公共管理公众参与机制的建立的论文

公共管理公众参与机制的建立的论文（共8篇）

1.公共管理公众参与机制的建立的论文 篇一

公众参与是当前我国民主建设的热门话题。公众参与机制的特殊性决定了公众在参与的全部过程中需要政府凸显自身的职责。宪法强调政府的职责并不是主张政府依赖,而是为了更好地让环保公众参与机制发挥出其应有的积极作用。突出政府责任可能在短时间内引起管理成本的提高,但是缺能够降低环境保护公众参与机制的总成本。政府的职责的到位也是抑制权力滥用的要求,政府的职责界定明细,权力也就相对缩小了,或者说给其权力设定了界限,完善政府职责也是政治文明的要求。

一、环境法律关系视角政府主导地位决定因素

一般的认为,环境保护的公众参与机制指,政府和各个利益群体在参加到环境保护活动中以期达到环境效益的社会机制,着眼于通过公众参与程序与途径的构建,使公众权益能在环保过程中得到保障,并影响环境决策,执行与监管。

笔者拟从主体,内容,客体的环境法律关系视角综合把握政府主导地位的决定因素。

首先,主体构成角度上,环保公众参与机制的主体主要包括两个方面:一是政府(参与的相对主体)一方;二是公众(参与的绝对主体)一方。我们的目的是处理好两者之间的关系,渠道是为如何处理好两方关系服务的。公众的环境保护参与权有赖于政府的职责体系的推动与保障,而政府的各项职责和功能的发挥也依赖与公众和政府的互动等参与活动。公众可能因为不满政府而给予社会逆向作用,最终影响环境保护的国家政策的实效。环境问题的解决,往往各方面的成本都是高昂的。单单靠公众的力量是远远不够的,公众分散不集中,市民化,知识水平参差不齐的特性决定了公众的地位需要政府来引导,需要政府职责的完全。

其次,内容角度上,环境保护公众参与的具体内容主要有信息公开,环境立法、司法参与制度以及环境参与的问责制度。[1]环境信息的公开,政府是当然的公开主体;而公众参与立法,行政参与需要政府的积极作为和让权;司法参与和问责就需要相关的救济以及切实的问责制度。该机制的内容包括政府的服务职责机制以及民众的积极参与机制两个方面。公众参与环保的重大事件还是环保重大规划等公共事务政府都是最终方向的引路人和决策者。“无论公众参与的地位如何重要,相对于政府作为公共物品供给者的决定性地位来讲,它在政府与公众合作治理的模式下,仍然居于次要地位,具有从属性。”[2]公众的参与环境保护的内容在客观上依托于政府职责的完善完备。

再次,客体角度上。环境作为公共物品,政府的环境管理行为由环境这一公共物品的属性所决定。因为其公共性特点又决定了环境的外部性特征。外部性指私人成本或收益与社会成本或收益的不一致,从而导致资源不能得到有效配置。[3]而外部性的结果是市场失灵。这一连环矛盾要求政府来协调。公众的利益观难免短期,盲目与狭隘性,政府是长远利益和整体利益的代表。环境的公共物品的特性决定了提供主体的政府性,将其外部性内化的社会要求无疑决定了政府作为提供主体的职能。政府的协调公众和“环境”这一公共物品之间矛盾的职能的作用日益凸显。

二、强调政府职责的多重依据

第一,政府职能转变的需要。政府职能是由管理向服务,由大政府向小政府,建设责任政府的,走群众路线的过程。新理念要求政府职责发挥到政府职能的各个方面,特别是职责欠缺的环境保护参与机制中来。服务模式的转变必然要求政府的职责的加强,特别是环境保护这一公共问题,政府职责尽全尽位,便是政府服务于广大公众的体现。精简和高效更需要科学的职责体系。

第二,环境权的要求。环境权是公私权结合,是政府职责和公众权利的融体。环境权的内容主要包括环境知情权、环境参与权、环境请求权、环境管理权等。其中的环境管理权毫无疑问是政府所享有的,而环境知情权、参与权和请求权是公众所享有的权利。其中的环境参与权和环境知情权直接对应政府的相应职责。

第三,法律的体现。无论是国际法方面还是国内立法都明确规定了公众的环境保护的参与权。《环境保护法》在总则部分第六条有原则性规定,《环境影响评价公众参与暂行办法》,零七年的《中华人民共和国政府信息公开条例》有明确较为具体的规定,包含了信息公开的主体、程序内容、权利义务及法律责任等问题。同年又制定了新办法《环境信息公开办法》更加明确了公民的信息公开与知情权。

国际法方面《里约环境与发展宣言》指出,“各国应通过广泛提供资料来鼓励公众的认识与参与”,“每一个人都应能获得公共当局所持有的有关环境的资料”。这个宣言第十条原则承认公众享有参与权。法学界一直把里约热内卢环境与发展大会看作吸收公众参与环境决策的重要里程碑。与二零零一年十月实施的《奥胡斯公约》具体规定了在环境问题上公众获得信息、参与决策和诉诸法律的内容,确立了若干具体原则。

三、环保公众参与机制中政府职责缺位分析(一)政府职责缺位的表现

公众参与机制中,政府职责的缺位主要体现在激励机制方面,执行层面,调查统计工作以及对其他主体的职责上。

第一,公众激励机制名存实无。无论是从公众的主动参与的一开始介入来讲还是主动参与的过程中的努力阶段,以及公众的监督乃至举报。政府始终处于一种观望的状态。而缺乏对公众的主动参与行为进行及时的支持及鼓励。政府没有放权给公众,让部分公众或公众团体作为政府的延伸,参与到环境保护这一大“国家全民工程”的开端乃至执法当中去,精神物质奖励方式与渠道都是空缺的。

第二,重要参与制度与执行层面缺位。比如,听证会制度是重要的公众参与方式之一。听证流于形式同听证制度的优越性发挥也是当前的一个难以解决的矛盾。听证会的参与者往往没有考虑到真正的公众,表面的公正的模式下很难照顾到利益直接相关群体,而形式化主义之风在政府尽其职责的同时仍是一个大的拦路虎。直接后果是有限的公众参与加上参与水平降低的严重后果。即使是参与了我们对决策的实际影响力以及决策结果的利益相关度也是打着问号的。执行层面政府的地方和中央之间的矛盾亦是长期存在的一对矛盾。地方政府与环保部门,特别是市县级的矛盾更是难解开的结,直接折射在环评的后搭车,排污收费,许可制度的实施,环境监测,监察等重点执法节点上的落后实施。便民可操作的公众参与渠道和相关的问责机制的约束才能保证在政府执行层面的广大公众的根本利益的实现和完全。

第三,环境信息调查和统计工作滞后。严格讲,该部分属于执法范畴,也属于政府的环境管理能力。单独分析旨在强调其前端重要性和基础地位。政府各个相关部门的调查统计工作往往由于各种主观或者客观的因素或者利益因素对统计数据可能存在一定的人为的调整或者调查统计人员的责任感缺失,从源头上不能保证环境信息数据的完全客观。在发布或者提供环境信息给公众的时候,由于部分环境信息涉及到专业技术领域,并不是所有公众能够看懂的,所以需要政府相关技术人士,或者专家组来为大众做出解释,解决这一问题。

与此同时政府在发布环境信息的同时,在实际上已经对发布的内容进行了主观筛选,一旦关系到其政绩或者名声的利益需要,往往政府相关部门所做的是避而不谈等严重剥夺公众环境信息知情权。最为掣肘的问题,我国不少地区主要是县(区)级政府,没与包括信息发布在内的环境管理能力,有的地方至今没有县级环保部门,即使存在,管理体制的根本束缚难以摆脱,在人才结构性失调与执法队伍落后,资金紧张,历史欠账太多,传统现代的二元矛盾突出,以及地方保护主义盛行,中央部门关系没能理顺的背景下,基层环保能力建设还有很长的路要走。基于依托于宏观管理体制与地方管理能力下的信息能力建设,没有自上而下的改革,中央的全方位支持,地方体制机制革新性探索,以及切实的由内而外的新发展观政绩观的落实,谈统一的,宏观都信息发布构建与改革是毫无意义的。

第四,其他职责缺位。首先,对于农村的公众参与环境保护,并没有形成有效的参与机制,政府对农村的参与活动指导不足,形式化倾向严重。对于村民的环境信息知情权,多数地方政府并没有很好地保证。其次,政府对相关利益群体的关注、尊重度不够。再次,政府与ngo的合作、重视。对话远远不够。公众参与环境保护的组织性很差动力不强,渠道不详。但我国的环保ngo数量很少且普遍缺乏政府引导。当然了,这在发达地区和城市会有所不同,但发挥作用的范围渠道以及对政府和公众的影响力发达国家仍存在不少差距。总体讲我国的环保组织与目标和预期作用相差甚远。加强政府和环保ngo的合作和对话也是解决政府和公众之间的客观不和谐的有效途径。

