我国金融制度改革与地方银行制度

我国金融制度改革与地方银行制度（共8篇）

1.我国金融制度改革与地方银行制度 篇一

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国有银行股份制改造与建立现代金融企业制度的分析

作者：史 娜

来源：《沿海企业与科技》2005年第11期

[摘 要]随着中国银行和中国建设银行的股份制改造的深化，我国国有银行的股份制改造已经走上现代金融之路。文章就国有银行股改的经验，总结了六条措施使国有银行经过股改成为符合现代金融企业制度的股份制银行。

[关键词]国有银行；股份制改造；现代金融企业制度

[中图分类号]F833／837

[文献标识码]A

2.我国金融制度改革与地方银行制度 篇二

1 我国现代商业银行面临的风险

商业银行和其他银行不同, 其自有资金在全部资金中占据的比例较低, 属于高负债经营企业, 一旦对风险管理不善, 极其容易引发经营危机。因此, 在识别并分析商业银行的风险基础上, 采取科学合理的控制方法和手段保证商业银行经营稳步发展是所有银行家共同关注的问题。我国商业银行风险主要有三种类型, 分别是操作风险、市场风险和信用风险, 下面逐一进行介绍。

(1) 操作风险。

操作风险的发生可能是由于商业银行内部系统引发, 或者是职员不正确的操作引发, 也有可能是外部事件和内部程序引起, 具有一定的主观性。根据这一概念, 操作风险被划分为四小类风险, 分别是:内部系统风险、职员操作风险、外部事件风险和流程风险。这些风险还可以进一步细化为不同的业务操作和活动, 这就使得风险也有着不同的表现形式。操作风险在商业银行风险管理中经常和信用风险、市场风险交织发生, 有时候并不能严格区分, 导致发生许多重大的风险事故, 比如银行内部重大的腐败、徇私舞弊、欺诈事故等。

(2) 市场风险。

市场风险指的是由于市场价格变动引发的表内外业务损失风险。市场风险又可以分为股票风险、汇率风险、利率风险和商品价格风险。股票风险指的是由于市场股票价格的变动可能导致商业银行遭受经济损失。汇率风险指的是商业银行可能因以外币为表现方式的债务债权由于受到汇率变化的影响致使价值变化进而遭受重大损失。负债成本和资产收益由于受到利率变化的影响而致使商业银行发生经济损失的可能性被叫做利率风险。商品价格风险, 顾名思义, 指的就是存在于市场上的商品价格变动致使银行经济收益受到影响的可能性。商业银行市场风险不仅仅存在于以证券衍生产品、期权和利率衍生产品为代表的金融衍生工具中, 还存在于以期货、商品、股权和外汇为代表的标准证券工具之中。我国现阶段的金融产品定价体系尚不健全, 难以对金融衍生产品进行合理定价, 这就使得商业银行的风险管理难上加难。

(3) 信用风险。

信用风险几乎存在于大部分商业银行的所有业务中。信用风险指的是交易对方或者是债务人没有按照合同规定履行相应的合同义务, 进而可能给银行带来极大的经济损失。信用风险是商业银行最主要、最复杂的风险, 不仅存在于银行的各种业务中, 如贷款承诺、场外衍生品交易、信用担保、债券投资, 在发展过程中还存在于各种新型业务中, 如交易清算、担保的延伸、债权、股票、同业拆借等。现阶段, 我国商业银行的信用风险有着存贷款期限严重错配、中长期贷款比重增大、信贷集中度过高的特点, 不利于风险管理。

2 现代商业银行风险管理的措施

2.1 加强内部治理, 构建并完善独立的风险管理组织

风险管理组织是商业银行风险管理的直接承担者, 独立的风险管理组织的构建和完善有助于提高商业银行的风险管理效率。首先, 要对董事会结构进行合理优化, 切实发挥董事会的管理职能, 完善公司内部管理结构, 在确保公司各部门相互制约、分工明确的基础上制定合理的风险管理流程。其次, 要构建独立的风险管理组织, 在保证工作独立的基础上切实发挥监事会的监督管理职能, 针对商业银行关键岗位职员和中高层领导进行道德风尚的监督。

2.2 加强对商业银行的风险监管力度

根据《巴塞尔新资本协议》可知, 我国银行业监督管理机构在商业银行中发挥的风险监管作用是必不可少的。我国银行业监督管理机构的监督管理作用对保证商业银行的稳定、安全运行方面有着巨大的促进作用。因此, 加强银行业监督管理机构的监管作用, 以风险监督为主, 以合规性监督为辅, 实现监管方式由合规性监督到风险监督的有效转变, 对切实提高商业银行风险管理的可靠性有着较大的促进作用。银行业监督管理机构要强化现场监管作用, 有针对性地将现场监管和非现场监管进行结合, 为商业银行的发展作出巨大的贡献。

2.3 完善信用评级系统

《巴塞尔新资本协议》允许使用内部评级法和标准法。商业银行在标准法的背景下会用到外部评级机构, 因此就需要相关监管部门采取定期或不定期方法检查、监督评级机构的质量管理制度, 降低道德风险, 保证评级质量。在使用内部评级法时, 必须以准确无误的银行财务数据为前提, 同时对银行的会计等信息质量进行有效监督, 保证银行对外提供的财务信息、报告等都是真实的、确实能反映银行的实际经营状况、财务现状等。

3 商业银行金融制度改革问题研究

我国商业银行面对与生俱来的风险和巨大的竞争压力一直在进行着金融制度的改革, 但改革效果不大, 存在一些问题, 致使现代商业银行的运作模式一直无法与银行金融体制相适应, 导致银行运营效率低。

我国商业银行金融制度改革的一个重要问题就是政策金融比重过高。政策金融比重过高不仅表现在占据我国商业银行重要地位的四大国有商业银行带有明显的政策特性, 还体现在我国设立的三家政策性银行上。实践证明, 银行金融制度改革最终要实现的目标就是建立市场化的金融体系, 市场化金融体系构建是通过各种组织形式不同、成分和职能不同的金融市场和多元化金融机构所实现的。

面对这一改革瓶颈, 必须独立将保险、证券和银行进行分业监管的银行金融监管体系, 同时也需要独立具有货币执行政策的中央银行的宏观调控体系。以中央银行为主导, 将商业银行作为主体, 建立起包括非银行金融机构、城乡合作金融机构和政策性银行机构在内的功能互补的以外汇市场、资本市场和货币市场组成的比较统一、规范的市场金融体系, 实现以市场化为主导的金融制度的建立。

4 结 论

本文通过研究我国现代商业银行面临的风险, 分析了包括操作风险、市场风险和信用风险在内的三大风险种类, 并提出了有效的应对各类风险的解决措施。同时针对商业银行中风险压力和竞争压力下进行的金融制度改革问题进行了简单研究, 希望能给予相关人士帮助。

摘要：商业银行的风险既是银行赢利的基础, 也是造成银行损失的直接性因素, 可以说, 风险是商业银行与生俱来的属性。因此, 提高商业银行的风险管理能力有利于促进商业银行的发展。商业银行金融制度的改革一直是一个重难点问题, 研究并提出相关解决措施有着非常重要的意义。本文在分析商业银行风险管理的前提下提出解决措施, 并在此基础上针对商业银行的金融制度改革问题简单提出笔者的意见和建议。

关键词：现代,商业银行,风险管理,金融制度,改革问题,研究

参考文献

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[2]庞雯霞.试论商业银行风险管理[J].经济师, 2012 (9) .

[3]付玉丹.我国商业银行风险管理探析[J].哈尔滨职业技术学院学报, 2008 (2) .

3.我国村镇银行发展困境与制度突围 篇三

关键词：村镇银行；社区银行；Umpqua

农村金融在我国金融体系中处于先天的弱势地位，近年来随着大型商业银行在三四线城市的纷纷撤离以及农村信用社的不规范运作，使得农村地区的金融排斥现象愈加明显，资金缺口也逐年扩大。据统计，2010年农村金融供需存量缺口达5.4万亿元，而到2015年这一数字已经扩大到7.6万亿元左右，突出的供需失衡问题反映出广大农户和中小企业金融需求的难以满足，加之农村地区的金融机构网点覆盖率低以及竞争的不充分，严重阻碍了农村地区经济的发展。村镇银行的顺势推出正是填补农村地区金融缺口的应然之作。

一、村镇银行的现状考察

2006年银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称若干意见），文件中正式确定了“鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行”。村镇银行正式走进了大众的视野。虽然起步较晚，村镇银行近几年发展却相当迅速，已然成为金融领域的一个热点。在规模方面，自2007年3月我国境内首家村镇银行仪陇惠民村镇银行开业起，经过几年发展村镇银行无论是在数量上还是规模上都取得了长足进步（图表一）。

截至2014年年末时，全国已批准设立村镇银行1153家，累计向152.1万家农户、27.7万家小微企业发放贷款金额1.62万亿元，占村镇银行全部贷款的80.6%①。村镇银行在解决农村金融需求问题方面正发挥着越来越重要的作用。

在与“三农”问题的联系程度上，设立初期村镇银行虽然有着良好的为“三农”服务的初衷，但银行为生存及利益，往往更加偏爱规模较大的贷款和更为优质的大中型客户，与普通商业银行并无太多区别。以仪陇惠民村镇银行为例，在该行成立早期其存款业务与一般商业银行并无不同，二者利率也保持一致。而在贷款方面，虽然村镇银行主营“三农”贷款并对这类贷款进行了手续上的简化，但贷款利率要高于国家基准利率。最终导致的结果是，该行对农户贷款比例不高，截至2008年末，该行对农户贷款仅占贷款总额的40%左右，这一数字还难以与其村镇银行的定位相匹配。与仪陇惠民村镇银行相类似，浦发银行作为主发起行旗下的浦发村镇银行在成立初期也未能完全改变原有商业银行的特点，2010年该行贷款主要对象为中小企业，对农户以及涉农企业的贷款仅占25.1%。

虽然在前期村镇银行一度有偏离其本旨的危险，但随着政策的进一步规范和村镇银行自身的探索，村镇银行的业务重点开始逐渐向“三农”转移，为农户以及涉农企业提供贷款服务逐渐成为村镇银行的业务重点。以前述浦发村镇银行为例，2015年全年该行涉农和小微企业贷款占比95%①，相比于4年前有着本质的提升，村镇银行的名字终于落到了实处。

