服务为主体，以政府购买服务的方式向社区居民提供免费服务为方向，对基本公共卫生服务项目进行具体量化，将公共卫生服务工作纳入全区社会事业发展的重要环节和解决居民的重要举措，开展了一系列工作：

一、医药卫生体制改革工作和公共卫生服务稳步推进 根据《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）的通知》和辽宁省有关文件规定，按照《大连市医药卫生体制改革实施方案（2009—2011）》的相关要求，我区提出了以政府办社区卫生服务机构管理体制和运行机制改革为主线，以

贯彻落实国家基本药物制度、加强基层医疗卫生服务体系建设、促进基本公共卫生服务均等化服务为主要任务的改革措施。

（一）落实国家药物制度，扩大基本药物覆盖面

2010年2月25日,国家基本药物制度在我区正式启动，区属社区卫生服务机构全部签订了国家基本药物购销合同，实行零差率销售，其中政府办社区卫生服务机构100%销售国家基本药物和辽宁省增补非目录药品。截至目前，共配送国家基本药物2,217个品规，平均配送率为86.41%。实施国家基本药物制度以来，我区总体上出现了‚两降一升‛的良好态势，即：门诊同类药品平均处方金额为31.35元，下降了5.35%，门诊同类药品价格下降了13.27%；门诊量上升了3.21%。国家基本药物已成为广大百姓‚看得见、摸得着‛的医改实惠。2010年4月14日,国务院副总理李克强等领导视察了我区香炉礁社区卫生服务中心并对我区医改工作落实情况给予了肯定。

（二）基本公共卫生服务均等化建设步入正轨

公共卫生服务项目涉及面广，服务水平直接影响到全民健康水平。在疾病预防控制中心、妇幼保健所等职能部门的指导下，各社区卫生服务机构全面实施了居民健康档案、健康教育、免疫规划、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病管理和重性精神病患者管理等9项国家基本公共卫生服务项目。目前，60岁以上老年人健康档案建档率达到90%，各社区卫生服务机构按照全市统一样式重新建立了居民健康档案，建档率及微机录入率达到70%以上。

（三）、为辖区老年人提供医疗救助政策

为建立适合我区老年人口的基本医疗服务保障体系，使每名老年人都能够享受到基本的健康服务，在对辖区老年人口情况调查及疾病谱普查工作的基础上，出台了《西岗区老年人口基本医疗服务实施方案》，制定老年人体检、基本医疗服务项目，为上述老年人群进行基本医疗保障、康复医疗、家庭病床和临终关怀等服务。并对困难家庭提供免费临终关怀服务，极大的减轻了老年人的医药负担。

（四）进一步完善片儿医巡诊制度

完善区属各社区卫生服务机构的家庭医生服务团队，加强‚片儿医‛的管理机制，推广具有我区特色的基本医疗和公共卫生服务项目。在《户籍（家庭）医生责任制管理实施方案》中明确了社区责任医生（‚片儿医‛）服务范围，划分了‚片儿医‛服务区域。为了让居民了解身边的‚片儿医‛，制作了社区责任医师公示板悬挂在社区居委会，上面有‚片儿医‛的照片、简介、联系电话等。

目前区属各社区卫生服务中心（站）均建立了‚片儿医‛制度，各机构按照本辖区社区居委会或地域状况组建了若干个由一名全科医生和一名社区护士组成的‚片儿医‛社区卫生服务团队，分片包干辖区内的家庭健康管理，每个团队管理户数不超过1500户，深入居民家中建立家庭健康档案，建档率达到了70%以上，回访率达到了60%以上，特别是针对慢性病患者、老年人等特殊群体的回访率基本上达到了百分之百。同时不断完善社区卫生服务团队管理制度，在制度中严格规定了团队的职责、工作范围、管理要求，使社区卫生服务团队管理更加规范。

‚片儿医‛制度的建立，充分体现了以人的健康为中心、家庭为单位、社区为范围、需求为导向，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人为重点，以满足广大居民的医疗服务需求为目的，融预防、医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导为一体，有效、经济、方便、综合、连续的基层卫生服务。使‚让医生走入家庭、让家庭拥有医生、人人享受卫生保健‛不再是既定目标，让辖区居民真正体会到了社区卫生服务的实惠与方便，真正感受了‚片儿医‛的人性化服务和感动式服务。

