对农信社的监管体制

对农信社的监管体制（共8篇）

1.对农信社的监管体制 篇一

发达国家食品安全监管体制 及其对我国的启示① 李怀

(东北财经大学产业组织与企业组织研究中心,辽宁大连116025 〔摘要〕由于食品风险事故的频繁发生,食品安全已经成为当前引起我国社会各界普遍关注的

大问题。本文首先介绍了国外发达国家美国、日本、加拿大和欧盟食品安全监管组织结构的基

本模式,然后,根据国外的成功经验,讨论了我国目前应当注意的问题,提出了如何规范我国

食品安全监管体制及制度设计的一些想法。〔关键词〕食品安全;风险;监管体制;隐瞒信息

中图分类号:FD411文献标识码:A文章编号:1008-4096(200501-0003-06 综观世界上各国的食品安全监管体制,目前在国家层面上主要有3种基本的组织结构类型。一是由处于同一权力水平上的多个部门负责的多部门监管体制;二是由一个部门负责的单一部门监管体制;三是由一个部门进行综合协调的多个部门具体负责的综合性监管体制。目前,世界上主要发达国家一般都实行单部门监管体制,或由一个部门统一协调的综合性监管体制。而我国则处于多部门监管体制下,出现了分工不清、职责不明、互相推诿扯皮、最后谁也不负责任的现象。为了借鉴发达

国家的成功经验,改进我国食品安全体制的组织结构,下面,首先介绍以下国外发达国家和国际组织食品安全监管组织结构的一般模式。

一、发达国家食品安全监管体制基本框架 11美国食品安全机构联合监管的组织框架

美国的食品安全程度是世界上最为放心的。这首先得益于美国食品安全组织机构和联合监管制度。美国负责食品安全的主要监管机构有设置在卫生部(DHH S下的食品药物管理局(FDA、设置在美国农业部(USDA下的食品安全检验署(FSI S和动植物卫生检验署(APH I S及美国环境保护署(EPA。

FSIS负责确保肉、禽和蛋制品安全、卫生和正确标识。EPA的任务包括保护消费者免受农药带来的危害,改善有害生物管理的安全方式。FDA负责保护消费者免受掺杂、不安全和虚假标贴的食品危害,管辖的食品范围是除FS I S管辖范围之外的所有食品。任何食品或饲料中含有FDA不允许的食品添加剂或兽药残留,或含有EPA没有规定限量的农药残留或农药残留限量超过规定的限量,法规都不允许其上市场。而APH I S在美国食品安全网中的主要角色是防止植物和动物的有害生物和疾病。具体来说: 食品与药物管理局(FDA。主要监管业务有各州贸易中出售的国内生产及进口食品,包括带壳的蛋类食品,但不包括肉类和家禽;瓶装水;酒精含量低于7%的葡萄酒饮料。其食品安全权限:执

①收稿日期:2004-10-15 作者简介:李怀(1953-,男,辽宁开原人,经济学博士,博士生导师,主要从事产业经济学、制度经济学研究。

行与国内生产及进口食品(肉类和家禽除外有关的食品安全法律。

疾病控制与防治中心(CDC。监管业务包括所有食品。食品安全权限:调查由食品传染的疾病的病源,进行研究以防止食品传染疾病。

食品安全与检查局(FS I S。主要监管国内生产与进口的肉类、家禽及相关产品,例如含肉类或家禽肉的汤料、比萨饼及冷冻食品;蛋类加工产品(通常为液态、冷冻和干燥消毒的蛋类产品;食品安全权限:执行与国内生产及进口的肉类和家禽产品有关的食品安全法律。

美国环境保护总署(EP A。监管饮用水。食品安全权限:制定饮用水安全标准;测定新杀虫剂的安全性;制定食品中可容许的杀虫剂残留标准,并公布杀虫剂安全使用指南。

全国海洋和大气管理局。监管鱼类和海产品。食品安全权限:通过收费的/海产品检查计划0,检查渔船、海产品加工厂和零售商店是否符合联邦卫生标准,并颁发检查证书。

美国国家肉类和禽类的管理分别由美国农业部(USDA下设的/食品安全检验署0(FSIS以及/动植物卫生检验局0(AP H I S;美国/食品和药物管理局0(FDA和美国/环境保护局0(EP A负责。

21日本食品安全监管的基本组织框架

食品安全现已成为日本极为敏感的问题。起因于日本近年来频繁发生的食品安全事件。2001年日本发现疯牛病后,又出现全国农业协会等恶意欺骗消费者、使用虚假标识、以进口肉类冒充国产肉等事件。由此导致日本国民对政府原有食品安全

监管体制失去信心,要求改变以往片面强调生产者利益的做法,真正地把消费者权益放在首位。强调必须打破食品安全监管部门之间的条块分割,将安全风险评估与风险管理职能分开,由单独设立的上层监督机构统一负责风险评估。

在这一背景下,2003年7月1日,日本全国食品安全委员会经长期酝酿,终于正式成立。日本政府有关食品安全的组织框架和职能分工由此发生重大变化。

日本全国食品安全委员会是由7名委员组成的全日本食品安全最高权威和决策机构。委员全部来自民间专家,由首相任命,国会批准。首届委员会中原国立癌症中心总长寺田雅昭被选为委员长,其他委员还有兵库医科大学教授小泉直子、和洋女子大学教授坂本元子、日本公定书协会会长寺尾充男、原日本NHK电视评论员中村靖彦、御茶水女子大学教授本间清

一、日本大学教授见上彪。该委员会每届任期3年。

基于对风险评估工作独立化可能会减少权力腐败的考虑,该委员会下设专门调查委员会,负责专项案件的检查评估事宜。专门调查委员会由200名专门委员(包括兼职组成,全部为民间专家,每届任期3年。专门调查委员会分为三个评估专家组:化学评估组主要负责评估食品添加剂、农药、动物用医药品、器具及容器包装、化学物质、污染物质等项安全事宜;生物评估组主要负责微生物、病毒、霉菌及自然毒素等项评估工作;新食品评估组主要负责转基因食品、饲料肥料、新开发食品风险的检查评估工作。

日本全国食品安全委员会设事务局负责日常工作。事务局编制为79人,包括54名正式职员和25名外聘技术顾问。首任事务局长由原农水省审议官梅津准士出任。最初,正式职员主要来自风险管理部门。其中农水省25人、厚生省15人。

日本内阁由自民党众议员谷垣祯一任主管大臣。谷垣祯一历任邮政政务次官、防卫政务次官、科技厅长官、金融再生委员会委员长等职,2002年9月起任国家公安委员会委员长,后来又兼食品安全的内阁主管大臣。在内阁大臣的主持下,农水省和厚生省按照新的安全监管体制框架进行了机构调整。随着风险评估职能的剥离,农水省和厚生省在食品安全方面的职能仅保留为风险监管职能。基于强化风险监管

职能的需要,农水省和厚生省对内部机构进行了大幅度的改革,从而使监管能力得到进一步增强。

第一,农水省新组建消费安全局。将原隶属于生产局的食品安全监管职能分离,单独成立消费安全局。该局下设消费安全政策课、农产安全管理课、卫生管理课、植物防疫课、标识规格课和总务课,并设立消费者信息长官1名。

第二,厚生省将医药局改组为食品医药局,医药局下属的食品保健部改组为食品安全部。除增设食品药品健康影响对策长官、食品风险信息长官等职位外,为加强进口食品安全管理,还增设进口食品安全对策部门。进口食品需要通过分布在日本境内的中央政府直接管理的31个检疫所进行检验检疫。

日本全国食品安全委员会的主要职责: 第一,做好食品安全风险评估工作。这是日本全国食品安全委员会的最主要职能。它要组织专家通过科学分析的方法,对食品安全实施风险评估和检查,确定安全风险的程度和等级。同时,它还要承担行政执法部门如农水省、厚生省等负责对食品安全风险进行具体监管的部门的咨询,解答各种技术问题。

第二,监督和指导风险监管部门的业务活动。根据风险评估的结论,对于存在安全风险的企业,要求风险监管部门采取应对措施,并监督其实施情况,防止行政执法不作为、失职和行为不当。

第三,建立风险信息的公开、交流与沟通网络。信息的完全是食品安全的必要条件。为了保证信息的通畅,食品安全委员会负责建立起由相关政府机构、消费

者、生产者等广泛参与的风险信息公开与交流、沟通网络,并对风险信息网络实行综合管理。

31加拿大的食品安全监管体制

由于食品安全涉及到每个人的利益,因此,/食品安全,人人有责0已经成为加拿大人民普遍认同的原则和理念。在这一理念的影响下,加拿大食品安全监管体制逐渐形成了分级管理、相互合作、广泛参与的基本模式。可以说,联邦、各省和市政当局乃至一些基层组织都有监管食品安全的责任。

在联邦一级的主要监管机构是加拿大卫生部以及农业部(Ag ricult u re and Agri-food下属的食品检验局(CFI A。这两个部门分工明确,相互合作,各司其职。卫生部负责制定所有在加拿大出售的食品的安全及营养质量标准,制定食品安全的相关政策。食品检验局负责管理联邦一级注册、产品跨省或在国际市场销售的食品企业,并对有关法规和标准执行情况进行监督和实施。省级政府的食品安全机构负责自己管辖权范围内、产品本地销售的成千上万的小食品企业的检验,市政当局负责向经营最终食品的饭店提供公共健康的标准,并对其进行监督。政府要求农民、渔民、食品加工者、进口商、运输商和零售商根据标准、技术法规和指南进行生产、加工和经营。家庭、饭店和机构食堂里的厨师则要根据食品零售商、加工企业和政府提供的食品安全指南加工食品。食品检验局的合作单位加拿大消费者食品安全教育组织还通过互联网向消费者提供如何避免病从口入的信息和知识。同时,加拿大其他联邦政府部门也参与相关的食品安全管理工作,如外交部、国际贸易部参与食品进出口贸易和国际间的食品安全合作。此外,大学,各种专门委员会,如加拿大谷物委员会、加拿大人类、动物健康科学中心和关扶大学(Un i v ersity o fGuelgh等机构也参与食品安全的工作。

参与食品安全管理的组织虽然很多,但在联邦一级的食品检验局(CFI A是最主要的行政执法机构。食品检验局约有4800多名训练有素的雇员,总部设在渥太华,在全加拿大有四个区域办公室,即大西洋、魁北克、安大略和西部办公室。还有18个地区办公室,185个田间办公室和数百个工厂办公室。此外,食品检验局还有21个实

验室和研究室。食品检验局的最终目标是食品安全状况能够百分之百满足所有联邦法规的要求(王兆华等,2004。

食品检验局的目标和任务是确保联邦一级食品企业生产的食品相对安全,保证动物的健康和必要的生存条件,保护好植物这个重要的资源基础。而提高加拿大的食品安全水平、保护加拿大消费者的健康是其最重要的职责。食品检验局直接向农业部长报告,提供所有与联邦食品安全有关的服务,监督在联邦注册的食品制造商、经销商和进口商,以查实其产品是否能够满足安全、质量、数量、成分、同一性以及操作、加工、包装、标签等项标准。如果加拿大与其他国家间有相互认可的食品检验认证协议,那么,食品检验局还对其出口食品颁发证书,以证明这些食品达到了这些进口国的有关要求。

食品检验局的一线检验员、兽医和科学家的日常工作涉及的范围很广,如肉、蛋、奶、鱼、蜂蜜、水果、蔬菜及其加工品等食品的检验,动物屠宰和加工企业的食品安全检验;促进和推广

HACCP基于科学的食品安全管理方法;在发生食品安全紧急情况和事故时,及时地以适当的方式做出反应;满足其他国家的食品安全要求,并与其他国家政府合作,制定共同认可的食品安全操作方法和程序;规范食品标签,制止各种误导性的市场行为;对不符合联邦法规要求的产品、设施、操作方法采取相应处罚措施,甚至追究法律责任等。

基于上述目标的要求,食品检验局与产业界合作,建立和采用更为科学的管理规范;进行必要的食品安全检验和测试,以评估同法律和规定的符合程度;对违反安全规

定的,采取查封、移交、招回产品等强制性行动,甚至在必要时采取法律行动,包括征收罚款和起诉。毋庸置疑,与产业界合作,共同建立和推行更为科学的管理规范,具有重要的安全预防价值和意义。

食品检验局在促进和推广使用有效的操作规范方面发挥了突出的作用。它制定了一系列规划和创新计划,鼓励产业界采用/危害分析的临界控制点(H azar d Analysis Critica lContro lPoint0措施,即HACCP系统。食品检验局协助产业界建立了它们的HACCP系统,提供HACCP系统认证,并对执行状况进行检查。食品检验局的质量管理计划(QM P就是一个基于HACCP原理的规划,该规划自1992年起在加拿大的鱼产品加工部门强制执行。这个规划的实施体现了食品检验局与产业界的成功合作,食品检验局也因此在国际上被广泛认为在食品产业中强制执行以HACCP为基础的管理系统的先导之一。

在加拿大联邦一级的食品检验检疫机构是加拿大食品检验署。它负责实施联邦政府规定的所有食品检验、植物保护和动物卫生计划。拥有员工5500多人,主要由检验员、食品安全专家、兽医、农艺师、生物学家、化学家、系统专家、科研人员、实验室技术员、通信联络专家、金融财务人员和助理人员等组成。该署公认为世界一流的检验检疫机构,拥有世界上最好的食品检验系统,可提供食品和动植物统一检验服务(王兆华等,2004。

食品检验署的主要职责。加强食品安全体系建设,促进公平的标签制度;促进动物卫生,防止动物疾病传染给人类;保护植物资源,保护植物和森林免遭那些属于监管之列的病虫害的侵袭。等等。

