信访改革

信访改革（精选8篇）

1.信访改革 篇一

信访制度亟待改革

李克军 我国的信访制度，初创于1951年，成型于上世纪九十年代。2005年由国务院制定并颁行的《信访条例》是这项制度的文本体现。

一、现行信访制度的缺陷

评价一项制度的优劣，不能仅靠文本推定，而应以实践结果为依据。按照相关的文本叙述，党和国家接待和处理人民群众来信来访工作，最主要的功能有两个，一个是听取民众呼声；一个是解决群众反映的具体问题，保护信访人的合法权益。也可以说，它是一项民主政治和公民权利救助制度。按照“应然”的逻辑推论，信访数量不应该作为形势判断的依据，但从“实然”看，上访量居高不下已经被各级党委政府列为不稳定因素。

有关资料显示，从1992年起，全国信访总量连续11年上升，并在2003年形成“洪峰”，从2005年开始，信访总量连续下降。但从媒体披露的典型案件和人们接触到的情况看，重复访、集体访、越级访并未明显减少，由上访引发的群体性事件有所增加。2005年发生8.6万起，约等于1993年的10倍；2008年超过10万起，比2005年增加16.3%，而且出现了后果极其严重的瓮安事件。2009年以来，湖北石首、黑龙江富锦、安徽马鞍山、广东增城、广东乌坎等影响较大的群体性事件相继发生。这些情况表明，改革开放30年来，我国的信访形势总体上呈不断恶化态势，近年来虽然上访总量得到控制，但是，信访秩序依然混乱，社会冲突更加激烈，“维稳”成本不断攀升。

信访形势的严峻，从根本上说，是社会分配不公、社会管理失范、公职人员腐败等社会矛盾积累的结果。就信访制度的作用而言，具有越来越明显的双重性：一方面，它促使各级党政机关加大了矛盾排查和化解力度，使数量不菲的具体问

题得到解决；另方面，客观上的消极作用越来越明显。其制度性缺陷主要体现在以下四个方面：

——《信访条例》虽然包括涉法涉诉案件应该通过法定途径解决的内容，但整个立法主旨和各具体条款都在强化“县以上人民政府”权力和责任。在现实生活中，高度一体化的党委和政府掌握着过多的权力，包揽着绝大部分公共事务。在这样的大环境下，司法机关依法解决民众利益诉求的压力、权能都极其有限，所以，以种种借口把多数民众投诉推给行政部门。同时，还有一些经由司法机关调处、裁定或判决的案件，辗转回到党政机关。党政主导的信访机制，使诉讼受案的范围难以扩大，司法调处的功能难以拓展，访民“信访不信法”、“信闹不信理”的趋势难以扭转，信访秩序难以规范。

——现行信访制度过分强调“领导亲自抓”的老套路。领导亲自“阅批重要来信”、“接待重要来访”虽促使部分问题得到解决，但却破坏了科层制，助长了相关部门的推诿扯皮；迎合了民众的“清官迷信”情结，助长了访民“找大不找小”的心理。信访量日益集中到中央和省两级。在“两会”等特殊日期，很多市县都要派出几十人到北京驻扎接（截）访。

——信访工作的责任制、排名制、通报制与其它工作领域的政绩考核、达标竞赛、一票否决等制度互为补充，不断强化着政治压力型领导体制。以信访为重点的“维稳”已成为高悬在基层官员头上的“达摩克利斯之剑”。为了应对上级考核排名特别是一票否决，地方和基层官员不得不采取堵截、打压、拖延、收买等饮鸩止渴的“非规手段”控制上访，在暂时缓解或掩盖一些矛盾的同时，付出了巨大的经济和政治成本，积累着更多的矛盾，阻碍着地方治理的转型，酝酿着社会冲突的隐患。

——随着信访地位的提升，信访工作部门的规模和权力也有所扩张。“划道”排名、一票否决、开转办单、督查通报、奖惩提名、组织会战等带有浓郁人治色彩的手段，用得越来越多，形式主义、弄虚作假等不良风气越来越严重。

可以说，现行的信访制度已经逐步走向异化，不但没有起到“降压器”和“安全阀”的作用，而且在某种程度上成了社会矛盾的“加压泵”和官民双方非规范行为的“催化剂”。

二、信访制度改革的方向和策略

改革现行的信访制度，应该摆脱“党政合一、行政主导、向上集权、向下施压”的路径依赖，按照民主法治的大方向，逐步建立起“党委宏观领导、人大权力到位、司法调处为主、基层民主自治”的新机制。

改革的策略应该是“小步快走，平稳过渡”。

第一步，在两三年内，保留现有的信访制度大格局，在三方面做出政策调整：

1、为基层减负降压。取消按信访量排名；取消一票否决并大幅度减少信访工作在目标考核中的分值；不要求下级官员到上级接回信访人员。

2、以淡定的态度对待上访和群体事件。省市两级召开重要会议，不允许下级来人驻守接访。由大会安排专门人员接待上访；由本地公安部门依法维护大会秩序，妥善处理公共场所可能发生的集会、请愿事件。

3、实行重点案件直接查办及按责追究制度。中央和省级信访部门，不给下级开信访移办单。对特别重要的案件，可以直接组织人力查处，也可转交给同级相关行政部门或司法部门查办。对查办过程中发现的官员渎职行为，可以根据干部管理权限移交纪检或司法机关追查责任。对上访人的违法行为，由政法机关依法处理。

第二步，初步建立起人大有效监督、司法调处为主的信访工作体系。将隶属于政府的信访机构改设在人大常委会，适当压缩编制。人大要充分发挥权力机关职能，对行政和司法机关接待处理公民诉求的情况进行依法监督，对渎职侵权行为进行依法查处。厘清上下级之间、行政机关与司法机关之间、各行政机关之间的权力边界和职责，各负其责地处理信访积案和公民各种诉求。严格执行党委不干预具体案件和行政机关不受理涉诉案件的规定，同时，扩大诉讼受案范围，将绝大部分信访案件纳入司法轨道。

第三步，建立新型的公民政治参与和权利救助体制。实现党的领导、依法治国、人民当家作主更充分、更具体的统一；充分落实宪法规定的公民各项权利，保证民众意愿表达有畅通的渠道，怨愤发泄有合法的出口；建立相对独立的司法制度和健全的基层自治制度，将绝大部分民事纠纷、民众诉求纳入自治组织自我调节和依法诉讼的轨道。

三、相关措施的配套跟进

应确立新型治理思路，全面深化经济、政治和社会各领域的改革。以下四个方面尤为重要：

1、推动官、学、媒、民之间的沟通互动，最大限度地增进改革共识。对信访工作及“维稳体制等问题，官员、学者、媒体和民众，具有不尽相同的解读，本属正常现象，但有两种倾向应该扭转：一个是缺乏沟通，几套话语自拉自唱；一个是地方官员和基层干部很少用真话参与讨论。市县乡三级干部，在各种会议和媒体上发布的讲话、文章虽然不少，但千篇一律，千人一面的套话、假话、空话居多。遇到舆论**，他们往往采取缄默不语的策略，以免惹祸上身。其实，他们对很多问题都有与上级、学者、民众不尽相同的看法，尽管有很多保守僵化的东西，但也有一些来自实践的真知灼见。即使是完全错误的思想，也应该允许他们充分表达。所以，上级应该鼓励基层干部说真话；学者和媒体也应该注意听取和吸纳他们的意见；遇到分歧或矛盾，应该理性评判、适度宽容，从而促进各方思想交流，增进改革共识。

2、进一步转变领导方式，弱化自上而下的压力和管控。喊了多年的精简会议文件、控制检查评比、清理达标竞赛等口号，应真正落实见效。同时，应果断废止弊多利少的一票否决制，淡化政绩考核，促使地方官员确立对下负责、执政为民的理念，并为基层社会自治腾挪空间。

3、推进分配制度改革，消解民众因社会不公引发的怨气。分配不公、阶层固化引发的社会矛盾，在一些地方不断集聚发酵，成为燃点极低的火药桶，一旦溅上火星，就可能轰然爆炸。所以，必须加快财税制度、工资制度、干部人事制度改革步伐，尽快缩小官（政府）民之间、城乡居民之间、不同行业之间、高收入阶层与低收入群体之间的收入差距。同时，解决好其他领域竞争起点和过程不公等问题，以取得釜底抽薪的效果。

4、完善人大制度，加快政治体制和社会管理体制改革步伐。如果人民当家作主和横向权力制约的机制不健全，向地方下放权力和为基层减负降压，很可能导致某些恶质化的官员更加肆无忌惮地侵犯公民权利；司法独立也可能加剧司法腐败。所以，在信访制度由行政主导向民主法治转变过程中，应全面推进其他领域的民主法治建设，实现地方治理的全面转型。如：健全党内民主制度，进一步改善党的领导；推进人大制度改革，使其成为名副其实的权力机关；提高各级官员选举的透明度和竞争性，试行县以下官员直接选举，保证官员执政为民，对下负责；推进司法改革，促进司法公平与公正；改革工会制度，使工会既不脱离党的领导，又成为名副其实的群众团体；发育民间组织，做实基层自治，等等。

作者为原黑龙江省委副厅级巡视专员

2.信访改革 篇二

任何一种制度都具有历史性, 是社会实践的产物, 并随着实践的发展而发展, 信访制度也不例外。新中国从1951年建立信访制度以来, 经历了“大众动员型信访”, 到“拨乱反正型信访”, 再到“安定团结型信访”, 信访工作充当着党和政府联系人民群众的桥梁和纽带, 发挥着社会减震器与安全阀的作用。然而, 随着社会经济转型, 公民权利意识的觉醒及利益主体的多元化与冲突, 现行信访制度在大量社会矛盾面前却面临困境, 越来越“力不从心”。一方面, 虽然在制度设计上, 信访是公民政治参与的重要渠道, 但“政治参与型信访”的效果并不理想, 数量微乎其微, “公民”的权利话语在信访制度中相对缺失, 信访的民主与监督功能薄弱;另一方面, 在现行信访体制下, “权利救济型信访”比重大且层出不穷, 但其救济渠道的堵塞却显而易见, 大量群众上访问题长期积压, 由此造成的社会矛盾存在着危及政府合法性及社会稳定的隐患。

在改革、发展、稳定的大背景下, 在推进民主法制建设的进程中, 持续十几年的信访高潮得不到有效缓解, 信访制度的困境引起了社会各界的广泛关注。2004年, 于建嵘发表在《凤凰周刊》2004年第32期的文章, “信访的制度性缺失及其政治后果”更是引发了信访制度何去何从的争论, 信访被上升到“行政权僭越立法权或者司法权的现象”来反思, 有学者提出, 信访制度有悖于建设法治国家的大方向, 应该废除。这一主张在逻辑上是自洽的, 从完善法律入手解决信访问题的宗旨也是不错的, 但理论如果脱离实践势必会陷入形而上学的思维误区, 从正确的前提出发, 推出片面的结论。无论是“政治参与型信访”还是“利益诉求型信访” (包括求决类和诉讼类) , 信访在构建和谐社会中的价值是不言而喻的, 信访困境的解决在于制度的创新与完善, 而不是简单地废除。近年来, 围绕着完善信访制度, 学术界提出了许多研究对策, 如整合信访信息资源, 重新构建信访体系框架, 探索大信访格局, 建立健全信访信息预测预警体系等等, 这些讨论是有价值的, 但就信访谈信访是远远不够的。