(二)政府职责缺位的原因

首先,政府与公众关系不协调。公众参与和政府的参与严重错位,往往是某些政府已经决定的开发项目等,已经开始了,却因为一部分公众的反对而不得不又被迫停止。或者是另一种情形:公众的建议从参与后就很难改变政府已经做出的决定,这是现实中存在的问题。政府的表现最能影响到公众参与的积极性。一般说来,政府参与处于积极主动状态而公众参与总是处于被动状态。公众的心理往往不认为自己的力量能改变什么。从众心理在很大程度上影响公众参与,利益更相关才能更吸引公众的兴趣去参加公众参与。由于政府的不作为,不理会公众的建议建言。往往很大程度上挫伤公众参与的自尊。及其不利于公众参与机制的有效运行。政府的责任不可回避。如果政府的消极不作为达到一定程度则后果是容易导致相关利益群众的偏激事件,或者造成广大群众的麻木和不信任政府的状态。公众在很多时候其实不是不想参与环境保护,而是很多时候公众的呼声相关部门得不到注意,热情、积极性受到很大影响。一般环境纠纷案件并不少,但地方政府为维护社会安定而做出了短期息事宁人的处理,很少被提起诉讼。即使提起了诉讼,但是要么由于法院没有单独的环境纠纷案件分类并且法官受传统办案经验的影响、对环保法律理论和业务亦不熟悉,从而影响到公众以诉讼方式参与环境保护,要么由于环境执法行政机关因无实际的违法企业处罚权申请强制执行而浪费大量的时间成本而不尝失。

其次,传统的发展观念根深蒂固,与可持续发展观相对立的,持续发展观仍然扎根于不少地方政府负责人,部门领导人的思想意识,特别是企业负责人包括企业职工甚至利益相关者的头脑中,经济利益至上就是竞争法则,他们是没有环保意识与循环观念么?不是,而是没有从价值观上内在认同甚至直接表现为责任缺失下的行为漠视。我们在批判反思传统发展观,指责这部分群体时更需要直面矛盾,我们更需要看到不少地区在形成宣传塑造新发展理念的客观现实困境,这在不同区域,不同工业化进展阶段,不同自然生态系统禀赋的时间空间范畴下,经济发展与环境保护的老话题,新矛盾对立程度是完全不同的。尚有不少地区没能摆脱贫困,或者处在工业化快速发展期,在面临求生存要发展的动力下,老环境摊子厚实,自然资源系统脆弱,这主要存在于中西部地区,再加上历史上到现在还存在的跨区域转移污染源问题,农村环境‘反哺’城市问题等等,难以根本摆脱对环境资源的天然依赖,以及强大的发展夙愿,经济与环境社会几个统筹,协调并举,说起来容易,实施则困难重重。欣喜的,我们找到了可持续的发展思路,坚定了前进的信念,十一五规划期间各省市环境保护工作也取得了可喜的成绩。更重要的,我们需要对落后地区的支持,需要改革探索的魄力,需要的是时间和耐心。

再次,相关法律法规的不健全,是我们执法之外不容忽视的重要制度因素。总体来讲我国目前的环境保护参与相关立法的不完整决定了政府职责体系的缺陷。环境保护法作为一个单独的高位阶部门法,国规定政府职责方面缺乏高位阶实体性规范或者说这些实体法很少,程序性规范作为一种形要件其效力是有限的,缺乏政府职责的详细化规定并没有太多规定政府职责的实体性法律,特别是缺乏高位阶的法律,《环境信息公开办法》等几个办法只是一个部门颁布的办法,权威性差。

现有的程序法律的不足制度,都不能更广泛地使得公众得到有效的参与。政府的特有力量在现有法律制度中不能完全发挥,这样公众的具体权利在现有体制亦不能完整详尽体现,政府的应有作用得不到完好展现。

涉及到具体政府的信息公开职责来讲,政府保证环境信息的公开性和透明性以及公众获得的便利性的职责是不到位的。公众环境知情权得到保障是公众进行大部分环境参与活动的前提条件,而首先在现有环保公众参与机制中虽然《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法(试行)》都对政府公开信息做出明确规定,但是规定的仍然不够详细具体,并且缺乏对其自身公开信息的问责制度,缺乏有效的监督机制。再从政府相对与公众的强势地位来讲,也很难形成对政府职责履行的有效监督。这样种种原因就容易造成政府机构和官员对环境信息的垄断,直接对决策实现了垄断,从而使得一般公众的环境信息知情权得到限制。

此外,其他因素也导致了政府的职责缺位,比如我国的环境管理体制执法监督机制的不健全,地方政府及部门考核评价指标单一,环保分量轻,政绩观惯性,政府环境管理能力难以适宜地方不同需要,执法素质落后,政策导向和宣教的不协调,政府官员的自我参与观念落后,环境道德以及文化建设缺失,以及国民性的束缚,公众的政府定位角色期待不清,多方利益博弈难以协调等等。并非不重要,相关论述很多,此不详述。

四、以信息发布为重点完善政府职责(一)政府的制度化信息发布职责

环境信息发布的制度化是信息文明的需要。人类社会早已经步入了信息文明时代,信息的高效益运转是该时代的基本要求,而环境信息亦是如此。“实际上,如果公众对公告予以反应的话,公告也是公众参与的一种形式。”[4]因此在本质上讲政府发布环境信息是公众参与环境保护的第一步。政府的环境保护信息化是公众参与机制中政府发挥的前提。政府职能的重塑亦要求政务信息公开透明。

关于发布主体。《环境信息公开办法》第六条做出了相关的规定但是只对县级以上环境信息公开工作进行了要求,而对县级以下只笼统说上级要指导,更没有考核机制和其他问责制度。而在实践中县级甚至乡镇级各个地方存在的小企业、小作坊更容易引起周边环境的污染,并且对公众的日常生活影响也是巨大的。县乡级的人口众多,中小企业亦多不易监管。而环境信息公布工作却没有太多突破。笔者认为环境信息公开立法须纵深具体到市县级相关部门。因为各地区都不同,县级的环境信息公开工作,并建立县级的环境参与信息互动机制则更容易获得民心,达到地方的善治。这也是县级环保工作的一大突破。

关于发布方式的制度设计。第一,发布模式的选择问题。我国亦采用以计算机网络发布平台为主,多网联合发布环境信息的模式,具体建立三网联合发布机制。仅仅网上环境信息的公布和互动具有局限性,网民数量官方统计是截至2009年12月我国网民人数3.84亿人而中国总人口十三亿多。从客观数据来讲远远不能说是大多数,并且在现在条件下并不是每个人每天都会上网,并且上网的目的亦不一定是新闻和政府环保方向。

电子政务并不是要求仅仅以狭义的计算机网络为主,还应当包括电视网络、广播网和通讯网络来做必要补充,并且同时强调各部门之间的通信与协调。由于电视和收音机的成本偏低几乎覆盖面是最广的。传播方式是广播式传播,也就是一个接收端可能有很多观众或者听众在获得信息。在电话网络方面,我国手机用户在2009年就已经净增过亿,总数达7.5亿户,占的比重很大,并且其公布传播方式兼具点对点传播和广播式传播两种特点。所以政府应当在现阶段更注重手机信息的权威发布和与公民的互动。政府环境信息发布的“三网联合模式”笔者认为是当前我国较为完美的政府发布模式,随着三网联合政策的引导,一旦社会生产力水平达到,三网联合发布模式必然取代现阶段的单一模式。

第二,面向对象、针对各特殊主体的专门发布机制。“英国环境法确定了‘公共注册’(public register)这样一个法定信息系统,由环保局控制着许多注册者以便公众随时得到信息。”[5]。政府根据注册者的身份或者相关度的不同,直接针对相关利益注册者点对点发布环境信息。而不是广泛而漫无目的的发布。这也间接减少了公众的依照法律程序申请公开的成本。英国的这种模式很适合我们来借鉴。

第三,公布信息介入专家解读机制并使之成为原则。这是由于环境保护工作本身的客观特点所决定的,政府的环境信息内容中所包括的环境专业专用术语以及原理,公式,各项数据的现实含义。大部分公众是不具备相关的知识的。而第三方也就是非政府一方的专家组参与到环境信息公布工作的环节中去,亦是环境保护公众参与原则的要求,同时也能对环境信息进行监督把关。笔者认为这个专家组应当是公众方面代表的专家和政府方面专家共同构成的,这样才能形成更有效的制约机制,必然给公众一个明明白白的信息公布结果。

第四,建立政府-环保组织-公众信息资源共享库。信息时代的要求就是信息共享,并且环境信息的主要特征也是共享性和反馈性。只有环境信息的共享达到一定完全这样才有可能创造出高的环境效益。建立三方甚至多方的信息资源共享库,有利于更好更便捷地引导公众参与环境保护。也有利于公众对环境信息的获取。政府作为环境信息的最权威拥有者,有职责建立统一形式的环境信息资源共享库,以避免对信息垄断地位的产生。