食品检验署的检验范围。食品安全:鱼类、乳制品、蛋类、肉类卫生、蜂蜜、新鲜水果和蔬菜、加工产品、零售产品、消费者食品。动物卫生:兽医生物制品、动物的妥善运输、饲料。植物保护:植物保护、种子、肥料。

41欧盟食品安全监管体制

为了确保欧盟各国/从农场到餐桌0的食品安全控制,欧盟各国不仅建立了自己的食品安全监管机构,而且还根据欧盟范围内统一食品法的基本原则与要求,成立了欧盟食品安全管理局。

欧盟食品安全管理局由管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员会和8个专家小组组成。

管理委员会:为了确保欧盟食品安全管理局的独立性,管理委员会的人员结构和选拔程序非常严格。管理委员会由14位成员和欧盟理事会的1名代表组成,其中5名成员必须具有处理食品行业消费安全问题的具体经历和经验。

咨询论坛:咨询论坛是由15个成员国分别派出的1名代表组成,这些代表均来自各成员国的食品风险评估机构,主要任务是协助行政主任开展工作。

专家小组:专家小组由各相关专业的专家组成。8个专家小组有:负责食品添加剂、调味品、加工辅料和与食品相接触物质的小组;负责用于动物饲料的添加剂、产品的小组;负责植物卫生、植物保护产品及其残留物的小组;负责转基因生物的小组;负责饮食产品和营养的小组;负责生物性风险(包括疯牛病的小组;负责食品链污染的小组;负责动物卫生与饲养条件的小组。

科学委员会:科学委员会负责总体协调,使各专家小组的意见趋于一致。其成员由各专家小组组长和6名专家小组以外的专家组成。

欧盟食品安全管理局与美国的食品与药物管理局不同。虽然欧盟是多国组织,不能行使国家主权,其食品安全管理局没有制定规章制度的权限,但可以对整个食品链进行监控,再根据科学的证据做出风险评估,为政治家制定政策和法规提供信息依据。欧盟食品安全管理局的职责范围很广,主要任务是提供政策建议,建立各成员国食品安全机构之间密切合作的信息网络,评估食品安全风险,向6

公众发布相关信息。具体说,根据欧盟理事会、欧盟议会和成员国的要求,为风险管理决策提供有关食品安全和其他相关事宜(如动物卫生,植物卫生,转基因生物,营养等的政策建议;为制定有关食品链方面的政策与法规提供技术性建议;收集和分析食品安全潜在风险的信息,监控欧盟整个食品链的安全状况;确认和预报食品安全风险;在其权限范围之内向公众提供有关信息。

欧盟食品安全管理局还在风险管理方面向其成员国提供必要的支援。在食品安全危机发生时,欧盟理事会将成立一个危机处置小组,欧盟食品安全管理局将为该小组提供必要的科学技术和政策建议。危机处置小组会收集相关信息,提出防止和消除风险的办法。欧盟食品安全管理局还承担着快速报警的任务。各成员国的食品安全机构有责任将本国有关食品和饲料存在的安全风险及其限制措施的信息,迅速通报给欧盟快速报警体系。欧盟理事会将收到的通报信息转发给各成员国和欧盟食品安全管理局。

需要强调指出的是,保持食品安全相关信息的公开与透明是非常重要的,这一点已经成为西方民主国家的共识。无论是科学委员会和专家小组的意见,还是少数人的不同意见都要一起公开发布,让大家辨别;相关的一些会议公开举行,认真听取不同意见;吸收消费者代表或者其他感兴趣的组织参与欧盟食品安全管理局的一些活动;欧盟食品安全管理局掌握的相关文件也向公众开放。总之,把一切与公众利益相关的食品安全信息公之于众,避免了隐瞒信息可能带来的隐患。

二、对我国的借鉴和启示

最近,食品安全问题引起了我国政府高层的密切关注,国务院先后召开几次专门会议进行研究和部署。2004年9月,国务院在《关于进一步加强食品安全工作的决定》中提出,要进一步理顺有关监管部门的职责。按照一个监管环节由一个部门监

管的原则,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式,进一步理顺食品安全监管职能,明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管;质检部门负责食品生产加工环节的监管,将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门;工商部门负责食品流通环节的监管;卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督,组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则,建立食品安全监管责任制和责任追究制。具体由中央编办会同有关部门组织落实。

并强调,这次职责调整任务繁重,各有关部门要从大局出发,认真细致地做好各项准备工作,确保2005年1月1日顺利实施。农业、发展改革和商务等部门按照各自职责,做好种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。要进一步发挥行业协会和中介组织的作用。

还进一步提出,要加强食品安全信息管理和综合利用,构建部门间信息沟通平台,实现互联互通和资源共享。农业部门发布有关初级农产品农药残留、兽药残留等检测信息。质检、工商、卫生和食品药品监管4个部门联合发布市场食品质量监督检查信息。食品药品监管局负责收集汇总、及时传递、分析整理,定期向社会发布食品安全综合信息。建立畅通的信息监测和通报网络体系,逐步形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指标体系,及时研究分析食品安全形势,对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决。食品药品监管局要会同有关部门,拟定《食品安全监管信息发布暂行管理办法》,选择奶制品和蔬菜两个品种作为规范信息发布的试点。

根据国务院的决议和部署,并参考发达国家的成功经验,首先,本文建议成立跨部委的全国统一的中国食品安全委员会来统一组织、协调和管理与食品安全有关的全部工作。这个跨部委并直接对国务院总理负责的部门的战略目标应当是:通过实施以科学为基础的协调一致的立法,检测,监控,执法,科研,教育计划,形成我国食品从生产、加工、包装、贮运、销售和进出口各个环节的严格监管,最终建立起中国现代食品安全控制体系。

当前最重要的是要加强政府各有关部门(如农业部,卫生部,国家环保总局,国家质检总局,工商总局,海关,计经委,经贸委等的统一组织、协调和管理,树立起执法的权威性。因为食品安全是一项涉及到从农田到餐桌、多学科交叉的极其复杂的大问题,需要多学科、多部门的互相配合,没有哪一个部门可以/包打天下0,这一点在国外也不例外。

其次,要加大对食品安全工作的人才培养和资金投入。食品风险分析在我国是一个全新的概念, 7 学报 N u ber 1(General Serial No137 m January, 2005 我们不仅缺乏这方面的专业人才, 更缺乏必要的资金。目前, 这些问题已成为实现我国食品安全的制 约因素。因此, 要组织各种专业人才的培养, 加大各级财政的投入力度, 尽快建立和完善由现代科学 知识和技术装备起来的我国食品安全专家队伍。再者, 建立我国食品安全信息系统。有效的风险分析的前提是掌握食源性风险因素的全部资料, 而我国是进出口食品和内销食品的安全监管分别由几个不同的行政部门来进行。这种条块分割和各自 为政的管理体制使得我们不但极度缺乏风险分析的必要资料, 而且在现行的管理体制下这些有限的信 息又很难做到资源共享, 这就降低了我国食品安全风险分析的工作效率。另外, 要将食品安全风险及时向社会发布作为一个制度贯彻下去。根据我国以往的深刻教训和国 际社会的成功经验, 只有让公众及时而又充分地了解食品安全风险的相关信息, 才可能使其避免危 害。目前, 我国各地严重缺乏食品安全风险的发布机制, 广大公众无法充分了解我国食品安全当前究 竟存在那些风险, 消费者如何规避风险。一些部门甚至和食品生产企业联手, 为了食品生产企业的利 益, 故意隐瞒风险信息, 拒绝向公众透露。所以, 当务之急是要尽快建立风险信息公开制度, 以保证 广大公众的知情权。最后, 还要有一套系统的完善的监督和惩罚机制。必须强化企业作为食品安全第一责任人的理 念。出现问题, 不论最初的缘由如何, 企业首先要承担责任, 不能推诿扯皮。政府相关部门也要承担 检验检测不到位、监管不力、隐瞒信息、渎职、不作为和权力腐败等责任。并且要依据法规对相关责 任人做出法律、行政和经济上的处罚。这里不仅需要来自权力部门的监督, 还

需要其他社会组织和消 费者的监督, 要让全社会都能认识到食品安全是关系到自己切身利益的大事, 从而自觉地把维护食品 安全作为自己义不容辞的职责。这样, 我们这个社会的食品安全保障就有希望了。参考文献: [ 1] 王兆华、雷家肃 1 主要发达国家食品安全监管体系研究 [ J] 1 中国软科学, 2004,(7 1 Food safety Regulation Syste in Developed Countries and the I plications for Chi a m m n L I H uai(DongbeiUniversity of Finance and Econo mics Researc Center of Industry and Enterprise O rganization Dalian 116025 China h , Abstrac t Because o f the high frequency of the food r isky acc ident the proble s on the safety o f food have appealed much : , m comm on conce rn of t he society1Th is a rtic le introduced the basic model o f the food safety regu la tion of the deve loped countr ies such as the U S, Japan, Canada and the EU1 Furthe r re accord ing to the successfu l exper iences of the above countries the mo , , prob lem s wh ich w e should currently pay a ttention to we re discussed and the ideas on how to regulate the food safety regu la tion syste and the syste design w ere brought1 m m K ey word s food sa fety r isk regu la tion hidden i for a tion : , , m m(责任编辑: 兰桂杰 8

2.对农信社的监管体制 篇二

关键词：公立医院,监管体制,现代医院管理制度

我国公立医院作为我国医疗服务体系的重要组成部分, 承担着我国医疗卫生保健的关键作用, 担负着维护广大人民群众心身健康的职责, 并以公益性作为其基本特征来保障医疗服务提供的公平性。目前, 我国实行的监管体制是在卫生行政部门的主导下, 其他部门共同参与的一种监管体制, 从本质上来说是计划经济体制下管理行政模式的一种继承和延续。随着我国医药卫生体制改革的不断深入, 公立医院改革作为其中最重要的组成部分受到了社会的广泛关注, 如何在市场经济条件下改变以往沿袭下来的医院监管体制是值得我们研究的重要课题。

1 我国公立医院监管体制的历史沿革

回顾自党的十一届三中全会以来至今, 我国政府卫生监管政策可基本划分为以下4个阶段:第一阶段, 即1949年到1979年, 为传统计划经济体制下的行政监管阶段, 这个阶段政府扮演着医院的所有者、行政管理者和组织者等多个角色[1], 医院运行费用的来源主要有3种途径, 即公费医疗、劳动保险和农村合作医疗;第二阶段, 即1980年到1996年, 为政府放松监管阶段, 政府逐渐放开了公立医院的经营自主权, 鼓励公立医院资金自筹, 自我管理, 这个时期政府的卫生监管政策开始强调机构责任[2];第三阶段, 即1997年到2005年, 为以市场为导向的监管阶段, 这个时期, 监管制度的目的是建立有效的非营利性医院的法人管理体系、建立标准化的医疗服务和收费制度、建立以质量为中心、标准化的临床操作方案;第四阶段, 即2006年至今, 为新医改阶段, 这个阶段的监管政策进一步强调要明确行政管理主体的职责, 以加强对公立医院的监管职能和促进公立医院的运营效率。

本文通过梳理不同国家的医院监管体制, 探讨其对我国的经验借鉴, 为完善我国公立医院监管体系提供参考和政策建议。

2 监管的概念

要明确“监管”的概念, 首先要明确其与“管制”、“管理”两个概念的区别。政府对医疗服务实施监管是指政府通过运用公共权力来制定和实施一定的规则与标准, 并以此来约束医疗机构的运营等[2]。

“管制”一般划分为“经济性管制”和“社会性管制”两种形式[3]。“经济性管制”是指政府部门运用相应的法律权限, 通过认可、许可等行政手段, 对医疗机构进入和退出医疗服务市场、医疗服务的定价和收费、医疗服务的数量和质量的保障、投资等相关行为加以管理和限制。“社会性管制”是以确保公民生命安全、防止灾害和公害、保护环境为目的的管制[3]。

“管理”代表的是一种上下级的关系, 管理者和被管理者之间是一种内部关系[4], 与此相反的是“监管”是一种外部关系, 是独立的, 需要以法制为基础, 以依法独立监管为原则, 只对法律负责。尤其是对于部门内设监管机构而言, 只有具备了监管制度的法律基础, 才能真正符合对监管机构的本质要求[5]。

“体制”指的是国家、企业、事业单位等的组织制度, 如政治体制、管理体制等[4]。“监管体制”指构成政府管制的各种具体制度要素以及各要素之间相互影响、相互作用的关系所形成的组织架构。

3 我国公立医院监管体制存在的问题

现阶段, 随着医疗服务提供主体的增加、患者需求的增多和期望值提高以及公立医院的自主性提高, 对公立医院监管的呼声也越来越高。但是, 我国目前尚未建立完善的公立医院监管体系, 直接导致其公益性弱化, “看病难、看病贵”问题的尖锐和医患关系的紧张。目前, 我国公立医院监管体制存在以下几个方面的问题。

3.1 政府职责不清与角色定位不准

当前, 我国公立医院监管存在的关键问题是作为监管主体的政府职责不清, 角色定位不准确, 导致我国公立医院的政府监管效能低, 具体表现在政府对公立医院的监管职能分散在多个行政职能部门, 如发展和改革委员会负责公立医院建设的审批和规划, 组织部负责领导班子任命, 人事局定编制, 财政局掌管财政经费拨付等[1], 出现“管办不分、医防不分、医卫不分、医药不分”的局面, 政府既是规则的制定者, 也是实施者, 既是裁判员也是运动员, 这种政府行为与市场行为的混淆, 使得政府在医疗服务领域内的监管职能出现错位[6]。监管者职责不清, 角色定位不准的现状影响了对公立医院的约束和监管效果。