实际上, 信访制度不能简单地通过自身的改革而获得解决。且不说我国是行政主导型国家, 从信访的起源看, 它是国家行政体制的组成部分和产物, 信访过程中遇到的问题也是行政体制运行中的问题, 其最终解决主要也是通过行政手段, 如果不在行政体制改革的大框架下布局谋篇, 解决信访制度的困境近乎空谈。由于信访制度与行政体制捆绑在一起, 信访制度的困境属于行政体制改革中的寄生性问题, 因此, 解决信访制度的困境一方面要目光向内, 正视存在的问题, 另一方面还要“舍近求远”, 目光向外, 通过对行政体制改革的谋划和推动来从根本上解决信访制度的困境。信访制度的完善是一个辩证的博弈过程, 是在执政党、政府和民众之间展开的, 有呼应也有冲突的过程。信访既是一定的行政体制的产物, 又为行政体制改革提出了应注意的问题, 成为促进行政体制创新的因素之一。

二、现行信访制度的困境

对信访制度的困境虽然仁者见仁, 但综合各方面的意见看是有共性的, 大致可以归纳为以下几点:

1. 外部环境的挑战。

信访问题不是孤立的, 它总是受外部社会环境的影响。新时期新问题使信访工作面临着新挑战。从反映的问题看, 信访涉及的问题更加广泛复杂。过去群众所反映的问题比较单一, 也容易调查处理, 现在则涉及改革和发展的各个领域。涉及群众政治、经济、生活等切身利益的案件 (如土地纠纷、职工下岗、房屋拆迁补偿等) 一直是信访案件中的热点、难点问题。从数量看, 信访呈持续上升态势。新世纪以来, 全国信访数量一路高涨, 2003年形成了新一轮“信访洪峰”。同时集体上访、重复上访、越级上访增多。2003年国家信访局接待群众集体访批次和人次, 分别比上年上升41%和44.8%。其中, 50人以上的集体访批次和人次, 分别比上年上升33.3%和39%, 单批集体访人数最多的达到800多人。另据统计, 2003年国家信访局受理群众信访量上升14%, 省级上升0.1%, 地级上升0.3%, 中央和国家机关受理群众信访量上升46%, 省、地、县直属部门增幅较少。

2. 受理机制的两难。

信访制度一方面鼓励群众来信来访, 以此来掌握群众脉搏, 加强党和政府同群众的血肉联系;另一方面又强调将问题消化在基层, 尽量减少上访数量, 这使得信访的受理机制处于两难境地。为了确保社会稳定, 切实将矛盾解决在基层, 中央不断强化信访工作责任制, 按信访量给地方排名, 将其纳入政绩考核体系。各级也层层落实领导责任制, 要求党政一把手负总责, 分管领导负主要责任。对因工作不到位、责任不落实, 发生较大规模集体上访, 对社会稳定和正常秩序造成严重影响的, 追究有关领导责任, 并视情节轻重进行处理。为了稳定, 为了应付信访考核指标, 传统的教化式信访工作失效后, “变通”解决就成为首选, 乃至“花钱买太平”、“摆平就是水平”。受理机制的两难反过来又助长了一些信访人员的不良心理, “大闹大解决, 小闹小解决, 不闹不解决”, 这已成为信访工作中的软肋。对于经济实力较强的地方政府, “花钱买太平”也许还容易些, 而对于经济尚不发达的地方政府来讲, 则是相当困难的。出于种种原因, 少数地方使用暴力等手段拦截上访群众已是公开的事实, 这无疑将产生十分恶劣的政治后果, 甚至会导致基层激进主义萌发, 增加矛盾激化的可能性, 影响社会和谐稳定。信访受理机制的两难使一些问题反弹并扩大化了。

3. 人治与法治的悖论。

借助行政权威, 现行信访制度承担越来越重的公民权利救济功能。在法治不健全的环境下, 这种靠上级行政主体介入的途径无疑能矫正某些司法不公, 帮助一些群众实现实质正义, 但由此而来的副效应是使广大群众把信访视作优于司法救济的一种权利, 无形中使信访功能严重错位, 对我国的法治建设将产生十分不利的影响。法治是现代国家的治理基础, 司法救济才应是公民权利救济最主要的形式, 信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济的手段之一。而现行信访制度的许多规定直接与宪法或法律相抵触, 这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中, 也体现在具体的实践里。作为一种非正式程序, 现行信访缺乏严格的程序规范和实体标准, 随意性大, 有的案件处理受命于领导的批示, 往往导致解决了一个旧的案件却引发出更多的新案件。虽然有时使法律正义的目标部分得到实现, 但信访制度的运作恰恰是以牺牲法律的自主性和的程序性为代价的。从文化传统看, 信访功能的错位与历史上的“清官情结”一脉相承, 期盼以“人治”的力量来实现公平与正义, 势必阻碍法制建设的进程。信访中人治与法治的悖论使司法独立性再度成为焦点, 正因为司法系统没有被赋予独立的地位, 且公正性和效率性不尽人意, 即使老百姓具有法律意识, 由于利害关系使然, 也倾向于越权上访, 寄希望于“青天大老爷”。

4. 组织体系的欠缺。

现行信访制度没有真正获得一个相对独立的地位, 缺乏一套科学合理的运转机制, 是一个机构重叠、条块分割、归口不一的组织体系。从中央到地方, 各级党委、人大、政府、法院和检察院以及相关职能部门都设有信访机构。虽然不同信访机构受理信访的侧重点不同, 但性质基本相同。各系统还从工作实际出发, 出台了一系列政策法规。信访组织体系多元化, 一方面发挥了畅通公民诉求渠道的作用, 有利于更多地倾听群众呼声、解决群众困难, 另一方面, 庞杂的组织设置也使信访制度的运作效率低下, 由于机构分散, 有限的资源得不到整合, 造成信访资源的浪费。许多信访案件只能在上下级或部门之间流转, 却找不到相关责任主体。事实上, 政府的信访机构也仅仅是一个接受信息的部门, 它缺乏解决问题的权能, 汇集到政府信访部门的信息还得经过几个行政传递环节, 信访部门将这些信息进行分类, 然后提交政府相关机构, 而信访问题最终得到解决的比例并不高, 它受制于一些非程序的、不确定的因素, 信访工作的成本与效益之间存在较大落差, 信访的权利救济功能并不理想。沟通是社会稳定的关键, 信访运作的不科学则影响了沟通速度, 更重要的是由于权力结构的复杂性而降低了沟通质量。此外, 信访秩序的混乱还经常打断国家权力部门的程序性活动, 因信息处理不当会引发其他针对政治体系的政治压力。

三、行政体制改革应注意的问题

信访是社会矛盾的晴雨表, 信访问题是社会系统的前沿问题, 这些问题无论涉及经济、政治、社会、文化等哪个领域都与行政体制有着千丝万缕的联系, 可以说信访制度的困境暴露出的是现行行政体制在新时期对新问题、新现象的某种不适应。“不谋全局者, 不足以谋一域”, 走出信访制度的困境与破解行政体制改革的难题是二位一体的过程, 只有立足于行政体制改革的高度思考问题, 信访制度才能真正摆脱困境, 步入良性发展之轨道。从信访制度的困境来看, 当前的行政体制改革尤其应注意以下几个问题。

1. 抓住时机, 寻找突破口。

党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出, 到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制, 通过改革实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变, 建设人民满意的政府。要达到这一目标, 需要做的事情很多, 如按照精简、统一、效能的原则, 转变政府职能, 优化职能结构;实行大部制机构改革, 设置更具综合性、权威性的行政机构;理顺中央与地方的行政关系和行政结构, 消除纵向行政关系不顺和矛盾的问题;推进政府管理创新, 科学配置决策权、执行权、监督权以及其他行政权力等。应该承认, 行政体制改革是一场攻坚战, 绝非思想认识到位就能立竿见影, 除了既得利益阶层的阻挠, 还有许多深层制约因素, 但必须看到, 行政体制与其他社会要素的矛盾日益加重, 拖延解决矛盾并非上策, 客观条件不成熟不能盲动, 一旦条件成熟, 拖延则不但贻误时机, 而且可能造成矛盾的积累, 导致积重难返。从国际国内形势看, 行政体制改革的客观条件已经具备, 关键是有紧迫感和使命感, 敢于碰硬, 不回避矛盾, 抓住时机, 寻找突破口, 以带动全局, 逐步取得整体推进的成效。

当前行政体制改革的突破口何在?笔者认为, 信访制度的完善当属首要选项, 理由如下:一是行政体制改革的落脚点是建设一个人民满意的政府, 而信访中的问题正是人民不满意问题的汇集, 它反映了当代中国民众的经济、文化、物质、社会、法治环境, 通过信访制度的完善来消除人民的不满意无疑会使行政体制改革达到事半功倍的效果。二是信访关联着民主与法制, 关联着党群关系、干群关系, 在改革、发展稳定中有着举足轻重的作用, 没有稳定就没有一切, 信访制度的完善可以为行政体制改革理顺关系, 作好前期准备工作。三是信访制度的困境集中反映了现行行政体制存在的问题, 如人治大于法治, 部门职能交叉, 政府行为越位、错位、缺位等, 另一方面, 服务政府、有限政府的建立最主要的是完善监督机制, 信访制度可以发挥重要的监督作用, 以之作为行政体制改革的突破口可谓一举两得。四是由于“路径依赖”的制约, 行政体制改革只能循序渐进, 与开发新的治理资源相比, 完善具有中国特色的社会主义信访制度, 理顺各种纠纷解决机制, 成本较低, 更为可取。

以完善信访制度作为行政体制改革的突破口, 信访制度脱困的谋划就可以名正言顺, 关于信访制度的两种对立的主张:“强化论”与“弱化论”也能够汇合并交融, 事实上, 法治并不排斥信访, 信访也不必然是人治。重要的是从实践出发, 重新构建信访体系框架, 整合信访信息资源, 建立起统一、权威的社会矛盾处理机制。规范信访部门职能权力, 对信访机关的地位、职责、权限和工作程序做出严格规定, 使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力, 可以参照国外通行的监察专员、申诉专员等制度, 考虑将现有的政府信访机构与监察机构合并, 成立独立的监察信访局, 同时对行政机关改进工作方式加以明确限定, 从而推进信访所涉及事项的彻底处理, 使信访具有相应的权威。在此基础上加强组织协调, 定期排查调处矛盾纠纷, 发挥信访部门的协调督促检查功能, 分流泄洪, 真正形成党政统一领导、信访部门督促协调、统筹兼顾、齐抓共管的“大信访”格局, 使理论真正落到实践中。

2. 尊重客观规律, 科学规划平衡点。

尊重客观规律是行政体制改革能否取得成功的关键。规律不是单一的, 而是复杂的, 不是静态的, 而是动态的, 支配社会系统运行的两个主要规律:物性规律与人性规律正是在动态中相互交织、相互作用。要保持社会的持续平稳健康发展, 行政体制改革必须尊重这两方面的规律并科学地规划平衡点。一方面要从物性规律出发, 不能脱离经济发展水平及相应的客观条件, 而一定要适应生产力发展需要, 必须不断变革上层建筑中不适应经济基础的部分, 调整生产关系中不适应生产力发展要求的部分, 切实解决束缚生产力发展的各种深层次问题, 特别是不符合生产力发展和现代化需要的行政管理体制问题。这样, 才能不断解放和发展生产力。另一方面, 也要从人性规律出发, 贯彻以人为本的施政理念, 从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展, 不断满足人民群众日益增长的物质文化需要, 切实保障人民群众的经济、政治、文化和社会权益, 让发展的成果惠及全体人民, 要以解决民生问题为重点, 不断提高公共服务水平, 积极推进惠及全民的基本公共服务均等化, 维护社会公平正义, 注重发展社会主义民主政治。