居民足不出户，便利就医，居民需要时一个电话，‚片儿医‛不超过十五分钟就可以免费登门看病。以前，到医院挂号、排队、检查，一次就得半天时间。现在有了‘片医’，平时出去买菜、散步的工夫，就在门口把血压量了，有什么不舒服，一个电话医生就到家里来了，能享受到过去奔波大医院才能得到的医疗服务。等于把传统的医疗机构职能分解‚搬‛到了社区门口。

去年12月省政府民心网以‚社区医疗新模式 大连片儿医受欢迎‛为题进行了宣传推广。

（五）开展自助式检测室——健康驿站的试点工作

为提高社区公共卫生服务和基本医疗服务能力，为广大居民创造医疗服务的便利性、可及性,控制医疗成本，引导居民关注、参与、管理自身健康相关问题，全面提高居民的健康意识和健康行为, 在香炉礁社区卫生服务中心组建了自助式健康检测室（‚健康驿站‛），结合社区常见病、多发病基本情况配备必要的体检仪器，用于社区居民常见健康指标的自助检测，同时配备健康管理系统，居民的自

助体检相关数据将被自动归集到居民电子健康档案（eHR）内，作为开展社区疾病筛查、确定高危人群、对指标异常的居民进行健康干预的依据，为医学检查和临床分析提供方向指引。此项服务受到了广大居民的欢迎，并将在此经验的基础上，逐次在区属各社区卫生服务机构开展不同项目和内容的‚健康驿站‛。

二、建立了长效稳定的经费保障制度

（一）对政府办社区卫生服务机构实行‚兜底‛管理 新一轮医改工作正式实施后，对政府办社区卫生服务机构实行了‚核定任务、核定收支、绩效考核、财政补助‛的管理。就政府办社区卫生服务机构职能与任务、编制核定、人事管理、运行补偿机制和收入分配机制等项改革内容制定了具体实施办法。以提供基本医疗和基本公共卫生服务为目标，打破了‚以药养医‛现状，公开招聘机构负责人，实行服务机构法定代表人（负责人）任期目标考核责任制，按照‚定编定岗不定人‛的原则，实行了全员岗位聘用制，推行聘期岗位管理实名制、卫生技术人员资格准入制和全员信息备案制等人事综合管理机制，真正实现了机构的人事管理由身份管理向岗位管理转变，由固定用人向合同用人转变。

（二）卫生经费按需投入

区委、区政府为了保证公共卫生服务工作的顺利进行，对卫生事业的发展进行了一系列的经费投入，完成了公共卫生机构的基础设施达标建设，其中疾控中心、防治站、西岗社区医院、石道街社区卫生服务中心、香炉礁社区卫生服务中心项目改造达到了全市领

先水平；启动了全球基金艾滋病项目，设立了艾滋病自愿咨询检测点，由区疾控和社区健教专干对高危场所的高危人群进行了外展干预；实施国家免疫规划，免费为全区45岁以下人群接种麻疹疫苗，免费为全区15岁以下儿童接种乙肝疫苗，麻疹和乙肝减免费用；按照人均标准，投入公共卫生补偿经费；为了减轻患者的就医负担，在区内实行110种药品零差率销售，政府给服务机构15%补偿。

我区在及时、足额保障省、市规定的各项卫生经费按需投入的同时，区委、区政府在全市率先对区属社区卫生服务机构销售基本药品按照销售额15%给予补偿、对非政府办社区卫生服务机构中的编制人员实行工资补贴。

三、逐步建立健全公共卫生服务和基础医疗保障体系

（一）加快‚公共卫生信息平台‛建设

指导各社区卫生服务机构配备了通讯网络专用系统和终端机，并同大连市卫生局信息中心相连接，形成网络平台、数据平台。在市卫生信息中心指导下筹备建立全区统一的医疗数据中心、生命周期健康档案中心，使居民健康档案活化管理。目前，该系统正在调试运行中，2010年底健康档案信息化管理率已达到50%以上。

（二）积极开展‚中医中药服务进社区‛工作

以创建‚辽宁省社区卫生服务中医药特色示范区‛为契机，指导各社区卫生服务机构按照国家中医药管理局《社区中医药服务工作指南（试行）》的要求，逐步在机构内部建立了中医饮片、中医康

复等科室，充分发挥了中医药特色在社区卫生服务机构中的作用。目前，能够提供中医药服务的社区卫生服务机构达到100%。为了更好地发挥中医药在康复治疗中的作用，2009年区残联在白云民运社区卫生服务中心建立了‚西岗区残疾人医疗康复中心‛，利用中医传统疗法，结合现代医学，指导患者康复理疗，取得了显著的效果，该中心在2010年被国家中医药管理局列为‚治未病工程‛试点单位。