二、困境解读：重重困境下的彳亍慢行

虽然村镇银行已经获得了较大的发展和进步，但不能忽略的是，我国村镇银行在理论上面临法律法规不健全、受主发起行制度掣肘较多的困境，在实践中主体定位不清晰、产品服务趋于平庸以及公众信任薄弱等问题也严重影响村镇银行的发展。

（一）商业性和政策性之争

村镇银行的设立，无论是从起因还是从后期的规章政策规定来看，始终不离为农村地区提供金融服务的主题。为服从和服务于这个主题，在形式上若干意见和暂行规定对村镇银行的名称进行了规定，要求其由行政区划、字号、行业、组织形式依次组成，在实质上对地域范围和经营领域也进行了相应的限定。例如：根据暂行规定和若干意见，村镇银行只允许在特定的地域范围内开展业务，不得发放异地贷款，不得跨区域吸收存款。同时对村镇银行关系人的担保贷款也进行了一定的限制。

以上不难看出村镇银行带有强烈的政策性意味，正因如此也引发了村镇银行性质上的尴尬，村镇银行属于政策性银行还是商业银行一直存在争议。虽然后来村镇银行属于商业银行而非政策性银行已成主流观点②，但若将村镇银行与一般的商业银行同等对待仍难以照顾到其自身的特点和需要。

村镇银行商业性和政策性之争也凸显出一个问题：村镇银行从其设立伊始，便肩负着支持“三农”的政策性任务，而其商业银行的性质又决定了其将追求利润的最大化作为目标。政策上的要求与经营上的自主经营自负盈亏导致村镇银行很难一以贯之，往往在发展的过程中会偏离既定目标，朝着普通商业银行的方向发展。而商业银行“嫌贫爱富”的特点导致其对于小额、分散的融资需求往往难以满足，从而加剧了农村的融资困境。

（二）主发起银行制度掣肘

村镇银行相区别于一般商业银行的一个根本特点就是允许民间资本的介入。而提及民间资本，对其进行疏导和有效利用一直是政府在金融改革中的重点和难点。尤其是我国民间资本存量近年来呈爆发式增长，据统计，截至2011年，我国民间资本存量已达30万亿元，占当年GDP的64%，而到2013年年末我国人民币各项存款余额达102.7万亿元，这其中个人存款就占到了45.2万亿③。庞大的民间资本因缺少有效疏导渠道而导致了地下钱庄等民间借贷组织大肆横行。典型的如内蒙古鄂尔多斯市和浙江温州市，两地2011年民间借贷规模便已达到3100亿元，而多数家庭和企业早已卷入这场民间资本的狂潮。加之2007年吴英案爆发，民间资本的隐忧暴露在公众视野下，这一切使得政府当局不得不对如此巨量的民间资本进行严格的规制和疏导。

然而目前疏导情况尚不乐观，2015年国家发展和改革委员会发布的PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元①，到该年度中旬与社会资本达成合作意向的项目尚不足10%，民间资本出于对政府和政策的担忧，对于这种PPP项目缺乏足够的热情。况且这些项目的投资数额在巨量的民间资本面前显得微不足道，因此仅依靠政府与民间资本简单的合作尚不能满足民间资本的胃口。

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与PPP项目的门前冷落相比，银行业领域一直以来都是民间资本炒作的热点。民间资本对于民营银行需求的呼声也一定程度上催生了我国民营银行的设立。然而目前我国民营银行的设立仍然采取“批准一家，设立一家”的模式进行。2014年年末我国批准设立的首批民营银行资金总额794亿元，负债总额651亿元②，这与仅净利润就超过9200亿元的“五大行”相比更是不值一提。政府对民营银行的谨慎态度也直接导致了民间资本难以在民营银行领域大施拳脚，至此民间资本只能依靠村镇银行这一领地以求有所作为。

主发起行制度本身一定程度上也是保持为“三农”提供金融服务的“本色”而设立。因为20%持股比例的存在，主发起行享有对村镇银行的绝对话语权，能够有效保证村镇银行不会演变为民间资本操纵下的工具。然而主发起行制度的存在却使得很多地区民间资本跃跃欲试但终因商业银行缺乏兴趣不愿作为主发起行而告失败。已经设立的村镇银行中许多主发起行也并不满足既有的持股比例而想要对村镇银行绝对控股，从而使得这其中民间资本进一步受到挤压和排斥，难以激发其热情。

（三）公众信任不足导致的筹资困境

村镇银行在运营中面临的首要问题就是吸收存款能力不足，这其中的一个主要原因是公众信任缺失。当我们拿民间资本控股的银行与国有银行相比较时，民间资本控股银行在公众信任层面是存在着先天的劣势。尤其在我国，长期以来国有银行对于银行业的垄断导致民众对其无比信任，以至于民众在投资时甚至不考虑目标银行的运营状况。国有银行作为国家金融体系的支撑一旦运营出现困境也会有国家财政为其保驾护航，因此几乎不存在破产的风险。国有银行的优势进一步压缩了村镇银行的生存空间。虽然2015年5月颁布的《存款保险条例》一定程度上保障了村镇银行储户的资金安全，但面对注册资本仅有千万元甚至几百万元的村镇银行③，储户仍然对其抱有怀疑态度，而且村镇银行对于多数人来说尚属于“新鲜事物”，对其欠缺深入了解也是村镇银行难以吸收公众存款的一个原因。同时目前多数村镇银行理财产品匮乏，缺少吸引储户的产品。为吸收存款，部分村镇银行甚至与P2P平台展开合作，最后因政府的紧急叫停而告终。

（四）支农路线的偏离

如前所述，村镇银行政策性和商业性之争导致其很难在支持“三农”发展的道路上一以贯之。而就目前实际来看，这种趋势依然存在。主要表现为：经营网点分布不均，东部多于西部；部分银行服务重心偏离，农户个人贷款上限偏低。

在村镇银行经营网点的分布上，根据银监会最新公布的金融许可证信息（图表二）可以看出，虽然我国村镇银行数量快速增长且覆盖了全国大部分地区，但在不同地区存在较大差异。总体上讲，东部地区村镇银行经营网点数量较多，中西部地区与之仍有一定差距。各省份之间差距明显，单省份而言，拥有网点最多的山东省经营网点达342家，而青海最低，仅有5家。另外，在同一地区经营网点的选择上城乡之间也存在差距，县城驻地相比于乡镇一级更受欢迎。

根据2015年3月20日在京召开的中银协村镇银行工作委员会成立暨一届一次常委会会议披露的数据：2014年全年全国村镇银行贷款余额4862亿元，其中农户贷款余额2111亿元，小微企业贷款余额2405亿元，两项分别占比43.42%和49.47%，合计占比超过92.88%可以看出，在服务对象方面，总体上村镇银行将农户与小微企业融资需求放在首位。不过就具体个别村镇银行而言，仍偏向于向非农户、中型企业提供贷款服务，这主要表现在为农户个人以及小微企业提供贷款的额度上限较低，部分村镇银行个人贷款额度上限仅为3万元，一旦农户有超过3万元的融资需求就需要走复杂而繁琐的手续，与3万元以下直接授信发放完全不同。

（五）产品和服务缺乏特色

村镇银行本身具有规模较小经营灵活的先天优势，加之其本身驻扎在乡镇一级，能够与客户直接接触，使其在经营上本应可以因地制宜、极具特色。然而目前其却在治理上向普通商业银行靠拢，经营上依然依靠“存、贷、汇”这三样传统业务，难以推出吸引客户的产品和服务。

三、它山之石：美国社区银行的经验借鉴

社区银行（Community Bank）在美国发展最为典型，根据美国联邦存款保险公司（FDIC，Federal Deposit Insurance Corporation）公布的数据，截至2011年，社区银行的数量占据了整个美国银行数量的95%并覆盖了全美绝大多数的农村和小城镇。虽然在资产上社区银行仅占银行业的14%（在1984年这一数字达到了38%），但却提供了46%的农业和工业小额贷款。近年来，因为银行间的兼并频发，美国社区银行的总数在不断下降，但规模却逐年增大，资产规模100亿美元以上的社区银行占比从1984年的27%上升到了2011年的80%①，足以引起大型商业银行和政府监管层的重视，也使得社区银行在全世界范围内引起关注。

（一）社区银行的定义。对于“社区银行”这一概念迄今没有统一的界定标准，在美国，社区银行一般是指资产规模在10亿美金以下的银行。但随着银行规模的迅速膨胀以及银行本身的日益复杂，笼统地采用资产规模这一标准已经明显不符合实际的需要，很多非社区银行的金融机构由于规模较小也容易被划分为社区银行。因此2012年FDIC发布了《FDIC CommunityBankingStudy》对社区银行进行了更为详细的界定。根据该文件，社区银行应当符合如下标准：（1）资产规模少于100亿美元①；（2）私有（或称民营），或虽公开发行股票但未大规模流通；（3）主要提供传统的金融产品服务，涉外业务较少；（4）贷款占比33%以上，核心资产占比50%以上；（5）拥有至少1处办事机构，但办事机构数量存在上限（1985年上限为40家，2010年上限提升到了75家）；（6）跨州分支机构不超过3家，在大都市拥有的办事机构（MSA）不超过2家。

虽然对于社区银行的定义至今未有定论，但社区银行在美国却成为区域内为小微企业以及个人提供小额贷款的主力金融机构并通过为这些客户提供服务而赚取了可观的利润。（图表三）同时由于社区银行将经营业务的地域限制在较小的区域内，对于跨区域的业务和资金流动实行严格的控制，因而很大程度上减少了资金的外流，避免了我国村镇银行常见的资金“农转非”、“西转东”的问题。对于区域的严格控制以及灵活的经营策略也带来了具有特色的产品和服务。虽然业务总体上专注于传统金融服务，但在方式上这些社区银行求新求变，贴近本区域的特色，因而涌现了很多极具代表性的社区银行。著名的Umpqua社区银行就是其中的代表。