改革开放30年来, 我国的经济发展水平大幅提高, 但与此同时, 也积累了一些社会矛盾, 如贫富差距加大, 利益冲突等。尊重人性规律, 使物的发展与人的发展保持平衡, 就要大力完善信访制度, 保护人性的尊严需求、平等需求和正当的利益追求。人们的利益表达与追求是社会发展的动力, 如果利益表达受阻, 正常的利益追求得不到满足, 社会发展可能有停滞的危险, 政府也可能有面临动荡的危险, 一个完善的信访机制也是畅通的利益表达机制, 它有助于人们充分参与政治生活, 合理追求自身利益, 起到保护公民个体权利以及参与社会创造的积极性的作用。为此, 应完善人大及其代表对信访活动的制度化参与, 强化代表与选民的联系, 体现人大代表政治沟通、政治代议的功能, 使信访的权利救济和权力监督权的有效实施, 从而督促政府和司法机关依法行政和公正司法, 保证公民政治参与的通畅与有序。

当然, 世界是运动中的世界, 发展与稳定、公平与效率, 长远利益与近期利益等的平衡点只是相对的, 通过科学规划达到平衡点并不容易。在发展的优先次序上, 效率优先于公平, 制度化优先于民主化, 秩序优先于权利, 无论是行政体制的改革还是信访制度的完善, 都应透过现象看本质, 以实践为检验真理的唯一标准, 要认识到发展生产力始终符合所有人的最大利益, 不能只计一点不计其余。只考虑人性化, 而不考虑物质世界运动规律的信访权力是不恰当的。如某市规定, 如果重大建设或拆迁项目有可能诱发群体性上访, 信访部门有权说“不”, 自2008年6月建立信访稳定风险评估制度以来, 该市已对五个项目进行了评估, 有包括某拆迁项目在内的四个在建项目被叫停。表面上看起来, 信访部门的这种扩权化减少了个别重大项目的上访量, 但从另一方面来看, 如果这些项目手续完备, 完全是依法开发, 信访部门叫停, 就可能有违法之嫌。最重要的一点是, 以放弃经济发展为代价换来稳定违反了客观规律, 所谓稳定只是暂时的。只有科学规划平衡点, 从“三个有利于”出发, 行政体制的改革、信访制度的完善才会有效力、可持续。

3. 以法治建设为重点, 有步骤地完善基础性工作。

行政体制改革是一项系统工程, 需要做大量的基础性工作。以法治建设为例, 我国法治建设历经三次大的变革, 在法律制度建设方面取得了一些成就, 但立法空缺、立法滞后以及立法失当等现象仍然存在, 对我国法治建设造成了巨大冲击, 极大地削弱了法律的公信力, 与经济社会快速发展的形势相比, 立法相形见绌, 在一些亟待法律调整的领域明显滞后。面对法治建设不完善的现状, 应该不懈怠, 不动摇, 绝不放弃和放慢法治建设的道路, 要有步骤地完善包括法制建设在内的行政体制改革的基础性工作。无论如何, 遵守宪法和法律是政府工作的根本原则, 依法行政, 加强和改进政府立法工作, 健全行政执法体制和程序, 完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度, 如此才能规范行政决策行为, 完善科学民主决策机制。

信访问题的来源及其解决都依赖于法制建设的进程。当前大量的求决类信访和诉讼类信访己经纳入到法律调整的范围, 但由于司法领域存在的问题, 如部门利益和地方利益对立法活动的渗透影响了法律法规的正当性, 而公共权力与私人权利在制度中的失衡使公民合法权益之维护颇为艰难。法律的效力以人们对法律的爱戴和尊重为转移, 而这种爱戴和尊重是以内心感到法律公正和合理为基础的。但现实中法律判决的运作实施往往差强人意, 对司法的尊重和对判决的服从也就成了很大的问题。一定程度上, 正是因为司法审判工作存在的腐败和随意性, 消解了公民对司法的信任。此外, 诉讼费用和相关费用的过高也极大地制约了人们诉讼权的行使, 法律实施的高昂成本使正义难以企及, 这必然导致厌讼和其他救济方式的盛行, 而一些法院在诉讼费用上的违规操作更是令当事人心寒, 加之律师行业浓厚的商业气息, 扭曲了人们对法院、法律的认同心理。同时, 执行艰难更是消解了人们对诉讼之热情, 执行难作为困扰我国司法之痼疾, 虽然引起全社会的关注, 但治理成效却并不明显。当判决书所明确的权利无法实现, 义务仍可以逃避, 诉讼就再也不会成为一种权威性的纠纷解决方式。

值得指出的是, 现阶段, 我国民事诉讼和行政诉讼的可诉范围是有限的, 关于起诉条件多有严格限制, 并未能按照司法最终解决和利益保护的原则来设定主管的范围。例如, 我国《行政诉讼法》规定抽象行政行为不可诉, 这直接导致了一些纠纷本无法进入诉讼领域, 从而不得不在司法之外寻找救济方式。而一旦抽象行政行为不合法或不合理, 其侵害的就不再是某一个体的利益。在无法通过诉讼加以解决的前提下, 群体性的上访会成为优先考虑的途径。更有甚者, 一些地方法院常违背法律, 以种种理由拒不受理某些案件, 这更使诉讼之路越来越窄。面对信访工作存在的一系列问题, 应该注重从司法层面进行深化改革, 树立司法权威, 促使民众积极通过司法维护自身权益, 同时尽快出台《信访法》, 健全信访法律体系, 实现信访的程序化、法制化。

除了法治建设, 行政体制改革的基础性工作还包括对传统文化的更新与改造以及对社会中介组织的培育等。行政体制改革并不仅仅是政治行为, 如果没有思想文化领域的更新, 政治领域的变革是不会彻底的, 陈旧的文化习俗会带来短板效应, 使任何高明的制度走样, 甚至失效。如传统文化中的“官贵民贱”的意识当今仍有一定的市场, 尤其在一些身居要职的“公仆”身上, “官贵民贱”的文化意识还颇为浓厚, 不摒弃这种落后文化, 服务型政府是不可能彻底建立的, 依赖“青天大老爷”的信访困境也是不可能彻底摆脱的。为了保障公民权利, 还有必要鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介人到信访代理领域, 让他们承担起可以不需要政府过多介入的社会领域中的社会责任, 发展社会力量参与调处信访问题的各种形式和载体, 综合运用咨询教育、协商、调解等方法及时处理信访问题, 如社会义务工作者对各类信访人群的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等, 以不断形成现代法治社会所需要的公民社会基础。

摘要：信访制度的困境折射出了现行行政体制存在的问题, 同时也为行政体制改革提供了借鉴因素。在行政体制改革的框架内思考信访制度的出路, 就要抓住时机, 以完善信访制度为突破口, 在尊重规律的基础上, 科学规划平衡点, 同时以法治建设为重点, 有步骤地做好各项基础性工作。

关键词：信访制度,行政体制,法治,公民权利

参考文献

[1].于建嵘.信访制度改革与宪政建设——围绕信访条例修改的争论.二十一世纪 (89)

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[4].敬志伟.构建和谐社会视阑的信访制度创新.实事求是, 2009 (2)

3.信访体制的改革空间 篇三

“新条例颁布后，关于取消信访机构还是加强信访机构职能的争论和交锋也暂告一段落，但是，争论不会停止。其实，河南4万官员在下访过程中，就带着一个探讨如何建立信访长效机制的任务。”河南省委副秘书长李新华告诉《瞭望东方周刊》。

无疑，在新信访条例颁布之前的争论之声，不只来自北京，在全国信访工作领域，这种争论早已经存在，而“取消信访机构”的意见最终没有得到支持也是事实。

“解决信访问题，不仅是扩大还是削弱信访机构权力的问题，而且是信访之外的权力运作、权力模式、权力的监督制约机制有没有真正建立起来。可以说，问题似乎发生在信访领域，而问题的解决则在信访之外。”

一位接受采访的权威人士是如是说，他还认为，“讨论还将继续下去。”

向实务迈出了大步

从事信访工作20年的李新华称，“新颁布的条例有几点进步。一是对信访主、客体双方的规范有了一个明确的说法；二是对信访问题的责任追究以及受理、监督都有了规范，而过去，信访权力说大大得不得了，说小小得一点没有，第三个进步是在制度化建设上有了新的规定。”

令李新华振奋的是，新颁布的《信访条例(修订草案)》采纳了他提出的一些建议。如，建立政府信访信息网络，畅通民众信访渠道，向社会公布信访机构的通讯地址、电子邮箱、投诉电话、传真和信访接待时间等；推进依法信访进程等。

《瞭望东方周刊》在河南采访时接触到的持实务态度的官员，大多和李新华有着相同和类似的观点，无疑，高层在做信访问题的最后决策时，这些基层官员的声音是不能忽视的。

“1993年以来，中国社会出现了新中国成立以来的第三次信访洪峰，信访量连续11年呈持续上升趋势，这10多年，各级信访部门只起了一个‘缓冲带’的作用，有些具体问题没能得到解决。”李新华这样认为。

信访工作中存在的问题引起了高层重视。过去一年多来，胡锦涛总书记等中央领导多次作出批示，要求建立信访协调制度，解决群众的实质问题，加强思想政治工作，依法办事，维护社会稳定。

《隙望东方周刊》从国家信访局了解到，根据十六届四中全会精神和胡锦涛总书记对信访工作的批示，国家信访局抓紧了研讨信访工作的新思路。

2004年5月，全国信访工作座谈会在京举行。中央办公厅主任王刚在讲话中强调，要牢固树立信访工作一盘棋的思想，加强部门与部门之间、部门与地方之间、地方与地方之间的沟通与联系，搞好配合与协作，逐步形成统筹兼顾、标本兼治的大信访工作格局。

国务院法制办有关负责人告诉记者，从2004年8月起，国务院法制办、国家信访局就着手研究《信访条例》的修订工作。形成了修订草案后，曾先后两次征求全国人大、最高人民法院、最高人民检察院、国土资源部、建设部等中央有关部门和全国31个省、区、市的意见，听取有关专家学者的意见，并赴辽宁省沈阳市、辽阳市等地，直接征求了25个基层单位的意见。

李新华认为，国家信访局提出构建“大信访”工作格局，以及《信访条例》的修订，有助于改变信防部门“无为”的状态。

“现行的信访局机构职能太弱，权力太小；很多事情无能为力，这就逼首我们建立另外一种工作方式，尝试解决问题的途径。我们可以派干部去驻村扶贫，为什么不能派干部下去解决信访问题呢，这其实也是一种行政救助的手段。”

仅有《信访条例》是不够的

不久前，李新华根据自己多年来从事信访工作的经验写就厂《现阶段中同信访刷度创新的争议与改革取向》一文，向高层提交了对现行信访制度改革的建议和看法。

“面对连续11年持续—上升的信访洪峰，条例本身还存在着局限，还摆脱不了‘小马拉大车’的局面。信访问题，还是一个深层次的长效机制尚不健全的问题。”李新华说。

“新修订的《信访条例(修改草案)》凸现了法治化的趋向。”从事了13年信访工作的原上海市人大常委会信访办公室副主任周梅燕在接受《嘹望东方周刊》采访时表示。

“新条例第一次明确了县级以上政府信访机构的性质和职责范围(第六条)，但确立信访职权并非单纯赋权，只是政府责任更为加重，这与本届政府提出的建立法治政府、责任政府、透明政府的目标相吻合。”

依法信访是“依法治国”方略的具体体现，是依法行政的重要内容，也是中国信访制度改革的基本方向。

但在当前中国信访制度改革的实践中，仅有一部《信访条例》显然是不够的；信访法律法规不够健全和完善，部分信访人依法信访观念淡薄，信访工作人员法律素质不高等因素，已经成为影响中国信访制度改革的重要因素。