（三）全力贯彻国家基本药物制度

为了更好的落实国家基本药物制度，我区根据《国家基本药物临床应用指南》和《国家基本药物处方集》内容，先后五次组织各社区卫生服务中心（站）医务人员进行培训和学习。各社区卫生服务机构进行了广泛社区宣传，所有单位均在药局醒目位置摆放有区卫生局统一制作的药品目录公示手册，设LED宣传屏的单位还通过该媒介进行了不间断滚动字幕宣传。

四、加强基层医疗队伍建设

加强以全科医生为重点的社区卫生服务机构队伍建设。临床医师取得了全科医师理论及实践培训证书，护士取得了社区护士理论及实践培训证书。并安排了社区骨干医师进行了全科医生转岗培训。

2011年3月，按照《卫生部科教司关于印发全科医学临床和社区培训基地基本要求的通知》文件要求，我区启动实施了全科医生临床培训基地建设方案，重点支持我区香炉礁社区卫生服务中心的全科医生临床培训基地建设，从而进一步提高全科医生培训的能力

和水平。

6.公共服务与公共管理 篇六

关键词：农村,公共产品,供给,研究

农村公共产品是指由居住在农村的居民消费、享用的, 具有为他们生活和生产发展提供帮助的公益性的各类物质或服务产品, 涉及农村居民基本生活与发展的公共设施、公共福利、公共服务等各个领域。如义务教育、计划生育、优抚救济、社会医疗保险、养老保障、社会治安、文化、体育等社会事业, 以及供水、供电、道路等各个基础设施, 生态环境、环境综合整治, 防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫防害、行政、法律和社会服务等。根据上述内容可将其分为基本公共产品与生产发展所需的公共产品。对基本公共产品的供给其制度设计应与城市一样, 如医疗、义务教育、养老、救助等;而生活与生产发展中享用的公共产品应根据各地发展状况不同而在发展中采用不同的方式来解决。由于我国是一个农业大国, 农业人口多, 从1978年以来, 农村实行家庭联产承包责任制以后, 政府对广大农村公共产品投资很少。近年来, 政府对农村公共产品的投入不断增加, 但与城市相比、与农民实际需要相比, 还有相当大的差距。目前对农村公共产品的供给中, 不仅供给不足, 而且质量及供求结构不合理, 效率低, 供求矛盾突出, 影响农业现代化的发展。

一、农村公共产品的供给问题

农村公共产品供给, 是由各国社会发展的不同历史时期的政策制度所决定的。如我国在改革开放前后农村公共产品供给就经历了不同的供给制。

㈠国家对农业的投入及公共产品供给中的制度安排 在过去, 我国农村公共产品都是以基层乡村集体作为单一的供给主体, 这是由于我国公共产品长期实施的是城市靠国家投资供给, 而农村是靠基层自行建设的二元供给模式。这种自上而下的供给决策机制造成了农村公共产品供给总量不足、结构失衡、效率低下, 这在于国家长期对农业、农村投资不足, 农业产业发展缓慢, 造成基层政府无财源。例如, 国家对农业的投入, 自改革开放以来的土地承包后, 投资逐年下降, 如仲大军《二元结构与中国社会的影响》一文中指出, “据统计, 1985年~1994年, 净流出农村的资金累计达3057亿元, 年均300亿元。农业投资在整个国民经济总投资中的比重呈持续下降趋势, ‘一五’至‘五五’期间, 农业投资所占的比重一般稳定在10%左右, 但从1981年起, 这个比重逐渐缩减;1985年, 全国投资总额比上年增长了45%, 而农业投资却下降了0.5%;多年来, 中国农业投资一直处于欠账状态”[1]。又如胡鞍钢在《财政发展与建设社会主义新农村:挑战与策略》一文中提到“有关学者估计1954年~1978年国家通过价格‘剪刀差’从农业获取的资金高达5100亿元, 加上1979年前农业部门累计为国家提供978亿税收收入, 农业为国家提供资金超过6000亿元。而同期国家财政对农业的投入只有1577亿元, 两者之差近4500亿元。这一时期的经济政策完全是以农促工, 以农支工”[2]。为了支持国家工业建设, 农村就出工出劳, 自己想办法满足自己低层次的需要, 农村所需要的公共产品经费投入就不进入国家公共财政收支系统, 这就形成了制度外供给的基本特征。