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（二）Umpqua社区银行概况

Umpqua银行于1953年由7名共济会成员在美国俄勒冈州发起成立，该行成立的目的在于为伐木工提供薪水汇兑服务。在成立初期Umpqua银行规模极小，仅有7名工作人员和75000美元的资产，而接下来20年的时间里，该行偏安于俄勒冈州的一隅发展一度极为缓慢，资产最高时仅到1.5亿美元。直至1994年，RayDavis担任了该行的CEO并进行了大刀阔斧的改革Umpqua银行才有了巨大的改观。Davis将Umpqua银行定位为“致力于差异化服务和专注于社区”银行，将提供温馨和人性化的服务作为银行的主打牌，并于次年（1995年）设立了第一家零售导向的旗舰店（retail-orientedflagshipstore）。旗舰店这一概念的提出打破了传统的“总行-支行”的观念，在Umpqua银行所有的旗舰店均以“支店”自称，并通过精美的装修、节庆日的特殊活动以及其他与顾客的亲密活动来获得顾客的认可。1996年，仅在莱恩县这种旗舰店已经达到4家，收到了强烈反响。为此当年Umpqua银行获得了“全美100家最受雇员欢迎公司”的称号。

2016年4月20日Umpqua银行公布了其2015年年报，根据该年报，2015年Umpqua资产规模已经达到了230亿美元并拥有4491名正式员工。在其大本营俄勒冈州开设了总共118家支店，覆盖了该州的全部县区。市场份额方面Umpqua在多数县区取得了前三的位置并在部分地区取得了近半的市场份额②（Curry地区49.6%，Douglas地区70.5%），同时在华盛顿州、加州、爱荷华州等地均设有支店。作为NASDAQ的上市公司Umpqua在2015年给投资者以丰厚的回报，净收益2.22亿美元，相比2014年增长了51%。Umpqua依靠区域内的小额贷款服务却能获得如此大的利润和影响力，使之成为社区银行的翘楚。

（三）Umpqua银行发展经验研究。

（1）专注为社区提供金融服务。近年来Umpqua虽然也在试图增进与大客户、大型商业银行的联系，但其根基仍然是社区银行业务。银行虽然在俄勒冈以外的部分州开设业务，但这些业务也仅限在开设地本地小范围内提供金融服务，本质上仍然属于社区内业务。根据该银行年报披露，2015年社区银行业务规模达到201.95亿，收益是2013年的两倍，发展势头强劲。

为了保持社区银行业务的支柱地位，Umpqua着力于配套设施的完善。在互联网业务突飞猛进的今天，Umpqua仍然对实体店进行不断修缮。因为实体店相对于网上银行可以直接与客户接触，对于银行来说，直接接触便为其提供了为客户介绍更多相关业务的机会，从而使银行与客户的联系更为紧密。还有一点需要注意的是，Umpqua之所以更偏向于实体店，是因为社区银行本身开设在与客户距离很近的县城和乡镇，直接前往实体店办理业务相当便利而省去了互联网银行的繁琐与安全顾虑。

（2）差异化的服务。差异化服务是Umpqua区别于其他社区银行的核心特征。长期以来Umpqua银行一直试图打破银行在客户面前冰冷的传统形象，将舒适愉悦的新银行文化带到客户面前。从1995年开设第一家旗舰店以来，Umpqua始终将支店作为其业务开展的核心场所。2003年第二代旗舰店在波特兰开业，相对于第一代旗舰店波特兰店无论是在选址还是店内装修上都更进一步。除了在选址上参考了星巴克的选址标准在繁华街区的核心地段营业，店内装修上更是完全看不出银行的味道。旗舰店里工作人员均受过丽思卡尔顿酒店（The Ritz-Carlton）的专业培训，加上舒适的环境与巧妙的布局，银行与客户之间的关系更为紧密，客户也更愿意接受银行更多的服务。

（3）简洁的资产结构。在银行业私有的美国，社区银行的资产构成上更不存在多余限制，简洁的资产结构使其在实际运营中没有任何负担。由于业务上仍然以传统银行业务为主，Umpqua银行的贷款业务十分突出，总额为168.47亿美元，占银行总资产的72%，贷款主要投放在地产和工商业、农业。作为银行业的一分子，Umpqua是FDIC的成员，受FDIC以及其他政府金融机构的监管，但对于业务的开展银行本身有极大的经营自主权，各项业务更能灵活展开。

四、我国村镇银行试水社区银行的建议

目前将我国村镇银行定义为社区银行是一种可行的发展路径。社区银行严格的地域限制能够最大程度上解决目前农村金融机构资金倒流的问题，同时由于目前我国村镇银行实际上与社区银行本质相似，将其进行明确定位更方便其先进经验的借鉴。而社区银行这一定位本身，已经为村镇银行确定了一个明确的发展方向和发展领域，最大程度上避免与大型商业银行展开直接竞争，为自身争取了很大的生存空间。

为引导村镇银行向社区银行的转变，参照以Umpqua为代表的社区银行的先进经验并结合自身实际，目前村镇银行以下几个方面亟需进一步的规范和完善：

（一）“社区”的限定

社区银行的一大本质特征是对经营区域进行严格的限定。在试水社区银行之前，必须对“社区”的范围进行明确规定。根据暂行规定，目前村镇银行可在县（市）以及乡（镇）设立并不允许跨区经营，意即目前村镇银行的范围最大覆盖到县（市）一级。而不允许跨区经营也导致村镇银行最多在一个市的范围内展开业务。这对于将社区范围可以限定为一州的美国来说，相对保守。不过在初期这种谨慎能最大化防止资产的外流，不失为一种合理的规定。当然经过长期的发展之后，适当放宽区域的限制也并无不可。

（二）主发起行的剥离

若要实现向社区银行的转变，就不得不对目前最主要的问题也就是主发起行制度进行剖析和取舍。因为主发起行制度的存在，民间资本若要介入，必须等待本地商业银行的发起；在日常运营中村镇银行更是几乎要完全听命于主发起行的安排。因此对于该制度的存废，学界颇多讨论。笔者认为，村镇银行若要发展为社区银行，主发起行制度实无存在必要，进言之，只要主发起行制度存在，村镇银行便不能成为社区银行。参照国外社区银行，其在资本构成上并无硬性要求，而这些社区银行的发展也并未因无发起银行而偏离原有之轨迹。对于村镇银行偏离原意、缺乏经营和治理经验的顾虑，更应当通过严格而完善的监管以及体系而成熟的辅助工作来解决。一味依赖于主发起行，依赖于国有资本控制下“戴着脚链跳舞”并非良策。

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（三）业务和服务的改进

以Umpqua银行为代表的社区银行，通过差异化的经营策略收到了良好的成效，与传统商业银行形成了鲜明的对比。而反观我国村镇银行，尚缺乏自身特色，在实际经营中也并未结合区域内的实际情况开展业务。因此有必要着力于特色产品和服务的构建，结合区域内的实际为客户量身打造产品而不必与传统商业银行亦步亦趋。在这一点上，无论是Umpqua银行的旗舰店策略还是诸如富国银行（Wells Fargo）的“交叉销售策略”（cross-sell strategy）①对于村镇银行均有着极大的借鉴意义。

五、余论

村镇银行作为我国为“三农”提供金融服务的具有政策性意味的商业银行，一直以来也是民间资本参与的热点。如何引导其在兼顾商业利益的同时解决支农性难题不但关乎村镇银行自身生存更关乎巨量民间资本的疏导及利用问题。有域外社区银行的成功经验在前，村镇银行应当借机全力追赶。为此需要政策上减少主发起行制度等对其的限制，银行运营中也需要自身不断完善治理结构并以优质的产品和服务取胜，从而为我国金融领域注入新的活力。

参考文献

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[4] 杨松，张永亮.我国村镇银行设立制度之省察及重构——以民间资本进入银行业为视角[J]，法商研究，2014（03）

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（作者单位：山东大学法学院）

责任编辑：洪峰

4.我国公证制度的改革与发展 篇四

公证是经过法律授权的公证人执行权威性较高的证明类型活动，这种证明过程在法律方面给予确认，也能够被称作是国家证明及国家公证。我国的公证事业伴随着改革开放以来社会主义现代化建设各项事业的发展也进入到一个新的发展时期。但是，随着我国市场经济的发展和生产力水平的不断提高，我国公证事业的发展也遇到了瓶颈，公证行业在许多方面都呈现出与现代社会需求不甚切合的态势。因而，公证制度的建设和完善必须要与如今的社会新形势相结合，适应市场经济的发展，不断与时俱进。

（一）完善我国公证制度立法

根据我国公证制度实际情况，在进行立法过程中应该按照大陆法系国家标准，充分参考公证制度指导理念及设计思想，逐步完善我国公证制度立法，并能够赋予公证制度相关立法代表我国对经济及社会活动进行适度干预权力，不断明确公证立法价值取向，确保社会和谐稳定，为构建诚信社会风气营造良好基础。

在修改我国民商事法律过程中，可以规定和国计民生有直接关系的重要事项都要经过公证，以此来不断规范及引导公民的法律意识。比如可以借鉴其他大陆法系国家法律体系中三类事项必须公证，直接列入我国相关法律法规中。并且在立法过程中就应该特别说明公证本身的法律效力，一是法定必须进行公证的事项而不进行公证的，没有相应的法律效力；二是赋予相应的公证类型文书直接具有法律效力，能够作为法定规定的证据；三是能够赋予一些公证类型证明具有强制执行力度。同时也应该在立法中明确规定公证机构本身的性质，也就是公益性质或是非营利性质，主要表现在公证进行收费和税收两个层面，为社会效益做出相应的共享。

立法应该给予公证机构适当的自主权利及事业单位法人地位，能够自由支配公证机构人，财及其物等资源，能够独立承担相应的民事责任。在相关规定中，能够充分参考法国，德国相关经验，确保三类必须进行公证的事项，在进行登记之前必须要通过公证手续。通过公证机构认定合格的，才能够办理相关登记手续，直接节省实体审查的过程。假如公证存在问题，就由公证机构进行相应的民事赔偿。在立法中还要逐步完善对公证员资格认定的问题，合理控制公证机构人员数量编制，研究分析合理的科学布局的有效综合机制，以实际情况为主要区分公证区域标准，从管理体制上避免利益驱动的影响作用，有效处理公证机构之间出现的恶性不良竞争及公证质量不高的问题。