也正因为此，在此次大规模干部下访工作中，河南省直机关抽调的723人中公、检、法系统中的干部占了绝大多数，仅河南省高级人民法院就抽调了110名干部。

中国科学院国情研究中心研究员康晓光参加了国家信访局就修改《信访条例》组织邀请的3次专家讨论会，看到最后一稿是在一个多月前。

“新条例变化还是有的，也有很大进步。但仔细看仍缺乏‘硬碰硬’的权力，解决问题的手段仍然不充分。信访部门还是转办、交办、催办、督办，仍末摆脱‘无力’状态，这与信访部门的法律地位没被确认有关。”

讨论还将继续

中国社会科学院研究员于建嵘非常关心信访条例的修订。实际上，于建嵘也是最早看到修改草案的人之一。在国务院审议《信访条例(修改草案)》的前一天，即1月4日，国务院法制办副主任汪永清约见了于建嵘，就《信访条例(修改草案)》的一些问题交流了意见。

1月23日，于建嵘在接受《隙望东方周刊》采访时表示：新条例的第3条、第40条、第46条特别提到了关于信访人合法信访权益的问题，这一点非常重要。因为信访人的信访权利必须得到宪法的保障。根据于建嵘所在的课题组调查，到京上访告状者，30％—40％的人告的是其在信防过程中受到打击迫害的问题。”

于建嵘认为，信访制度改革事关中国社会的稳定和发展，需要智慧和勇气，理要有举重若轻的境界；关于信访的讨沦片不会因为《信访条例》的修订而停止。

李新华表示，取消信访机构还是加强信访机构职能的争论，其核心问题依然停留在对信访组织形式层面的讨论上。

4.对信访制度改革的若干思考 篇四

摘要：信访是我国公民政治参与的重要渠道，是实现和维护人民群众民主政治权利的具体形式。在实施依法治国方略的宏观背景下，进行体制现代化变革，改革现行的信访制度，推进信访工作的制度、内容和方法的创新，在法治框架内寻求新的解决方案，最终就是要依法规范信访秩序，形成一个良性的法治氛围，达到法治信访的目标。

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关键词：信访制度；法律服务；依法行政

二、我国信访制度改革的必要性

近年来的信访量中还呈现出一个显著的特点，就是涉法涉拆类上访持续攀升，居高不下。一些问题本该通过诉讼渠道解决，然而群众却大量涌入信访渠道，寄希望于通过行政途径解决问题，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法律意识日益深入人心，公民的维权观念增强，这是我国民主和法制进程达到一定阶段的可喜表现，越来越多的公民把自己的经济利益和民主要求通过上访来实现。

涉法信访类问题主要有以下几方面的原因：“

1、大部分信访群众对复杂的法律程序、法律法规和国家政策理解片面，陈述自己的问题缺乏客观全面性，感到解决自己的问题无从下手；

2、根据我国现行诉讼体制，有些问题要想赢得诉讼解决，必须具备相应的举证和应诉能力，否则即使有理也会败诉，这些障碍客观上限制了信访群众进入诉讼等程序解决问题；

3、客观评价我国公民的生存条件，大部分信访群众感到诉讼成本较高，无力支付诉讼等费用；

4、信访部门对上访事项进行询问掌握后，认定属涉法类问题，但由于职责所限，不可能为上访群众提供更进一步的帮助，而司法独立原则也使信访部门在运用行政手段将案件批转司法机关时十分慎重。”［5］因此，大量的涉法信访问题仍然滞留在各级信访部门无法解决，造成重复上访、越级上访、直至进京上访，影响社会稳定。

三、信访制度改革的可行性路径

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在具体的操作方案上，可以采取如下措施：

（1）建立公益法律援助机构。可以在党政和人大信访机构内设立公共法律援助机构，将信访和法律援助有机结合起来，聘请和动员有社会责任感、具备执业资格的人担任公益律师，为上访者提供法律服务。公共法律援助机构参与信访工作，就可以从专业法律的角度协调解决信访部门难以解决的问题，使问题的处理一步到位，这样不但可以及时地解决群众上访问题，而且使上访群众懂得运用法律手段来维护自己的合法权益，更有利于推进依法治国的进程。

（2）设立法律服务室。在各级信访部门建立信访法律顾问室工作机构，司法行政机关选派政治素质高、业务水平强的律师、公证、基层法律服务人员驻法律服务室开展工作，利用他们的专业知识开展法制宣传，向信访人宣传国家有关法律、法规，依法维护其合法权益。

（3）建立信访代理制度。在信访制度中,笔者认为也可以借鉴和引入代理制度。一些地区在街道办事处推行的信访代理员制度已经取得了很好的社会效果，“但在信访制度中,必须明确信访代理的机构为非政府组织或群众自治组织,因为不行使国家权力的非政府组织或群众自治组织,能站在比较公正的立场上,维护公民个人的权利”［12］。随着我国经济的不断发展，公民对待信访也许在不久的将来会像对待诉讼一样，聘请代理人为自己进行信访。

（4）提高信访工作人员的法律素质。信访工作人员的素质包括政治素质和业务素质，在业务素质中，法律素质是一项重要内容。从目前情况看，一些地方的信访承办人员信访法律知识掌握不多，基本处在凭经验、靠政策办理信访的阶段，与建设法治信访的要求差距较大。提高信访队伍的法律素质的途径有两条：一是对现

有人员进行大规模的培训；二是有计划地引进法律人才。总之，只有整个信访队伍法律素质提高了，才能将建设法治信访推进到一个新水平。

四、关于信访制度的几点思考

5.法院信访制度的改革与完善专题 篇五

覃 凡

论文提要：现阶段，信访案件居高不下，围堵党委政府机关和人民法院大门、交通要道的群访事件和集体上访频繁，过激行为时有发生，对各级党委政府、人民法院产生的压力很大，对社会也产生极坏的影响，信访工作空前受到重视。但是，由于现行信访制度本身存在的缺陷，使其对众多的信访问题穷于应付，难以从根本上解决问题。现在法学界、信访机构、公众都对信访制度的改革给予了关注。本文试从人民法院的信访工作情况着手，通过对信访制度的发展史的疏通，阐述信访制度存在的合理性及其所产生的不可替代的作用，进而分析法院信访工作的现状，总结其特点，分析法院信访案件产生的原因，并对涉法涉诉信访及涉诉信访中的缠诉现象进行深入探讨。同时通过分析法院信访工作中所存在的问题，对法院信访制度的改革与完善进行探索性研究，试从政府、法院本身等几方面对信访制度的改革与完善提出解决方案，并着重探索涉诉信访及缠诉的解决方法，以期法院信访问题能得到较好的解决。

全文共9993字。

一、引言

根据2005年1月10日国务院颁布的《信访条例》第二条的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。［1］广义的信访还包括各级党委、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。《中华人民共和国宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这两条规定，可视为信访的宪法依据。信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式。在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。人民法院是信访工作的重要组成部门之一，人民法院的信访工作进行的好坏，直接影响着构建和谐社会重要作用的发挥。随着人民法院改革步伐的加快，信访工作在法院工作中也呈现出新的情况与新的特点，现有的信访制度已经不能满足现代社会发展的要求，因而，信访制度的改革与完善迫

在眉睫。

二、信访制度存在的合理性及其意义

（一）我国信访制度的发展史

我国信访制度的确立可追溯到1951年6月7日政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。中国共产党在建党初期就鼓励人民用来信、来访等形式来向党表达意见，信访是党用来倾听人民的呼声和愿望，处理人民意见、建议和申诉的。1951年5月16日，毛泽东在《必须重视人民的通信》的批示中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心臵之不理的官僚主义态度……”［2］随后的《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》、《关于处理人民来访和接见人民工作》等指示、文章均鼓励人民群众信访。信访制度自1951年建立以来，对密切人民政府与人民群众的联系，维护社会稳定确实起了重要的作用。信访制度经过几十年的曲折发展，已经有了十分重大的进步。在新世纪，胡锦涛总书记指出：“在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。”不久前，胡锦涛同志再次明确指出：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社

会的基础性工作。”

（二）信访制度存在的合理性及意义

信访制度是我国的一项行之有效的特色制度，是我国公民表达自身思想，维护其自由的一种方式途径，而自由权是公民的的一种最重要的权利。信访是实现表达自由的一种方

式。

1.信访制度与我国的民众的传统心理相适应。受传统的影响，民众在受到不公正待遇或本身以为的不公正的时候总会不自觉地会想要到“清官”那里去寻求帮助，请“清官”为民做主。在传统中国民众的眼中，清官是可亲的，但他们却总在遥远的地方，只有上访才能找到的地方，抽象地存在于人们的生活当中；而身边更多的是贪官污吏，是具体的存在。这种“抽象的清官，具体的贪官”与法定权利和习惯权利在传统社会中的不同运用相对应。［3］在现代民众的眼中的“清官”则多倾向于政府部门和执法部门，因而，信访案件也就多发生在这两个部门。

2.信访是人民群众对公共权利，如行政权力、司法权力等的制约。社会经济的快速发展，社会的转型，法制等方面的不健全，在急剧推动的社会发展中，难免会引起种种社会矛盾冲突等不和谐音的发生。但由于司法救济的乏力，信访实际上成为了民众排解民怨、化解社会冲突的重要手段。即使是达成信访愿望的民众只是极少的一部分，但它对社会产生的影响，及它所体现出来的意义仍十分巨大。因而，通过信访来制约违法行为，保障公民的合法权利尤显重要。

3.根据《中华人民共和国宪法》第二章公民的基本权利和义务的第四十一条的有关规定：申诉权是指公民的合法权益因行政机关或司法机关做出的错误的、违法的决定或裁判，或者因国家工作人员的违法失职行为而受到侵害时，有向有关机关申述理由，要求重新处理的权利。因而，确保公民的申诉权不受到侵害，信访制度不可或缺。4.现代社会除法律的规范外，虽然还有伦理、道德、文化、习俗、政策等等，但法的功能和作用毕竟有限，现行法律也还存在着种种的不完善，信访便成为民众法律之外寻求帮助的一种权利，“在信访权利这种形式意义上的权利背后，还隐藏着其他众多的权利群，这些等待救济的权利包括公民权利、政治权利和社会权利”，［4］信访“发挥着一种补充的权利救济功能”。［5］

三、我国人民法院信访工作现状

及其特点

人民法院的信访制度，为调解人民群众来信访问来化解社会矛盾，实现司法公正、社会和谐与稳定起到了不可替代的作用。但随着社会经济的不断发展进步，我国的社会矛盾呈现出新的情况与新的特点。人民法院中确立的现代法治理念，加快改革步伐的审判方式，让一些深层次的矛盾逐步显现并反映到人民法院的工作中来，仅靠原先的信访制度、信访做法来调处解决信访问题显然不足。早在1957年，面对大量的信访工作的沉重压力和负担，最高法院院长董必武就曾在第一届人大四次会议上讲：“这（指接待信访申诉）是最高人民法院的一项极为繁重的工作。”在近半个世纪后，前最高法院院长肖扬在2004年的工作报告中又再次指出：“由于法律对申诉没有时间、次数、审级的限制，因此，接待、处理不服各级人民法院生效判决和裁定的申诉，是我院一项极为繁重的工作。” ［6］

（一）我国人民法院信访工作的现状

我国人民法院信访问题一般多为涉法涉诉信访，现阶段信访工作的现状表现为：在司法机关内，采取申诉或越级申诉的方式；在司法机关外，到党委、政府、人大申诉，有的还采取静坐、示威等方式，围堵党委和政府机关大门、交通要道的群访事件和集体上访频繁，过激行为时有发生，缠诉行为司空见惯，有的甚至到人民政府、上级法院或赴省进京上访，以此来施加压力促使司法机关改变既定判断原则，从