3.2 法律法规体系尚不健全

尽管我国已经初步建立了对公立医院进行监管的法律体系, 但是关于我国公立医院法规的监管体制还并不十分完善。同时, 大量的监管工作由行政部门承担, 公立医院与行政主管部门的隶属关系[7], 导致上下级之间皆通过行政命令方式来进行管理。要想科学、合理地进行公立医院服务质量的监管、医疗服务费用的控制等, 就必须完善公立医院监管法律和法规体系。

3.3 外部监管能力薄弱

外部监督力量是我国公立医院监管的重要力量, 但是目前我国公立医院外部监督机制有待完善, 相应的问责机制有待健全, 同时也缺乏有效的审计监督制度对公立医院进行成本管理和控制。

在我国, 公立医院的外部监管主要指社会监管, 是一种“他律式”行为。但是, 我国目前信息化体制尚不健全, 信息统计主要靠医院上报, 信息公开制度只限于医疗服务价格的公开, 而类似医疗服务质量等信息公开的广度和力度不够[1], 也并没有真正建立起互联互通的医疗服务监管信息网络, 这不利于监管机构对公立医院进行实时监控并及时制定科学的决策[8]。

3.4 缺乏自我监管

自我监管是公立医院的内部“自律”行为。由于医疗领域的专业性, 决定了公立医院监管需要政府外部监管和自我监管相结合。如德国的医疗保险基金及其代表组织、美国的医疗认证机构委员会等组织。而我国医疗服务行业监管的组织主要有中华医学会、中国医院协会等[7], 他们的建立对于公立医院完善自身行为具有重要的作用, 但是, 目前我国这些相应的学会和组织对公立医院的监管作用缺失, 应该对其赋予更多的权利。

4 政策建议

4.1 整合政府监管部门并建立合理的分工合作机制

改变目前我国公立医院监管的“多头管理”和“九龙治水”局面, 需要整合物价、机构编制办公室、发展改革委员会等职能部门的分散监管模式为一个系统的行政机构的统一监管, 减少职能的交叉和重叠, 提高内部协调能力和行政效率。同时, 政府作为责任主体要更加明确自身责任, 从顶层设计的角度入手, 明确政府的监管职责。

4.2 建立健全公立医院监管的法律、法规体系

各级医疗服务监管部门应积极拟制定相应的法律法规, 明确医疗机构的准入标准, 规范其审批程序, 通过立法的形式使监管双方明确自己的权利与义务以及各自的职责范围, 使公立医院的监管有章可循, 走上规范的法制化轨道, 避免出现医疗服务监管扭曲的局面。同时, 还应委托相关部门成立专门的机构负责对监管当局进行监督和考核, 建立外部制衡和问责机制, 加大处罚力度, 形成对监管当局及其人员的有效约束和震慑态势。

4.3 加大社会资本办医力度与促进医疗行业公平竞争

我国公立医院的垄断地位在很大程度上阻碍了监管体制改革的推进, 而社会资本进入医疗服务领域, 可以在很大程度上改变公立医院的垄断地位, 促进平等公平竞争的实现, 以此来推动公立医院改革。应明晰公立医院的产权、人权、财权等, 真正从制度上实现管办分离, 明确监管、投资、管理各方的责权, 减少行政、人为等因素对医院的干预。

4.4 完善公立医院的法人治理机制与提高医务人员工作积极性

完善公立医院的法人治理机制, 科学划分管理者与所有者的权责, 提高公立医院的自主经营权和管理权, 降低对公立医院的自主经营、人员招聘和引进、绩效考核和薪酬激励等方面的监管力度, 要充分认识到公立医院对于促进我国卫生事业发展和维护社会公平、构建和谐社会的关键作用, 承认公立医院人力资本的市场价值, 监督和管理部门应该转变观念, 让医务人员的薪酬水平与市场行情相适应, 提高医务人员的工作积极性和主动性。

4.5 建立专业化组织以保证监管效果

我国公立医院的监管体制由于我国经济发展水平的提高和人民群众对医疗服务需求的增加等原因而不断涌现出政府部门无法及时解决的新问题、新情况, 因此, 非政府组织的专业化监管在其中十分必要, 如专业学会、协会、社会组织、保险机构等组织机构, 从而形成一种各方参与的联合监管模式。从单一的监管行动转变为制度化的监管模式。应建立专业性的中介机构以加强对公立医院的质量监督检查, 促使公立医院加强自律, 保证监管效果。

4.6 强化传统媒体和新媒体等外部监管力量的监督

现代媒体可进一步分为传统媒体 (包括电视、报刊、广播3种) 与新媒体 (互联网) 。媒体以其特有的信息制造功能, 信息传播功能以及舆论引导等功能, 一方面可以解决公立医院内部、公立医院利益相关者以及社会大众的信息不对称所带来的问题;另一方面, 媒体又可作为公立医院的特殊监管主体, 对公立医院以及公立医院的其他监管主体进行监督和评价, 同时又可以协调公立医院及其利益相关者之间的关系。可见, 媒体可以对公立医院的行为进行有效的外部监督。

参考文献

[1]朱海蒂.以公益性为导向的我国公立医院政府监管机制形成研究[D].武汉:华中科技大学, 2013.

[2]高世楫.推进医疗服务体制改革必须加强监管体系建设[J].中国发展观察, 2006, 3 (11) :50-57.

[3]植草益.微观规制经济学[M].朱绍文, 胡欣欣, 译, 北京:中国发展出版社, 1992.

[4]张宗久, 方鹏骞, 周尚成.医学与社会[J].2010, 23 (1) :1-3.

[5]周汉华.监管制度的法律基础[EB/OL]. (2007-02-05) .http//www.serc.gov.cn/jgyj/zcyj/200802/t20080220-5858.htm.

[6]顾听.全球性公立医院的法人治理模式变革—探寻国家监管与市场效率之间的平衡[J].经济社会体制比较, 2006 (1) :46-55.

[7]薛秋界, 陈里丽, 姚岚.对我国公立医院监管体制改革的思考[J].中国卫生经济, 2011, 30 (3) :14-16.

3.对农信社的监管体制 篇三

摘要根据“十二五”规划建议：现行金融体制需要加强金融监管协调。本文根据我国金融监管状况分析，提出了建立金融监管协调机制的必要性，并对建立金融监管协调机制提出具体建议。

关键词金融体制 金融监管 金融监管协调

一、我国金融监管体制的现状

20世纪90年代，全球范围内金融业出现了一种金融混业经营的趋势，我国金融机构的混业经营也逐渐呈现出相互渗透的模糊状态。建立金融监管协调机制，预防系统性金融风险的发生，是我国现行分业监管、混业经营的金融体制的要求。首先，随着我国金融体制的改革和金融产品的创新，金融业综合经营的趋势越来越明显，在某些金融领域单纯依靠某一家监管部门已经无法实现有效监管，存在着监管交叉和监管真空的潜在风险。其次，随着经济金融日益开放和金融发展步伐的加快，也提高了我国发生系统性金融风险的可能性。美国次贷危机表明：金融业发展水平和金融开放程度，与发生系统性金融风险、爆发金融危机和受到外部金融危机的冲击相关联。在国际金融危机中，我国经济之所以没有受到严重冲击，主要原因在于我国对金融市场较为严格的监管，同时也说明我国的金融开放程度还不是很高，金融业发展还处于初级阶段。因此，在分业监管、综合经营的金融体制下，要发挥监管体制的功能，就必须建立金融监管协调机制，加强跨部门的监管协调与监管合作，充分发挥金融监管的合力作用。

二、我国金融监管的现状分析

1.我国金融监管的现状

从我国实际情况看，目前实行的是分业经营、分业监管的模式，监管职能主要是“三会”，即“中国银监会”、“中国保监会”和“中国证监会”。从目前业态发展趋势看，混业交叉经营发展比较迅速，包括产品交叉、机构交叉。因此，在原有的机构监管框架下，容易出现监管真空和多头监管现象，监管竞争和监管套利将成为我国当前监管模式的潜在风险。

2.金融监管协调存在的问题

目前，加强金融监管协调机制面临的主要问题：一是健全法律法规问题。我国目前的法律并没有赋予任何一个监管部门有协调其它监管部门的职能。2008年的中国人民银行“三定方案”中提到了人民银行要加强与金融监管部门的统筹协调，防范和化解金融风险，维护国家金融安全；加强综合协调并推进金融业改革和发展，研究、协调解决金融运行中重大问题，但是，中国人民银行法却没有赋予人民银行综合协调的职能；二是坚持协调发展问题。2003年“一行三会”的体制形成后，我国一直试图建立金融监管协调机制。2004年6月银监会、证监会、保监会起草了《三方在金融监管方面分工合作的备忘录》，建立了监管联席会议机制，于当年9月18日召开了第一次监管联席会议后没有下文；三是权责利的划分问题。在现行的“一行三会”体制下，各个监管部门已经形成了一套既成的职权划分体制，重新进行职责划分，势必会影响部门利益。

3．目前对系统性风险的预测

当前，我国系统性金融风险较小，发生金融危机的可能性不大。从银行业情况看，五大商业银行经过股份制改革、法人治理结构逐步完善，经营效益逐步提高，资产质量明显改善；股份制商业银行加快了金融创新步伐，经营更加稳健规范，资产规模逐步扩大；地方法人金融机构通过增资扩股、引入战略投资者、合并重组等方式，化解了历史包袱，增强了资本实力，改善了资产质量，发展步伐明显加快。证券期货业发展稳健，证券期货机构的盈利能力显著提高，经营实力明显增强。保险业发展步伐加快，资产规模不断扩大，保费收入稳步增长，经营效益明显好转。

三、加强金融监管协调机制的对策建议

1．加强宏观审慎监管

国际金融危机表明了加强宏观审慎管理和系统性风险的必要性，我国金融业的快速发展也提出了相应的要求。宏观审慎管理主要是指监管当局以防范系统性风险为目标，以整个金融体系为管理对象的管理模式，与微观审慎相比，更富有挑战性。要充分重視系统性风险的防范，坚持宏观审慎监管与微观审慎监管的相互协调，相互补充，保证完整和科学的金融监管全覆盖。科学的金融监管应当是通过宏观审慎管理引导市场理性发展，从规范的角度去防范微观主体机构的风险，二者相互协调，共同维护金融系统的稳定。

2.建立金融风险危机管理体制

建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制，实际上就是建立金融风险的危机管理体制。危机管理体制包括预警体系和处置机制。现有的监管协调难以解决现有监管体制的潜在风险，更不能解决系统性金融风险。因此，要建立监管联席会议机制和经常联系机制,明确监管职责，尤其是对金融控股公司监管的分工。

3.建立信息共享机制

对宏观审慎管理框架而言，由于与货币政策和贷款人有着密切的联系，信息的取得非常重要。为了中央银行和监管当局的更好合作，实现信息共存对宏观审慎管理框架的建设具有重要作用。应当建立一种信息共存机制，并以相关的约束来保证信息质量的可靠性。此外，人民银行还应当根据内部资金清算数据等，分析我国宏观经济形势的特点，防范风险于未然。

4.健全和完善监管法律体系

《中国人民银行法》虽在法律层面确定了人民银行维护金融稳定的权力，但缺乏对该权力的明确界定，在实践操作中欠缺必要的工具和手段。应当在立法和实践层面扩大人民银行的监管权限，赋予必要的政策工具，以确保金融体系的整体稳定。应当尽快填补相关领域监管法律法规的空白，根据有关法律规定，衍生品交易在我国已具有合法地位，但目前还缺乏衍生品的发行规定。

参考文献：

[1]谷秀军.现行金融体制要求加强金融监管协调.金融时报.2010.11.6.

4.我国金融监管体制的发展 篇四

摘要：

关键词：分业经营；混业经营；金融监管；监管体制；一行三会

据统计，2008年中国银行业实现税后净利润5834亿元，同比增长30.6%；资本回报率17.1%，预计比全球银行业平均水平高7个百分点以上；全行业利润总额、利润增长和资本回报率等指标名列全球第一。在审慎监管下，到2008年底有193家商业银行的资本充足率达标，达标银行资本占银行总资本比重高达99.5%。但是在国际金融危机日益蔓延、不断加深的情况下，我们要看到这场金融危机的深层矛盾还远远没有解决，危害性还没有完全释放，要积极筹划好各种应对之策，特别是要不断完善我国金融监管体制，提高监管效率，保持金融发展的良好态势，为经济社会又好又快发展提供有力保障。

一、我国金融监管体制的发展过程和当前模式

金融监管是指一国金融监管当局以法律法规为依据，对金融业的经营进行监督管理的行为。目前，世界各国及地区的金融监管体制并没有一个统一的模式。为适应金融业的发展，我国政府一直在摸索符合国情的金融监管模式。

从1948年12月1日起，中国人民银行一直行使着国家银行职能，集中力量研究和实施全国金融的宏观决策，加强信贷总量的控制和金融机构间的资金调节，以保持货币稳定作为基本职责。改革开放后，随着中国农业银行、中国银行等机构的建立，中国人民银行开始履行从国家银行向中央银行的过渡。1984年1月1日，随着中国工商银行的建立，中国人民银行开始专门行使中央银行职能，从此，中国的中央银行体制开始确立并不断发展。从上世纪80年代中期到90年代初期，我国对金融业的监管统一由中国人民银行负责，这就是最初的混业管理。

随着金融机构种类的多样化和金融业务品种的快速发展，在分业经营格局

基本形成之后，1998年我国对金融监管体制进行了重大改革，将证券机构和保险公司的监管权由中国人民银行移交给中国证券监督委员会(简称中国证监会)和中国保险监督管理委员会(简称中国保监会)，形成了中国人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、证券业和保险业进行监管的“多头”监管模式。在这种监管模式下，三家机构的监管职能有着明确的具体分工。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，并对金融业实施监督管理。中国证监会是在国务院领导下的对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理的机构，它依法对证券市场实行监督管理，维护证券市场秩序，保证其合法运行。中国保监会于1998年建立，是国务院直属事业单位和全国商业保险的主管机关，依法统一监管保险市场。