（二）健全和完善公证工作组织体系。

公证活动的具体组织者、实施者是公证机构，公证组织机构的改革是公证改革的重要内容。从公证机构组织机构改革的情况来看，公证机构的组织形式既要体现公证的基本属性，又要能充分满足社会各界对公证服务的需求和期待。

《公证法》确立了公证机构是依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构的属性，明确了公证机构的公益性、非营利性，是符合我国公证工作改革和发展实际的。公证体制改革应当坚持方向要明确，不能继续模糊公证机构的性质和定位，要统一公证机构体制的发展方向；也不能搞“一刀切”，要根据各地公证工作发展实际，在保障欠发达地区公证机构生存和发达地区公证机构发展的前提下，区分具体情况，分步骤推进体制改革工作。

对事业体制公证处，一是要争取有利于公证事业发展的管理模式。二是要确保事业体制公证处的人财物自主权。公证机构负责人要按照《公证法》规定产生，实行公证处主任负责制，进一步理顺司法行政机关和公证机构的关系，确保公证机构自主管理权，依法独立开展业务。三是要加大保障力度。积极争取各部门的理解和支持，并实行相对灵活的编制管理方式，努力提高公证员办证积极性。

（三）提高公证工作的公信力。

公证质量是公证工作的生命线，是公证公信力的直接体现，公证改革如果忽视公证质量，一定是不成功的改革。要把提高公证质量，维护公证公信力作为公证改革的首要目标。

一是建立健全质量标准体系。应当制定发布各类公证事项的具体办证细则，同时，对现有的办证细则根据新颁布的法律法规进行清理和修订，以建立健全全国性的质量标准体系。二是完善公证监控方式。当前，各地公证监控的主要方式是进行公证质量检查，由于这种检查主要是事后对公证卷宗进行的抽样检查，其覆盖面及对公证质量的反应度都有一定的局限性，建议尽快出台公证信息化应用标准，推进公证信息化基础设施建设和应用软件开发和推广工作，把信息化手段应用到公证质量监管过程当中，实现事前预防、过程控制。三是完善公证质量责任追究机制，建议司法部制定出台公证质量事故处理相关规定以及公证机构和公证员违反行为处罚办法，规范公证质量责任的认定、处理和追究。四是建立以办证质量为中心的考评和收入分配机制，在公证员考核奖惩、收入分配制度的制订过程中，围绕公证质量这一核心，真正将评先评优、考核奖惩、收入分配等与公证质量挂钩。

5.我国会计制度改革的不足与完善 篇五

我国会计制度改革的不足与完善

□王治安[教授西南财经大学会计学院成都610074]

□向显湖[副教授西南财经大学会计学院成都610074]

为适应我国经济体制的改革,自90年代初期开始,我国在会计领域迈出了改革的步伐。会计改革是一个内涵丰富、外延广泛的范畴,它包括会计制度的改革、会计手段的改革、会计管理体制的改革、会计教育（www.xfhttp.com－雪风网络xfhttp教育网）的改革以及会计观念的变革等,其中会计制度改革是会计改革的实质和核心,它不仅是会计改革成败的决定性因素,而且反映着会计改革成效的优劣。

一、我国会计制度改革的不足

(一)行业会计制度的具体行为规范不适应企业改革的要求

目前各企业所执行的具体会计规范是在《企业会计准则》指导下的行业会计制度,这套规范体系存在着诸多不合理之处:(1)不能适应企业经营多元化发展的要求。随着市场机制的日益完善和风险机制的日益形成,多元化经营将成为企业经营的必然趋势和战略选择。多元化经营必然使企业涉足于各不同行业、不同性质的经营业务,而执行现行会计规范要求企业对不同行业、不同性质的经营业务分别设置帐户,并采用不同的会计程序与方法进行会计处理,这不仅增加了多元化经营企业会计核算的工作量,影响核算效率和质量,而且难以保持口径一致,反映综合的财务会计信息。(2)不利于会计信息的行业比较和分析。执行行业会计制度,使得不同行业、不同企业会计处理所依据的原则、程序、方法各不相同,这就必然导致会计信息在行业、企业之间失去可比性,不便于投资主体对潜在投资对象的比较、分析和选择,最终不利于资金的合理流向和资源的优化配置。(3)不便于投资主体对企业实施有效的财务监督。企业各投资主体对企业实施财务监督的主要依据是财务会计信息,然而,一方面各投资主体出于增加投资收益、回避投资风险的考虑,会不断的改变投资对象,使资金经常性地从一个行业转向另一个行业,或同时分布于若干不同行业;另一方面不同行业又执行不同的.财务会计制度,在这种情况下,投资主体要实施财务监督就必需熟悉不同行业的会计处理原则、程序和方法,这无疑加大了财务监督的难度,影响财务监督效率。

(二)现行会计制度在构成上缺乏完整性和系统性

完整性和系统性是现代会计制度应具备的基本特征。所谓“完整性”是指会计制度应包括和覆盖全部会计实务,使每一会计行为,每一会计事项都有相应的制度予以规范;所谓“系统性”是指现代会计制度应是在会计目标统一约束下,由相互联系、相互依存的多分支、分层次的会计制度构成的有机体系。然而,我国现行的会计制度基本上是围绕企业常规会计事项由国家统一制定,在构成上缺乏完整性和系统性,具体表现在两个方面:(1)一些现代会计分支尚未纳入会计规范体系。近年来,随着会计领域的改革开放以及会计理论研究的深化,一些新的会计分支,如人力资源会计、质量成本会计、物价变动会计、金融工具会计等早已为人们所熟悉,然而,有关这些会计分支,我国目前尚无具体的制度或准则规范,使得现行会计规范在内容上残缺不全,尽管一些企业认识到需要通过会计系统确认和计量人力资源的耗费,需要核算与报告物价变动对企业财务状况和经营业绩的影响,需要核算和报告金融资产、金融负债及其对股东权益的影响等等,然而由于缺乏这方面的

6.我国劳动教养制度的改革与完善 篇六

摘 要： 劳动教养制度对维护我国社会稳定发挥着重要作用，但该制度在实施过程中暴露出了许多问题，如与国际人权公约和联合国刑事司法准则的基本价值目标、人权保障原则、正当程序原则、人人享有不受强迫劳动权等存在明显的冲突，我国劳动教养制度的改革与完善。根据我国经济社会发展阶段和司法实践情况，劳动教养制度的改革方式应是在基本目标的指引下，通过出台劳动教养立法、控制劳动教养的适用范围、推动劳动教养程序司法化，最终实现劳动教养的法治化。

关键词： 劳动教养制度； 国际人权准则； 改革与完善。

我国劳动教养制度产生于特殊历史背景下，这一制度产生伊始就存在着很多问题，随着实践的发展，这些问题不但没有解决，反而有扩大的趋势。作为一项剥夺公民人身自由的制度，劳动教养直接关涉公民基本人权问题，其“对于尚不够刑事处罚的违法行为人，适用名义上是行政处罚但实质上类似于刑罚的劳动教养……与联合国刑事司法准则的要求相去甚远”①。国际人权准则是国际社会对人权保障的最低要求。为了促进我国劳动教养制度的完善，既保留其维护社会稳定的功能，又防止其被不当利用而侵犯公民合法权利，也为了促进这一制度与国际法准则的统一，需要将其置于国际人权准则视野下进行审视。

一、国际人权准则视野下我国劳动教养制度存在的突出问题。

（一）劳动教养的正当程序缺失。

作为国际人权规范体系的宪章性文件，《世界人权宣言》明确指出，国家为了维护国内秩序或为了保护其他人的人权，可以对侵害他人权利者的自由进行一定的限制，这种限制应当符合法律的要求，尤其要符合各国国内法所规定的程序要求。据此，正当程序是国家剥夺公民自由的正当性基础。《公民权利和政治权利国际公约》第九条也明确规定，剥夺公民的人身自由不仅应当符合实体法的要求，还要满足程序法的要求，如使被剥夺权利者能被迅速带见审判官或其他依法行使司法权的官员。联合国大会 1988 年通过的《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》对受拘留或监禁的人的权利作了详细规定： 剥夺公民自由只能由称职、公正、独立的法官或享有司法权的官员依法定程序进行； 应当保障被剥夺自由人获得律师帮助的权利； 司法机关应当进行持续审查。我国的劳动教养属于该规定中“因定罪以外被剥夺人身自由”的“拘留”。

我国劳动教养制度对国际人权准则要求的限制公民人身自由的正当程序原则的背离表现在：（1）劳动教养由公安机关提出申请、审查批准、执行并决定予以变更或解除，公安机关集侦、控、审、执行于一身，外部监督十分乏力，这对于人权的保障极为不利。（2）当事人根本无法获得律师的帮助。

（3）法官没有事先审查的权力，即使其事后通过行政诉讼的方式进行审查，由于现实中各种因素的掣制，实际上其难以做到称职、公正、独立地进行审查。（4）劳动教养过程中的持续审查机制缺失。根据《公安机关办理劳动教养案件规定》，被劳动教养者的人身自由应当被剥夺到劳动教养期满之日，期间只存在通过奖励制度缩短劳动教养期限的可能。从国际人权准则的要求来看，我国劳动教养制度是一个完全封闭式的制度，其对被劳动教养者利益的正当程序保障不足。

（二）劳动教养与人人享有不受强迫劳动的权利的冲突。

早在 1930 年，国际劳工组织大会第 14 届会议就通过了《强迫劳动公约》，规定彻底禁止“强迫或强制劳动”（指以惩罚相威胁，强使任何人从事其本人不曾表示自愿从事的所有工作和劳务）;因法院判决有罪而被强制劳动的，不属于应当制止的强制劳动。《公民权利和政治权利国际公约》第八条明确规定： 任何人不应被要求从事强迫或强制劳动； 对于被国家剥夺自由的人或者因其他原因被拘禁者，只有经过了合格法庭的审查与裁判，其进行的强制性工作或服务才不被视为应予禁止的强制或强迫劳动。我国存在劳动改造和劳动教养两种强制劳动的情况。劳动改造既符合《强迫劳动公约》的除外条件，也符合《公民权利和政治权利国际公约》第八条的除外情形，不属于应予禁止的强迫劳动之列。但是，劳动教养的正当性值得商榷。《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》、国务院转发公安部制定的《劳动教养试行办法》等规范性文件都明确了通过劳动对违法行为人进行教育改造的方式，依此，被劳动教养者必须参加劳动，虽然会“发给适当工资”，但这种劳动并非以自愿为基础，而是一种强制性的劳动惩戒，被劳动教养者没有选择的余地。依据《强迫劳动公约》，这种没有被定罪即被要求强制劳动的情形属于被制止的强制或强迫劳动。