而达成自己的目的。

（二）我国人民法院信访工作的特点

随着社会经济的发展,我国人民法院的信访工作呈现出

新的特点：

1.信访数量居高不下，尤其是集体上访的批次逐渐增多，无理、无序、重复信访增多。2.群众信访的形式多种多样，有书信、电子邮件、传真、电话、走访等，现主要还是以书信和走访的形式居多，非正常上访的情况时有反复，上访过程中的过激行为仍不断发

生。

3.在人民法院对信访人员进行情况调查时发现，有的信访者为让问题尽快解决，故意将信访问题的紧迫性与严重性夸大，以引起重视，或用一些不可考证、道听途说的材料，让法院信访工作人员难以取证，因而导致了信访问题的拖延，使得群众的信访成本大大增加，群众所花费的时间、精

力等不断增多。

很多信访者经不起在信访上所花的时间、金钱、精力的消耗，中途退却，放弃上访；部分人坚持了下来并与政府部门、司法部门等长时间纠缠，引起了缠访。4.在法院的审理过程中，信访行为发生率较低，但在判决生效后的执行阶段明显上扬。涉诉信访，是指那些应当被人民法院受理，或者是已经进入诉讼、执行程序的案件中，有利害关系的公民、法人或者其他组织对人民法院的作为与不作为，或是生效裁判，采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，提出申诉、再审申请，或者提出其他与人民法院审理案件有关的事项，依法应由人民法院处理的活动。［7］而缠讼是指在判决生效后，当事人千方百计通过各种渠道和手段，要求否定生效判决和裁定，启动再审程序的一系列行为。缠讼的多是败诉方当事人，但也有不满足判决结果的胜诉方当事人。［8］缠讼的日渐增多，成为各级政府、人民法院面临的一个严峻的问题。

信访制度为群众缠讼留下了制度空间。判决生效后，胜诉方到处找关系，申诉，上访，称法院不执行生效的判决，判决书成了一纸空文；败诉方更是积极地到处找关系，申诉，上访，声称法院判决不公正，或法官徇私舞弊，埋怨法官素质太低等。打着维护司法公正与法律尊严的旗号，去党委、政府、人大要求领导批示干预；去法院要求领导“发现错误”启动再审程序；去检察院要求抗诉支持；去新闻单位要求曝

光等。［9］

5.信访行为多发生在当地有较大的政治活动、庆祝活动及农闲时。信访当事人选择在当地有较大的政治活动、庆祝活动及农闲的时间，为给法院造成尽可能巨大的影响，或是能召集到更多的人一起进行集体信访，以形成压力。

四、法院信访案件产生的原因

（一）信访群众方面

1．上访的思想根源于人们的“清官”意识，而清官意识是与现代法治理念相悖离的。社会的发展与转型既推动了群众现代意识的增强，又加剧了矛盾冲突，使得人民法院站

在了社会矛盾的最前沿。

2．在生活中，人与人之间缺少爱与关怀，缺乏宽容心，由此产生了大量摩擦，这是道德信仰缺失的表现。道德信仰的缺失，社会道德水平的降低，容易导致部门机关缺少公信力，部门与群众之间缺少信任。现阶段，我国的公民的法律意识特别是农民的法律意识有了极大的提高，但由于教育发展和法律传播宣传的相对滞后，群众特别是农村群众的法律素质偏低。一些群众在发生纠纷后，不少群众倾向于到法院解决纠纷。其中，部分群众来到法院，要求解决问题却不想打官司，这就增加了法院诉前信访的压力。3．而在部分群众的意识中，情理等同于法律，在法院判处于其不利时，有的群众便会完全不问情形与原因，认为是法院的审理不明，是审判人员司法不公，认为权大于法，他们或上诉，甚或放弃上诉转而改为上访，引起部门或领导的注意而改变对己不利的判决，得不到满足便走上信访之

路。

4．现在群众信访大多选择写信和走访两种方式，弃先进的通讯工具不用。虽说现在的信访系统没有建立起来，但即便信访信息系统能够建立起来，群众会选择的仍是走访。他们不是不明白信访可用的方式、手段，而是为了给政府公开地施加压力，争取领导的重视，认为其他的信访方式只能传达信息，而走访，或集体信访、重复信访在群众的眼里似乎更能产生舆论效果，因此，信访中的集体信访、重复信访

案件的增多也在情理之中。

（二）立法方面 现阶段，法律对信访工作的规范还比较薄弱，我国于2005年1月10日开始施行的《信访制度》相比之前的“无制度”状态有了很大的进步，但也仍有不足。各信访部门的规章制度仍很不完善，缺乏科学发展的能动性，对信访工作中出现的缠讼等问题不能很好地适应及解决。

（三）人民法院方面

1．法院工作人员整体素质与审判的发展形势不适应。社会关系的日益多元化和复杂化，社会主义法治理念的发展，法律知识的日新月异，新的法律主体和新的矛盾不断出现，而如今的法院工作人员的年龄结构偏于老龄化，他们当中有相当一部分的知识结构已渐显陈旧，自身素质和能力的拓展空间较窄。社会的发展，需要对审判平台空前借重，在审判和社会的形势不断变化的情况下，旧有的知识体系与当前的情况不适应，对审判和执行工作难以适，导致案件的处理不当，引发当事人的信访行为再所难免。2．普通程序及审委讨论的不当运用是信访出现的原因之一。现阶段的审判工作，审判可以用独任审判的简易程序，也可以用多个审判员或审判员与人民陪审员组成合议庭共同进行审理的普通程序。在审理的过程中，如果普通程序及审委讨论的运用不当，容易出现审判员的相互推诿，或是审委委员的偏听偏信，致使案件产生不公正的判处。3．信访制度的缺陷也是信访形成的一个原因。一是个案监督与法律分歧导致的信访。政府对法院具有个案监督权，在解决个案的司法腐败中起到了一定的作用。当案情和法律关系十分复杂或是具有较大的模糊性时，在庭审的过程中容易产生争议与分歧。如果对这样的案件政府进行介入，对该案的监督也容易产生偏听偏信；也有的领导接受涉诉信访后，越俎代庖，不管法律如何适用而去下达指令，而司法工作是专业性极强的一项工作，只有具备了一定的专业知识的人才能担任，这不仅违背了审判独立的原则，损害了法律的权威性，破坏了《信访制度》的公信力，对社会也极可能产生不良的影响，从而引起缠讼不断；二是法院信访缺乏有效的管理、监督机制。各法院一般由立案庭负责信访工作的处理，但群众反映的情况一般涉及到法院工作的的许多方面，只靠立案庭解决信访问题是不正确的，而立案庭在如何处理信访问题上缺乏有效的监督、管理措施。；三是法院信访工作是国家信访工作的一个组成部分，但它又不同于行政机关及其他国家机关的信访，有其自身特点，根本的区别在于法院信访工作具有诉讼性。对申诉人提交的申诉、申请再审的材料，先行复查，经复查认为有错误，符合法定再审立案标准的，则予以再审立案，反之，则予以驳回申诉或再审申请。［10］但有时群众反映的问题不仅牵涉到法院，还包括了其他的部门，有的法院与其他各部门之间相互推委，群众信访的问题难以得到解决，便转为上访。

．司法腐败是群众信访的一个重要原因。在现代社会，法律的权威性、公正性不容臵疑，但司法腐败仍然存在。有的法律工作人员在司法的运作中因种种原因办理人情案、关系案，金钱案等，司法不公正，且新闻媒体时常报道的司法腐败也易让当事人对法院、法官产生不信任感，由此引发当

事人信访不足为奇。

5．法院信访工作者工作作风不佳，解决问题、答复当事人的方式方法简单，粗暴，缺乏服务意识，这也是形成涉法信访的一个原因。有的同志在接访中，态度粗暴，语言激烈，忽视社会效果，一味只求当事人息诉，或不做当事人的思想疏导工作，或不能较清楚明白地解释法律法规，解答当事人的判后疑难，让当事人心存疑虑，当事人抓住工作上的瑕疵，不断缠访、上访。

6．有人将缠讼的原因具体归结为司法不公，案件承办人工作简单，当事人曲解条文，借缠讼规避执行等。［11］但也有这样的情况，在同一个案件中，如果发生了几次审判，不同的法官对证据的采信不一致，自然审判的结果也不同，由此产生的缠讼问题尤其严重，不同的判决书更是缠讼者的绝佳“证据”。

（四）机制方面

1．法律是人民权利保障的最后一道屏障，但信访制度的存在却为其他权利机关干预法院的司法独立提供了空间，这是对法律权威的臵疑；信访制度对信访处理权限不清，界限不明，对法院信访所作出的处理的范围、效力等都没有明确的规定［12］；在信访问题涉及两个以上的部门时，由于各部门的价值取向不同，权利性质界定不明，立场不同，因而在对处理方法的选择上也不相同，信访秩序混乱；信访的一般成本较低，如打电话、写信、发邮件等都是成本极低的，相对于同比较高的诉讼成本，群众更倾向于使用信访手段。

2．在信访实践中，政府部门和司法部门形成了一套判断事件紧急与否的标准，即“来访比信访紧急，缠访比一般上访紧急，越级上访比一般上访紧急，进京上访比省内上访紧急，集体上访比个人上访紧急。”［13］这让群众以为要想自己的信访问题受到重视，就必须不停地缠下去，以缠诉行为引起注意，其问题被认为严重，必须解决。或者采取一些极端的手段，如在政府、法院门口静坐、下跪、哭闹，乃至自残、自杀，甚至攻击接访人员等。

（五）社会环境方面

我国如今正处于社会转型期，传统意识与现代意识、个人意识与群体意识等冲突严重，我国法制化进程仍在继续，各项法律法规都处于完善中，法律空白地带仍然存在，部分较熟知律法的人员利用法律的漏洞，欺骗群众，引来群众的信访；有的诉讼代理人为赚取代理费，欺骗诉讼当事人，一旦败诉则挑唆当事人，让当事人认为是法院、法官审理不公，引起当事人信访；社会媒体对舆论的引导偏差，有的媒体代行审理，在法院未作出判决时对审判结果妄加揣测，干预司法，给当事人以错误的导向，当结果与之不同时，当事人便会以为法院枉法判决，将矛头指向法院，引发信访；有的部门将非涉法涉诉的案件推给法院，让法院无从处理而引起信

访。

五、信访缺陷的影响

（一）对法律严肃性的影响

信访作为一种非正式程序，缺乏严格的规范程序和标准，具有一定的随意性，它是我国人治思想的延续，它更强调的是人们在权力被侵害后习惯于找领导、找上级，这样不利于通过正式的法律程序来寻求帮助；信访法制化是建设法制国家的基本要求，现代社会的公正是通过法律来维系的，而不能单纯地靠传统道德等，现在，以信访为主导的传统救济文化仍然浓重,与现代社会相适应的、以司法为主导的正式程序的救济理念,司法权威未能确立起来。这样一种局面,是与法治要求不适应的［14］。

（二）信访渠道的堵塞，导致社会矛盾积累 信访制度的不完善，使大量群众的信访问题得不到解决，社会矛盾大量积压、激化和升级，由此导致的缠访甚至突发事件层出不穷，引发的社会矛盾会发展为对政府、法院的信任危机，损害政府、法院的威信，使社会基础遭到削弱，稳定遭到破坏。