改革开放后随着基层体制的变化, 乡镇政府成了农村基层政权, 并承担起该辖区公共产品供给职责, 但是农村公共产品资金筹措制度还是沿袭着人民公社时期的供给体制, 并且土地承包后这部分费用要农民按人头各自负担, 在贫困地区, 乡村集体经济来源很少, 供给所需要的资金没有列入国家财政开支之内。但就在这一时期, 国家对农业仅有的投入还实行分块管理, 涉及政府中的多个职能部门, 财政投资分属不同管理部门, 投资条块分割, 管理层次环节过多。在实施资金范围的使用方面, 项目安排中的建设内容也存在条块分割, 除了上级政府财政这一块外, 基层政府几乎没有其他经费来源。因此, 基层政府提供农村公共产品的主体地位逐步消失, 而农村中农民急需的公共产品基本靠自行解决, 可以说在很大程度上是实行以农民为主的“自给自足”型。

㈡国家分税制改革后形成的事权与财权不对称的农村公共产品供给 随着我国财政和税收制度改革, 形成了事权与财权的错位。各级政府之间的权限划分不清, 中央政府把有些事权下放得过低, 基层政府担负着沉重的支出责任, 特别是县乡两级政府承担着农村的公共产品提供, 这就是基层干部平常说的:“上面千条线, 下面一根针”, 也就是国家把更多的农村公共产品的供给任务转嫁给了地方政府。如“70%的预算内教育支出和近60%的医疗支出、国防安全教育、九年义务教育、计划生育及公共卫生等都成为地方政府供给的职责。地方政府担负了农业事业费、牧业事业费、林业事业费等基层其他事业费支出的80%以上, 而且就连村民委员会也承担了对农民收取三费的责任。而中央政府在那段时间对农村公共产品的支出中, 教育经费仅占2%, 农村卫生支出也只占2%”[3]。基层政府靠税收返还和制度外收费来维护其庞大的行政运转。从基层农村公共产品主要提供者来看是县级政府和乡镇政府, 这些层级的政府担负着全国70%的城乡人口, 其中约占66%农村人口的公共服务和管理。因此, 财政缺口最大的也是县级财政, 特别是以农业为主的西部贫困地区的县级财政赤字更大。如2002年国务院课题组对1999年国家确定的592个贫困县财政运行情况进行调查分析, “有486个县不同程度地存在赤字, 82%的赤字率远高于同期全国47%的平均水平”[4], 这就反映了县级政府很难为70%的人口提供完全和高质量的公共服务。而在农村公共产品供给制度中, 农民生产、生活所需要的公共产品大都是由农民以上缴税费的方式自己来承担。如基层政府服务的人员供养、教育附加费以及其他公用设施建设费用等。农村公共产品数量短缺、质量不高是农村公共产品供给体制的基本特点。

农业税费改革和取消, 降低了农民的负担, 但也减少了县乡政府财政收入, 尤其是占收入70%的乡镇财政收入。当时在没有上级财政转移支付下, 致使基层政府提供公共产品能力“雪上加霜”, 全国在未实行税改前, “农业税费收入为1600亿元, 这笔税费大部分为地方政府所掌握, 特别是乡统筹和村提留的三项费是乡级政府的主要财政来源。而在2003年税改后, 全国基层减少财政收入1140亿元, 如果考虑对乱收费这一治理可减少高达2130亿元。2004年, 中央考虑地方政府的税收减少, 实行中央财政转移支付, 2004年只转移支付542亿元”[2], 转移远比不上减税费后的损失。农业税取消, 对中央财政并无大影响, 因为农业税在中央财政收入中占的比例很小。而中央的转移支付只是勉强填补“吃饭财政”的缺口, 这种情况在西部地区非常突出。也就更谈不上农村所需公共产品的投资。转移支付只是确保乡镇机构的正常运转和教育经费的开支, 而不是对其他公共产品的投入, 只是笼统地规定“新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村, 用于县以下的比例不低于70%”, 并没有对某项公共产品作出单列开支的规定。实际对其规定所需要的农村公共产品还是存在经费困难的问题。