依据《公民权利和政治权利公约》，这种强制劳动虽然可以被允许，但应以“依照法庭的合法命令”为前提，而我国的劳动教养仅依据公安机关的审批决定，其正当性明显不足。

二、我国劳动教养制度改革的基本目标。

国内学界对于劳动教养制度的去向产生了较大分歧。有学者认为劳动教养不仅有存在合理性，其运行也有合理性，没必要废除，应在保留的基础上进行完善。②有学者认为应当彻底废除劳动教养制度，不能有任何迁就。③笔者认为，目前所有的改良型方案的确存在着“扬汤止沸”的问题，彻底废除劳动教养制度尽管可以达到“釜底抽薪”的效果，但却是最难实施的一种方案。且不论其彻底废除涉及刑罚与行政处罚对劳动教养的吸纳（刑法与行政处罚法的大幅度修改本身就是一项系统工程），单就废除过程中的阻力，就有可能直接将此方案扼杀于摇篮之中。从我国司法改革的实践经验来看，所有的改革方案最终还是要回到现实中，由解决一个一个具体的问题开始。因此，渐进式改革才是劳动教养制度改革的行之有效的方式。这种渐进式劳动教养制度改革的基本目标是： 在保持劳动教养维护社会治安功能的基础上，强化正当程序和人权保障理念对其的制约作用，实现劳动教养价值目标的均衡化，适用范围的最小化，对公民自由进行处分的司法化，决定过程的诉讼化，执行方式的开放化。

劳动教养价值目标的均衡化，是指我国劳动教养制度改革应当实现维护社会治安、人权保障和正当程序价值的均衡，尤其要注重在劳动教养过程中保护被劳动教养者的合法权益，包括实体性权利和程序性权利； 只有通过正当程序并经适格的主体作出裁决，才能剥夺公民的人身自由。根据国内外的实践经验，最有效的保障人权的方式往往是对正当程序的遵守，因此，尤其要注意正当程序对劳动教养的控制作用，通过程序对国家的劳动教养权力进行控制，最终实现保障人权的价值目标。

劳动教养适用范围的最小化，是指劳动教养对象范围的设定应当与刑罚一样保持谦抑性与合法性，应当慎用、少用劳动教养，不得随意扩大其适用范围。应严格遵守我国《立法法》的规定，由法律对劳动教养事项进行规定，其他任何规范性文件不得进行扩张性规定或解释。在缩小现有劳动教养对象范围的基础上，立法应当以列举的方式明确规定劳动教养的对象范围； 对于范围的扩张，应当明确规定只有国家立法机关才有权进行。

劳动教养对公民人身自由处分的司法化是指： 处分的审查与决定应当由中立的、独立的司法主体进行，按照国际通行的惯例，宜由法院进行； 处分程序应诉讼化，即劳动教养决定的作出应当有原告、被告的充分参与，法官不仅应根据申请方提供的证据作出裁决，还应充分听取被劳动教养者的意见，原告、被告双方可以进行辩护、质证。为了实现这一目标，必须保障被劳动教养人员的获得律师帮助权，管理制度《我国劳动教养制度的改革与完善》。我国劳动教养法中的律师帮助制度应当包含如下内容： 明确规定当事人有获得律师帮助的权利； 在处分程序中增加权利告知程序； 建立法律援助制度； 明确规定律师在处分程序中所享有的各项权利，以及国家对这些权利的保障义务。

劳动教养执行的开放化与人性化是指，劳动教养的执行应当坚持开放化方式，完全剥夺当事人人身自由并不是唯一的执行方式。我国劳动教养应当与刑罚的执行方式接轨，坚持社会外矫正与社会内矫正相结合。具体来说： 在劳动教养的期限上，坚持以不定期为原则，只设定上限，原则上不设定下限，且规定被劳动教养者得依法随时获得释放； 在劳动教养的执行方式上注重社区矫正的作用； 在劳动教养的执行过程中，应当允许被劳动教养者回家、外出等； 在劳动教养的执行内容上，应当坚持“矫治”第一、劳动第二。总之，应当以帮助被劳动教养者迅速回归社会、成为有用的人为目标，以文化教育和技能培训为主、劳动为辅，使劳动成为一种教育方式而不是为劳动教养场所“创收”的工具。

三、我国劳动教养制度改革的具体问题及其解决。

（一）劳动教养立法的主要内容。

我国早在 20 世纪 80 年代就启动了劳动教养法的立法工作。2011 年 3 月，全国人大常委会委员长吴邦国作全国人大常委会工作报告时表示，我国将抓紧制定《违法行为教育矫治法》。我国劳动教养立法应当至少包括以下内容：（1）明确劳动教养的性质。目前立法的进度已经表明，劳动教养制度将主要用于“违法行为教育矫治”，因此劳动教养的内容应当以教育为主，不得要求不必要的劳动，最好取消强迫劳动，代之以技能培训与行为教育。（2）严格设定劳动教养的决定程序。应当设计作出劳动教养决定的听证程序； 增加被劳动教养人员的申辩权，被劳动教养人员及其委托的律师如果对劳动教养决定不服，可以向法院申诉，由法院裁决是否进行劳动教养。（3）劳动教养期限的严格限制。修改目前劳动教养期限长达 1—3 年，必要时还可延长一年的规定，建议最长不超过一年半。（4）劳动教养管理的开放与人性化。劳动教养的场所应当是开放的（指在劳动教养场所内部开放，并非对外开放），矫治对象在场所内可以自由活动； 在必要的审查与限制下，允许矫治对象请假、周末回家、探亲等。（5）劳动教养的定期审查与分流制度。劳动教养机构或者专门的监督机构应当定期对劳动教养决定进行审查，如果发现教养已不必要，应当立即决定解除，不得有不必要的延迟。（6）劳动教养制度实施的监督问题。对于劳动教养实施中的违法行为，检察机关不仅有提出纠正意见的权力，必要时还可以启动专门的调查和惩戒程序； 被劳动教养者及其律师有权直接将劳动教养处分提交法院进行审查或复审。（7）被劳动教养者回归社会的问题。国家或社会应当帮助被劳动教养者回归社会； 应当建立被劳动教养者不良记录消除制度，被劳动教养者在一定年限（如三年内）如果不再有法定违法行为（不是任何违法行为），就应当消除其劳动教养记录。

（二）劳动教养对象范围的控制。

劳动教养对象范围的限缩实际上是一项系统的法律修改工程，它不仅涉及劳动教养立法本身的修改，还需要促进刑法、刑事诉讼法、行政处罚法对劳动教养部分内容的吸纳。

1.劳动教养对象范围的实体法控制。首先，提高劳动教养的适用条件。劳动教养的适用应当具备三个基本要件： 人身危险性、行为的严重违法性、矫治的必要性和比例性。人身危险性是指劳动教养的对象必须有再次危害社会治安或侵害他人的可能性； 行为的严重违法性是指劳动教养的对象必须有违法行为的存在，这种违法行为比较严重但没有达到需要刑法调整的程度； 矫治的必要性和比例性是指劳动教养方式的选择应当坚持“除此之外，别无更优”的原则，劳动教养期限应当与被劳动教养者的人身危险性、行为违法性成比例，国家应当间隔性地对劳动教养的执行进行持续审查，一旦达到了矫正的目的，即应解除劳动教养。其次，将一些轻微的、实际上没有必要处以劳动教养的违法行为纳入行政处罚的范围。最后，通过对刑法的修改，降低部分罪的入罪条件，将实际上已构成犯罪但目前由劳动教养规制的行为纳入刑法的调整范围。在降低入罪条件的同时，应当促进刑罚执行的多样化，尤其要注重轻刑的非监禁化（以罚金刑、社区服务、社区矫正等方式执行），建立轻罪“前科消灭制度”。

2.劳动教养对象范围的程序法控制。实体法通过普适性的规范从整体上控制国家劳动教养权“触角”的范围，这种控制是抽象的、无法自我实现的，需要执行者严格遵守法律方能真正实现。因此，必须对劳动教养的适用设定严格的程序，通过对程序的严格遵守，实现对国家权力的规制和对权利的保障，达到劳动教养的慎用、少用，最终实现在个案中控制劳动教养的适用。为此，必须实现劳动教养申请主体与决定主体的分离，建立劳动教养决定的听证制度，明确规定当事人申请解除劳动教养权及劳动教养持续审查等制度。

3.劳动教养对象范围的证据控制。除非有证据证明并坚持法定的证明标准，不应当对公民实行劳动教养，这是防止国家滥用劳动教养权的重要措施。我国《公安机关办理劳动教养案件规定》明确了劳动教养案件的证明标准，即“违法犯罪事实已经查清，证据确实充分”，但实践中是否达到了此证明标准存在疑问。我国目前劳动教养由公安机关决定和执行，缺乏外部监督； 《劳动教养决定书》和《劳动教养通知书》高度格式化，没有说理的过程，是否达到证明标准也就难以判断。因此，必须实现劳动教养决定过程的诉讼化，使控辩双方在第三方主持下进行公开证明、质证、辩论，在此前提下设定证明责任、证明标准来控制劳动教养的适用。通过证据控制劳动教养的适用主要涉及五个问题：（1）明确需要证明的事项，包括违法行为及其危害性，行为人的人身危险性及有再犯的可能、确有拘禁矫治的必要。（2）证明标准的设定。（3）举证责任的分配。劳动教养的申请者应当举证证明适用劳动教养的必要性。（4）举证不能的法律后果是不得对公民进行劳动教养，没有新的证据或事项，不得再次提起劳动教养申请。（5）劳动教养决定文书中应当写明决定者依据证据形成心证的过程。