第五,网上虚拟政府的建立。这是公众和政府之间的交流平台的建立,这也同是目前政府电子政务工作的最终方向和目的。一方面虚拟政府借助电子硬件,信息发布和交互的速度快,效率高,建设成本相对低。另一方面也更透明民主,但是这方面的监管缺乏。第六,建立环境信息的gis环境地理信息系统。通过专业人士对环境地理要素进行采集加工,来为环境保护的参与者提供参与和决策依据。

关于发布时间。环境信息以定期发布为主,及时发布(不定期发布)为补充。具体讲应当建立像天气预报那样的定期发布机制。天气是人们日常关心的,而大众的切身环境亦很大地影响了公众自身的生活质量,甚至身体健康,并且环境数据预报也和天气一样具有变化性,需要大家来共同参与和监督。定期发布的内容当然不仅仅包括过去的信息,更包括当前的环境信息甚至是未来的环境变化趋势。另外可以考虑设置环保负责人定期网上问答的方式来回答公众提问,信息反馈环节的完备是发布实效的有效依托。其次,环境信息的更新时间不能太长久,试行的《环境信息公开办法》中第十二条规定了政府主动公开环境信息的时间过于长久,笔者以为公众的及时获取环境信息是公众参与的第一步,时间拖的太过久,一方面容易影响到公众参与的积极性,另一方面不利于公众的及时参与。要知道,在一定意义上,从开始就要做好环境信息及时公布才能有更好的环境效益的产生。公众的时间成本也是成本。

关于发布内容。政府相关部门应当重点公布的内容包括公布特别是告诉公众污染物都有哪些,哪里的污染点源甚至面源会对居民的生活造成影响。以及对处罚的公布。当前政府部门公布的环境信息特点是太过于粗略,笔者认为环境信息的公布应当宜细不宜粗。这样才能更贴近广大公众的切身利益。粗泛的公布内容会使得公众对内容的了解不详细、深入,反之参与的激情则会提高,同时政府的好评度亦会升高。

另外公民对其自身环境消费的知情是政府信息公布所忽略的部分。政府的信息发布若涉及到具体某些人,甚至具体每个或者说某些公民身上,定会从根本上扭转公众环境保护参与的积极性欠缺问题。而公众在日常生活中所希望了解的亦是自身环境包括自身对环境影响有多高。比如每个家庭低碳生活的数据如何计算等等。

政府相关部门还应当重点发布一些公众不了解的,权威的环境信息。往往有很多污染环境的事实发生着,但是由于认识水平或能力有限所以不能为一般公众所觉察知晓。如果这类信息不重点公布甚至不公布所造成的问题表面是公众参与的不能及时到位,实质上无形中侵害了公众的环境权益。政府发布公众切身关心的环境信息的同时,还应当保证发布的连续性,对与同一环境事件的关注不能没有下文。

建立环境信息数据字典。这是为了对环境信息数据流程中的各个元素做出详细说明以便公众查阅,是很有必要的。其主要内容是对环境数据中的结构、逻辑进行完整描述和大众化解释。(二)政府的其他职责体系构建

宏观角度:突出环境伦理道德宣教的普及,强化政府对环保组织的支持,政府有对广大公众环保参与的尊重职责、保护职责、履行职责。政府接受公民监督建议检举的职责;激励公众参与环保的职责以及增加环境保护的责任和监督。

微观层面:政府的相关环保数据统计职责;对公众提供环保信息以及环保技术的职责;政府对公众的环境侵权救济职责;对公众的环境保护咨询职责;降低政府与公众的互动成本的职责比如降低公众举报的成本;建立健全终端废弃物污染物基础设施和回收设施。(三)政府问责制度完善

完善对政府不作为的问责。政府的不作为行为有很多的表现形式,比如在环境信息公布后由于信息的变动性较大,而政府为了节约公布成本往往只进行一次公布就没有了下文,这方面需要建立对政府的不作为问责制度。政府存在为了逃避责任而不作为,比如回避某些涉及利益或者其他敏感信息的公布等。其他政府的不作为在我国的试行《环境信息公开办法》中都已经有明确体现,笔者认为只有把以上两种问责标准和问责制度,才是我国环境保护公众参与机制中政府职责问责制度完善的第一步。具体而言,制度设计要考虑真正把责任落到实处,强化法律化的问责方式,提升法律的权威。

内部政绩问责。涉及两个层面问题。第一,政府单项考核领域层面。基本思路是进一步落实与强化现有的环境考核评价指标。十一五时期,我国各省级地方政府已经不同程度的逐级分配了主要污染物削减指标,并以责任书落实及考核评价指标的改革予以保障目标完成,总体来看预期任务完成较好。然而,问题是突出的,主要表现在责任书的法律定位模糊,环境任务指标落实不佳,环境指标考核评价体系所占分量小环境考核评价指标的激励约束作用不强等。由此,首先要细化政府及部门特别是政府行政负责人和环境行政部门负责人的环境考评指标及工作政绩考核,很有必要。其次,根据不同地区实际情况逐步分阶段的扩大环境考评的分量,逐步做到考评可量化,考评公正,考评透明。第二,公众参与政府考评层面,在政府绩效评估中加入公众参与指数与公众网上评分作为问责标准是比较有效果的。追求政绩是政府的本性的东西,但这种本性的事物本身并不带有感情色彩,但是往往由于政绩的考核引导方向不对或者说不全面是造成政府责任缺失的特别重要的原因。对政府职责没有尽到的问责,只有依靠群众,相信群众才能做到对政府职责履行的最好的约束。政府的绩效评估往往是政府行为导向的很好的指南针,加上公众网上参与对政府相关职责的评分制度作为补充保障,政府的责任标准就变得很民主和人性化。而具体问如何做到网上平台的公众评分公正公平,具体又需要专门人员进行监督,监督员直接对公众负责。

建立和完善对环境信息公布和公众参与平台方面的政府问责制度。政府的环境信息的发布的客观性真实性在实践中缺乏有效的监督和问责。从开始的对环境信息的加工亦缺乏有效监管,政府往往为了其工作成绩的美化,绩效的宣传,而对环境信息的失实不负责任,甚至有意回避某些敏感信息。容易利用专业术语蒙蔽广大人民群众。此外建立完善的公众和政府之间网络互动平台的监督问责也是实践中所缺少但是必须的。而对于这两方面的问责的相关立法是欠缺的,也是需要我们立法机关来重视的。

通过独立的第三方部门或者团体对政府进行监督问责,对人民负责,而不是对上级负责,无论是建立专门的问责机构也好,赋予现有的监督机构以更明确的职权也罢。只有通过相对独立的第三方来问责,才能把政府问责工作做到公正有效。另外鼓励公众参与问责也是不错的选择同时亦可以看作是政府一方面的职责。

结 语

在环境保护公众参与机制不断发展的今天,政府职责的强调意味着政府更大的责任。[6]以信息发布义务为重点,通过对环境保护公众参与机制中政府职责的构建,强化了公众的环境保护方面的参与权。无论是基于对公众利益还是国家整体利益的考虑,明确政府职责对整个环境保护体系来说意义非凡

2.公共管理公众参与机制的建立的论文 篇二

关键词：公众参与,机制,生态文明建设

1 引言

生态文明建设是一项多部门、跨区域、造福全民的长期的宏大的系统工程,既是政府工作的要务,也是全民的大事。因此,只有全面、有效地动员全社会的力量,调动各个阶层、团体的积极性,逐步建立健全政府主导下的公众参与机制,在全国上下形成共识,生态文明建设才能真正成为政府主导、公众自觉、有效参与的行动,才能使生态文明建设拥有良好基础和坚强后盾。

2 公众参与生态文明建设的基础

2.1 生态文明建设与公众息息相关

公众需要参与生态文明建设。一方面,人类是自然生态环境进化的产物,生态环境是人类生存、发展的基础,生态环境问题危及公众的生存和发展,因此,公众对生态环境问题极度关注。目前,从总体上来说,我国的生态环境问题正从局部扩展、蔓延,从工业生产领域传递到农业生产领域,从城市扩散到乡村,形成了复杂和防不胜防的局面,对人们的生产、生活构成了日益严重、系统性的影响。

另一方面,目前政府政绩衡量以经济增长为重要指标,因此,在以政府主导的生态文明建设决策的形成和实施过程中面临代表不足和代表不良的困境,作为生态环境利益的主体的公众往往没有真正参与的机会,其利益甚至出现无人问津的现象。因此,为了维护自身的生存权、发展权等各方面的权益,公众也需要参与生态文明建设。