二、应建立起农村公共产品多元供给模式

根据公共经济学的理论, 公共财政应用于提供公共产品, 各级政府应是公共产品提供的主体, 按农村公共产品在使用消费过程中的不同性质来划分作为提供主体的各级政府的责任, 建立中央、省、县、乡、农民五位一体的农村公共产品供给体制。根据公共产品的使用特性和受益范围大小来划分提供者的责任, 通常将公共产品区分为全国性的公共产品、地区性的公共产品以及社区性的公共产品, 不同范围的公共产品应有不同的供给主体。在农村公共产品既有全国性的, 也有地区性和社区性的, 因此, 分清农村公共产品性质是明确供给主体的关键。如受益范围遍及全国性的公共产品, 并且应属于“纯公共产品”, 而市场价格也难以反映资源应有的配置, 必须由中央政府提供;受益范围主要是地方性的公共产品, 由相应的地方政府来提供;具有效益外溢性的地方性公共产品, 则由中央和地方政府共同来提供。也可以说, 全国性的跨区域性的公共产品应由中央政府来承担, 地区性的应由相应的地方政府来提供, 而属于社区性的应由社区来提供。

当前我国农村公共产品供给正处在不断发展阶段。但由于农业、农村的特殊性, 还存在供给中的许多问题。农村公共产品的供给通常与公共财政支出范围有关。公共财政支出是政府为了实现其政治和经济目的, 通过政府财政预算行使其管理职能的手段之一。公共财政支出的目的是提高社会福利水平和贯彻公平收入的原则。通常地讲, 农村纯公共产品的供给应由公共财政开支, 准公共产品的供给可以由政府、社区和受益者共同承担。而对农业来讲这是一个弱质的基础产业, 其农村、农民的农业发展问题既关系着国家粮食安全, 也关系着占我国总人口70%左右农民生活、生产与发展问题, 应加大农业基础的投入。

当然从上述依靠政府公共财政向农业发展投入, 这涵盖着农民生产发展与生活水平提高与农民紧密相关的农村公共产品, 但在这些有形和无形的农村公共产品的范围中, 具有非排他性、非竞争性或者具有正外部性的产品。而在广大农村由于受自然条件及各种因素的影响, 发展也是不平衡的。农村公共产品需求的缺口及提供的主体方式也应各不一样。特别在贫困地区、自然环境保护区、环境恶劣区及少数民族贫困区, 因市场发育程度低, 这里应强调以政府投资为主, 要把投资建设供给的效率和效益结合起来。而在经济条件发展较好的农村地区, 应大力推进实施构建多元化的农村公共产品供给体系, 有助于提高公共服务的总量与效率。改变由政府或市场单独一方供给农村公共产品, 建立以政府为主, 企业和社会团体为辅的多元供给模式, 并实行适度的市场化供给。

参考文献

[1]汝信, 陆学艺.中国社会形势分析与预测[M].北京:社会科学文献出版社, 2001年.

[2]胡鞍钢.财政发展与建设社会主义新农村:挑战与策略[J].财经问题研究, 2007, (05) .

[3]国家统计局.中国财政年鉴[M].北京:中国统计出版社, 2004.

7.特供与公共服务 篇七

樊纲批判我：郑也夫说买车是炫耀，这可“绝不仅仅是炫耀”，他的论据是轿车有用途。一个经济学家说出这种水平的话太掉价。谁见过有人拿着一样毫无用途的东西来炫耀？谁又会羡慕一件毫无用途的东西？用途和炫耀性是一枚硬币的两面，二者不可分离，并且共同催化购买的动力。一般而言，稀罕才可炫耀。时下轿车已不稀罕，其炫耀的功能降低，热衷炫耀的人要寻求新商品了。在相当程度上，人们驾车上班的热情不减，是因为他们不满意公交系统的服务。

北京的公交确实不令人满意。我见识少，但好歹还乘过纽约、东京、台北的地铁。真是一家更比一家好。台北的一个地铁站竟有十余个出口，不仅通向多个路口，还能直接走进商厦、学校、火车站，连接绝妙。什么原因？后发优势嘛。但到了北京，这道理却不成立了。北京大规范发展地铁，晚于这三个城市，连接却出奇的笨拙。我在北京交通顾问会议上讨伐西直门地铁的连接：设计师应该判刑。交通官员们哄堂大笑，说其实设计没那么糟，是当时削减了资金。以后面对滔天怨言，不得不改造，但不仅事倍功半，且难于完美了。还有蹩脚的机场快轨，首先，车次少，等车就不可能快；第二，或许更为难的是，乘机人常常携箱，遇到连接不好，便永远放弃这一选项了。