（三）劳动教养程序的司法化。

7.我国金融制度改革与地方银行制度 篇七

一、我国利率市场化改革进程

利率市场化是指金融机构在货币市场经营融资的利率水平,也就是说,将利率的决定权交给市场,由市场作为主体自主决定利率的过程。 事实上,就是把利率的决策权交给金融机构决定,金融机构通过衡量自身的资金状况和市场动向来自主调节利率的水平,最终形成由市场供求决定利率的利率形成机制。

1996年以前,我国的利率都在发生明显的变动。 而在1996年,我国政府放开了银行之间的同业拆借利率,我国利率市场化才开始逐渐走向正轨。 在利率改革期间,最赋有意义的便是2007年推出的货币市场基准利率shibor,后来利率发生急剧波动, 这时市场便开始发挥它的调节作用,而不是人为的调整。 这几年,我国政府也多次非常明确的提出了推进利率市场化改革的要求。

2013年7月,中央人民银行就明确宣布,经由国务院批准,中国人民银行自2013年7月20日起全面放开对金融机构贷款利率的管制,我国利率市场化改革又向前迈出了至关重要的一步。 2015年3月5日, 在政府工作报告上,李克强总理明确指出:今年金融体制改革的主要目标是建立银行存款保险制度,进一步推进政策性金融体制的改革,建立健全金融机构风险处理机制,稳步推进利率市场化发展。 国务院也对外公布了 《 存款保险条例》 , 并于2015年5月1日起开始施行, 酝酿已久的存款保险制度终于落地。

二、利率市场化与银行存款保险制度的关系

存款保险制度是一种金融保障制度,是指符合条件的存款类金融机构建立起一个专门的保险机构,各存款机构作为投保人,按一定的存款比例定期的向该保险机构缴纳保险费,当成员机构面临经营危机或破产倒闭时,由专门的保险机构向其提供财务救助,来确保存款人的利益,维护银行的信用,稳定金融系统秩序的一种制度。

利率市场化一直是中国金融行业发展过程中最大的阻碍因素。 自从1993年放开对银行存款利率的限制以后, 各金融机构之间的竞争也越来越激烈,这不仅缩小了银行的利润,也增大了银行倒闭的风险。 利率市场化是中国金融行业改革的关键, 对推进金融行业发展具有很大的作用, 而银行存款保险制度也是利率市场化改革的前提条件。 存款保险制度是利率市场化的“ 稳压器”,是金融行业良性竞争的“ 信号灯”,因此它具有很强的稳定作用和牵引作用。 它能在利率放开管制、竞争逐渐加强后,避免各大小银行之间发生挤兑,并且保证存款人的利益安全不受侵害, 给存款人带来安全感,避免自身的存款遭受损失,进而提高人们存款的积极性。 同时存款保险制度能给各家银行带来竞争意识,倒逼其提高服务效率和质量,这也为利率的市场化奠定了坚实的基础,进而能够维护市场经济平稳有序的发展,为利率市场化保驾护航。

三、我国银行存款保险制度建立中存在的问题

1、长期以来未建立显性存款保险制度

银行存款保险制度是一种能够保障存款人的利益,使银行的信用得到维护,进而稳定金融秩序的一种金融保障制度。 在金融体系中各类符合条件的存款性金融机构作为主体,共同建立起一个存款保险机构,要求各金融机构向存款保险机构交付一定保险准备金,用于当金融机构面临经营危机或者破产倒闭时,银行存款保险机构能够向其提供财务救助,帮助其解决危机。

实际上从广义上说,存款保险由隐性存款保险和显性存款保险两种组成。 隐性存款保险是公众对存款保护的一种预期,是政府在银行发生危机时为了维护存款者的利益而为他们提供的保护;显性存款保险制度是指国家以法律的形式对存款保险的要素、机构设置以及有问题机构的处置等问题作出的明确规定。 也就是说,根据法律法规建立起存款保险机构,并确定存款保险的保险费、出资方式和赔付机制,能够优化市场资源的合理配置,规避金融风险, 控制不良贷款。

长期以来,我国并未建立存款保险制度,但却存在一种隐性存款保险制度,这种制度来自于公众对存款保护的预期,也就是说,国家对存款提供百分之百的担保,当商业银行出现危机的时刻,由政府做其后盾,为其买单,并及时给予财政上的支持,进而达到保护存款人利益、降低银行业的道德风险和逆向选择,维持金融系统稳定的作用。

2、长期存在的隐性存款保险制度的弊端

近年来,随着我国利率市场化的不断发展,由利率市场化导致的银行业间的剧烈竞争,使得银行出现危机或濒临破产,进而会对存款人造成巨大的利益损失。 我国现行的隐性存款保险制度的弊端日益明显,主要表现在以下几个方面。

( 1) 破坏了市场竞争机制,不利于公平竞争

隐性存款保险制度破坏了公平的市场竞争机制,对中小银行极不公平。 在现行的金融体系内,政府对中小型银行所提供的支持力度相对于五大国有银行来说还有所欠缺。 政府为了避免大型国有金融机构倒闭而对宏观经济造成更大的影响,一般都是由中央政府对国有大型金融机构实施保障, 而中小银行往往只能依靠实力较弱的地方政府,得到的政府支持要远远不够。 中小银行缺少国家财政的支持,这导致一大部分存款人心理上产生对中小银行的排斥,顾虑其安全性与稳定性,认为把钱存在国有大型银行会更加安全,这使得中小银行与大型国有银行之间的实力差距越来越大。

( 2) 引发了严重的道德风险

由于国家实行隐性存款保险制度,一方面这使得银行及其管理层形成惯性,认为国家会对有问题的银行提供资金支持以及信用担保,银行便可以无需承担保费缴纳义务, 就能享受存款保险所带来的收益,认为当危机发生时,自己也不用为其经营不善、管理不力的行为承担任何后果,国家自然会为其买单。 这使得各银行平时不注意提高服务质量和风险意识,单纯是为了自身的利益加大对高风险项目的放贷,导致大量不良资产的积压,这不仅会引发经济风险和道德风险,最终还可能促使银行业运行低效,也弱化了银行自我约束的内在动力。 另一方面,隐性存款保险制度也给存款者带来了错误的引导,他们认为银行有国家做支撑,即使银行产生问题,自己的利益也不会受到损失,这使得存款者很少考虑银行经营风险等问题。

( 3) 增加了国家财政的沉重负担

在我国长期实行的隐性存款保险制度下,国家为银行无偿提供存款保险服务,并没有设置专门的存款保险机构, 当银行遭遇危机时, 政府为了维护公众信心和金融稳定, 当地政府就必须给予其资金救助,这给政府增加了沉重的负担。 国家实际上提供了无限制的存款保险,一再地为商业银行提供资金支持, 这些都大大增加了国家的财政成本,增加了国家本已沉重的财政负担。

( 4) 加剧了银行体系的脆弱性

银行体系脆弱性是金融脆弱性的一部分,它是指一种趋于高风险的金融状态,泛指一切融资领域中的风险积聚。 我国长期实行的隐性存款保险制度引发了严重的道德风险,使得银行管理层的过度冒险行为无法得到有效遏制,进而导致市场纪律的失效。 而这些过度冒险的业务操作导致我国四大商业银行的不良贷款数量居高不下,不良资产比率较高,银行整体的经营效率和资本充足率都很低。 由于隐性存款保险制度的作用,导致了银行和借款人银行和存款人之间所掌握的信息是不对称的。 这种信息的不对称使得银行难以对市场作出灵敏的反应,一旦存款人突然提取大量现金,银行就会发生挤兑风险,加剧了银行体系的不稳定性。 而国有银行与非国有银行、大中小银行间的不公平竞争,使得国有商业银行的垄断地位进一步加强,而中小银行的生存和发展环境越来越差,这也大大加剧了我国金融体系的不稳定性。

四、完善我国存款保险制度的对策

1、落实存款保险制度,弥补其内在缺陷

长期以来,国家实际上实行的是全额隐性存款保险,当银行产生危机或面临破产时,由政府为其买单,因此银行信用更多体现着国家信用。 近年来,随着我国利率市场化的不断发展,由利率市场化导致的银行业间的剧烈竞争,使得银行出现危机或濒临破产,进而会对存款人造成巨大的利益损失。 我国现行的隐性存款保险制度的弊端日益明显。 而确立良好的存款保险制度后,国家不再对存款机构进行担保,银行若经营不善,存在破产可能,这将会倒逼银行提高业务能力以及服务质量,营造公平的竞争环境。 落实存款保险制度也将增强中小银行和民营银行的信用,保护存款人的利益,提高公众对银行体系的信心。 因此,落实存款保险制度对于我国金融体系的健康发展是至关重要的。

2、充分发挥存款保险机构的职能,防范金融风险

国外存款保险机构的职能经历了从单一化职能向多重化职能的发展历程,也就是说,除了补偿存款人损失的职能外,还可以担当其他职能。 我国应赋予存款保险机构多重职能,除了当银行发生危机提供救助的职能外,还要赋予其监督投保机构经营安全、督促其防范金融风险的职能,并且能够接管发生信用危机的机构,对己出现的金融风险进行控制或化解等等。 为了充分发挥我国存款保险机构的职能,防范金融风险,我国必须立法先行,做到有法可依,制定有关存款保险的法律法规,明确保险双方的权利和义务,并授权存款保险机构相应的职能,以此来完善我国存款保险制度,维护金融体系安全健康的发展。

3、完善法律体系,为存款保险制度保驾护航

法律制度保障是推行存款保险制度的基石,而金融市场的进入退出机制是保障金融体系稳定的基础。 目前,我国颁布的与金融机构相关的《 公司法》 和《 破产法》 都没有考虑到金融机构的特殊性,对金融机构的市场退出只有一些原则性的规定,还没有建立关于金融机构市场退出的专门法律法规,缺乏实际可操作的具体规定,这实际上会大大降低存款保险制度的实施效力。 因此,当务之急是尽快建立健全我国的法律体系,完善与之对应的法律法规,为存款保险制度能有效发挥作用创造有利的条件。 2015年5月1日,《 存款保险条例》 终于破土而出,《 条例》 中明确规定,存款保险实行限额偿付,最高偿付限额为人民币50万元。《 存款保险条例》的出台,进一步完善了法律法规,为存款保险制度提供了良好的运行环境,进一步促进了银行业的健康发展。

4、建立信息披露机制,提升金融监管透明度

银行向公众披露信息有助于公众通过这些信息来了解和评估银行的风险水平,并监督银行风险管理的作用, 有利于提高银行的工作效率,提高服务质量。 在银行存款保险制度实施的过程中,金融市场自由化竞争也在逐渐的加快。 伴随着我国利率市场化进程的加快,理性存款人应该通过对利率的分析、银行风险的预判来自行选择最终存款的银行。 因此,公开透明的信息披露机制就显得特别重要。 我国应在完善存款保险制度法律法规的同时,要求我国的金融机构必须定期向公众及时、准确地进行信息披露, 其中包括最基本的信息和重大的经营事件, 这些都要告知给公众,当金融机构违反规定时,要进一步明确处罚手段,进而提高金融机构的法律意识和服务意识,使存款人能够充分掌握银行的资产负债情况以及资金存入银行的安全性和效益性,加强存款人对银行的监督管理,强化金融监管体系的市场选择作用,进而提高银行服务质量,减少道德风险,维护金融体系的稳定。

参考文献

[1]张金胜、王杰:我国存款保险制度的进程、现状与发展构想[J].企业经济,2015(1).