随着改革开放的深入和金融业的快速发展，这种模式很快就不能适应新的发展要求。《中国人民银行法》、《商业银行法》的颁布，使中国人民银行风险监管的意识逐渐加强，尤其是《巴塞尔有效银行监管核心原则》的颁布，更加促使中国人民银行开始考虑如何对银行业实施更加有效监管的问题。因为在原有的监管模式下，中央银行监管银行业面临两难选择：一方面，中央银行要负责货币政策的稳定，要密切关注商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面，中央银行又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行具有充足的流动性，防止商业银行陷入流动性危机。由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币政策，以保证币值的稳定，因此，客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能。尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间产生目标冲突时更是如此。

为此，在十届全国人大一次会议的第三次全体会议上通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。方案将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来，并与中央金融工委的相关职能进行整合，成立中国银行业监督管理委员会(简称银监会)。银监会自2003年4月28日起正式履行职责，是国务院直属事业机构。根据授权，银监会统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司以及其它存款类金融机构，维护银行业的合法、稳健运行。由此，我国形成了以“一行三会”为基本格局的金融监管体系。

二、金融监管体制的完善

目前，我国以“一行三会”为基本格局的金融监管体系最大的特点是分业监管、垂直管理。我国的分业监管实质上是一种“监管机构——相关主体”直接对号的模式。与银行有关的，银监会要管，与证券公司有关的，证监会要管，如果与银行、券商都有关，银监会和证监会都会“插手”。这种权力和职能上的多重监管，导致我国的金融监管常常陷入这样的被动局面，即“或者谁都没有管，或者谁都应该管，都管又管不好”。

目前对于金融监管体系的完善方案研究，主要集中在以下几点：

1、建立协调机制

修改后的《中国人民银行法》对建立金融监管协调机制提出了明确要求，从法律上明确了建立金融监管协调机制的重要性。金融监管协调机制涉及的主要部门包括：银监会、证监会、保监会三个直接的金融监管部门，中国人民银行、财政部、发改委、审计署等综合调控部门。这些部门之间应通过建立有效的协调机制，包括信息共享、重大问题协商、联席会议等形式，避免监管真空和重复监管，提高监管效率，鼓励金融创新，共同维护金融运行和金融市场的稳定。

2、建立金融风险的监管、预警、处置机制。

学者认为，为防范系统性金融风险、维护经济金融安全，必须建立对金融风险的早期识别、预警和处置机制。具体包括：建立金融风险的识别、评价和预警体系，根据风险水平及时进行预警；建立对高风险金融机构的判别和救助体系，从而为制定高风险金融机构的处置方案提供依据；建立对支付危机的处置体系；建立金融机构的市场退出机制以及金融安全网（包括存款保险）体系等。通过以上努力，使金融风险处于有效的监控和处置体系之下，从而为有效控制风险奠定基础。

3、金融监管的国际化和加强跨境金融监管的合作。

巴塞尔银行委员会通过了一系列的协议，统一了国际银行的资本定义和资本率标准，在世界各国被广为推广。2008年的20国金融峰会发表的宣言也提出将制定金融风险监管的国际标准，确保监管机构对金融产品和国际金融系统的掌控

能力。在今年4月召开的G20峰会共同宣言中也指出“金融业的重大衰退，以及金融监管措施的重大失误，是导致当前危机的根本原因”。

我国应主动适应金融监管的国际化趋势，加强监管的国际合作与协调，参照和依据《有效银行监管的核心原则》（1997年）和《新巴塞尔资本协议》（2002年），实现对跨国金融机构的有效监管。我国要与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录，诸如在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。同时，要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用。

4、加强金融法制建设，完善金融监管法律体系。

学者认为，尽快建立显性的存款保险机制，同时要进一步加强监管部门队伍建设，提高市场监管的能力和水平。当前要尽快出台金融机构市场退出、政策性银行、期货、信托、外汇管理以及分业经营、分业监管方面的法律法规，填补依法监管的空白。做好金融法律、法规、规章和规范性文件的修订、废止等清理工作，避免因法律、法规、规章以及规范性文件之间的矛盾，造成的金融监管工作的混乱。金融监管机构要与公检法司等部门建立稳定的磋商制度，把金融执法逐步纳入国家法律体系。

5、改变监管理念和方法。

学者认为，我国传统的金融监管理念应该有所更新，也就是要由严格限制金融机构的经营业务和经营行为向促进金融业竞争、促进金融混业经营的方向转变，由限制金融机构的合并转向鼓励金融机构之间的联合的方向转变，实现由监管的“命令与控制”向市场激励的转变，实现向监管方法成本收益分析方法上的转变，实现由静态监管向动态监管的转变，时刻关注、控制、防范和化解金融机构的风险。鼓励金融机构改善其内部控制体系，消除经营中存在的违规、违纪现象，提高其防范风险的意识。监管当局应该按照市场原则监督金融机构，在审批的基础上，加强信息披露，强化对金融机构的市场约束力。

6、明确对金融控股公司的监管安排

我国在十六届五中全会已经明确提出稳步推进综合经营试点。业界普遍认为，根据我国金融发展实际，金融控股公司应成为我国金融机构实行综合经营的理想组织形式选择。难以对跨业经营的金融控股公司实施有效监管正是分业监管的主要弊端所在。因此，在目前继续实行分业监管的前提下，必须对现有监管体制进行适当微调，尽快明确对金融控股公司的监管制度安排，以适应现阶段金融业务创新和金融控股公司发展的需要。

总结：

当前金融危机不断加深，如何坚强金融监管，防范系统风险、做到未雨绸缪是摆在政府面前的一个迫切需要解决的问题。目前学者对于完善金融监管的研究已经日渐成熟，但是仍然没有立竿见影，一蹴而就的方案。这就需要监管部门在不断完善自身体制的同时，与国际金融机构加强交流，学习先进经验，同时不断做好制度创新，以应对不断发展的金融形势。【参考文献】

【1】曹凤岐：《中国金融监管体系需要大改革》

【2】宋士云：《中国金融监管体制现状与改革建议》，证券日报-创业周刊，中国社会科学院经济研究所

【3】吴敬琏：论中国金融改革的迫切性

5.工商监管体制与手段创新的思考 篇五

【内容摘要】工商监管既是一个前沿理论问题,同时又是一个同日常监管实践紧密相关、具有操作性强的现实问题。本文就工商监管的基本理论及现实问题进行分析,辩证地讨论了工商监管体制创新与手段创新的对策问题。全文共分三部分。第一部分主要阐述了工商监管和监管体制与监管手段的概念,讨论了市场监管的必要性;第二部分着重就工商监管体制与监管手段的发展演变和存在问题进行了分析;第三部分是全文的重点,在继承发扬现有监管体制和监管手段先进经验的基础上,结合工商监管实际,探讨了改革和完善市场监管体制与监管手段的若干对策。

【关键词】工商监管 体制创新 手段创新 对策建议

落实科学发展观，推进工商监管体制和监管手段的创新，是工商部门实现职能转型的重大课题。2006年 4月26日至27日，国家工商总局局长王众孚在河北考察时强调：“以科学发展观统领工商工作，推进监管体制和监管手段创新（以下简称“两个创新”）。”它对于指导和促进工商监管实践具有十分重要的意义。

一、创新监管体制与手段，是工商事业改革和发展的必然要求 所谓工商监管，是指为了建立和维护市场经济秩序，国家授权一定的经济行政管理机关，对市场经营主体及其市场行为依法实施的行政监督管理。“工商监管体制”属于国家经济行政管理体制的范畴，它是按市场经济的要求和国家经济管理体制改革的方向所设置和构成的工商管理机构和组织制度、管理制度的总称。包括工商监管机构体系及其法律地位，相互之间、上下级之间的职责权限划分，管理手段和管理方式等等。“工商监管手段”是工商行政管理方法的具体化，是工商部门为实现其管理目标而采取的具体操作方法。行政方法和法律方法的有机结合构成了工商监管的行政执法手段，根据工商行政管理的方法特点和职能要求，工商监管的手段概括起来就是行政执法。表现为工商部门运用行政许可、行政措施、行政强制、行政处罚等执法手段，以强化对市场经营主体及其市场行为的监督管理职能。因此，工商监管职责是“体制+手段”的总和。

发展是执政兴国的第一要务。以人为本，全面协调可持续发展是科学发展观的基本要求。坚持以科学发展观统领工商工作全局，既是工商部门理论武装的重要课题，也是实践体制与手段创新的重要任务。

（一）推进“两个创新”，是工商监管全面发展的必然要求。工商监管要全面发展，转变观念十分重要。转变观念作为强化工商监管能力的对策之一，这几年我们也一直在强调，但并未从根本上得到解决。比如还未准确地把握监管社会主义大市场的深刻内涵，有些方面仍停留于对集贸市场监管的程度。因此，对于工商监管工作来说，转变观念是一项刻不容缓的工作任务，但这不是一蹴而就而是一个长期渐进的过程。当前，转变观念就是要求广大工商干部深刻理解和准确把握科学发展观的内涵，认清监管社会主义大市场的深刻内涵和重要意义，调准管理观念和管理思想，自觉提高管理层次，从狭隘的集贸市场监管中摆脱出来，增强监管的自觉性和准确性。

（二）推进“两个创新”，是工商监管协调发展的必然要求。当前，市场管理虽然不完全由政府职能部门直接进行，但也还是占绝对的主体地位，而未形成多层次、均衡的市场监管网络结构。市场经济要求工商监管呈多层次、多元化、均衡的网络体系，要求分解传统的政府职能，由完全直接管理变为更多地间接管理，将更多的市场职能逐层 分给社会组织和个人，由它们分担部分管理职责或配合政府机关管理市场。就工商监管体制改革而言，也就是要建设“法制工商、服务工商、责任工商、效能工商”，进行一次反映体制发展规律和高度规范化的行政管理体制改革，加快工商监管由“传统管理型”向“监管执法服务型”的转变。因此，就要加大各种非政府组织在市场监管中的作用。进一步改革市场管理体制，明确政府职能，强化市场中介组织和社会监督力量的辅助作用。

（三）推进“两个创新”，是工商监管持续发展的必然要求。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是社会主义法制建设的基本要求和内在动因。运用行政手段和法律手段管理市场是工商机关从事监管的主要方法，是实现职能到位的基本措施。监管手段创新是新的历史时期给工商机关提出的一个新的课题。随着科学技术的发展，市场业态的变化，国内市场与国际市场日益融合，生产与流通界限早已模糊，我们所监管的市场已经发生了深刻的变化，市场监管范围越来越广，市场监管难度越来越大，要求工商行政管理部门不断创新监管手段，增强监管手段的科技含量和现代化水平。没有现代化的监督手段，就无法履行监管职能。因此要解决这一问题，就迫切需要有一种进取的精神，创新监管手段，主动适应经济基础的变化，在监管手段和方式上作出相应的调整，提高工商监管的科技含量。

二、创新监管体制与手段，是工商事业改革和发展的客观需要

工商监管体制是相对宏观调控的微观监督的市场管理体制和制度。市场监督管理机构以履行对市场进行规范、监督、查处为主要任务。随着经济体制、经济管理体制改革的深入，工商监管的地位将更加突出，从而形成以工商监管为代表的、有特色的市场监督体制。目前这一体制已基本成型，表现在：工商机关作为主管市场的行政执法 机关的地位已经确立；工商监管的市场监督执法体系已经建立、日趋完完善；工商机关的市场监督的权威性日益提高；工商机关自身的管理体制逐步得到完善，体制改革取得突破性进展；工商监管手段有所改进，法律体系逐渐完善、监管模式正在重新建立、监管方式日益转变、制度建设和信息化建设步伐加快。

但现阶段的工商监管尚未充分发挥国家赋予的宏观调控职能，主要表现在以下几个方面:

（一）市场宏观调控体制过滥。行使计划、组织、调控市场职能的流通管理机构过多，易于导致阻碍流通，分割市场；市场经济所需要的调控手段不健全，缺少力度，职能不到位；机构设置多而散，也容易影响综合性经济管理部门有效地发挥职能，降低了管理效果；现行的分销管理体制存在明显缺陷，基本上是一种“主体管理”模式，政出多门，各部门之间容易出现扯皮现象，部门之间的管理协调成本较高；各流通主管机构都意欲统管某类商品的整个流通过程，包括市场监督，但实际上由于体制、机构、人员、力量等原因，难以达到预期的效果。

（二）市场微观监督体制不顺。一是存在一些体制性障碍，许多地方保护主义的问题还没有很好地解决；二是机构设置理念错位，职能重复交叉的问题；三是工作运转机制不顺，体系设置不科学；四是资源保障强度不力，财政保障不足，筹集经费精力牵制大，人力配备不足，编制少，任务重；五是工商长效监管机制尚未形成，制度建设不够完善，在客观上对一些影响市场秩序的重大事件把握不准或不能正确预见。

（三）工商监管市场手段缺乏。假冒伪劣商品屡禁不止，表现在一些地方区域性、集团性制假售假活动越来越高明，有的制假活动已由 过去单兵作战和简陋小生产，发展为大规模的专业化生产。有的甚至利用电子商务售假，利用网络搞传销，利用现代科技搞违法犯罪活动。而作为负担市场监管执法的工商行政管理部门，包括其他行政执法部门，无论是打击力度还是执法力度都远远不够，这除了主观原因之外，还有一个重要原因就是监管手段的科技含量不高。表现在打假手段有限，办案所需经费短缺，办案装备落后，执法人员的科学文化素质不高，绩效考核机制不全，许多工作“考”而不“核”，这一切都说明，加大市场监管的科技含量已成为一项十分艰巨而又紧迫的任务。