2.2 政府需要公众参与生态文明建设

公众参与是政府转变决策方式、实行决策科学化的重要保障,是推动生态文明建设的有益补充和巨大动力。一方面,来自与生态环境问题密切接触并涉及自身利益的公众可以提供及时、准确的信息,因此,通过广泛听取利害关系人或利害团体的意见和要求,可以使政府在对生态文明建设决策过程中尽可能兼顾各方利益,特别是能够充分考虑到生态环境效益,尽量采取有效、可行的措施来减轻和防止一些生态环境问题的发生,是生态文明建设的有益补充;另一方面,公众还可以对有关生态环境方面的事情进行建设资金、劳动力的投入,弥补政府的不足,并且对生态文明建设进行监督,不仅对已给生态环境造成危害的行为进行监督,而且对将来给生态环境造成或可能造成危害的行为进行监督。

公众参与进入政府公共治理领域,一是可以减轻政府在面对日益严峻的生态环境问题时的巨大压力,防止政府机构的膨胀和低效率;二是目前我国生态环境建设是政府部门的事,而公众被动遵守,缺乏遵守的自觉性,公众的参与可以有利于政策的实施,降低生态文明建设的成本;三是可以遏制经济利益引导下的政府行为的盲动性。由于行政区划和任期制与生态环境的系统性、长期性和公共性特点是相互矛盾的,政府行为往往受到经济利益的驱使,因此,在生态文明建设领域,政府需要公众参与。

2.3 公众参与生态文明建设的法律基础

我国现行宪法第2条规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”《中华人民共和国环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据。《国务院关于环境保护若干问题的决定》(1996年8月30日)关于“建立公众参与机制,发挥社会团体的作用,鼓励公众参与环境保护工作,检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”的规定,以及《水污染防治法》和《环境噪声污染防治法》均规定:“环境影响报告书中,应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”1994年《中国21世纪议程》明确指出:“公众、团体和组织的参与方式和参与程度,将决定可持续发展目标实现的进程。”《中华人民共和国环境影响评价法》对公众参与环境影响评价作了明确的规定:“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送前,举行论证会、听证会或者采取其它形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”这些规定明确了公众参与生态文明建设的法律依据。

3 建立健全公众参与生态文明建设的保障

3.1 宣传、引导公众参与生态文明建设

(1)加强科学、文化教育。

一般地讲,科学文化素质高,则认识和掌握自然规律、经济规律、生态经济规律的自觉性会相应增强,便于掌握保护资源、环境的知识和技能,生态环境意识随之提高。

(2)普及生态环境教育。

生态环境教育应当使受教育者通过多种渠道和媒介认识自然及其规律,正确认识人与自然的关系以及人类活动对生态环境的影响,帮助人们认识到自然界是一个系统,人只是这个系统中的一员,应当与自然和睦相处,最终使受教育者树立起正确的生态文明观。

(3)提高公众的参与意识。

要让公众明确认识到公众参与生态环境建设是自身的权利,这样的权利是国家法律赋予的,政府和部门有义务来回应和保护。

3.2 立法保障公众参与

如果公众参与没有保障,就必然缺乏参与的热情和真正参与的权利。因此,必须加强立法,为公众参与机制的运行提供可靠的法律保障。

尽管我国有关公众参与环境保护的法律规定不断增加。如《中华人民共和国环境保护法》中规定,一切单位和个人有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。同样,海洋环境保护、水污染防治、大气污染防治、固体废物污染环境防治、环境噪声污染防治等法律中都有类似规定。但这些规定本身存在着不足和缺陷:公众参与仅限于污染和破坏生态环境者,限于末端参与,对于政府怠于职守、疏忽监管的不作为,对于政府决策中忽视生态环境利益的状况以及资源利用方面,则没有公众参与的机会。另外,公众参与缺乏法律程序上的明确规定性,使得政府在公众参与问题方面不具备法律责任的压力。

因此,必须在法律层面明确规定公众参与的权利、参与的程度、参与的程序、参与的方式,对公众参与给予法律方面的保障。

3.3 生态环境信息公开

一方面,生态环境作为公共品,公众有权获知相关的生态环境信息。因此,1989年的《中华人民共和国环境保护法》第11条第2款就规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门,应当定期发布环境状况公报。”

另一方面,生态环境信息公开也是公众有效参与生态文明建设的前提条件。通过公开生态环境信息,使得公众对政府的生态环境建设工作和企业的生产对生态环境影响及治理情况有充分的了解、监督和评价,往往会起到指令性控制手段和经济手段所不能起到的作用。生态环境信息公开能够让公众对相关决策的有效参与,促使生态环境决策工作得到改善,而不是生态环境已经破坏之后的被动的末端治理。

同时,生态环境信息公开的过程,还是生态环境宣传和教育的过程,能够提高公众的生态环境意识。而公众生态环境意识的增强又会对生态环境信息公开工作和生态环境建设工作提出更高的要求,形成相互促进的良性循环。因此,必须建立有效的生态环境信息公开机制,即必须明确信息公开的主体、方法、内容。

4 建立有效的公众参与的具体方式与途径

4.1 公众参与生态文明建设决策

生态环境是人类社会存在和发展的物质基础,其基本特征是公共性和外部性。政府作为提供公共产品的职能机构,理所应当地担当起为公众提供理想生态环境,并解决生态环境问题的任务。但是,政府由于受到任期与政绩的考虑,往往会把见效慢、投资多的生态环境建设工作放在末位,甚至完全放任不管。另一方面,政府在生态环境的决策制定方面由于不能获得足够、真实的相关信息而具有局限性。

因此,政府建立公众参与决策机制,使得政府在制定有关生态环境方面的政策、法律、法规,确定有关生态环境战略、计划,确定生态环境开发建设项目方面,听取公众意见,接受公众监督,取得公众认可和接受,这样也有利于决策的有效执行,取得令行禁止,事半功倍的效果。抵制一些有害于生态环境的立法、政策、战略、决策、建设项目的通过和实施,减少决策的盲目性、随意性,增加透明性、公正性、合理性、科学性,减少决策失误造成的重大的不可挽回的损失,有利反映公众的呼声,有利于提高公众的参与热情。公众参与环境与发展的决策,是环境保护社会公益性的需要,也是确保决策的民主性、科学性的保障。

4.2 公众参与直接的生态文明建设

(1)公众在生态文明建设方面的劳动力投入。

由于公众对生态环境与自己切身利益的关系的认识日益深刻,生态环境意识的不断提高,并将这种意识转变为自觉的行动,保护生态环境光荣,污染破坏生态环境可耻将成为评判行为的标准。公众从自身做起,从自己所在的家庭、社区、单位做起,不随地乱扔垃圾、不随地吐痰,节约用水,减少废弃物和污水排放,加强绿化,爱护花草、树木和绿地等。在生产中尽量将排污量降减到最少,进行力所能及的生态环境和教育工作等。我国大力号召开展的全民性的义务植树造林的活动,实施生态文明建设工程,就是公众在生态环境建设方面的劳动力投入的典范。我国鼓励植树造林、封山育林、退耕还林,并奖励在造林、护林和爱林方面成绩突出者。为了从根本上改善我国的生态环境,政府发动广大群众,开展重点生态文明建设工程。主要有“三北”防护林体系建设工程,长江中上游防护林体系建设工程,沿海防护林体系建设工程,平原农田防护林体系建设工程和防沙治沙工程。这些规模宏大的生态文明建设工程,是亿万公众参与创造的结果。

(2)公众在生态文明建设方面的资金投入。

生态文明建设需要大量、持续的资金的投入。这就需要在各级政府在加大投入的同时,必须抓紧制定政策,运用市场化手段,探索建立多元化的投入和运作机制,广泛组织公众参与,多渠道、多层次筹集资金。生态环境建设长期投入不足,是制约生态环境建设的瓶颈。现在初步建立了社会主义市场经济体制,这就为公众资本利用市场机制介入生态环境建设奠定了基础。目前,人民收入水平有了显著提高,有一部分人先富了起来。据统计,2010年城乡居民人民币储蓄存款余额303302亿元。这反映了我国经济增长速度,也部分地说明居民投资渠道狭窄。因此,要针对生态环境建设周期长、收益见效慢的特点,采取灵活的、稳定的自然资源产权制度,并采取一系列优惠政策吸引公众对生态环境建设投资。

4.3 公众参与生态环境监督

公众是生态环境质量的利害关系人,与生态环境最密切,最有反映生态环境问题的动机,因此,发挥公众对生态环境质量的监督是决不可缺少和决不容忽视的力量。

公众参与生态环境监督包含两个方面:一是对人们的生活和生产的生态环境已经造成或可能造成污染、破坏的一切行为,无论这种行为是发自于政府、企业或个人,公众都有权利和义务,对其行为进行监督,干涉和制止,乃至到司法机关起诉。二是对将来给生态环境造成或可能造成污染的行为进行监督。也就是说,公众监督更重要的是在一种污染行为或可能造成污染的行为的决策之前或决策过程之中,而决不仅仅是决策之后。既然公众参与生态环境监督具有低成本、高效益的优点,那么必须对参与监督的公众赋予监督权,以免出现无效监督的现象。

参考文献

[1]李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[2]周其仁.产权与制度变迁——中国改革的经验研究[M].北京:社会科学文献出版社,2003.