北京公共交通不舒适的原因不一而足，但我以为根结是：VIP们不进入公共服务系统。平头百姓批评公交，是不说白不说，说了也白说。我们想象一下，如果一个正部级以上的高官乘坐出租或地铁后给北京主管交通的局长打电话：“小刘，我刚刚乘过车，问题不小啊。”那局长听后必是五雷轰顶，不敢不改进。国外的公交服务好，是因为那是真正的公共服务，三教九流都要加入。改革开放初期，笔者便读到一位香港作家的文章，说他早年在纽约机场看到一个人拉着箱子走，箱子上赫然写着D. Rockefeller， Jr.，他不能相信，盯住那面孔一看还真是洛克菲勒。人家私人旅行，不高兴前呼后拥。这些年笔者关心交通，获悉英国的交通部长上班乘地铁，他制定了都市中减少停车场的政策—逼着你们乘公交。中国特色就不同了。我们的官员们有各自的“系统”，且不说芝麻大的官已有专车，到了外地，一定有外地同系统的人派车接送。任凭他走遍全国各地，都有其系统照应，断然不会进入公交系统。为什么“系统”的服务这么周到？因为“系统”有钱，更因为其钱包不受约束，账目不透明，招待费花多少都不要紧。一句话，他们生活在“特供”中。

特供传统源远流长。皇上当然有他的特供，他的瓷器由其“官窑”烧制，他人不可染指；伺候其穿戴的是江南织造。但皇上也不是都靠特供。出殡在古代是何等大事，若说皇族的出殡不是三天两头就有，加上高官贵族们，上等阶级出殡也算得上是频繁发生。但杠房却是为全社会服务的，没有专门伺候上层的杠房。皇上的出殡是一百二十八杠，皇后九十六杠，亲王八十杠。出殡往往路途远，要换班次，嘉庆皇帝出殡用了六十班杠夫，遇到这等阵仗，需要多个杠房联合作业。也就是说，杠房是公共服务。皇族的进入，修炼了他们的本事，从此高档低档的活计他们都干得来。

特供有时肯定是需要的。我自幼年就沐浴革命宣传中的平均主义，“文革”时看大字报才知道，外贸部长叶季壮当年长征时马头上都挂着香肠。后又知道，去遵义的路上，毛和周两副担架并排行进，密谋权力更迭之事。想来，长征路上头领们吃与行都不犯难。这也确实需要，若头领与战士一同“煮皮带”（我等被告知过草地时红军断了粮，靠煮皮带充饥），饿昏了的头领怕是会出昏招的。这些特供可以理解。但饱受宣传洗礼的进步青年到了延安，一下子休克了：这里并不平等啊。专有一头奶牛为几个领袖供奶，这还可说，头领们晚上总要跳舞，就很难向进步青年们解释了。于是一位愤青写出一篇极其犀利的文章，抨击延安“食分三等，衣着五色”，说头领们每晚“舞回金莲步，歌啭玉堂春”，其人名王实味，为这篇文章丢了脑袋。我早就认为王实味的看法肤浅且极端，但最令我不平的是，中了你家毒藥的人岂可死在你家的铡刀下，而从诛杀这位幼稚青年可以看出领袖对议论特供的超强戒心。延安的奶牛和舞场，算得上当代中国特供之源头。

读苏俄的小说，我们知道了他们高干的“小白桦树商店”，那里向高干提供鱼子酱、高档伏特加等等。与此同时，我们的特供也平行推进。因为那时特供的群体小，笔者出身平民，难以窥见。因好读书，便知道，有专供十三级以上干部的内部书店。这些书不公开出售，是因担心我等水平低下者会中毒，唯高干有金刚不坏之身。

图书是特供中的小项和异类。改革开放前特供存在的大前提是匮乏和短缺，笔者不能理解的是，改革开放三十余年来一直在畅言和推行市场经济，而市场经济的一大优势是可以填补匮乏，打造优质的服务。为什么在市场开始造就优质服务的时候，官僚们不亲力推动，而要另起炉灶，经营自己的专供？专供的品种颇堪寻味。某日笔者参加老同学女儿的婚礼，规模三十桌上下。老友之前特别托人搞到一批酒，瓶子上没牌子，印着“武警专供”，下款是“五粮液集团”。一碰杯，众人异口同声称好酒，至少是我三年之内尝到的第一佳酿。好虽好，我还是不能理解，为什么不可以将“专供”和“公共服务”两个系统合一？如此，社会不是照样能酿造好酒、打造好的公共交通吗？VIP们享受到了高端的服务，大家也沾了光。

反之，当一个社会中的VIP们全面退出了公共服务系统，公共服务一定会滥下去。原因简单之极：公共服务的提供者和管理者知道，他们面对的是草民、大众、沉默的大多数，且因为长官不加入这系统，这系统没有了有效的日常监督人。而特供系统的提供者和管理者更清楚服务的是谁，敢不精心伺候？