三、创新监管体制与手段，是工商事业改革和发展的有效途径

现行的工商监管体制与手段是在经济改革和职能转变的基础上建立的，还存在旧体制的管理方式及弊端，因此必须进行创新，对此提出如下对策。

（一）改革市场宏观管理体制，加快建立综合管理体系。首先，精简管理机构。保留那些综合性的经济管理部门对市场的宏观调控职能，撒并那些不必要的部门管理机构，弱化一些市场专业管理部门的行政职能，将市场调控职能和手段由综合性经济管理机构掌握，以便使市场调控得以简化、统一、有效。

其次，改革分销体制。政府要把改革分销行政管理体制尽快提上日程，建立起一套符合国际惯例的流通管理体制和协调机构。我们认为，在改革管理体制和设立管理机构过程中需要把商品分销和流通作为一个独立的整体考虑管理体制的改革，制定出完善的规划和政策措施，通过制度创新和强化法制来拆除各种市场壁垒，促进统一市场的形成。

第三，转换政府职能。建立、健全适应市场经济要求的调控手段，运用财政货币政策、经济杠杆、参数控制、信息导向、物资吞吐等手段，对市场进行科学、间接地调控。为此要加强基础工作的建设，如 宏观制度建设、信息技术与信息网络建设、统计制度的建设、全面规划建设等。

第四，改革财政体制。要在树立大财政一盘棋意识的基层上，工商行政管理的各项执法办公经费和公务员个人工资、津贴、福利、奖金等由市财政统一全额拔付，不再实行以收定支、“分灶吃饭”、差额预算等现行办法。

（二）健全工商监管组织机构，着力构建统一运行系统。第一个层次：市工商局的机构设置。内设机构设计扁平型的组织结构，应与国家工商总局基本保持一致，实行“蜂窝煤”式的上下对口专业管理模式。或设计有机的附加结构，如注册登记、经济检查、专业分局、质量检测、信用监控等机构，更能适应现阶段工商监管工作的特点。市工商局的权限职责划分要注意改变目前权大责小的现状，重点履行立法调研、宏观指导、宏观监管、组织协调的职能。

第二个层次：区县工商局的机构设置。应根据市局机构设置模式，按监管职能适当进行归并整合，建立三大体系实行分管局长责任制：一是内部运转监督保障体系。如设置办公室、行政财务、法制监督、行政监察等科室；二是市场监管专业执法体系。如注册登记、市场合同、商标广告、经济检查等监管和消费者权益保护等科室；三是工商监管协调服务体系，如12315网络、信息中心、工商学会、企业信用协会、消委、个私协会等社团性的机构。

第三个层次：工商所的机构设置。机构设置要突出综合执法的特点，内设登统服务室、市场巡查室、经济检查室。目前，工商所在职责履行上应着力要认真研究解决两个问题：一是监管重心下移，市场监管的所有业务要加大属地管辖的份量，辅之以少量的级别管辖和特别管辖。二是要明确权责配置，按照“以责配权、以权负责、权责对等” 的原则，科学配置、明确划分各级工商行政管理机关特别是区县级工商局和基层工商所的权力和职责，避免基层责大权小而难以负责，上层责小权大而无责可负甚至滥用权力。

（三）建立工商监管工作规则，完善市场管理基本制度。市场监管的目标是建立规范的市场经济秩序,为市场主体创造良好的发展环境。要实现这一目标,就必须有一系列制度。这里的制度，即市场管理制度，是指置于相应的市场管理体制之下的，或构成市场管理体制的基本要素，它包括宏观的和宏观的一系列管理制度。实践证明，市场管理制度是市场管理的有效手段，它是市场管理活动规律的总结和经验的积累，我们应当重视市场管理基本制度的研究和建设。

在监管对象方面，我们应当在流通领域商品质量监管中继续推进商品准入制度改革，进一步探索和完善标准准入、协议准入、备案准入制度和不合格商品退市制度，推行进货查验、索证索票、购销台帐、质量承诺、先行赔付等经营自律制度。

在监管领域方面，要切实加强高危行业监管，在市场准入、年检验照、监管巡查、主体退出等重点环节上严格制度把关，通过动态监管巡查随时掌握高危行业市场主体的变动情况，变被动滞后监管为主动提前监管。

在监管方式方面，我们要全面理解和牢固树立“分类监管”的思想，全力推进以信用状况为依据实施信用分类监管，以行业风险等级为依据实施风险分类监管，以警示信息为依据实施预警分类监管，以经营地域为依据实施区域分类监管，以经营规模为依据实施规模分类监管。

在监管效果方面，对单位要重点考核监管执法服务的效能。考核的重点是执法人员的能力、市场监管的效果、执法办案的质量、服务发展的成果以及地方党委政府和人民群众的满意度。要注重考核方式的 创新，变“关门考核”为“开门考核”，实行党委、人大、政府、政协、部门、管理对象、消费者参加的“股份制”考核。

（四）强力构建工商监管体系，尽快形成联动网络格局

如何实现对市场的有效监管呢？决不能简单考虑这个问题，因为这是一个系统工程。它需要从宏观层次（政府及其职能机构）、中观层次（非政府组织，特别是行业自律组织）、微观层次（公民个体）共同努力，形成一个相互联结的监管体系。进一步理顺职责权限，形成层级分工、各有侧重、相互衔接、合理监管的机制，正确处理好属地管理与统一执法、合理分权与强化集权、放权到位与执法到位的关系，尽快形成执法权相对统一、案件审批权相对统一、指导协调相对统一的执法体系，增强监管实力。要充分调动社会各方面的积极性，形成监管合力。主动争取党委、政府的大力支持，把工商工作纳入地方经济社会发展的总体部署当中。加强部门之间、地区之间的协作配合，建立完善大要案线索通报和协查制度，加强跨地区、跨部门、跨行业案件的查处。充分发挥各级协会的桥梁纽带作用，引导广大经营者自觉守法、诚信经营、公平竞争。加强与新闻媒体的联系协作，适时曝光典型案件，震慑违法分子，教育广大群众。建立健全消保维权工作机制，积极推进“一会两站”建设，着力构建设机制完善、运转协调、反应灵敏、处置高效的基层维权工作网络。

（五）不断提升工商监管手段，加大装备运用科技含量。所谓科技含量，是指先进的科学技术和方式方法在某一项事务中所占的分量和比重。加大工商监管的科技含量，就是要在大力提高队伍素质的基础上，加快现代化监管技术的应用，更新监管手段和创新监管方法，使市场监管和行政执法在现代科技的应用上能跟上时代发展的步伐。在继续完善行政法规赋予工商监管手段的基础上，要把信息化建设作为 一项全局性、战略性、基础性的重点工作来抓，加快国际互联网建设，全面实施信息化建设发展规划，继续推进研发建设工作，加快业务信息系统的整合共享；建立健全信息数据库建设的长效机制，确保入库数据真实、准确、完整、及时和安全；全面应用现有各业务信息系统和工商所分类监管平台，严格应用考核机制，促进全系统信息化建设与应用的不断深入发展；继续抓紧开发联合征信系统，实现企业信用信息征集整合共享，为全社会企业信用信息应用服务；要把跨区域联网应用落实到日常工作之中，在企业设立、变更、注销、年检和日常巡查、立案调查、专项整治、申诉举报办理以及其他查询应用工作环节中，实现全国黑牌企业数据的适时应用。其次，要积极采用新的科技手段，进一步推动监管执法由使用信息技术向综合开发利用多种现代科技手段转变。要按照全面打造“科技型”工商和市场监管现代化、专业化、标准化的要求，继续加大投入，加强执法车辆、食品速测设备、广告监测设备、信息通讯设备等现代装备建设，由单一化、品种少、覆盖窄、以局为主向多元化、诸品种、宽覆盖、以所为主的转变；要广泛引进和综合运用现代信息技术、现代检测手段、现代统计方法和现代管理工具等多种科技手段，对市场主体的准入行为、经营行为、退出行为实施全程有效监管，不断提高工作效率和监管的科学性、准确性。

6.论我国证券监管体制的健全与完善 篇六

内容提要：随着我国加入WTO，我国经济市场化，国际化程度加深，进程加快。这将促进我国经济的发展，同时我国经济发展受到国际影响面临巨大挑战。证券市场作为金融重要组成部分，其发展状况涉及金融安全，影响全局。证券监管作为证券市场健康发展的重要保障，需要结合具体国情不断健全完善，以适应市场经济的需求。本文试图在分析证券监管基础理论的基础上，通过对我国证券监管的回顾和反思，结合国际化趋势对现行证券监管体制的制度缺陷进行规范、完善，达到风险防范的目的，从而促进市场经济的发展。

关 键 词：金融安全，证券监管，制度规范，风险防范

一、入世后经济全球化影响下的证券市场

我国的金融市场从形成到现在仅十多年时间，存在诸多问题待以解决。金融市场还不健全完善，我国金融市场规模小、管理不够规范、发展相对落后。加入WTO 后，金融市场开放的进程加快。 20世纪后半叶，经济全球化以人们难以预料及前所未有的速度迅猛前进，国与国之间的经济交往依存变得越来越重要。在其进程中，金融国际化已成为经济全球化的最主要表现形式和最本质的内容。世纪之交，中国加快了加入WTO的步伐并取得重要发展，入世后的中国经济将迅速发展。① 然而也面临国际经济风险对我国经济的威胁。经济安全特别是金融安全关系到国家的长远发展。加入WTO后，我国金融安全面临巨大挑战。亚洲金融危机就是生动的一课。② 我国证券市场也将应对一系列市场巨变，维护金融稳定势在必行。

(一)加入WTO对我国金融安全形成挑战。我国金融发展将面临自身素质不高、体制尚不健全的不足和国际力量强力冲击的严峻局面，关系到国家的政治安全与社会安全。

⒈我国现行宏观金融调控面临挑战。在完全的资本流动下，以独立的货币政策实现货币供应量的调控受到制约。我国现行的宏观货币政策手段，主要通过控制国有商业银行的信贷总量来调控货币供应量，在调控手段上还没有真正实现间接化。[1](P35-37)加入 WTO后，国际金融市场的资金供应状况的变化和利率的变动将直接影响我国金融市场和货币供应量，从而增加调控难度，使我国现行宏观调控面临挑战。

⒉金融监管面临挑战。一方面，随着我国加入WTO，金融日益市场化和国际化，金融风险更加出现不确定性。金融监管部门将面临更加复杂的金融环境。另一方面，我国监管部门在十多年的工作中虽积累了一定经验但一般多为立足国内，缺乏国际金融市场监管经验。再者，对国内金融监管未真正实现间接调控和建立有效的监管体系。国际化进程将加快，国际资本流动将更加频繁。一方面它将促使人民币加快可自由兑换，加大我国对外汇市场的监管难度。另一方面，国际游资和国际资本的非法流出入也可能钻我国金融市场不健全的空子而更加猖獗。，从而加大对我国金融市场的冲击。

⒊尚不健全的金融市场面临挑战。

⒋金融机构的发展也将面临挑战。加入WTO后，我国将逐步取消对外资金融机构的经营业务和地域限制，外资金融机构将快速增加。在国内金融市场还不发达时，外资金融机构的大量涌入会导致国内金融业竞争加剧，国内企业无法与之对抗，从而不利于民族产业的发展。

(二)我国证券监管须尽快国际化，应对金融风险。依据加入WTO的相关规定，我国

券市场要在5年后对WTO成员国逐步开放。作为金融市场的关键部分，证券市场国际化程度加深加大，证券监管面临挑战。

⒈自身监管体制存在缺陷、不足，[2](P47-50)影响效率、质量。主要表现在：第一，监管层次过于单一，还没形成监管机构、证券业自律与社会舆论等多层次的监管体系。第二，监管缺乏足够的透明性，即投资者很难预测股市政策变动的情况，从而形成难以估量的系统性风险。第三，监管手段运用不科学，监管水平低下存在着计划与市场机制、行政手段与法律手段等运用不协调的现象。

⒉证券市场本身国际化、市场化日益加大，在广度和深度上进一步发展。入世后，市场将发生一系列变化。[3](P20-21)首先是参与主体将更加多样化，国际因素增加，外国竞争者将会出现。其次是证券市场层次将更多样化。其三，证券市场交易品种将更加多样化。外资机构基于在业务能力、市场经验、风险管理乃至资金等方面的竞争优势，会相应地对国内证券市场的金融品种提出超前要求。金融衍生品将会应运而生。

在经济全球化形势下，我国经济发展面临发展机遇的同时也承受着国际风险的冲击压力。在金融市场面临如何确保金融安全 、防范金融风险的环境下，证券监管在保障证券市场健康发展方面担当重任 ，其健全与完善是十分重要的。

二 、证券监管理论的基本阐释

(一)证券监管作为维护证券市场发展的重要举措 ，其实际操作效果显现等均需科学理论的指导，才能够全面系统地审视和剖析实效，以达到最佳效绩的目的。以下就证券监管的必要性及其理念、模式、组织因素等基本理论进行阐述：[4](P30-32)监管行为及监管机构的出现与存在具有一定的合理性。监管，一般意义上是指为了实现监管目标，监管主体利用各种监管手段对监管对象所采取的一种有意识和主动的干预和控制活动，对监管的必要性 ，即为什么存在监管及其存在意义，有如下几种理论。