（三）对法官的影响

信访工作是考核干部的一项重要指标，面对沉重的审判工作和信访压力，为不产生涉诉信访，对当事人偏激、判决后可能会发生信访的案件，部分法官不敢接案，相互推委，部分法官对一些简单的案件进行长时间调解，使审判效果大打折扣，严重影响司法的公正性。作为法官，其主要工作是对法律负责，公正高效地对案件进行审判，但由于信访形势的发展，法官们的权益无法得到保护，面对信访人，法官们只能通情达理，毫无怨言，甚至受到诬陷。有的信访人无理上访，却让法官受到批评处分。信访工作的缺陷，直接或间接使大批法官流失，影响了法院、法官队伍的稳定。

（四）对审判工作的影响

由于信访压力，本就沉重的案件审判工作让法官们的审判受到严重影响。在立案方面，由于害怕当事人信访，立案庭不想多收案、办案，有些该立的案件没有立案，产生了新时期的告状难；在审理方面，由于当事人的信访，产生了某些案件的多次审判，不仅审判效率剧降，且使法律权威遭到严重践踏；在结案方面，由于耗时耗力，结案的速度和数量受到影响；甚至有的当事人威胁恫吓法官，让法官按照其意志办案，否则便对法官或其家人如何，这直接影响了审判的的质量。

（五）对法院形象的影响

法院作为司法机关，其社会形象主要体现为严肃、公正、权威。信访人在法院内或静坐，或与法官吵闹、围攻法官，或拦截纠缠法院领导等行为，对法院的公众形象产生了极大的损害；为躲避追责，有的法院对上访、缠讼等信访案件特办，一而再，再而三的审理，这既是对审判资源的浪费，也是对法院的审理权威的挑战，这样做的后果只能是影响其他当事人对法院审理的不信任，损害法院的形象，助长当事人的无理取闹行为。

六、改革与完善信访制度的措施

（一）解决信访制度的缺陷，创新机制，加大对信访问

题的研究力度

1、要解决信访制度的缺陷，必须从源头上改革与完善。首先必须健全信访机制的内部结构和工作机制，通过立法,合理界定并明确信访的地位、职能、受案范围、处理机制、法律责任,具体明确信访工作的性质、范围和具体职能，明确牵涉多个部门信访时的解决机制，解决现行信访职能定位不清造成的尴尬局面,避免各部门之间和上下级之间推诿责任，减少人民群众的信访成本；其次，规范信访工作的操作程序、流程，使信访工作秩序化；再次，对无理取闹的当事人，限制其权利，对情节严重的，予以惩处；第四，赋予信访机构独立处理事件的职权和有关限制，建立与信访工作配套的制度，完善院长接待制。

2、各法院在不违背《信访制度》的前提下，根据当地实际情况，创新信访机制，制定相应信访规章。

3、要有效科学地解决信访问题，要创新信访机制，要了解信访工作的发展趋势，对信访制度的理论研究就必不可少。法院信访工作的特殊性，要求建立法律系统的信访理论研究机制，可以在各基层法院中选一至两名优秀的信访工作人员，对当地法院信访工作的开展及其特点等进行研究，并定期召开信访工作总结会，积累经验，形成理论，层层推进。

（二）司法独立

司法独立是解决信访问题的一个重要方面，要让公众对法律公正有信心就必须确保司法独立。

首先，提高人民法院，特别是基层法院的地位，落实法官独立审判的权力，任何组织和个人不能干涉法官的审判，其次，在经费保障方面，确立法院经费由上级法院管理的制

度。

（三）提高法官队伍素质

法官队伍素质的提高，有利于从根本上减少冤假、差错案的产生。要注重对高素质法律人员的吸收、培养，尊重人才；法院定期、分批对法官进行业务培训，组织法官学习新法，提高在职法官素质，这样有利于法官队伍特别是老法官的知识更新，提高队伍胜任工作的能力；严格规范法官队伍的职业道德，加强对法官队伍的政治思想教育、廉政教育，开展多种形式的法官行为规范训练，建立法官职业操守评价标准，量化落实，强化法官队伍的事业心、责任心，有效解决法官队伍存在的突出问题，从而减少信访案件的产生。

（四）狠抓案件质量，推进审判改革

1、案件质量是法院工作的重点，有效提高案件的质量和办案的效率，能极大减少群众信访的产生，这需要在法院的改革与进步中不断地发展与完善，从案件的立案、审判、执行开始，保障案件质量，多办铁案，并实现案件效果、社会效果的有机结合，避免涉诉信访。

2、大力推进审判改革，要从有利于法律权威的树立，有利于法院、法官形象的树立，有利于产生良好的法律效果、社会效果，在审理时不违反程序，不违规操作，履行讼前告知，尤其对诉讼风险的提醒，公正审理，恰当运用普通程序和审委讨论，防止偏听偏信，合理运行信访考核机制，坚决

杜绝司法腐败。

（五）畅通信访渠道

做好信访工作是法院的一项基本职责，面对现在信访渠道的堵塞，法院信访部门应联合法院其他庭室，并争取与政府及其直属部门单位、检察、公安、司法等部门的支持配合，保持信息渠道畅通，加强协调配合，齐抓共管，共同做好信

访工作。

（六）信访工作要体现人文性

人文性是人的文化性和文化的人性，它的实质是人文精神。信访工作体现人文性，实际上是对信访人生命状态的一种终极关怀。和谐社会的建设需要人文性。

1、树立新的信访理念，必须纠正对信访现象的错误认识，彻底破除官本位思想，对信访中出现的问题进行反思。信访是社会矛盾的一个缩影，它与政治有着千丝万缕的联系，与社会稳定有着密切的联系，也涉及法院内的其他部门工作，只有法院内外各部门齐心协力，才能将信访问题解决

好。

2、改变不良的工作方法，禁止简单、粗暴对待信访群众，运用科学的工作方法，加强对信访的疏通讲解；加大信访执法力度，对信访案件，分级管理，分人负责，有效解决信访的推委问题；把群众的上访变为信访工作人员的主动下访、走访，听取群众意见，了解他们的呼声，加强案后回访；加强对信访群众的引导，规范群众信访秩序。信访工作的引导包括案件审理、信访流程、法律咨询等的引导，使群众明白信访须依法进行，同时，整顿法律服务市场，整治道德、素质低下的法律从业人员，清查“黑代理”，取缔非法法律服务；加强对法律援助司法救助，对该减缓免交诉讼费的，及时给予减缓免交，将信访问题引导到正常的法律途径上来，降低当事人的诉讼成本。

（七）完善监管机制

1、对审判、信访问题的监管工作必不可少，在与政府及其直属部门单位、检察、公安、司法、媒体等部门的支持配合的基础上，完善社会联动机制，建立一个多部门的监督

平台。

2、建立案件审理全程的监督，其中应对审理和执行环节着重监督，注重案件质量，严把质量关，同时不能放松对

法官行为的监督。

6.信访改革 篇六

南京大学法学院狄小华教授（52977006di@sina.com）

一、涉法涉诉信访改革背景

（一）社会矛盾进入凸显期

1．从频率看，呈现出高发、频发态势 2．从规模看，呈现出聚集、群体特征 3．从诉求看，呈现兼有利益、非利益 4．从类型看，呈现涉权矛盾纠纷增多

5．从难度看，权力与权利、历史与现实矛盾冲突相交织

（二）执（司）法权威进入衰退期 1．政权的光环效应逐步衰退 2．执法司法的利益影响明显 3．执法司法人员的腐败严重 4．案多人少的矛盾日益突出 5．公众的正义观念变化显著

（三）矛盾纠纷化解进入困境期 1．民间调解的没落 2．人民调解的衰退 3．“大调解”的困惑：

4．司法调解的隐忧：调判不分，司法形象与司调效果皆受影响 5．信访功能的异化：由“转圈子”到作“争批示”

（四）矛盾纠纷化解 1．信“访”不信“法”：边诉边访、判后上访、以访促诉 2．信“上”不信“下”：“朝中有人好办事”，“官大一级压死人” 3．信“闹”不信“官”：制造舆论、聚众群集、拦路堵门

二、涉法涉诉信访特点和原因

（一）涉法涉诉信访解读

1．古代的“直诉”制度，即“告御状”或“京控” 2．新中国的信访制度

信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

3．涉法涉诉信访

指当事人对人民法院、人民检察院、公安和司法行政部门处理的案件不满,认为受到了不法侵害或不公平的待遇,从而引发上访告状的案件。

（1）案件进入或经法律程序处理（2）对法律处理不满或不信（3）又以上访寻求“公正”

（二）涉法涉诉信访特点 1．涉诉信访所占比例高

不服法院判决的高达50%，其中又以民事判决为主。2012年最高法接待来访群众虽然较2007年下降了75.7%,但仍然达到了65.1万次。

2．弱势群体所占比例大

根据对2008-2009涉法涉诉人员跟踪调查，80%为初中以下文化，这些人中又以家庭困难居多，中老年以上居多

3．重复、超级上访突出

2012年最高法重复上访占69.7% 4．群访、缠访日益明显 5．信访引发的问题严重 拦、截、劝、稳

6．信访错位损害司法权威

（三）涉法涉诉信访原因 1．行政与司法功能错位

（1）行政与司法救济错位：司法救济具有终极性，而信访作为权利救济（实质为行政救济）只是一种补充方式

（2）司法解纷行政化矛盾：群众反映问题——行政或司法信访部门受理和转办——司法机关按信访条例处理——司法程序

（3）行政与司法权威冲突 2．执法或司法存在问题

（1）案件实体处理存在错误或瑕疵（2）案件处理程序存在错误或瑕疵（3）执法办案存在侵权或腐败现象

3．当事人自身存在问题（1）“面子”观念（2）群体压力（3）病态心理（4）错误观念

4．社会不良环境影响（1）金钱至上（2）相对剥夺（3）心理浮躁

三、涉法涉诉信访改革路径

（一）诉访分离 1.改革总体思路

改革涉法涉诉信访工作机制、依法处理涉法涉诉信访问题的总体思路是：改变经常性集中交办、过分依靠行政推动、通过信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访。努力实现案结事了、息诉息访，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。2．具体改革内容

（1）实行诉讼与信访分离制度

把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。各级信访部门对到本部门上访的涉诉信访群众，应当引导其到政法机关反映问题；对按规定受理的涉及公安机关、司法行政机关的涉法涉诉信访事项，收到的群众涉法涉诉信件，应当转同级政法机关依法处理。

（2）建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制

对涉法涉诉信访事项，各级政法机关要及时审查、甄别。对于正在法律程序中的，继续依法按程序办理；对于已经结案，但符合复议、复核、再审条件的，依法转入相应法律程序办理；对于已经结案，不符合复议、复核、再审条件的，做好不予受理的解释说明工作；对于不服有关行政机关依法作出的行政复议决定，经释法明理仍不服的，可引导其向人民法院提起行政诉讼。有关处理程序和结果，应当严格按照规定的期限和方式，及时告知当事人。

（3）严格落实依法按程序办理制度

各级政法机关对于已经进入法律程序处理的案件，应当依法按程序在法定时限内公正办结。对经复议、审理、复核，确属错案、瑕疵案的，依法纠正错误、补正瑕疵；属于国家赔偿范围的，依照国家赔偿法的有关规定办理。对经复议、审理、复核，未发现错误的，依法维持原裁决，并按照有关规定及时告知当事人。

（4）建立涉法涉诉信访依法终结制度

中央政法机关按照修改后的刑事诉讼法、民事诉讼法和相关法律法规，修改完善涉法涉诉信访终结办法。对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。对在申诉时限内反复缠访缠诉，经过案件审查、评查等方式，并经中央或省级政法机关审核，认定其反映问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。各级各有关部门不再统计、交办、通报，重点是做好对信访人的解释、疏导工作。