[3]王华.环境信息公开:理念与实践[M].北京:中国环境出版社,2002.

3.公共管理公众参与机制的建立的论文 篇三

关键词:非正式志愿者;灾害性公共危机;有序参与机制

中图分类号:C91 文献标志码:A文章编号:1002—2589(2010)17—0071—02

在我国,随着灾害性公共危机的频繁发生,越来越多的志愿者积极参与到危机管理中并发挥了重要作用。志愿者有正式与非正式之别,一般而言,通过志愿者组织参与志愿服务的,属于正式的志愿者;而没有通过志愿者组织参与志愿服务的,属于非正式的志愿者[1]。但由于非正式志愿者自身存在缺陷以及灾害性公共危机①的突发性、紧迫性等特征,非正式志愿者在参与危机管理的过程中爆发出的志愿精神和暴露出的志愿服务无序问题同时呈现在国人面前。

一、建立非正式志愿者有序参与灾害性公共危机管理机制的必要性

所谓公民有序参与,就是指广大公民以合法有效的形式、通过科学化、制度化的渠道途径、有节制地自动参与政府危机管理活动的过程 [2]。如何使非正式志愿者在危机管理中扬长避短,有序的参与危机管理从而提高志愿服务,这是我们应该重视的问题。

(一)非正式志愿者在灾害性公共危机管理中的作用

1.非正式志愿者迅速反应,弥补了政府的局限性。由于非正式志愿者具有自发性强的特征,当地的志愿者反应相当迅速,相邻区域的志愿者同样可以迅速的投入危机救援中,这就弥补了政府自身的局限。“在危机管理领域,由于政府自身在资源禀赋、人员结构、组织体系等方面存在各种先天性的局限性。因此,在危机管理方面,不管是在危机事件发生后的灾害救助阶段,还是在前期的危机预警、监控阶段,都应当大力发挥非政府组织和民间社会结合紧密、公益性强等特点,积极吸纳非政府组织加入危机管理的行列。”[3]

2.非正式志愿者人数众多,弥补了灾害性公共危机管理中人力资源的匮乏。灾害性公共危机不仅在较大程度和范围内威胁到人民的生命和财产安全,而且还会导致社会混乱、经济衰退和秩序失衡,这就需要更多的人参与到危机管理中。“在汶川地震后,来自全国五湖四海,奔赴灾区现场的志愿者在一周之内,高逾100万人。他们不是党政力量组织,而是民间自下而上,透过互联网和手机,以小规模编队的方式,临时组合,却展示了世界历史上最大规模的,也是最快速的一次民间动员。这支民间百万大军,被选为亚洲周刊二零零八风云人物。”[4]

3.非正式志愿者服务的多样性弥补了专业性组织的不足。由于非正式志愿者来自五湖四海,因此他们提供的志愿服务呈现多样化的特征,而专业性强的组织只能提供专业服务,涉及的服务范围比较狭隘。

(二)实证分析:非正式志愿者在灾害性危机管理中存在的问题及原因

案例:在汶川地震发生后,刘猛组建的心理援助志愿团队于5月19日和其他400多名同行一起火速进入灾区。但是,到达四川以后,他们发现没有一个人来负责救灾志愿者的人力调配工作,现场根本找不到接洽组织的影子;来自全国各地的志愿者不断赶来,所有人聚集到一起,站在人群中却显得茫然失措。大队伍散了,刘猛和他的心理援助志愿团队40多个志愿者来到都江堰救灾的第一线,决定成立一个心理援助志愿组织“全国心理援助联盟”,对震后灾民开展灾后心理干预。刘猛带领的这支团队虽然被全国媒体报道很多次,但是因为得不到注册,此团队也得不到基金会的资金援助,由于资金匮乏,满腔热情的志愿者一个个离开灾区……(资料来源:罗荣波,《刘猛:不愿成为孤独的“志愿英雄”》,《中国社会工作》,2009年10月上期)。

通过刘猛带领的心理援助志愿团队在汶川地震救治工作中面临的困境,我们不难发现,非正式志愿者(团队)在灾害性公共危机管理中存在很多问题:

1.盲目行动,信息闭塞。灾害发生后,很多临时赶赴现场的志愿者或团队聚集到一起却茫然失措,不知道应该通过哪种途径参与到救灾当中。这些非正式志愿者之间没有信息共享,团队与外界信息也不通畅,缺乏一个共享的信息平台及时给志愿者发布信息。

2.缺乏制度化参与渠道,没有足够的正式组织吸纳非正式志愿者。很多非正式志愿者由于没有正式组织吸纳,自己只能摸着石头过河,缺乏正式的、制度化的参与渠道。从汶川地震发生后的5月中旬至5月底,几乎每天都有成千上万志愿者聚集在团省委、团市委、四川省红十字会和成都市红十字会门前,等待登记与任务分派。志愿者数量的日益增长和公益组织弱小的吸纳能力之间,存在较大的矛盾[5]。

3.没有正规注册,缺乏法律和资源保障。汶川地震发生后,出现了大量“身份不明”的志愿者和团队,与正式志愿者或组织相比,他们没有正规的注册登记,在参与救灾的过程中得不到法律和资源保障。首先,国家出台的一些法律法规中,对志愿者的参与也有明确的规定,但是关于志愿者参与救灾的相关规定基本是宏观方面的,还缺乏具体的、可操作性的规定来保障志愿者的人身和财产安全。其次,资源捉襟见肘。非正式志愿者为灾区救援提供了大量的人力资源,但自身却缺乏救灾物资。并且由于“马太效应”的存在,汶川地震中所有救灾物资大部分由政府或其他正式志愿组织,如红十字会掌控,而非正式志愿者所能运用的救灾资源屈指可数,以至于他们的救灾工作时断时续,举步维艰。

4.灾后重建阶段出现“退潮热”,缺乏长效机制。在灾后重建阶段,由于志愿活动的应急性、临时性,大量的非正式志愿者纷纷主动撤出灾区回到原地,而仍留在灾区的非正式志愿者凤毛麟角。

二、建立非正式志愿者有序参与灾害性公共危机管理机制

对于志愿服务的分析主要分为三个层面,即志愿者个体、公益服务机构、政治和社会环境,这三个层面相互联系,构成志愿者参与机制[6]。如何使志愿者在灾害性公共危机管理中有序参与,我们认为,可以从提高志愿者个人条件,提高公益服务机构的组织化管理能力,创造良好的政治和社会环境这三个方面入手,建立可操作的志愿者有序参与机制。

(一)提高志愿者个人条件

志愿者的个人条件包括志愿奉献精神、独立生存能力和志愿服务技能。首先,虽然临时赶赴灾区的非正式志愿者呈现出杂乱无章、混乱无序,但是他们的奉献精神与参与热情是毋庸置疑的。其次,非正式志愿者是否具有独立生存能力,需要在注册时进行筛选。最后,关于志愿者的服务技能,需要在注册时进行登记调配,根据志愿者的特长将其分配到与之相适应的组织中参与救灾活动,比如,将具有医疗救治经验的非正式志愿者分配到正式的医疗救治组织中参与救灾。

(二)提高公益服务机构的组织化管理能力

国家减灾委员会(以下简称“减灾委”)是国务院领导下的部际议事协调机构,其办公室设在民政部。民政部还设立了全国抗灾救灾综合协调办公室,减灾委办公室与全国抗灾救灾综合协调办公室联合,具体承担国家应急响应的组织协调工作。在灾情发生后24小时内,由救灾处处长负责,派出减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室领导带队的“民政部救灾现场协调工作组”赶赴灾区慰问灾民,核查灾情,了解救灾工作情况,了解灾区政府的救助能力和灾区需求,指导地方开展救灾工作。在此过程中,民政部救灾现场协调工作组并没有明确提出如何组织、协调志愿者参与抗灾救灾工作。如果将“组织、协调志愿者有序参与抗灾救灾工作”明确纳入到“民政部救灾现场协调工作组”的职责范围内,在灾区同红十字会一样,登记和分派报名的志愿者,那么临时赶赴灾区的非正式志愿者或团队就多了一个接纳他们的组织,从而化解了日益增长的志愿者数量和公益组织弱小的吸纳能力之间的矛盾。

(三)创造良好的政治和社会环境

良好的政治和社会环境要求非正式志愿者或团体有正式的、制度化的参与渠道,并且只要一种制度能极大限度地调动人的积极性、主动性和创造性的话,这就是一种好的制度[5]。而正式的、制度化的参与渠道意味着非正式志愿者或团体被纳入救灾管理的体制之内,非正式志愿者或团体在民政部救灾现场协调工作组或红十字会得到登记和注册,那么他们就有了合法身份,在灾区寻求适当的定位问题、其权利保障和资金来源问题也就迎刃而解了。

其次,要有良好的政府和社会关系,可持续的志愿服务。良好的政府和社会关系基于社会对政府的信任,政府才能得到社会的支持。国家应该制定具体的法律法规以保障非正式志愿者的人身和财产安全,例如,制定明确的法律规定,如果非正式志愿者在参与救灾的过程中受伤甚至死亡,国家应该给与他们什么样的相应补偿等。非正式志愿者有了坚实的社会保障,他们所提供的志愿服务也会更持久。

最后,要加强宣传力度,让志愿者了解我国的救灾体制、组织职能、机构设置等,知道灾害发生后应该通过何种途径,采取何种方式有序的参与救治工作,避免盲目和混乱,真正的发挥其作用。

注释:

①“灾害性公共危机”这一概念的提出见于周晓丽著《灾害性公共危机治理:基于体制、机制和法制的视界》中第32页,是指由于自然或人为原因引起的,威胁到社会公共或共同的安全或利益,要求政府以及社会其他主体迅速采取措施加以应对的“公害物品”。具有突发性、紧迫性、扩散性、多发性、公共性等特征。

参考文献:

[1]邓国胜,等.响应汶川:中国救灾机制分析[M].北京:北京大学出版社,2009:56-59.