⒈市场失灵的。市场失灵的论认为由于市场不完全性的存在，市场失灵不可避免。为了减少市场失灵的影响，需要政府进行干预即需要证券监管部门来弥补市场的缺失。反对者认为这种理论未必能够站住脚，因为市场失灵论强调的只不过是在市场失灵是从市场外寻求一种力量的帮助来找到均衡点，但这种职能完全不必要设置一个监管者来实现，完全可以以立法的形式来解决问题。同时，市场是不完全的，但置身于市场中的政府同样是不完全的，有时政府的不完全更胜于市场的不完全，按照这一理论监管不但不能提高效率，反而会给市场“添乱”。

⒉交易成本论。交易成本论源于新制度经济学的观点，即制度或法律之所以重要，在于交易双方之间交易成本的客观存在，而监管行为及监管机构则是为了减少交易成本而存在的。诺贝尔经济学奖得主贝克尔在此基础上认为，法律设计的最优势，法庭来执法时最优的制度根本不需要监管来行使这种职能。与市场失灵论相同，交易成本论同样存在正反两派观点，主张监管存在的人认为，监管好比交易双方之间的媒介，其存在的合理性在于，尽可能的节省交易成本;而反对者认为这一媒介的存在完全没有必要，不仅不会有效地节省交易成本，而且还会带来其他更为严重的问题。

⒊信息不完全论。由于信息具有共享的特点，是一种准公共物品，就像市场只能提供不充足的其他物品一样，市场只能提供不完全的信息，因而获取信息的代价往往是昂贵的。当信息不完全时，由于经济人的有限性和机会主义倾向，会使交易的费用趋于上升，市场效率低下，从而使市场有效配置资源的功能受到限制。所以，在证券监管方面，监管行为和监管机构存在是必要的。

(二)证券监管的理论、监管模式、组织因素。

前已述及，鉴于证券市场上市场本身有时失灵，交易成本的存在、信息的不对称以及法律的不完备使得证券监管在理论上存在必要性和合理性。证券监管付诸于实施需要理念指导、模式选择，更应当具体分析鉴定其组织因素，从而达到内部结构合理，层次分明，发挥实际效用。

⒈树立正确的证券监管理念。[5](P110)理念 一词是法理学、法哲学上的用语，与精神、思想词义相近。一般理解，理念是一种理性的认识，是上升到一定理论高度的观念 .也可以说是指导思想、目标或原则。

⑴证券监管理念的提出。监管理念是监管者开展监管工作的目的、要求和行动指南，是证券监管工作的指导思想。正是基于此，证券市场上各国对理念的共同认识， 1998年9月证监会国际组织在内罗毕会议上通过了一项国际监管的标准――《证券监管的目标》。监管理念的提出，让我们对证券监管有一次全面系统地审视和剖析，这对证券监管大有裨益，有利于证券市场真正走上规范和健康发展的道路。

⑵证券监管理念的运用。监管理念虽然并不做为监管要素，但每个监管要素都受其影响，渗透在每一人监管要素之中，并且自始至终贯彻在整个证券监管的过程中，发挥着指导的作用。

⒉证券监管的模式选择。即监管主体怎么监管。不同的监管理念决定不同的监管模式。

从世界各国来看，证券监管模式无外乎是政府主导型、行业自律型和以由政府监管和行业自律相结合的中间型三种。[6](P38)

⑴政府主导型模式，即由政府成立专门监管机构进行集中统一的监管，行业自律在监管活动过程中发挥作用。我国和美国均属于政府主导型。

⑵行业自律型模式，即主要由于行业协会自律组织进行证券监管，具有灵活、及时、准确等政府主导型不及的优点，政府在监管过程中处于宏观调控，创造良好市场环境的角色。英国等欧洲一些国家属于行业自律型 .

⑶政府监管和行业自律相结合型。即由于前两者均存在一定的缺陷，所以，采取综合运用政府主导和行业自律的各个优势，弥补其不足与缺陷，从而互相取长补短，此种类型为大多数国家所采用。

⒊证券监管的组织因素为其运行的`基础保障。主要包括监管主体、监管目标、监管对象和监管手段等四方面因素，构成监管体系的基础，。

⑴监管主体，即有谁监管。

⑵监管目标，即为什么监管。

⑶监管对象，即监管什么。

⑷监管手段，即怎样监管。

经过时间验证的大量理论表明证券监管是必要的，也是重要的。合理恰当的监管将有利于证券市场的健康发展，更有利于国民经济的发展。同样，唯有以科学理论指导的监管体系才能起到应有的保障作用。

三、对我国证券监管的回顾和反思

中国证券监管体制是伴随着证券市场的产生和发展而逐步建立起来的。证券市场由于建立时间短暂，各种制度体系尚未健全完善，许多问题亟待解决;与之伴生的证券监管体制也具备了证券市场的一些弊端，同时由于自身的特殊性，其不健全、不完备更为严重。亟待结合实际，立足于世界，认真分析其弊端之所在，并加以科学理论的指导改革，以达到建立完善的证券监管体制目标，服务市场发展。

(一)我国证券监管体制的回顾

中国证券监管体制是随着证券市场的产生和发展而逐步建立起来的。其发展历程体现着政券市场改革的变化。[7](P58)

1 证券监管体制的源渊及其发展。1992年以前，我国证券市场没有集中统一的监管，主要由中国人民银行主管，国家体改委，其他政府机构和上海深圳两地政府参与管理。1992年10月，国务院决定成立国务院证券管理委员会和中国证监会，统一监管全国证券市场，同时将发行股票的试点从上海深圳等少说地方推广到全国。从193月，中国证监会授权部分省、自治区、直辖市、计划单列市和省会城市的证券期货监管部门对证券和期货市场部分监管职责，至此形成中央和地方分级监管的全国证券监管体系。 年，中央决定中国证监会对上海证券交易所、深圳证券交易所和各期货交易所实行垂直管理，并分别在上海和深圳设立了监管专员办事处。1997年金融工作会议决定对证券监管体制进行改革，完善管理体系，实行垂直领导，加强对全国证券期货业的统一监管。①1998年，国务院证券委员会撤销其职能并入中国证监会。

考虑到特殊的政治、经济、文化、市场化进程等条件的限制，中国采用的是集中立法型监管模式，并于1998年10月正式确立。

2我国证券监管现状。目前我国证券市场实行的是集中统一的监管体系：即以政府监管为主导，集中监管和市场自律相结合的市场监管框架。

⑴监管主体。 1998年国务院批准了中国证监会的职能、内部机构和人员编制的“三定”方案，确定了证监会是国务院直属机构，负责全国证券期货市场，并成为取代国务院证券委员会职能的唯一最高证券监管机构。根据该方案规定，证监会将建立集中统一的证券期货监管体系，在全国各地设立派出监管机构并实行垂直管理，但是现实中，我国监管主体存在多元化现象，主管部门之间关系较为复杂和不协调。

⑵自律组织是资本市场监管体制中不可或缺的一个重要组成部分。自律组织有两种形式即社会性的监督组织和行业自律。前者主要包括证券业中介服务组织如会计师事务所。后者包括两方面：一是证券交易所的场内自律，二是场外交易的自律即中国证券业协会进行的自律监管。

⑶监管法规体系。1998年以前我国证券市场和监管是通过一系列的行政法规包括全国性的行政法规和地方性的行政法规进行的。1998年《证券法》的通过标志我国证券市场依法治市进入一个崭新的阶段。《证券法》和《公司法》作为我国证券监管的法律基础和其他证券法规共同构成证券监管法规体系。

(二)对证券监管体制的反思

我国证券监管刚刚起步，受制于证券市场发展大环境的影响，还存在诸多问题。因此对我国证券监管体制进行反思，进行制度缺陷的分析研究是十分必要。谨此依据证券监管的基本理论和我国国情，结合国际化进行现行体制的反思以利于发展。主要从以下几个方面进行。

⒈我国证券监管体制自身的不足缺陷是导致监管效率低下、违法证券行为层出不穷的关键内因之处在。主要体现在以下几方面。

⑴监管理念与市场要求存在偏差。监管理念作为证券监管的指导思想和实践原则，渗透在整个监管过程中。监管理念确定的好坏准确与否直接从根源上决定着监管工作的效率。对比现行国际监管理念， 我国证券市场与之距离甚远：

第一，证券监管机构的功能定位于为国有大中型企业搞活服务，这使得国企在证券市场中受到政策的倾斜和特殊的照顾，造成了市场主体的人为不平等、证券监

管的独立性不能保证，公信力受到怀疑。第二，行政主导市场，及证券发行监管以行政审批、额度控制为主要手段。证券监管带有浓重的行政色彩，手段直接，忽视市场公平、高效、透明的客观要求。第三，重视政府监管，忽视自律作用。

⑵监管体制尚未健全，行业自律作用未能充分发挥。现行监管体制主张集中统一监管由政府监管机构进行统一管理。而市场变化的复杂性和先天性的监管机构的监管缺陷不能保证证券市场健康运行。我国行业自律管理远远不能发挥应有的作用。主要体现在以下两点：

①监管主体权限过大。纵观证监会这几年的监管行为，仿佛偏离了正确监管轨道。它事无巨细的凡涉及证券活动的事情都深度介入，证监会掌握着中国证券业的生杀予夺的大权，并以法律形式确定下来。从权限授予来看，证监会是“运动员”与“裁判员”兼于一身。权限的过度集中与垄断从而可能导致腐败。在行政法学理论中，仅有强调限制权力过度膨胀才能达到以“权”制约“权”。

②自律监管有名无实。我国目前除了两家证券交易所从某种程度上讲属于一种行业自律组织，对其会员机构、场内上市公司行使部分监管职能外，作为行业性民间协会的中国证券业协会仍处于非常薄弱的地位。而证券交易所由于缺乏职责相对应的法律约束机制，表现为过多地追求盈利而忽视其应有的监督职能。其次，社会性的监督组织没有起到应有的作用。其中问题尤为突出的当属证券咨询业的会计师事务所和律师事务所。总的来讲，我国证券资格事务所的执业水平低下，执业道德约束没有发挥应有的作用。

⒉证券监管体制自身不足是造成监管实效较差的根本原因。[8](P93-95)但证券市场的外部环境不乐观也在一定程度上增加了监管的难度，使之没有发挥应有的作用。内外交困使证券监管面临严峻形势。主要有以下几方面：

⑴我国证券监管的外部法律环境不健全。从我国法律环境看，法制不健全以及法规不能协调配合，致使监管部门很难对证券市场违法行为进行定性和查处。特别是我国证券法制框架还存在许多不足。与之相配套的公司法、合同法、税法和破产法等法律法规缺位或不健全。如我国至今没有出台竞争法，对垄断行为的处理无法可依，我国对证券市场的争论解决体系及公正和有效的司法体系的建设存在很大缺陷，投资者的合法权益得不到保证，法院判例受地方保护主义的影响，而且我国法律间的协调存在问题，有时互相矛盾。尤其是公司法现已经明显落后。

⑵监管的微观主体治理结构不合理。如果证券监管的微观主体缺乏约束机制，即使监管再得力，手段再有效，也难得理想效果。主要表现为上市公司结构中国有企业的治理结构相当不合理，普遍存在一股独大的现象。大股东拥有绝对控制权，不仅中小股东利益得不到保障，而且企业缺乏长期的发展目标。从而难保障其依据经济法则严格自律。在上市公司，特别是国企上市公司治理结构不出现根本改观的情况下，企望其自律是一种空想。

⑶我国证券市场面临信用困境。在一个社会信用缺乏的市场上，欺骗行为经常发生。我国目前证券市场上投资者(庄家)、上市公司和中介组织信用缺失情况严重。当欺骗收益大于道德收益时，道德风险将可能发生。从根本上讲是由于社会信誉的缺失和欺诈行为所付出的代价太小而造成的。

四、关于证券监管的建议

改革是一个渐进的、系统的工程，需要全面考虑，放眼未来，对证券监管体制进行有效的改造。

(一)加强证券监管体制自身建设，逐步健全完善。证券市场是变化无穷的，仅有掌握客观规律制定完善制度方能保障市场健康运行。主要有以下几方面进行。

⒈树立科学监管理念。在中国证券市场日益国际化的趋势下，树立正确的监管理念是监管工作的重中之重，也是健全监管体制的理论基础。因此，监管理念主要包括：第一，保护投资者的合法权益;第二，确保公平、高效、透明;第三，降低系统风险;第四，树立国际化意识。这些理念的发挥作用还依赖于认真贯彻执行于实际工作之中。

⒉明确监管职能，提高监管水平。[9](P211)监管机构作为规则的制定者和执行者，其职能就是保障市场的公平、公开以及公正地对待所有市场参与者，体现其监管理念和目标。相应地其权限应当依据其职能而定，即仅能作为“裁判员”。并非事无巨细一概全揽并把“运动员”兼于一身。同时，改善监管手段，提高监管水平，努力实现手段的间接化、多样化、市场化，减少政府对市场的操纵。此外，应当提倡监管行为程序制定的科学化、民主化，保证公正的权衡各方利益，保护投资者信心。

⒊完善监管体系，充分发挥行业自律监管。 随着证券市场的成熟，政府主导和行业自律相结合的监管体系日益成为大多数国家选择的主流。充分发挥两者的优势，避免各自的缺憾，对于完善监管体系是十分重要的。行业自律监管的培养和成熟有助于弥补我国政府主导型模式的缺陷，有利于发挥其灵活性、高效性和及时性等诸多优点。我国立法机构应及时出台行业自律监管的相关法律法规，提供法律上的依据做到有法可依。