（5）健全国家司法救助制度

各级政法机关要在党委和政府的领导和支持下，统筹解决信访群众的法律问题和实际困难。对于因执法问题给当事人造成伤害或损失的，依法予以纠错、补偿。对于因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难，符合救助规定的，及时给予司法救助。对于给予司法救助后仍然存在实际困难的，通过民政救济、社会救助等方式帮助解决实际困难。

（6）畅通信访渠道

各级政法机关要转变观念，把做好涉法涉诉信访工作作为倾听群众意见、改进执法工作的有效途径。进一步规范依法处理涉法涉诉信访工作，坚决杜绝一切“拦卡堵截”正常上访人员的错误做法；坚决杜绝违法限制或变相限制上访人员人身自由的行为。坚持政法机关领导接待来访群众和阅批群众来信制度。采取热线电话、网上信访、视频接访、开通绿色通道等措施，健全来信、来访、网上信访、电话信访一体化接访网络，为涉法涉诉信访群众反映问题提供畅通便捷的渠道。要依法规范群众信访行为，引导上访人员依法理性表达诉求，严肃处理违法上访行为。

（7）完善领导体制机制

各级党委政法委要进一步明确在依法处理涉法涉诉信访问题中的职能定位，重点抓好政策指导、执法监督、宏观协调等工作。各级政法机关作为依法处理涉法涉诉信访问题的责任主体，要调整充实工作力量，建立健全工作制度，严格落实工作责任，增强政法干警依法处理涉法涉诉信访问题的责任感，进一步转变执法作风，提高群众工作能力，做到严格规范公正文明廉洁执法。建立健全科学合理的考评指标体系，改变简单以信访数量为主要指标的考评办法，坚决纠正重程序轻解决、重稳控轻化解的倾向，引导政法干警在日常执法办案中自觉预防、主动化解涉法涉诉信访问题。

（二）重建司法解纷权威

各级政法机关要严格依照法定权限和程序履行职责、行使权力，确保每一起案件的处理做到实体公正、程序公正、规范高效，经得起检验；要依法加大内部监督力度，促使执法办案中存在的问题依法及时得到解决，对于执法不严、裁判不公、徇私枉法等突出问题，要组织开展专项整治；要完善执法司法责任制，严格落实办案质量终身负责制，健全执法过错发现、调查、问责机制，严格倒查执法办案中存在问题的原因和责任，严肃查处错案背后的执法不公、不廉等问题；要把加强执法公开、扩大群众参与、接受群众监督作为依法处理涉法涉诉信访问题的重要内容，以公开确保公正、促进息诉。

（三）形成解纷多元机制 1．民间调解 2．人民调解 3．司法调解

7.《信访条例》立法缺陷评析 篇七

一、《信访条例》立法依据的缺失

中国现行宪法文本中并没有“信访”这样的词语,也未明确规定信访权,但从权利性质上来看,信访权的实质就是宪法第41条所规定的直接监督权,公民的信访活动实质是对国家机关及其公职人员行为的直接监督活动。为什么这样认定?依据《信访条例》第2条的规定,信访是信访人“向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求”的活动,“反映情况、提出建议或意见、投诉请求”的活动内容并没有超出宪法第41条所规定的“批评、建议、申诉、控告、检举”活动的范围,如果对公民的信访活动进行法律规制的话,立法依据只能是宪法的第41条。几种法文件的内容也证明了这样一点。《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则(试行)》第1条明确规定该细则的首要制订依据是《宪法》第41条,1982年4月8日中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《党政机关信访工作暂行条例(草案)》第2条则更明确规定,“人民群众通过来信来访向各级党委和政府提出要求、建议、批评和揭发、控告、申诉,是宪法规定的民主权利,也是人民群众参与管理和监督国家各项工作、监督国家工作人员的一种方式。各级党委和政府要保障人民群众行使这项民主权利。”因此,信访权利实质是公民的直接监督权,《信访条例》所规制的乃是公民对国家机关的直接监督权。

有学者曾疑惑,为什么《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则(试行)》、《党政机关信访工作暂行条例(草案)》等法文件中都明确载明其立法依据是宪法第41条,而1995年、2005年《信访条例》没有载明其立法依据。其实,无论载明与否,在最高国家权力机关没有发布相关法文件或经最高权力机关授权的情况下,行政机关、司法机关都无权直接依据宪法第41条之规定来规范公民的信访活动。根据2000年《立法法》第56条之规定,国务院发布的行政法规可就(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项(二)宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项作出规定。迄今为止,最高国家权力机关并未就如何规范公民的直接监督权制定法律,而如何规范公民行使直接监督权显然并不是国务院行政管理职权范围内的事项。此外,依据《立法法》第9条之规定,对“有关公民政治权利的剥夺”事项,即便是最高国家权力机关也不可授权国务院根据实际需要先行制定行政法规。公民通过信访活动,提出建议、反映情况、进行投诉,行使直接监督权,是公民参政议政的一种方式,是公民的政治权利。《信访条例》的许多条款实质都构成了对公民直接监督权这种政治权利的剥夺或变相剥夺,如第18条第2款规定,“多人采用走访形式提出共同的信访事项的,应当推选代表,代表人数不得超过5人”,在无法律规定的情况下,以行政法规限定公民信访人数,事实上是在剥夺公民的政治权利。

因此,《信访条例》的制定,既无法律依据,又未经授权,实为越权立法。

二、《信访条例》的合宪性缺失

现行宪法第5条规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。所以,一切规范性法文件都不得与宪法规范、宪法原则相抵触,违背宪法精神,否则就构成法文件本身违宪,法文件则无效。《信访条例》的诸多条款,明显违反宪法规定和精神,是缺失了合宪性要求的法文件。主要表现在:

第一,超越权限,违背宪法确立的以人大为中心的宪政构架。中国宪法确立了人民代表大会为中心的宪政构架,在政权组织体系中,实行民主集中制原则,“一府两院”应当接受人大的领导。《信访条例》作为行政法规,在第15条明确规定信访人向人大、法院、检察院提出信访,应当遵守该条例的有关规定。作为最高国家权力机关的执行机关,国务院从属于全国人大,但却规定信访人向人大提出信访,要遵守《信访条例》的规定,这明显超越了职权范围;作为人民代表大会制度下的国家政权机关,“两院”与“一府”之间既不是隶属也不是从属关系,同样信访人向“两院”提出信访,要遵守《信访条例》的规定,这也明显超越了职权范围。这样的规定其实反映的是当前中国宪政架构的现实状况,即政府主导,人大、司法行政化严重,而这恰恰是宪政建设所要极力改变的现象。《信访条例》第15条则使中国本已严重倾斜的宪政架构更加倾斜。

第二,违反宪法确立的社会主义法治原则。其一,无论是从信访的定义还是从对信访范围的界定来看,条例都没有明确信访与诉讼、仲裁、复议等法定救济方式之间的关系。从信访现实看,信访人将信访作为穷尽法定途径之后解决问题的最终手段,“最后一根救命稻草”[1];从条例第15条“对依法应当通过诉讼、仲裁、复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规的程序向有关机关提出”的规定看,信访也似乎是与诉讼、仲裁、复议并列的“非法定”救济方式。无论是信访机构还是信访人将信访作为法定途径之外的救济方式,必然违背了现代法治社会中司法作为社会最终救济手段的基本原则,则信访机构将如何摆正自身与司法机关独立行使司法权的关系?其二,条例所确立的一些信访工作制度和方式,如联席会议、排查协调机制、信访督察工作制度等,在目前的政府管理中常发挥独特的作用,短期内产生良好的效果,但这些制度和方式是临时性的,由此产生的机构或组织本是备受诟病而需裁减的议事协调机构,就连信访机构本身,在性质上说,也不是宪法所规定的单独序列的国家机构。人们常常会疑问,行政机关内部有监察部门、司法机关有上诉制度,为什么还要都各自设立信访机构?如果政府的法定职能需要不断的叠床架屋才得以完成,需要通过不断层加的督促机制来鞭策,最终结果只能是设立更多的机构解决以前的机构所存在的问题。其三,条例所产生的一些所谓创新性工作制度,如第10条要求政府部门建立行政机关负责人接待日制度,看似为解决信访问题提供了良好的制度性条件,但却为行政机关肆意干涉、介入司法工作,妨碍司法公正埋下隐患。信访之所以被信访人作为“最后一根救命稻草”,就在于信访人寄希望于行政首长的“指示”、“批示”来解决问题,而法律对信访案件的处理大多没有规定严格的实体标准,行政首长对个案的批示又太过随意,以致调起了信访人过高的期望值,导致一个旧的案件解决了,却引发出更多的新案件,有时甚至误导一些人弃诉讼、复议等法定途径而选择找领导要批示这样的捷径。所以,类似“负责人接待日制度”的条款规定不但为行政机关干预司法权的行使提供了法定依据,更不利于司法公信力的提高。

第三,《立法法》是一部宪法性的法律文件,普通法文件的制定必须要符合《立法法》有关法的形式结构的规定。根据《立法法》第54条前2款的规定,法文件的形式结构是按编到章、章到节、节到条、条到款、款到项、项到目的顺序排列;编、章、节、条的序号用中文数字依次表述,款不编序号,项的序号用中文数字加括号依次表述,目的序号用阿拉伯数字依次表述。《信访条例》第4章第21条的形式结构则违背了《立法法》第54条的规定,条款排列混乱,项中有款,即第21条第3项出现了两段,由此,人们无法确定该条中到底有几款,由此,足见《信访条例》立法质量之差。

三、《信访条例》的合理性缺失

经过修改的2005年《信访条例》力图加大信访工作的力度,强化信访工作的实效,加强对信访人的权利保护,但条例的一些规定则可能使这种意图完全落空。

其一,条例规定信访工作原则是“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”。“属地管理、分级负责”就是信访事项原则上由事发地政府解决,事发地政府解决不了的,可以由上一级政府解决,下级政府不能将矛盾直接推给上级政府。“谁主管、谁负责”就是在明确信访事项归哪一级政府负责后,主管此项工作的政府部门应当承担具体办理的责任,不能把矛盾推给政府。该原则强调信访事项属地管理的优先原则,明确了地方各级政府在处理跨地信访和越级信访时的主导作用,体现了把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态的要求。这样的工作原则实际上有违一般的逻辑常识,因为越级上访和过激上访之所以频繁发生,就是因为地方政府解决不了信访人的问题,所以,在信访量对于考核地方政府工作业绩具有重大影响的情况下,属地管理原则就可能再次成为地方政府掩盖矛盾的压力,难保不会促使地方政府再一次走上压制信访的老路。因此,强调属地管理可以视为中央将信访处理任务下移、减少越级上访、减少中央政府信访压力意图的体现,在没有基础性的配套制度和措施的情况下,这样的制度安排的后果极有可能是不断加剧和积累越来越严重的社会矛盾。

其二,条例第32条、第34条、第35条是关于信访事项处理、复查、复核程序的规定,第32条、第34条都明确规定要将处理结果和复查意见书面答复信访人,第35条却没有这样具体的规定。从形式上看,复核程序与处理、复查程序相比似乎也不缺什么:对信访事项复查意见不服还可通过复核程序给予纠正,并且有复核办理期限30日的明确规定。从逻辑上讲,经过这样复杂程序处理的信访案件应该是办妥结果的结案,但在现实中却往往相反。条例实施至今,信访事项复核处理无结果的案件屡见不鲜,复核处理结果常常杳无音信,信访人得不到应有的处理信访事项复核意见满意答复的法律文书,严重侵害了信访人的合法权益。所以,看似差别微小的法律规定,实际反映的是信访工作监督机制程序仍不够完善,监督职能无力正是信访矛盾不断积累、扩大乃至激化的温床,绵绵不断的“重复访”恰恰与信访监督机制不完善有较大的关系。因此,只有明确具体的规定,才是衡量信访事项处理机构不作为的法定依据,否则,谁无法证明信访机构作为与否。