[2]韦朋余.政府危机管理中公民有序参与的路径选择[J].理论与改革,2006,(4):17.

[3]薛澜,张强,钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战[M].北京:清华大学出版社,2003:135.

[4]李永峰.亚洲周刊:2008风云人物——百万川震志愿者[EB/OL].中国新闻网,2008.12.12http://www.chinanews.com.cn/hb/news/2008/

12-12/1485051.shtml.

[5]张润君.马克思与诺斯:两种制度变迁观之比较[J].西北师大学报:社会科学版,2000,(3):87.

4.建立全民参与机制 篇四

一、加强宣传教育工作。各村各部门要把宣传教育工作作为推进城乡环境综合治理工作的一项重要基础工作，以提高群众文明素质、发动群众自觉参与为目标，充分利用新闻报道、宣传标语、宣传板报、宣传资料、宣传专栏、社会宣讲、文艺演出等形式，扩大宣传的广度和深度，广泛宣传城乡环境综合治理中作动态、典型经验等，公开曝光陋习和不文明现象，充分发挥舆论监督作用，加大舆论引导力度，使城乡环境综合治理工作家喻户晓，人民群众文明素质不断提高，群众参与率不断提升。

二、开展文明创建活动。各级城乡环境综合治理领导小组办公室要根据当地实际情况，开展“城乡环境综合治理先进单位、先进个人”评选活动；各相关牵头单位要根据城乡环境治理“七进”活动组织开展好相关评比活动；工会、妇联等组织开展星级“文明村社”、“文明社区”、“文明单位”、“文明楼院”、“文明家庭”、“五好家庭”等创建评选活动，通过各种形式的文明创建和评选活动，激发广大群众和社会各界参与城乡环境综合治理工作的积极性和主动性。

三、发挥引领带动作用。充分利用中小学校、卫生机构等组织，广泛开展“小手拉大手、共创美好家园”等活动和文明健康教育活动，引导和带动群众养成文明卫生习惯，提高群众自觉保护环境卫生的意识。

5.公共管理公众参与机制的建立的论文 篇五

摘要:公众参与公共政策制定过程中，参与公众本身存在以下问题:参与公众的参与水平发育不均衡;参与公众本身整体上正处于发育阶段;参与公众的结构不合理;参与公众的组织化程度较低且发展不平衡;参与公众的参与需求旺盛但理性、能力不足;参与公众参与过程中理性和情绪的失衡。至少在现阶段，作为参与主体的公众仍然处于发育阶段，其成熟程度还难以支撑充分有效有序大规模的政治参与。所以，不仅要促进公众参与，更要促进公众本身的发育和成熟。促进参与公众本身发展的措施包括:推动社会阶级—阶层结构由金字塔形结构向菱形结构的转变;普及政策参与的公民教育;促进非政府组织发展;深化政治体制改革。

关键词:公共政策;参与公众;政策参与;政策制定

扩大公众参与，推动公众参与公共政策制定不仅是整个政治文明建设的趋势、潮流，而且已经是党和政府明确的目标和价值导向。扩大公民有序的政治参与，推动公众参与公共政策制定，就很有必要对作为参与主体的公众本身的发育和成熟程度进行分析，以此为制定和推行相应的政策和策略奠定认识基础。目前对公众参与的研究大多集中在公众参与的必要性、意义、渠道等方面，对参与公众本身的发育和成熟程度缺乏深入的研究。但是，不深入认识和把握参与公众本身的发育和成熟程度，就难以有效应对和引导公众参与的潮流。本文集中分析公共政策制定过程中参与公众的发育和成熟程度，并就促进参与公众的发育和成熟提出若干建议。

一、 公共政策制定过程中参与

公众的发展现状

1 参与公众的参与水平发育不均衡

首先，参与主体权利—利益意识的不均衡。一般而言，大城市的公众权利意识要强一些，农村和小城镇的公众权利意识要弱些;教育程度高的公众权利意识要强一些，教育程度低的公众要相对弱些;涉及直接利益的公众参与意识要强些，不涉及直接利益的公众参与意识要弱些。大中城市的文教科研、党政机关的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因，参与意识较强;而工人、农民、个体劳动者的大多数，尤其是不发达地区的工人、农民、个体劳动者的参与意识相对弱一些。由于经济社会文化发展的高度不平衡所导致的公众参与意识的不均衡将在我国长期存在并影响着公众参与的发育[1]。

其次，公众的政策影响能力不均衡。由于教育水准、参与能力、组织程度，以及与政策制定体系的关系密切程度不同等原因，不同的公众对公共政策的影响能力是存在巨大差异的。某些垄断行业能够强有力地施加影响以阻碍某些不合理制度的修订，而大多数弱势群体自身对政策制定的影响能力是相当有限的，他们更多依靠有正义感的记者、学者、官员来间接影响政策制定。一般认为，在权利意识、组织水平和政策影响能力之间是有正相关关系的;但从权利意识到组织水平，再从组织水平到政策影响能力，显然已经融入了更多也更复杂的政治、经济和社会因素。

2 参与公众本身整体上正处于发育阶段

在时间维度上，参与公众还处于转型过渡期，由于多种历史和现实因素的影响，作为政策参与主体的公众在一段时期内将不可能作为成熟的参与者出现在政策制定的政治舞台上。这就意味着无论是政策制定主体还是相对中立的观察者都不能期望公众的政策参与行为规范成熟，也意味着不恰当、不适合、不规范的行为都是可能经常出现的;而这也更需要宽容和引导，而不是封杀和遏制。历史发展过程中的参与公众恰恰好似一个正在发育的少年，鲁莽、偏执往往都是难免的。

3 参与公众的结构不合理

在政治学和社会学理论中，中等收入阶层是社会稳定的基础，也是公众政治参与的主导力量。我国目前的社会阶级—阶层结构是金字塔形结构，而不是菱形结构，这就意味着在我国现阶段，精英阶层是少数，中间阶层也大大发育不足，中下层占绝对多数。而这种社会结构进一步转换到政策影响能力上，差距更大。首先需要注意的是社会精英集团对政策的影响过大。“十几年的改革过程中出现了一个掌握文化资本、政治资本和经济资本的总体性资本精英集团。”“目前尤其应当注意的是总体性资本对政治和社会决策的影响和左右。总体性资本的精英集团虽然人数很少，但对于社会决策的影响力颇大。……总体性资本影响决策是对于中间层参与决策的最大的威胁。”[2]其次，社会中间层虽然快速发育，但是政策影响能力很低，因为中间阶层是一个很松散的集合[3]。再次，庞大的中下阶层对于公共政策制定影响力更弱。现阶段，由于社会精英

集团影响过大、中等收入阶层发育严重不足、中下阶层规模过大所导致的社会阶级—阶层结构不合理必然不利于形成健康有序良性的公众公共政策参与。

4 参与公众的组织化程度较低且发展不平衡

首先，正式组织和非正式组织并存。从表面上看，我国公众参与公共政策制定的渠道发达完善，组织健全完备:工人有工会、职工代表大会，妇女有妇女联合会，青年有共青团、青联、学生会，工商业从业者有工商联，消费者有消费者权益保护协会……，似乎除了农民没有相应的组织之外，其他社会群体都有相应的正式组织。但是，至少在现阶段，这些组织更多的只是动员性、执行性参与，在表达自己所代表群体的利益、参与和影响公共政策制定方面的功能还发挥得远远不够。正式组织的参与功能发挥不足，非正式组织同时大量存在。例如，农民集体上访时的组织就是典型的为表达群体利益的非正式的、临时性的组织。很大程度上，正是因为正式组织的参与功能发挥不够，才导致了非正式组织出现，并补充甚至代替正式组织发挥参与功能。