8.我国金融制度改革与地方银行制度 篇八

北京师范大学哲学与社会学学院2008级在职博士研究生陆国强

2010年04月16日09:44来源：《中共中央党校学报》

干部人事制度改革是我国政治体制改革的一个基本方面，也是关乎中国特色社会主义事业发展全局、贯穿我国改革发展全过程的一项艰巨任务。经过30年的改革和发展，我国的干部人事制度发生深刻变化，得到理论与实践的双重完善。

一、实践突破：初步建立中国特色社会主义的干部人事制度

十一届三中全会以来，历届党中央领导集体正确领导我国的干部人事制度改革。在改革开放和现代化建设的大背景下，我国的干部人事制度改革逐步展开、不断深化，现已取得实质性进展。它大体经历这样几个发展阶段：

第一阶段，党的十二大前后，新时期干部人事制度改革拉开大幕。以党的思想路线、政治路线的拨乱反正为基础，通过党的组织路线的拨乱反正，制定我国干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”(简称干部“四化”)的方针，建立起老干部离休退休制度，一大批德才兼备的优秀年轻干部走上领导岗位，在实现新老干部合作与交替方面迈出重要步伐。

第二阶段，党的十三大前后，重点改革当时的干部管理体制。为了适应从农村到城市的全面经济体制改革，这一阶段的干部人事制度改革，从纵向和横向两个方面展开：纵向方面，本着“管少、管好、管活”的原则，实行下管一级的干部管理体制；横向方面，以建立公务员制度为重点，探索建立科学的分类管理体制，形成各具特色的干部管理制度。

第三阶段，党的十五大前后，主要改革党政领导干部的选拔任用制度。这一阶段的干部人事制度改革，围绕十四届四中全会和十五大提出的“扩大民主，完善考核，推进交流，加强监督”(简称“四句话”)的要求，创建优秀人才脱颖而出、富有生机与活力的用人机制，尤其是在干部能上能下方面取得明显进展。公开选拔领导干部和竞争上岗的工作逐步推开。国有企业和事业单位的人事制度改革愈见成效。

第四阶段，党的十六大前后，以颁布《深化干部人事制度改革纲要》为标志，干部人事制度改革进入到全面规划、整体推进的新阶段。十六大以来，深化干部人事制度改革成为政治文明建设和政治体制改革的重要内容。这方面的建设和改革，坚持以科学发展观等重大战略思想为指导，以科学化、民主化、制度化为目标，通过建立健全干部的选拔任用机制和监督管理机制，把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来，在许多方面取得新的重大进展。目前，各地各部门正在按照党的十七大提出的“民主、公开、竞争、择优”的要求，解放思想、勇于实践，出现了新一轮干部人事制度改革的高潮。

经过30年的改革和发展，党和国家初步形成适合中国国情、保证共产党长期执政为民的社会主义现代化干部人事制度，从组织工作方面有力地支持我们党的执政能力建设和先进性建设，有效地促进我国的改革开放和现代化建设顺利进行。

(一)干部队伍实现“四化”带动各级领导班子的结构和素质形成质的飞跃。从中央到地方的各级党委认真贯彻干部“四化”方针，针对不同历史时期领导班子建设存在的问题，有步骤有重点地加以解决。改革开放初期，主要是结合机构改革，大规模地选拔优秀年轻干部，建立和实行老干部离休退休制度。

11982-1990年，全国共提拔72万多名中青年干部担任县级以上领导职务，同时有526万多名达到年龄的老干部陆续从领导岗位上退下来。此后，各级党委的组织人事部门采取多方面措施，制定一系列有关培训、在实践中锻炼和选拔干部、加强后备干部队伍建设的政策和制度。十六大以来，主要是结合各级领导班子换届，大力推进领导班子的配备改革：减少职数、优化结构、增强功能。2008年，县级以上党政领导班子成员，具有大专以上学历的达到99%；省市县三级党政领导班子成员的平均年龄，分别比1982年时下降6、7、9岁。各级领导干部和领导班子的整体素质明显提高，贯彻落实科学发展观、领导改革开放和现代化建设的能力显着增强，并且经受住重大事件的考验。

(二)用“四句话”精神构筑新型的党政领导干部选拔任用制度。

根据“扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督”的要求，按照《深化干部人事制度改革纲要》的部署，各地各部门的党委加大力度、加快步伐，全力改革党政领导干部选拔任用制度。在扩大民主方面，民主推荐、民主测评成为选拔任用党政领导干部的必经程序，公开选拔、竞争上岗成为选拔任用党政领导干部的重要方式，全委会票决制、任前公示制普遍推行。2003-2007年，全国公开选拔领导干部1.7万人，通过竞争上岗走上领导岗位的干部22.1万人。一些地方还探索公推公选和公推直选等竞争性选拔方式。十五大、十六大、十七大确定“两委”考察人选，都运用民主推荐的方法。在完善考核方面，制定、实施《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。该办法正在进行部门综合考评的试点。以完善个别谈话、民主测评为基础，增加实绩分析、民意调查和综合评价，使考察方法更加科学。一些地方还建立领导干部定期考核制度、经常性考察制度和关键时刻考察制度。在推进交流方面，重点部门、关键岗位的领导干部实行交流并形成制度。2003-2007年底，全国共交流机关干部173.8万人。十六大以来，各级领导干部交流力度进一步加大，市县党政一把手以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门的主要领导干部普遍实现了异地任职。在加强监督方面，建立诫勉谈话和函询、述职述廉、经济责任审计、领导干部个人重大事项报告等制度；制定有关深入整治选人用人上的不正之风、提高选人用人公信度的意见；下发严肃查处跑官要官、买官卖官，防止带病提拔、带病上岗的具体措施和关于严肃换届纪律、坚决防止拉票等不正之风的“十严禁”规定。中央和各省区市设立的巡视机构发挥监督作用，专项检查《干部任用条例》的执行情况；同时，开通“12380”监督举报电话和网上举报，建立严重违规用人问题的立项督察制度，加大对用人违规行为的查处力度。

(三)引领干部人事工作朝着科学化、民主化、制度化的方向进行根本性建设。

深化干部人事制度改革，重要的是把成熟的改革经验和成功的改革结果，抓紧形成制度，使我们的工作不因领导人和领导人注意力的改变而改变。改革开放以来，干部人事工作的制度化建设主要体现在3个方面：一是实际上的干部领导职务终身制向退休制、任期制和辞职制转变。上个世纪80年代，邓小平、陈云等老一辈无产阶级革命家带头从领导岗位上退下来，为全党树立主动遵守制度、高风亮节的榜样。在十六大上，江泽民等一批为党、为国家、为人民作出杰出贡献的中央领导人主动退出中央委员会，为推进党和国家高层领导新老交替的制度化、规范化、程序化作出表率。现在，任职到龄退休已经成为广大老干部的自觉行动。党政领导干部职务任期制已经实行，落实干部能下能出的制度也有新进展。2004年以来，全国自愿辞职、引咎辞职和责令辞职的干部共有6 876人。其中，县处级以上领导干部近300人。二是建立健全干部选拔任用和管理监督的基本规章，主要是“一法、三条例”：《公务员法》是我国第一部带有干部人事管理总章程性质的法律。《党政领导干部选拔任用条例》是干部选拔任用工作必须遵循的基本规章；《党内监督条例（试行）》是加强干部监管工作的重要法规；《干部教育培训条例（试行）》是做好新形势下干部教育培训工作的基本准则。三是集中出台一批深化干部人事制度改革的单项法规文件。2004年，中央集中出台公开选拔、竞争上岗等“5+1”法规性文件。2005年底和2006年上半年，中央又集中颁发党政领导干部职务任期、任职回避等法规文件，从而初步形成相互配套、有机衔接、较为完备的干部人事工作法规制度体系。

(四)干部分类管理的格局基本形成，国有企业和事业单位的人事制度正在转变。

实行分级分类管理和党管人才的原则，各级党委及其组织人事部门进一步加强对企事业单位人事制度改革的宏观指导，吸引、培养、选拔各类人才的工作出现新气象。过去，国有企业和事业单位长期沿用党政干部管理模式进行干部人事管理。现在，这种状况被逐步改变，干部分类管理的格局基本形成。对于国有企业，人事制度改革结合国有资产管理体制改革，初步建立领导人员分层管理体制，健全领导人员的选拔、任用、激励和监督机制；建立国有大型公司董事会，完善公司法人治理结构；面向海内外公开招聘高级经营管理者，积极探索国有企业选人用人新机制；企业经营管理人员的考核力度不断加大，考核评价机制逐步健全。对于事业单位，人事制度改革坚持全面推进和分行业实施相结合，分类制定科研、卫生、高校、中小学、广播电视、文化、新闻出版等部门的改革意见；推行事业单位人员聘用制度，搞活事业单位用人机制；健全岗位管理制度，实行按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，推进事业单位的人事管理由身份管理逐步转变为岗位管理。