(二)改善证券监管的外部环境，营造良好社会氛围。

监管环境的好坏关系到监管工作能否最大程度的发挥制度规范优势，同时只有内外俱优才能达到效绩最优。主要从以下几方面改善外部环境。

⒈健全完善相关法律制度，建立良性的立法、司法环境。结合目前市场需求不断完备证券监管的法律制度，尽快细化证券法的相关规则具体化操作，出台相关的《证券交易法》、《证券信誉评级法》等法制，形成完善的证券法规体系。同时相进的竞争法、公司法、税法等经济法规也应出台或改善其不合理的部分。此外，现有法律法规之间的协调、衔接应当强化，避免配合不力，以免影响法律手段在实际运用中难以奏效。

⒉市场微观主体治理结构合理化，改善增强约束机制。①[10](P315)监管的有效性在很大程度上取决于上市公司的自律和证券市场机制的作用。作为上市公司中的大多数企业，国有企业改变目前的股权结构和股权性质，可以从根本上改善法人治理机制结构，保护股东切身利益并最终加强公司自律。主要通过国有股减持、合理分散股权、创造股权新构等手段来使之完善。相应的，应改变公司经理层的生成机制，尽快健全职业经理人市场，使公司经理层通过市场达到优化配置，从而形成有效的激励约束机制。

⒊重构社会信用体系，恢复我国证券市场的公信力。这需要政府对这一体系进行构建。可以从以下几方面进行：第一，构建我国的经理人市场，从外部强化经理人员的责任，形成市场产生的压力。第二，建立企业和个人信用全国联网的信用体系，形成规范我国信用环境的社会极大约束力。第三，成立信用担保中心和相应的配套机构。信用担保中心主要为金融机构或其他需要信用服务的用户提供担保服务，承担对所担保对象的财务、经营状况的跟踪监督服务。

我国证券监管体系处于特殊的经济发展时期，其本身体现了中国经济改革时期的种种特征，或有利于证券市场发展，或不利于证券市场的前进。同时，在全球化程度加大的大环境下，

我国证券监管体制应当立足国情，放眼世界，不断健全、完善。证券监管体制的建设，不仅关系到证券市场的发展，更关系到经济安全，国民经济的长远发展。

参考文献：

[1]叶静芳。 WTO与金融安全 [M]. 人民日报海外版， 8月1日。

[2][3]严力。中国证券监管部门如何应对WTO [M].中华财会网。 12月27日

[4][7]阎彬。 对目前中国证券监管的思考[M].鑫网。4月29日。

[5][6]陈岱松。 WTO与证券监管理念 [J].上市公司。 20第三期第48页。

[8]范恒森、李连三。论中国证券市场监管环境目标与建议。[M].资本市场， 年第一期第87页。

[9]深圳证券交易所。深圳股票市场有效性研究 [M].中国证券报 .203月15日。

[10]黄强。析证券市场的监管与发展。[M].国际金融报， 2002年1月9日。

7.对农信社的监管体制 篇七

信贷业务一直以来都是农信社最重要的运营业务之一, 所以信贷风险管理便自然成为了农信社全面风险管理的重要组成部分。在思想上除了提高认识外, 具体行动上采取何种有效举措防控信贷风险成为讨论的热点, 但必须认清不论采用何种机制或措施, 都不能消除风险, 也只是在防、控、降险方面下功夫。笔者单就如何防控信贷风险, 完善信贷防控体制, 浅谈几点看法。

一、从思想上提升认识

信贷风险防控已逐渐成为了一种思想理念, 要求不光管理层、风险控制岗位、客户经理应培养这种意识, 所有员工也应明确参与风险管理义务和责任, 都应将“规避风险从我做起、从现在做起、从身边做起”作为日常工作的“座右铭”, 只有这样才能形成合规经营的环境氛围。认识是行动的先导, 认识到位的关键是感到有压力, 有责任, 通过开展岗位技能竞赛、职业道德教育等, 提高员工规避操作风险技能, 实行轮岗制度、巡查制度等, 来提升员工责任意识、合规经营控险能力, 使全员充分认识到自己在操作中的职责边界和对风险点的把控, 树立“主人翁”责任意识, 杜绝违规, 防范风险。

二、建立两套监督机制

(一) 内部监督机制

1.信贷业务风险的主要成因

目前农信社形成的信贷风险主要是由于贷款的“三查”制度执行不到位造成的。虽然制定了严格的审查制度, 但在信贷管理操作中普遍存在“三查”制度流于形式和“三查”工作不够深入等问题。

(1) 贷前调查是风险控制的首要环节, 要求调查人员须深入客户搜集有效数据, 掌握其生产经营、管理及资信等主要情况, 然后对数据资料进行综合整理并进行分析研究, 形成客观、公正、有价值的结论, 而有些信贷客户经理由于个人素质局限和主观态度疏忽, 或因利益、人情等外部因素的影响, 没有按照程序进行深入调查, 相关数据的搜集也只停留在调查方主动提供或表面反映的情况, 造成贷前调查报告结论失真, 为贷款的授信及投放埋下了风险隐患。

(2) 贷时审查是风险控制的中间环节, 审查人员对调查人员提供的资料进行核实、评定, 复测贷款风险度, 提出审核意见, 按规定履行审批手续。往往在实际操作中, 审查人员主观相信调查人结果, 对于调查人在调查过程资料失真和风险盲点缺乏识别和判断能力, 审查人员便起不到更好的揭示信贷风险, 为贷款审查委员会及决策部门提供更充分的决策依据的作用。

(3) 贷后检查是风险控制的关键环节, 要求信贷人员深入借款人身边了解其经济活动和资金流向、认真分析其贷款风险变化情况。实践中往往信贷人员对贷款发放后续管理不够重视, 很少能真正地深入基层了解真实情况, 对于要求的检查也流于形式, 只是填好表格, 套用报表数据, 不能真实反映借款人的实际经营情况和发现潜在的隐患, 使贷后检查失去了应有的作用, 造成风险预警机制的失灵。

2.健全内部监督机制

(1) 健全信贷风险管理组织机构体系。完善相对独立的贷前调查、贷时审查和贷后检查的信贷职能部门, 岗位分工明确, 各司其责, 设立巡查机构, 对于各职能部门执行情况进行定时和不定时的抽查, 加强信贷行为的问责执行力和奖惩机制, 健全信贷管理规章制度, 做到有章可循, 有法可依。

(2) 完善农户、个体工商户以及企业类等贷款管理办法和流程操作, 积极开展评级授信、实行贷款发放流程化、程序化、制度化, 努力营造良好的诚信环境和营销氛围。

(3) 加强岗位培训。突出业务知识和操作流程的培训, 确保信贷资料齐全、流程操作;强化政策法律法规学习, 确保信贷行为符合国家产业政策、法律法规和监管制度要求;加强内控制度教育, 确保信贷规章熟记于心, 形成思维定势, 令行禁止。

(4) 建立风险预警机制。贷款发放后, 及时深入到企业和农户的生产经营状况中去, 了解其收益水平, 确保资金安全, 并且要根据贷款的额度、项目生产周期、市场波动幅度大小等因素对借款人风险状况进行合理判断。必要时, 要实行进驻续时观察, 对发现的隐患, 会同客户提出解决预案。如果在资金投向跟踪检查等方面发现风险的, 要及时形成预警信号, 为控制化解风险争取足够的时间与空间。

(二) 外部监督机制

农信社长期以来一直坚持以服务“三农”为主, 支持县域经济为辅发展的原则, 但在老百姓心中农信社仍然既熟悉又陌生, 熟悉的是比起各大国有商业银行, 农信社网点最多, 深入基层, 服务大众, 是农民长期信赖的“朋友”。陌生的是随着社会农村经济的迅速发展, 当农民朋友急需资金时, 贷款难成了他们一直困扰的问题, 作为服务于“三农”的农信社, 怎么就不能成为“及时雨”。其实这种“贷款难”现象主要是由于农信社与借款户 (农户) 长期信息不对称造成的短暂现象, 农户在贷款时发现需要提供的信息资料较多、较繁琐, 认为不便利或认为刁难, 所以选择了放弃, 但也不外乎少数信贷人员没有把客户作为互惠互利、平等的合作伙伴来对待, 而是把手中的信贷权利当成了捞取个人实惠的资本, 造成了在贷款发放过程中吃、拿、卡、要、报等现象的存在, 所以必须建立一套外部监督机制来缓解目前存在的信贷风险问题。

1.开展“阳光信贷”惠农工程

将“送金融知识下乡”活动作为“阳光信贷”开展的切入点, 将农信社目前对外开展的所有信贷业务制成方便农户理解的小册子和宣传画, 将信贷政策和信贷产品向所辖村、镇进行公开宣传, 设置咨询和监督举报热线, 将信贷流程公布于各信贷网点营业场所显著位置, 使需要信贷需求的农户做到心中有数, 这样一来既解决了长期以来农户对农信社的偏见, 又对自身信贷业务进行了宣传和推广, 主动接受了社会各界的监督, 规范行为操作, 按章办事。

2.建设信用工程

信用工程建设可结合全国征信宣传活动的开展。虽然社会上一度出现短暂的信用危机, 但随着社会的进步, 守信观念将逐渐深入人心, 越来越受到重视, 同时也影响着广大农村、农民的生产、生活。农信社应利用自身独有的优势, 大力推行信用村、信用户测评工作建设, 充分发挥农信社农户小额贷款金额小、流动强、风险小的特色, 使农民朋友真正感到实惠, 从中受益, 才能使他们充分体会到保护和珍惜个人征信记录的重要性, 自然而然地形成了讲信用光荣、不讲信用可耻的社会道德风尚和良好社会氛围, 将为农信社防控信贷风险奠定良好社会基础, 历史实践证明农户小额贷款曾经是农信社质量最好的信贷资产。

3.建立客户回访制度

一是能及时掌握企业和农户的生产经营状况和收益水平等对借款人经营陷入危机、出现风险的, 要果断处置, 资产保全, 防范信贷资金损失。二是通过了解各行业发展动向和资金需求情况, 结合国家相关政策, 确定信贷投放方向, 避免盲目投放造成的信贷风险。三是及时收集信贷客户经理的服务操作及履职情况, 便于及早发现问题。

总而言之, 风险防控以防为先, 把风险隐患消灭在“未成”之时, 才是我们建立和完善风险防控体制的目的, 防控信贷风险已成为农信社越来越重要的基本功课, 对如何在新形势下实现基层社稳定健康发展提出了更高要求, 所以一定要打造风险防控的特色品牌, 要在全员共防、全程共控、全面共治上下功夫, 不仅要防漏, 而且要增色, 不仅是企业效益的重要保障, 而且要成为企业增效的重要来源。

参考文献

[1]孙伟民.浅析商业银行风险管理存在的问题及其对策[J].经济技术协作信息, 2010 (14) .

8.论社保基金监管体制的改进 篇八

社会保险基金监管是指国家授权专门机构(行政监管机构、专职监管部门),为防范和化解社会保险基金风险,防止基金被挪用挤占,保证基金的收益性和保值性,保证社会保险基金合理分配和及时支付,根据国家相关的法规和政策,依法对社会保险基金的收支、安全运营、保值增值过程,对参保单位、社会保险基金经办机构、运营机构或其他有关的中介机构进行监督、评审、认证和鉴定,以评估社会保险基金的管理状况和管理行为,确保社会保险基金正常稳定的运行以及最大限度保障社会保险基金参与者合法利益的制度和规则的总称。

从法律和规则的角度看基金监管,是指通过法律和规则对基金的管理运营活动加以法律和规则的约束,系统地进行管理和控制,使其合规有效运营。

社会保险基金是社会保险制度的物质基础,而社会保险基金监管是社会保险基金安全有效运行的条件保证。对社会保险基金进行监管,能维护国家社会保险基金管理政策的贯彻执行,保障社会保险基金的正常运行,预防社会保险基金管理的各种风险;能及时地反映和评价社会保险基金管理、运行状态与预期标准的偏差,及时分析偏差产生的原因和可能带来的损害,为政府制定和实施社会保险基金管理政策提供可靠的信息和依据;通过社会保险基金的监督有效地制止和纠正违法、违规行为,增强社会保险基金管理和运营机构的自我约束力。

海外市场社会保险基金监管模式

社会保障基金监管是一个不断发展的概念,不同时期社会保障基金监管的理念有着不同的侧重,又由于各国的国情不同,社会保障基金的监管方式、监管内容、监管立法呈现出多样化的特点,但是比较一致的趋势是随着社会保障制度的发展和完善,社会保障基金监管在各国都得到了加强,社会保障基金监管模式研究也越来越受到重视。

从实践角度来看,国际上发达的市场经济国家在社会保障基金运行监管方面积累了较丰富的经验,形成了较成熟的监管模式。对社保基金的监管主要有两种模式:一、集中监管模式;二、分散监管模式。

(一)集中监管

集中监管是指一国政府在构建社保基金监管体系时,将监管职能赋予单一的机构,由该机构代表政府集中履行对社保基金的监管职能。如智利的社保基金监管部门是养老基金管理公司监管委员会,法国为养老基金控制委员会,阿根廷为劳动保障部。在集中监管方式下,监管主体是单一、专门的政府机构,也就意味着单一的责任中心,有利于将社保基金作为一个整体进行统筹管理,提供有效的监管服务,减少监管真空。

智利是典型的集中监管模式,其社保基金监管由专设的养老金管理公司监督管理委员会负责,主要的监管职能包括:(l)养老金管理公司的准入与退出的监管。(2)制定养老金管理公司管理养老金的有关规则,解释法律的相关条款。(3)养老金管理公司的运营情况,公开相关信息。(4)监控养老基金的缴费、转移、收益及情况。(5)监控养老金管理公司的记账利息及储蓄金情况。(6)监控养老金管理公司的养老金投资方向和比例。(7)对违法及经营不善的养老金管理公司直接制裁等。这些职能分别由养老金管理公司监管委员会中的监控部、机构控制部、财务部、福利与社会保险、研究部、内部管理与计算机部、健康代理监管单位等六部一单位来履行。从养老金管理公司监管委员会的组织架构可以看出,其内部的各部门分工明确,设置合理,涉及到了养老金监管的方方面面。