6.公共管理公众参与机制的建立的论文 篇六

摘要：退耕还林工程作为互助县的一项涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程，关系到广大退耕农户近期和将来的切身利益。因此发挥公众，主要是退耕农户的积极参与不但已经成为一种必需而且显得非常迫切。本文从互助县退耕还林的实际出发，分析了我县目前退耕还林监督管理中存在的问题、退耕还林工程中公众参与监督管理的作用。关键词：退耕还林 公众参与公众参与原则与退耕还林工程

退耕还林工程是国家在中西部地区实行的一项重大的生态建设工程，是党中央、国务院从中华民族生存和发展的战略高度，为合理利用土地资源、增加森林植被、再造秀美山川、确保江河安全和维护国家生态安全、实现人与自然和谐共处而实施的一项重大战略工程。是国家培育森林资源，改善生态环境的重要途径，更是我们根治水患，安民兴邦的重大决策。退耕还林是一项“功在当代,利在千秋”的大事，是为赢得中华民族长远的生态效益、经济效益、社会效益三赢局面的有力保障。从长远看，退耕还林是治理水土流失和土地沙化的根本措施，对根治长江黄河水患具有决定性意义；从近期看，又是调整农业产业结构、拉动内需、增加农民收入最现实最有效的途径，涉及广大退耕农户的切身利益。

退耕还林工程自2000年开始在互助县试点以来，已累计完成退耕还林任务28667hm，其中退耕地造林10212hm，宜林荒山荒地造林16788hm，封山育林1667hm。退耕还林工程涵盖了19个乡镇，涉及

3.6万农户，14.4万农民。这是一项长期而又复杂的社会系统工程，工程建设和政策兑现年限较长，直接关系到国家生态效益、农民的当前利益和长远利益。工程的任何一个环节出了问题，都将给国家和退耕农民造成重大影响。在退耕还林建设中，几乎每个决策的实施都直接影响甚至改变农民的生活，政策的各个执行环节都将不同程度地影响国家投资的实效和退耕农民对国家优惠政策的享受，因此必须建立

公众参与机制，公开决策过程和政策执行的各个环节，发挥公众参与决策和对政策的执行进行监督，以确保这项涉及面最广、任务和投资最大、政策性最强、群众参与度最高的林业生态建设工程的顺利进行。2 当前退耕还林工程实施中存在的主要问题

退耕还林工作开展以来，尽管工程建设总体上进展顺利，但也出现了一些新的情况和问题，主要有：

2.1重眼前的粮款补助，轻后续长远发展。发展后续产业是补助期限过后保障群众长期的生活来源和地方财政收入根本措施。这不仅关系到农民的长远生计，也关系到退耕还林的最终目标能否实现。现在许多地方，参与退耕还林的农户，由于在政策补助期间近期收益有了保障，解决了吃饭问题，“坐、靠、等、要”的思想不断滋生，地方政府也没有把努力培育和开发稳定增收的致富产业认真抓起来。

2.2 主管部门的管理服务不到位。在退耕还林工程对农民给予政策服务和技术指导是保证工程顺利进行的重要保证。但由于退耕还林工程是一项政策性十分强同时又是一项任务艰巨的生态建设工程，林业主管部门作为工程的主管部门一方面要承担包括工程规划编制、面积丈量、作业设计、技术指导、检查验收等大量任务，加一方面又不得不面对工作经费的不足，使林业主管部门难以有效完成各种相关的任务。随着退耕还林工作的进一步深入，管理范围和难度越来越大，经费也会更显紧张，因此需要中央加大财政转移支付力度、适当增加工作经费，改变目前“两头热中间冷”（即县级党委政府热，工程主管部门冷，乡镇党委政府冷，农民热）的现象。

2.3各项配套措施落实不到位，有关政策有待进一步完善。其中最重要最紧迫是要加快确立林权、颁发林权证工作的进展，使退耕还林工程再上一个新台阶。

3公众参与退耕还林监督管理工作的作用

3.1 有利于保护农民的合法权益。退耕还林意味着很多农民将失去赖以生存的口粮田，如果国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗的补助政策在执行中出现偏差，或者没有及时到位，有些农民的生活将难

以为继。事实上，国家不仅向农民提供优惠政策保证了农民近期的生活，还要求各级政府积极开发培育新的创收产业，以保证农民的长远利益。为了保障农民的利益，必须公开粮食补助、现金补助的兑现情况及各政策执行环节、政府职责的履行情况，接受群众监督。

3.2 防止地方政府决策专断，做出错误决策。在退耕还林实施过程中，要坚持从实际出发，实事求是，坚决杜绝各种形式主义，什么地退，什么地不退，退耕后种林种草都必须进行科学论证，认真听取农民和专家的意见。但在退耕还林实践中，不乏有为了营造“政绩工程”“形象工程” 不顾地方特点而盲目学习外地的经验给退耕还林工程带来损失，或盲目追求成片规模退耕而退好地的例子。事实上，由于退耕农田和种树种草对农民有着切身的利益关系，农民可能会考虑得更周详，并且由于农民对本地区的土壤条件更为熟悉，对乡土树种和植物更为了解，有时候他们会有一些独到的见解，可以弥补领导专家知识经验的不足。

3.3 督促管理部门认真履行其职责。退耕还林工程是一项政策性很强的工程，要求各级政府和退耕还林主管部门认真学习领会中央精神，使各项政策规定得到全面落实。但是由于退耕还林任务重，一些政策没有得到很好的落实；另外，许多地方没有认真落实培育和开发稳定增收的致富产业的政策，使农民优惠政策享受后的生活受到威胁。因此必须发挥公众的监督作用，对退耕还林管理部门施加强大的社会压力，促使其认真改造职责。

3.4 有利于国家政策法规的实施。发挥公众参与退耕还林，有利于退耕农户对国家政策的理解，加大对管理部门的监督，拉进群众与林业管理部门的距离，增强对林业行政部门的信赖，自觉遵守和维护政策、法规，支持管理部门的工作，使国家的政策能够得到顺利地实施。4 公众参与退耕还林监督管理工作的事务范围

公众参与退耕还林事务主要有两大类，一是参与决策，一是参与监督。凡是与农民利益相关的决定都应允许农民参与决策，凡是与国家投资和工程、政策实施有关的活动都应让农民参与监督。

公众参与决定的事务范围主要有： 要不要退耕的问题；还林还是还草的问题；选择种苗商、选择种苗的问题；粮食补助的问题；退耕还林实施方案的制定、退耕还林合同的签订等。

公众参与监督的事项具体有：支持、配合林业管理部门的工作，监督破坏退耕还林工程成果的一切违法活动；监督主管部门的违法的行为；监督本地区退耕还林规划的实施；监督验收工作；监督国家政策性补助粮款的使用等

公众参与制度在我国的生态环境保护中已经得到普遍认可，退耕还林工程是一项是涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程，与广大退耕农户有着切身的利益关系。因此发挥群众的参与对于监督国家投资的专款专用、防止腐败、督促林业管理人员认真履行其职责、保护退耕农户的利益有着不可替代的作用。但是由于公众参与在我国的实践还不够广泛，再加上群众的参与意识较低，这就使得退耕还林中的公众参与特别需要政府加强引导，主动公开政务，以提供奖励来调动群众参与的积极性，并设立保密制度解决群众参与的后顾之忧，努力开辟参与途径并形成制度，鼓励并引导公众参与。

参考资料：

1.周生贤：《在国务院西部开发工作会议上的发言》，2004年3月19日

7.公共管理公众参与机制的建立的论文 篇七

1 武汉城市环境公众参与机制构建的现状与问题

随着武汉城市环境问题的日益突出,社会公众的环保意识不断觉醒,逐渐形成了以政府主导、市场推动和公众参与三者融合的环保组织系统,显示了公众的力量开始参与到环境保护之中,但仍有许多不足之处需要进一步改进与完善。武汉城市环境公众参与机制构建现状中,主要存在以下几个方面的突出问题。

(1)公众参与意识淡薄,片面追求个人利益。公众大多数情形下对于环保的参与意识还比较薄弱,参与环保的主动性和积极性不高。除非环境问题损害其个人利益,否则公众通常不会参与其中,这就造成了在追求个人利益的时候,忽略了应有的环境意识和公众参与的义务。

(2)公众参与缺乏激励机制,事后参与为主。由于各级职能部门及相关企业没有落实好环境信息披露制度,对环境保护的参与性不积极,缺乏有效的激励制度,所以,即便参与也是被动的和事后参与,即在发生了环境污染事故或者生态破坏以后损害了公众的切身利益时才参与。

(3)公众参与的组织化程度不足,未明确环保NGO组织的参与主体地位。分散的、未经组织的公众个体,面对环保参与过程中的利益竞争,缺乏采取有效的、理性的参与行动的能力。专业的环保NGO组织可以代表公众进行环保公众参与,但法律未明确环保NGO组织的参与主体地位。