二、理论创新：系统提出中国特色社会主义的干部人事制度改革思想

经过30年的改革和发展，中国特色社会主义理论体系指导我国的干部人事制度改革，探索新实践，总结新经验，不断获得规律性认识，逐步形成适合当代国情的社会主义现代化干部人事理论：

(一)确立干部人事制度改革的全局性地位。

随着拨乱反正和全党全国工作重心的转移，邓小平等老一辈无产阶级革命家从事关党和国家前途命运的大局出发，多次提出要进行干部制度改革。1980年，邓小平发表《党和国家领导制度的改革》著名讲话，奠定我国政治体制、包括干部制度的改革基础。这篇纲领性文献、深刻总结文化大革命的教训，指出领导制度、组织制度的问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，从而阐明制度建设的重大意义。他指出，我们要在政治上创造出比资本主义国家更高的民主、更切实的民主，造就比这些国家更多的、更优秀的人才。问题是，现行组织制度和不少干部的思想方法，不利于选拔和使用四个现代化急需的人才。而不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。这些思想说明，干部人事制度改革在政治体制改革、政治制度建设和党的建设中可以发挥带动全局的作用。邓小平号召，要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才，实行干部队伍“四化”，废除领导职务终身制，建立健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换等制度。从此，我国的干部人事制度改革迈出坚实步伐。邓小平的上述重要思想，后来不断得到丰富和发展。江

泽民、胡锦涛强调，深化干部人事制度改革是政治体制改革的重要内容，是建设善于治国理政的高素质干部队伍的制度保证，是防止和纠正用人不正之风的治本之策。它事关党的先进性建设、事关党的执政能力的增强和执政地位的巩固，事关中国特色社会主义事业的发展。

(二)确立干部人事制度改革的根本方针。

改革开放初期，针对干部队伍年龄偏大、文化偏低，不适应新的形势和任务的状况，党中央重新确立任人唯贤的干部路线，提出干部队伍要革命化、年轻化、专业化、知识化。领导班子建设和干部队伍建设的这一根本方针，指引我国的干部人事制度改革。各级党委及其组织部门坚决解放思想，克服重重障碍，打破事实上存在的领导干部职务终身制，大力培养选拔优秀年轻干部，推动新老干部的合作与交替；通过发扬民主、走群众路线，切实转变组织工作、干部工作的方式方法。在不同的历史条件下，具有战略意义的干部“四化”方针，不断被赋予鲜明的时代内涵。上个世纪80年代初，在坚持革命化的前提下，干部队伍建设主要是推进年轻化、知识化、专业化。到了90年代初，邓小平强调，要选拔任用人民公认、坚持改革开放并有政绩的人。此后，我们党进一步提出，把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的干部选拔到领导岗位上，特别要选拔自觉坚持科学发展、善于领导科学发展的干部。2008年初，胡锦涛在全国组织工作会议上提出，坚持德才兼备，要以德为先。这个标准，丰富和发展干部“四化”方针和德才兼备原则，充分体现新时代选用干部的特殊要求。坚持这一标准，有利于正确树立用人导向，自觉树立科学发展观和为民政绩观，创造出真正经得起群众、实践和历史检验的政绩。坚持这一标准，能够及时回应人民群众的新期待，有利于解决当前干部选用工作中存在的突出问题，更好地推进干部人事制度改革，具有很强的现实针对性。

(三)确立干部人事制度改革的基本方向。

在计划经济体制之下，党和国家的干部考察、选任工作是在封闭、神秘的状态下运行的，多由“少数人在少数人中选人”，缺乏民主和缺少群众的参与。2001年，江泽民在庆祝建党80周年的讲话中提出：要扩大干部工作中的民主，落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权。这个重要思想，继承和发展我们党的群众路线，也是一个重大的理论亮点。第一，人民当家作主的民主权利在党和国家的干部工作中得到具体体现。由人民群众选择自己的公仆，参与干部的选用和监督，这是我们党的性质和我国政权的性质所决定的。第二，干部人事制度改革的基本取向，就是要不断地扩大民主。在党管干部的前提下，让人民群众充分“知情、参与、选择和监督”干部的选拔任用。第三，我们的干部工作和生活在人民群众中间。他们的优劣和功过是非，群众最了解、最清楚，因而也最有发言权。只有充分发扬民主、走群众路线、落实好“四权”，干部人事工作才能真正把优秀人才选拔上来，才能有效地防止和克服“带病提拔”、“带病上岗”。党的十七大总结这些年干部人事工作的经验，进一步提出要提高选人用人的公信度和坚持“民主、公开、竞争、择优”的要求。这是对干部人事工作落实“四权”思想的丰富和发展。强调干部的选拔任用要以人民群众满意、人民群众公认为标准，是针对干部选拔任用工作中存在的突出问题提出来的。提高干部人事工作的民主公开程度，让选人用人在阳光下运行，可以增强干部队伍活力，促使优秀人才脱颖而出。这样去做，有助于完善、创新选人用人的机制和方式。

(四)确立干部人事制度中的新型管理体制。

干部管理体制与经济体制、政治体制紧密联系。革命战争年代，我们党实行

高度集中的干部管理体制。和平建设时期，我们党和国家长期实行分级分部的干部管理体制，由中央和地方的各部门分别管理干部。在实际运作的过程中，这种管理体制暴露出上面管得过多过死、下面缺乏活力的弊端。党的十三大从推进政治体制改革的高度，提出合理分解“国家干部”，按照党政分开、政企分开、管人与管事既紧密结合又合理制约的原则，分类管理各类人员。这是干部管理原则的一个重大创新。根据十三大的这一精神，国家干部的分类管理工作迈出重要步伐，先后颁布《公务员暂行条例》、《法官法》和《检察官法》；国有企业和事业单位干部的管理，也开始探索不同于党政干部的管理办法。随着改革开放的深入和经济全球化的发展，人才的重要性日渐突出，越来越成为党和国家事业发展的关键。同时，人才和干部的分级分类管理也出现值得注意的问题，主要是企业经营管理人才和科技专家不在党委组织部门的视野之中，甚至不在传统的公有制体制之内；党政干部、企业事业单位的各类人才之间，也遇到不合理的流动障碍。党的十六大确立“尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造”的方针，提出把优秀人才集聚到党和国家的事业中来。随后召开的全国人才工作会议和出台的关于加强人才工作的决定，进一步提出人才资源是第一资源等符合时代发展方向的先进理念。特别是“党管人才”的战略思想，延伸和拓展党管干部的原则，成为做好人才工作的根本指导原则。坚持党管人才原则，就要充分发挥我们党的领导优势、组织优势和密切联系群众优势，更好地统筹人才工作，组织起全面建设小康社会的人才大军。党管人才主要是管宏观、管政策、管协调、管服务，不是要党委去包揽人才工作的一切方面。在党管人才原则和科学人才观的指引下，各级党委组织部门成立人才工作机构，制定一系列加强人才队伍建设的政策措施，极大地推动人才强国战略的实施和“四个尊重”方针的贯彻，形成鼓励人才干事业、支持人才干成事业、激发人才干成大事业的良好社会氛围。

(五)确立干部人事制度改革的总体布局。

中国特色社会主义制度，是由中国特色的社会主义经济制度、政治制度、文化制度、社会制度等构成的完整体系。我国的干部人事制度改革作为政治体制改革的重要组成部分，应该符合中国特色社会主义的性质和要求。早在1980年，邓小平就指出：改革党和国家的领导制度及其他各方面的制度，是为了充分发挥社会主义的优越性，加速发展现代化事业。《深化干部人事制度改革纲要》明确提出，要建立与中国特色社会主义的经济、政治、文化相适应的干部人事制度。核心是建立能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制。今年初，胡锦涛进一步强调，中国特色社会主义的政治发展道路是我国发展社会主义民主政治的正确道路。它要求我国的干部人事制度改革，沿着这条道路指明的根本方向继续走下去，即坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，正确处理解放思想与实事求是的关系和加强党的领导、充分发扬民主与严格依法办事的关系。为了建立中国特色社会主义干部人事制度，中央在不同历史时期，相继部署干部人事制度改革，并且提出明确要求，就是一个目标，实现干部工作的科学化、民主化、制度化；两个机制，建立科学的干部选拔任用机制和管理监督机制；“三支队伍”一起抓，形成党政机关、国有企业和事业单位分类管理、各具特色的管理制度；“四句话”要求，落实扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督，加快改革党政领导干部选拔任用等制度；五条原则，坚持党管干部原则，任人唯贤、德才兼备、以德为先原则，群众公认、注重实绩原则，民主、公开、竞争、择优原则和依法办事原则。

(六)确立干部人事制度改革的性质和特征。

邓小平提出的“选贤任能也是革命”的思想，突破马克思主义革命理论，创新我们党选人用人理念。说干部人事制度改革也是一场革命，是因为这一改革涉及到根本变革选人用人体制，关系到用人权力的配置、利益关系的调整。因此，较之其他方面的改革，干部人事制度改革显得更加深刻、更加艰巨、更加复杂。邓小平进一步强调，选贤任能的眼界和胸襟要非常宽阔。这项工作做不好，就要犯历史性的大错误。他指出，考虑人的角度要深化。这是思想上的改革和思想上的解放。对于领导干部来讲，改革干部人事制度，选贤任能，实际上是一场自我革命。我国的干部人事制度改革之所以能够取得重要成果，就是因为各级党委、大批党员能够解放思想、知难而进，打破“官本位”、论资排辈等思想的束缚，既坚定不移、又积极稳妥地推进这方面的改革。

我国的干部人事制度改革与社会主义市场经济、社会主义民主政治的深入发展相比，与人民群众的期待相比，特别是与贯彻落实科学发展观的要求相比，还面临着突出问题：一是干部工作的民主机制还不健全，以至出现拉票选举、简单的以票取人和好人主义等问题。二是竞争择优的选人用人机制还不健全，优秀人才脱颖而出的渠道不够畅通。三是“官本位”的意识根深蒂固，缺少有效处理干部能进不能出、能上不能下的办法。四是选人用人的公信度需要进一步提高。解决这些问题的根本出路在于，继续坚定不移地推进改革、深化改革、完善改革。

[参考文献]