其三,条例第40条至第46条是行政机关及其工作人员违反信访条例相关规定需承担法律责任的条款,其中关于处分机关均未作出明确具体的规定。第41条、第42条、第43条虽规定处分机关是“上级机关”,但上级机关属于哪一级机关或者哪一个管辖部门均未作更具体的规定。由于法律授权处分机关不明确,造成处分机关与处分机关之间相互推诿现象的存在,使得监督职能的兑现大打折扣。在信访工作实践中,对信访事项相互推诿、拖延、塞责和敷衍了事,造成信访矛盾激化和升级,信访秩序混乱,信访案件得不到应有解决的社会现象屡见不鲜,其主要原因之一,就在于这些条款在信访实践中形同虚设,可操作性极差。难怪自条例颁布实施以来,信访人有关这方面的诉求,信访机构就常名正言顺的答复无此权限。

结束语

《信访条例》上述立法缺陷的存在反映了立法工作不够切合实际,在公民维权意识、法律意识愈加高涨和利益诉求多样化的当今社会,这种罔顾民情民意的闭门造法愈来愈不适宜,立法缺陷也往往遭到无限放大。因此,国务院应对《信访条例》的立法缺陷及时进行修改,并且要开门立法,切实达到有法可依基本要求,确保信访秩序畅通无阻。与此同时,我们也要看到,仅有信访法规于公民信访权利保护是极为不利的。公法上的反射利益理论认为,出于维护和促进公共利益的目的,法律规定行政主体负有一定的义务,而法律本身并无保障公民权利的意图,公民因此而享有的事实上的利益只是法的反射性效果,即反射利益而非法律赋予的权利[2]。作为行政法规的《信访条例》以及地方人大和政府的信访法规、规章更多地是为了规范信访机构受理信访事项的工作流程,无意当然也无权限对公民的信访权利进行规制。因此,依据信访条例、法规、规章对公民的信访权利进行保护有点南辕北辙,于公民信访权利保护十分不利。故而,笔者认为,非常有必要而且要尽快由全国人大制定一部法律以保护公民的直接监督权,以使“信访困境”得以理性求解,这对构建和谐社会具有重大历史意义。

摘要：2005年的《信访条例》存在重大立法缺陷。其一,信访权利实质上是宪法赋予公民的直接监督权,在没有最高国家权力机关有关法律规定作为立法依据或经最高国家权力机关授权的情形下,行政法规无权对公民的直接监督权进行法律规制;其二,《信访条例》有许多明显违背中国宪法的条款规定,对宪法确立的人民代表大会制度和社会主义法治原则构成重大侵蚀;其三,信访工作的属地管理原则有违一般的逻辑常识,不但不利于信访困境的解决,反而有可能积累、加剧社会矛盾,同时,条例对违反相关规定的行政机关及其公职人员的处分主体机关规定模糊不清,表明信访监督机制仍不够完善,不利于建立畅通的信访秩序。

关键词：信访条例,缺陷,评析

参考文献

[1]赵凌.中国信访制度实行五十多年走到制度变迁关口[N].南方周末,2004-11-04.

8.信访翩度改革棋在局外 篇八

早在1982年,赵树凯进入中央书记处农村政策研究室秘书处,第一份正式工作就是处理信访。在这27年间,农民上访作为令人瞩目的社会现象,经历了戏剧性的发展演变。

上世纪80年代,在赵树凯接触的信访工作中,从未遇到过来访者软磨硬泡甚至死缠烂打的事情,“那时候绝没有今天这样的集体访,尤其是几十人甚至几百人的大规模上访。”

到了90年代中期,事情开始发生变化。那几年,赵树凯的主要研究方向是农村非农产业发展、农民劳动力转移问题。他发现,有相当一部分农民工外出打工的目的是便于上访。“一边打工,一边上访,打工是上访的支持,大概应该有5%的农民工是这样的”。这种现象非常集中地折射出当时乡村社会冲突的不断增加和积累。

为了系统地观察农民信访,赵树凯开始从《农民日报》上大量收集农民来信。其中反映最集中的问题是,乡村两级干部的剥夺和暴力。剥夺是基层组织对农民的直接征敛和间接利益侵蚀,以及一些干部以权谋私、权钱交易。剥夺引发了农民的抵制,基层干部则使用暴力手段进行强制,导致了冲突的升级。

此时,在处理信访的过程中,信访体制的问题开始暴露出来。由于权力和定位的局限,信访部门处境尴尬,难以发挥政府和农民预期的作用。而自这一阶段开始,对信访制度的质疑与批判的舆论,一波接着一波。

进入新世纪,农村问题已远远超越经济层面而进入社会层面。2003年,赵树凯挂职河北张家口某县县委书记,按照制度规定,每月都要到信访局接待群众来访。

但他的注意力早已不在上访者群体上。他发现,上访群体只是作为现象存在,而解决信访问题的核心在于基层政府改革,在于基层民主建设。他觉得,信访改革必须跳出来看。

党政主要领导不能变成“信访专员”

《瞭望东方周刊》:去年7月,根据中央决定,全国范围的县(市、区)委书记大接访活动展开,如今一年过去,据国家信访局的相关人员介绍,成效不错。该如何评价大接访呢?

赵树凯:目前的制度框架下,在这种政府集权、上级集权的体系下,大接访是一个有效手段。但是,其最终的结果可能是把问题进一步引向上级。

回顾农民信访可以发现,进入21世纪,中国乡村冲突正在呈现出新的特点:首先,冲突的发生主体已经明显地转换为农民和基层政府,而不是乡村内部农户之间、村社之间的资源利益纷争;其次,冲突过程中农民的组织方式越来越具有现代特色,新型的农民利益表达组织和表达渠道正在萌生;第三,体制内抗争(如上访请愿)依然是农民的主导行为特征,但是,体制外行动(如暴力抵抗)也明显增加。

瓮安事件之后,全国范围的县委书记大接访就开始了。大致来看,县的主要领导人从原本规定的一个月接访一次或者没有常规的接访安排,变成了一周一次甚至更多,这种做法的效果是显著的。因为这些掌握基层实权的领导人直接面对上访人群,既容易迅速发现问题,也能够直接解决问题。

与此同时,还有信访部门工作的强化,包括人员编制和经费增加,有的甚至酝酿机构升格。信访工作的程序化、规范化水平提高。这些重要的应对措施,对于化解基层冲突起到了重要作用。

但是,大接访虽然很有效,却不是解决问题的根本办法。让基层的党政主要领导花大量时间去接访,或者在接待上访者和处理上访事件中疲于奔命,也是一种不正常的状况。那样,县委书记和县长,就变成“信访专员”了。

在我们到基层调研的过程中,基层领导对于这种状况很无奈,也有一些抱怨。一位县委书记就说,从他个人处理信访的经验来看,也认同“80%的上访要求是合理的”,但那“20%”怎么办?这些要求,或者“不合理”,或者说即便合理也不是基层的职责权力所能解决的。

矛盾被集中化

《瞭望东方周刊》:在我们的采访过程中,基层政法部门普遍反映,自2005年以来,基层维稳压力很大,任务很重,而基层权威却日益减弱。在这一过程中,信访制度对基层工作的影响颇为明显,其根源在哪?如何解决?

赵树凯:是的,现在基层压力很大。信访问题的被动局面,根源在于政府体制的特点——上级集权和个人集权。

从不同层级政府间的权力格局来看,上级集权过度。现在,基层干部普遍感到,上级政府不信任他们。基层出了问题,上级就忙于收权,就搞垂直管理。层层照此办理,结果是,越是基层越没有权力,而且责任越大,政治风险越高。

其实,权力集中在上级手里,事情未必办得好,更重要的是,增加了上级政府人员的既得利益,可能造就腐败。在党委与政府之间,也有同样的问题。

从领导体系的权力结构来看,重要的特点是个人集权。最近下去调研,就有县干部跟我说,许多上访的人根本不找信访局,而是直接去了县委,找县委书记,有的甚至就在县委办公室住下来。

老百姓不是傻子,他知道谁说了算,所以他直接找县委书记。他也知道谁才能管得了县委书记,所以,如果县委书记解决不了,他就一级一级往上找,一直找到北京。这反映了我们体制的特点:上级集权和个人集权。

因为这个特点,一件很简单的事,本来可以通过行政体系日常运作来解决的,最后变成通过政治压力来解决;本来可以分散到不同部门解决的,结果都弄到地方主要领导身上来;本来在地方可以解决的,被集中到中央,被集中化了。

《瞭望东方周刊》:近期有学者对信访制度的改革提出建议,抛出了“中央向地方派驻定点机构和信访官员”的构想,这一思路是否具备可行性?

赵树凯:那么监督者谁来监督呢?

多种调查显示,目前中央政府获得的信任,明显高于地方政府,而且地方政府的信任度有越来越低的趋势。这种现象其实在日常生活中也很容易捕捉,如我们经常听到农民抱怨:“上边的政策很好,下边的干部太坏”等等。

这个现象的内在机制和政治后果,是需要观察研究的。或者说,老百姓对于中央信任度高、对于基层政府的信任度低,这种状况长期下去是有问题的,甚至可以说是危险的。

在这种情况下,从基层民众的角度看,中央获得的高信任度是难以维持的;从政府体系内部角度看,中央和地方政府的关系也会产生问题,特别是彼此信任降低、中央权威衰落等。

让人大代表和信访结合起来

《瞭望东方周刊》:“花钱买稳定”的现象如今日益普遍,所谓“信访油子”反制信访干部,对现有的信访工作机制提出了挑战,而在这种背景下,增强信访力量的声音愈来愈烈,但也有许多专家对此表示忧虑,认为应该废除信访制度。信访的最终归宿会怎样?

赵树凯:在现有政府体制基础上,信访不能撤销,而且也应该能够发挥重要作用。但是,信访体系的建设应该寻找新的着力点。

在目前的政府体制框架下,信访的“棋”只能这样走,就是坚持甚至扩大“大接访”,增加信访部门的机构和人力,强化信访考核,搞一票否决等等。在这样的“局”内,绝不可以轻言撤销信访局,否则,社会冲突也许会集中爆发并泛化。

相反,如果实现了政府体制的“变局”,社会有了有效的多种利益冲突的排解渠道,则信访部门将自然变得无足轻重,不撤而亡。

1999年,我在系统调研之后,在给中央领导的报告中曾经提出,信访工作应该引入人大代表的力量,也可以此推动人大改革。现在,我仍然坚持这个看法。目前的信访体系,虽然从外部看是群众监督,但从内部机制看还是权力机关的自身监督。

可以考虑的思路也许是,在各级人大常委会之下设立比较完备强大的信访机构,将信访监督和人大常委会对于政府及其他权力机关的监督结合起来,将上访事件的处理和人大代表、人大机关经常性的执法检查结合起来。

特别重要的是,在信访体系调整中,有必要建立人民代表和农民上访之间的制度性联系。农民有诉求可以首先找人民代表,人民代表也应当积极主动地到上访农民中做工作。

现在的基层人大代表,主要是乡镇和县区的人大代表,都是有选区的。也就是说,这些人大代表都有范围明确的选民。可以说,基层的上访及种种利益诉求,都是发生在这些选民身上。无论从现行的国家政治体制设计,还是从了解情况、解决问题的现实可能上,这些基层人大代表,可以成为沟通基层民众和政府的直接渠道。