(4)公众参与缺乏操作性,形式过于单一。环境宣讲活动,是政府机构所组织的,在城市环保领域中,公众所参与的主要形式即环境宣讲为主,创立各种环保组织为辅。公众参与环境立法、环境政策制定等深层次的环保活动较少,影响较小,不能深刻体现公众参与的内涵和作用。许多环保参与规定过于原则或简单,缺乏实际可操作性。

2 解决武汉城市环境公众参与机制构建中存在问题的对策

2.1 强化宣传教育,提高公众参与意识

(1)对环境保护基本国策和环境保护法的宣传加大力度,以此提高公众意识和法治观念,增强公众的环保责任心和参与意识。

(2)端正公众环境厉害关系人的角色,在政府出台的相关环境政策中要积极的参与其中,做好决策的制定和协商。

(3)通过相关案例来普及公众学会维护自身权利,在维护自身环境权益的过程中进一步激发公众的环保意识。

2.2 强化健全环境信息公开制度

首先,政府推行公开环保信息的制度程序,切实保障公众的环境知情权。环境信息公开要做到制度化、常态化和规范化。其次,在环境保护中,及时向公众公开企业环境信息,比如:通过企业门户网站、电视新闻媒体、传统纸媒、展示厅等形式公布企业的污染物处理情况,随时接受公众的检举、监督和建议。

2.3 建立健全激励机制

城市环境公众参与机制构建中,对环境保护的职责,大多数民众是缺乏的,对环境状况无积极性,冷眼旁观,这种现状的改变,仅仅依靠完善相关制度还是不够的,所以,建立激励机制是比较有效的方法,它包括精神激励和物质激励,只有这样,公众的积极性和参与性才能更大激发并得到提高。

2.4 提高公众参与的组织化水平,大力发展环保NGO组织

城市环境公众参与机制构建中,大力发展环保NGO组织,积极推动NGO社会团体参与其中,提高公众参与的组织化水平。NGO环保社团组织具有较强的中立性,具有最广泛的群众基础,是搭建公众与政府之间的民意协调平台,为公众参与环保工作提供有效的参与渠道。

2.5 拓展公众参与机制的形式与渠道

城市环境公众参与机制构建中,提高公众的参与性是十分重要的,因此,拓展更多的渠道是有效方法。首先。引导鼓励公众关于环境的投诉,这需要完善并实施环保信访制度。其次,切实执行环保问卷调查制度,定期向公众发放针对性强的环保问卷,了解公众对环保工作的诉求和建议。最后,建立环保参与直通车制度,让公众能与较高层面的政府部门直接沟通,提高信息对接的效率和效果,表达诉求、维护权益。

2.6 建立健全环境法律法规

完善的法律法规制度是城市环境公众参与机制构建中的保障。通过环保立法可以保障公众获得最大的环境权益,提升公众参与环保事务的责任感和使命感,也为公众参与环保工作在实体、程序等两方面予以规范,公众参与环保工作就会更加的具有可操作性,降低公众参与环保事务的门槛。

摘要：该文以生态宜居城市的建设作为契机,以经济快速发展中的武汉为对象,从城市环境公众参与机制构建现状、问题、对策等方面探索一种适合地方区域的全过程全程序公众参与机制,从而为各地环境公众参与机制建设提供积极有益的借鉴。

关键词：公众参与机制,生态宜居城市,武汉

参考文献

[1]管策,周磊.借鉴国外经验发展我国环保领域公共参与机制[J].科技情报开发与经济,2014(2):148-150.

[2]闫立新.论环境保护的公众参与[J].资源与环境科学,2012,23(8):13-14.

8.公共管理公众参与机制的建立的论文 篇八

现代化的城市管理模式提倡公众参与式的城市管理，公众自下而上地参与和政府自上而下地管理要形成合力。公众参与，作为公众诉求表达、保障行政公正、合理、有效的长效性城管与公共服务辅助机制，体现了现代公共行政的民主与法制的属性，尤其是在城市管理中引入公众参与机制更为重要，强调公众参与城市管理，意味着不是简单地把公众看作城市管理的对象而应该看成是城市管理的积极行动者，不是把公众当作被动的接受教育者而是向他们提供参与城市管理的各种机会，不是只让公众仅仅了解决策的结果而是应该让他们参与城市管理决策、实施、监督的全过程。

但是目前公众参与城市管理的理论知识和实践经验并不是很多，也存在着很多的问题：①法规与制度保障缺失。目前，我国在城市管理中的公众参与中的专门法规、机制以及专业组织机构尚不健全，公众参与的范围及程序，也都没有明文规定，总体上是处于探索阶段。②具体实施程序缺少。如政府往往在决策后的立项阶段和公示阶段，通过宣传、公示等途径，让公众了解到政府的某个项目的具体实施方案。但是，在项目的立项前阶段和项目实施的反馈阶段，公众一般没有参与其中，更是毫无利益表达和监督权。③参与意识与能力较缺乏。与居民利益较为密切的领域，如旧城改造、城市规划等，公众参与意识还比较强烈。但是，在其他专业很强的领域里，公众因受教育或经历的有限，特别是由于专业知识的缺乏，公众很难提出针对性很強的建设性的意见，进而被决策者有效采纳的不多。4、城市管理公众参与发展领域不平衡。比如，在环境保护、基层社区治理、动拆迁管理中，已经有了公众的广泛参与，有的地方甚至还发展得较为完善；但是，在城市重大规划、公共预算等其他与公众密切相关的领域，还鲜有公众参与的迹象。

针对上述问题，提出如下建议与措施：

一、倡导公民社会理念，确立公众参与共识

我国改革开放以来在经济建设方面已经取得显著成就。但在社会建设方面，尤其是朝“小政府、大社会”的高效城市治理模式转变，还有较大差距。要树立“小政府”的公共治理理念，由“全能政府”向“有限政府”和“责任政府”转变，就必须改变城市治理中传统的官民，即治理者与被治理者的关系，改变城市治理只由政府一个角色承担的观念，提倡公民参与、企业、非政府组织参与、非营利组织参与等社会多角色参与的公民社会理念。

要使城市管理从被动转为主动，从应急变为长效，还应切实做到“以人为本”，即根据市民的需求，配置可供选择适应的供给，提供优质服务。

为此，我们可以通过各类媒体，结合广泛开展合格的公民教育活动，发动全市广大市民深入、集中开展“城市治理，我来参与”的讨论宣传活动。通过在活动中查找问题原因和提出治理对策，集思广益，形成全市鲜明的“公众参与”共识。打造一个非常实在的网络参与公共平台。在上海门户网站上开辟实实在在的“公众参与”专栏。

二、制订发展实施规划，构筑公众参与体系

我们可制订相应配套的公众参与实施计划。规划包括几个方面：

一是“公众参与”的主体：顾名思义，主要由市民（市民代表）和社会组织（企业）有机组成。尤其是要重视发挥非政府组织的组织和动员作用。重视培育那些枢纽型的、区域性的社会组织。

二是“公众参与”的范围：包括公共工程建设、公共政策制订和公共资源配置等。更重要的还应包括城乡规划、城市设计和城市保护及城市更新等方面。欧洲的公众参与最早是参与城乡规划开始，继而向环境保护、公共财政预算、教育、医疗卫生等其他公共服务领域延伸。

三是公众参与的途径和程序等，要通过一定的法规政策予以相应明确。本市已出台《城市规划条例（修订）》中明确公众参与职能，有的区出台《关于重大行政决策公开的指导意见》等，还需要在市级层面上进一步健全和完善其他相关法规。

四是相应的组织、执行和反馈专业机构，可以借鉴新加坡等国家城市治理的先进经验，组建在市政府城市管理部门主导下的“公众参与委员会”，主要由市民代表、人大代表、政协委员、社会组织（企业）代表等构成，主要职责是每月定期召开联席会议，检查和分析全市公众参与状况，根据问题提出和采取相应的纠正对策，有效整合各类本市的城市治理资源等。

三、建立长效治理机制，实现公众参与目标

大力推进城市治理中的公众参与的目标，应当是：要把公众参与和政府部门的职能转变密切结合起来。进一步明晰政府的城市管理职能定位，创新城市管理运行机制和手段，降低城市管理成本，提高城市管理效率。组织和调动全社会力量参与城市管理，大力增强社会自我管理的能力。要真正实现这个目标，需要有长期的奋斗毅力。从2011～2020年，我们先把公众参与的框架和体系初步建立起来，并能有效地开展一系列活动，收到明显成效。

城市管理是动用公共财力、整合公共资源、提供公共服务的公共行为。因此，要参照国家财政部和国家发改委关于公共项目资金投入开展绩效评价的精神，建立和推行公众参与的评估制度。20世纪80年代中期以来，国外政府掀起了一轮“新公共管理”运动，政府绩效评估是“新公共管理”运动的一项重要改革措施。其特点之一，就是坚持以公民为中心，以公民满意为政府绩效的终极标准，评估过程又有公民广泛参与。