不过,虽然智利的社保基金运行实现了较高的投资回报和安全性目标,但其管理成本却很高,达到了缴费的20%。社保基金高昂的管理成本,部分说明了现有监管部门专业水平的不足。另外,智利的养老金制度运行仅有十多年的时间,要判断它是否真正成功还要更长的时间。

(二)分散监管

分散监管,是指一国政府在构建社保基金监管体系时,将国家对社保基金监管的职能赋予两个以上相互独立的主体,并且这些主体大多是由政府现有的经济管理部门组成。如美国的社保基金监管机构包括劳工部、国内税务局、养老金收益保险公司、社会保障咨询理事会。英国的社保基金监管机构包括社会保障部职业养老金局、国税局养老金计划办公室。捷克的社保基金监管机构包括财政部、养老保险与保险监管司等。

在分散监管体系下,监管机构多是现有的政府经济管理部门,与集中监管方式下成立新的监管部门相比其运行成本可能更低。监管部门丰富的专业监管经验和先进的技术能够为社保基金的健康运行提供更加专业的服务,同时也能较为高效地应对社保基金运行出现的相关风险,体现出专业监管的优势。

美国由于历史原因形成了分散监管的模式,其负责社保基金监管的机构包括:劳工部、国内税务局、社会保障局、养老金收益保险公司、社会保障信托基金托管委员会等。它们的具体分工是:劳工部负责全国就业人员福利的监管,包括退休和养老福利。国内税收局负责征收工资税,将其中属于社保体系的部分上缴到财政部的特定信托基金账户,并依据税收法对养老金的优税、延税政策执行进行监管。社会保障局的监管职能主要体现在监督各州的失业救济管理。养老金收益保险公司负责养老金基金监管。社会保障基金托管委员会在对社保基金进行全面监督同时,主要履行对社会保障基金财务监督职能。

通过引入信托模式,美国将社会保险基金受托人与资金托管人相分离,社会保险资金的安全有效运行得到保障。其中,资金托管人由财政部承担,负责保费的收支和日常资金管理。保费以税收形式筹集,所得资金存入财政部直接开设的基金专户,而不是存入财政一般账户,并形成彼此独立的信托基金,单独运作。受托人则由一个6人组成的信托基金委员会担任,负责联邦社会保险基金的投资决策、绩效考评以及发展预测,并根据预测提供相应的联邦社会保险基金管理运作方案。由于受托委员会中仅有1人来自财政部门,原则上可以保证基金的管理运作不受财政干预。加之,托管人与受托人职责的分离,从制度上有力地保证了基金资产安全、促进了资金高效运用。

近年来美国的社保基金收支形势一直很好,连年盈余。在美国的分散监管下,政府经济管理部门的专业监管,充分保证监管不过度。但也存在一些弊端。一方面,各监管机构是独立的,监管的交叉方面很容易成为监管的盲区。2001年末发生的美国安然事件,就给监管当局敲响了警钟。另一方面,独立监管机构之间就社保基金总体运行目标及原则达成一致也是不容易的。例如,在美国为了提高养老金的投资收益,《雇员退休收入保障法》允许养老基金总资产5%以内部分可以投资于非上市股权基金。这为私有股权基金和对冲基金提供了大量的资金来源,但对冲基金本身并不受美国证监会的严格监管。那么,在缺乏更为有效的监管措施前提下,对冲基金风险的增加也会直接对养老金的安全产生影响。监管盲区以及各监管机构间目标协调的问题一直是这种监管结构的软肋。虽然美国20世纪90年代中期以来通过相应的组织安排在不断地对其监管机构进行改革,但近年来的这些事件说明,美国仍需要在目前监管组织结构基础上继续推进相应改革,加强分散监管的集中度。

(三)成熟市场社会保险基金监管的基本特征

1.社会保险模式具有严密的法律体系

一些国家规定在社保立法过程中,必须对法规政策的经济、社会和宏观、微观层面进行全面评估,提高公开性,建立相关利益群体协商的机制和程序。这些国家社会保障基金监管在经历了一段漫长的自由放任阶段之后,都开始从立法的高度对社会保障基金监管进行规范,建立起制度化的监管体制。翻开社会保障法的历史,可以看到,社会保障法萌芽于英国1601年颁布的《济贫法》,诞生于德国1883年颁布的《疾病保险法》,成熟于美国1935年颁布的《社会保障法案》。这些法律都明确地规定了社会保障基金监管的性质、具体内容。例如德国是世界上最早实行社会保险立法的国家,现今已在社会保险的5个方面分别制定了完整的法律和条例。美国于1935年通过了社会保障法案,有关社会保障的基本法律由联邦政府制定,州政府在不违背联邦法律的情况下,可以制定本州社会保障方面的法律和条例。

2.在监管组织体系内,制定清晰的权属、职责规定

多数国家由社会保障主管部门来承担社会保障基金的监管职能,如英国的社会保障部、新加坡的劳动部等。有的国家成立了专门的监督委员会来履行监管职责,如法国的全国保险监督委员会。具体监督职能包括定期检查社会保障机构的运营活动,审核运营报告;对某些问题进行专门的调查;接受有关社会保障方面的投诉或申诉等。一般地说,政府的财政部门也要对社会保障基金进行专业监管,包括决定储备基金的管理、对中央以及地方的社会保障基金予以财务监察、审查预算拨款的使用情况等。有些国家,雇主、雇员代表也参与社会保障基金的监督。美国的四个社会保险基金的管理委员会中均有精通保险或精算的公众代表,实施监督是公众代表的重要职能之一。不少国家还聘请外部的精算、审计专家对社会保障基金的运营管理进行监督,促使基金管理、运营机构进一步改进服务,提高效率,同时做到防微杜渐。

3.监管模式、结构的选择必须充分考虑本国国情的实际状况

不同监管模式下,社保基金监管组织结构虽然不同,但都适合本国的国情。

智利的社会保险改革是在全国经济行将崩溃、旧的社保制度失尽民心、军人政权上台的背景下进行的。一方面军人政权急于通过社保改革等一系列的现代化计划来赢得民心,因此非常重视对社保基金的监管;另一方面,当时国民经济长期封闭,国家干预缺乏效率,金融体制高度分割,金融市场不成熟,这种环境也需要对社保基金加强监管。它是智利当时的政权特征、国家形势、金融市场的状况、经济的发展状况等诸多因素共同作用的结果。

美国分散监管的选择也受其复杂背景的影响。一方面,美国是市场经济国家的典范,信奉市场机制的自我调节。因此美国政府很少对经济进行直接干预,倾向于采取间接的管制手段。另一方面,美国发达的市场经济拥有发育良好的金融市场和成熟的市场主体,更有经验的政府经济管理部门。同样不容忽视的是美国完善的法律体系,它不仅为经济管理提供法律依据,而且规定了这些部门间的协调机制。正是在美国民主的政治传统、独特的经济管理理念、发达的金融市场、完善的法律体系以及成熟的市场主体等诸多前提下,美国才选择了分散监管。因此中国并非一定要照搬国外经验,现阶段我国“统账结合”的社会保险基金运作模式和政府集中管理的管理模式具有现实的合理性。

4. 加强外部约束

由于政府管理可能产生不透明风险,发达国家的养老保险基金通常会建立由立法机关、行政、财政、审计和其他外部监督构成的监督机制,加大了个人或机构挪用、侵占养老基金的难度,相互监督的环境更加保证了养老基金的安全运行。主要的做法有:(1)建立信息披露制度。在很多国家和地区,都建立了完善的养老基金的信息披露制度,定期向社会公布基金的收支情况、投资状况、收益情况以及其他财务数据等,这样可以将养老基金纳入社会公众和监督机构的双重监督之下,防范养老基金运营中的违法违规行为。例如:美国政府定期发布财政报告与基金使用状况的公告,任何公民都可以登录相关的网站获得信息。(2)注重发挥专业机构的监督作用。通过会计、审计、精算和风险评级等中介机构对基金的运营予以专业化的评价。这样就降低了社会公众和基金管理机构的信息不对称现象,最大程度地降低基金的危险性,同时也有利于基金管理机构内控制度的完善。(3)加大对违法行为的打击力度。这主要是指国家有关机关对违法行为的制裁来维护养老基金的安全运行。如:英国职业养老金监管局有广泛的监管权力,包括对不当行为进行民事处罚,或者申请法院禁令,防止任何挪用计划资产的行为等。美国除了采取事前监管的手段,杜绝资金被非法挪用外,在必要时,法院还可以根据《美国联邦刑法典》对侵占养老金与福利基金的违法者予以刑事处罚。

中国社会保险基金监管的现状及问题

我国对社会保险基金的监督管理模式,是政府集中管理模式下的部门分散管理。行政监督在中央层次所涉及的机构主要包括人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会和基金托管银行;审计监督则包括审计署、人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心监察审计处等;社会监督则包括全国人大、全国政协。有的部门如人力资源和社会保障部、财政部等,实际上同时兼有基金的管理和监督的职责。

目前的监督管理体系总体上虽然符合中国的现实国情,但进一步分析内部,仍有许多制度设计有待调节。

在现代风险控制理论中,全面性、独立性和制衡性是基金管理和风险控制中不可缺少的三条重要原则,是预防和规避风险的重要制度保障。具体来说,全面性原则是指风险控制必须涵盖基金管理的各个环节和参与其运作的各个当事人,并渗透到各项具体业务过程中去,包括业务的决策、执行、监督和反馈等环节。独立性原则是指在基金管理的监督中,监察稽核部门要保持高度的独立性和权威性,负责对基金管理的各个部门内部风险控制和管理运作进行稽核和检查。制衡性原则是指在基金管理的内部组织结构设计上要形成一种相互制约的机制,特别是要防范利益冲突与利益输送问题。对于社保基金的管理运作乃至监督,这三条原则也同样应该适用。

国外社会保险基金的风险控制体系虽然形式不同,但是核心都在于通过建立全面、独立、制衡的基金管理模式消除挪用和违规的可能。所以,市场经济条件下,政府应该具备的监管功能,并非传统的政府随意的行政干预,而是基于规则的专业化干预。

当前,中国的社保基金管理必须要在体系建设上明确这三条基本原则,要全面考察制度、管理、运作、投资管理等各个环的风险所在,建立相应的风险控制措施和约束机制;要加大在监督管理环节的投入力度,将社保基金行政部门和基金管理部门相分离,建立统一、独立的监管主体,专司监管,从制度上最大程度地避免违规行为的出现。

(一)形成多种监管方式相结合的多层次、全方位的制衡式监管制度

在监管组织结构方面,从社会保险基金监管组织结构的国际发展趋势、我国现实国情及长远的制度稳定出发,可将相关的监督职能予以剥离,建立一个多权分离、各行其职、各负其责的管理制度;采用以法制监管为核心、适当集中的综合模式,在现有制度的基础上加强监管的集中度,以构建一个主辅分明、包含法制监管、行政监督、审计监管和社会监督、多层次、全方位的制衡式监管的社会保险基金监管组织结构。按照《劳动法》规定,人力资源和社会保障部是社会保险基金监督的主体,从制定相关政策开始,对社会保险基金运营的全过程进行全方位的监督,财政部、审计署等按照各自的职能分工,负责对基金进行功能性监督,从不同角度维护基金安全。

(二)建立健全社会保险基金监管的法律体系

从国际经验看,西方发达国家在社会保险基金监管方面虽然存在着明显的差异,但它们具有共同的基本特点,即有一套完整、严格的社会保险监管的法律体系。这些国家的社会保险基金监管体系随着社会保险基金的发展、监管技术的改进和监管水平的提高以及监管理念的变革等诸多因素的变化不断做出适应性发展,进而相应地修改其法律体系,二者形成互动。当前我国需要完善法律法规体系,为社保基金投资创造良好的法制环境,要建立健全社保基金管理法规,尽快出台与之配套的《社会保险法》,使社保基金走上规范运作和良性发展的道路。

(三)加强基金运营的信息披露,完善基金管理公示制度,提高基金管理透明度

目前国内采用的单一账户制更有利于政府统一管理。但其透明度是一大问题。要研究制定社会保险基金信息披露办法,建立信息披露制度。信息披露可以将投资机构置于社会公众和监督机构的双重监督之下。由于社保基金的投资运营效果关系到人民的切身利益,所以必须定期向社会公布社保基金的投资状况及收益情况,使参保单位和参保人员可及时了解基金的筹集、支付、运行和管理情况。

国外很多国家民众在加入任何养老基金的同时都有权选择适合自己的投资组合,并随时可以更改,同时能够随时通过网络查询和管理账户。现在国内很多基金也都有类似的系统,如何将养老基金的管理体系与个人养老金账户实现互连互通,可以进行探讨和研究。

(四)补充监管资源,适应现有社保基金庞大规模的需要

现阶段每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元,但监管机构人员编制不足,使政府对社 会保障基金的筹集和使用监控非常缺乏。据粗略统计,全国只有约1/2的省(区、市)劳动保障厅(局)设立了基金监督处,编制3～4名;另外1/2的省厅都未设立专门监督机构,只配备1～2名专兼职人员,多数与其他处室合设,与当前监督工作的需要不匹配,缺乏相应的办公经费,监督力量薄弱。社保基金监管在人员和经费方面,都亟需得到加强,在省市一级应设立专门的监督机构,使社会保险基金的监督队伍建设与其承担的监督任务相匹配,从而推动社会保险基金现代监管体系的形成。